II SA/Kr 260/25

II SA/Kr 260/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 122a  par 1  i par 2 , art 122  g  , art 149 par 1 i par 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 30 ust 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. C. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 3 stycznia 2025 r. znak WI-I.7840.28.8.2024.JO w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym postanowieniem organu I instancji, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego S. C. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 3 stycznia 2025 r. znak sprawy: WI-I.7840.28.8.2024.JO, po rozpatrzeniu zażalenia S. C., utrzymano w mocy postanowienie Starosty Limanowskiego z 26 kwietnia 2024 r., znak: BA.670.6.33.2024, odmawiającego wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia z 9 listopada 2023 r., znak: BA.6743.16.76.2023, do którego Starosta Limanowski nie wniósł sprzeciwu, złożonego przez inwestora: Gmina L., ul. [...], [...], obejmującego budowę sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości M. na działce ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 169, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb M., gmina L., powiat l. , województwo małopolskie oraz działki ewid. nr 311/1, 312, 861, obręb M., gmina L., powiat l. województwo małopolskie.
Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach:
Pismem z dnia 18 marca 2024 r. skarżący zawnioskował o wznowienie postępowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, co do którego Starosta Limanowski nie wniósł sprzeciwu. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działki, po której miała być poprowadzona kanalizacja. Wyraził zgodę na wykonanie przedmiotowych prac, jednakże został wprowadzony błąd, a nawet oszukany co do przebiegu kanalizacji przez pracownika Urzędu Gminy. Wobec powyższego złożył oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu istotnego, przez co inwestor utracił prawo do dysponowania jego nieruchomością na cele budowlane. Ten fakt, zdaniem skarżącego uzasadnia wznowienie postępowania.
Organy obu instancji nie zgodziły się z powyższą argumentacją i odmówiły wznowienia postępowania.
Wojewoda w uzasadnieniu przybliżył na wstępie instytucję wznowienia postępowania, wyjaśniając m.in., że jego celem jest zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym. Warunkiem, od którego zależy uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego, jest zakończenie sprawy decyzją ostateczną oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania.
Tymczasem zgłoszenie przewidziane przez Prawo budowlane, nie wszczyna postępowania w rozumieniu art. 61 kpa i w razie niewniesienia sprzeciwu nie jest kończone jakąkolwiek decyzją administracyjną. Milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej w drodze aktu administracyjnego.
Zdaniem organu odwoławczego przepisy działu II rozdziału 8a kpa, regulujące milczące załatwienie sprawy nie mają zastosowania do instytucji zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych uregulowanego w Prawie budowlanym (w przypadku braku sprzeciwu).
Po pierwsze, stoi temu na przeszkodzie art. 122a § 1 kpa, zgodnie z którym sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Art. 30 Prawa budowlanego regulujący instytucję zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych nie zawiera wyraźnego odesłania do art. 122a kpa, co oznacza, że brak wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych nie stanowi milczącego załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 122a kpa. Ustawodawca w art. 30 Prawa budowlanego nie posłużył się wyraźnym sformułowaniem "milcząca zgoda" czy "milczące załatwienie sprawy".
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że instytucja milczącego załatwienia sprawy została wprowadzona do kodeksu postępowania administracyjnego później niż art. 30 ust. 5 do Prawa budowlanego.
W konsekwencji stwierdzono, że skoro milczenie organu upoważnia inwestora do podjęcia robót budowlanych z mocy prawa, nie dochodzi do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie może zostać wszczęte postępowanie wznowieniowe, które może dotyczyć jedynie ostatecznej decyzji administracyjnej.
W przedmiotowej sprawie brak jest decyzji, w stosunku do której może zostać wszczęte postępowanie wznowieniowe. Instytucja wznowienia postępowania może natomiast znaleźć zastosowanie wyłącznie w sprawach zakończonych ostateczną decyzją administracyjną. Z samej istoty tej instytucji wynika, że postępowanie, które nie zostało zakończone decyzją jak również postępowanie, które zostało zakończone decyzją nieostateczną nie może zostać wznowione.
W skardze od powyższego postanowienia zarzucono naruszenie art. 149 § 3, art. 122a § 1, art. 122g i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 84 i art. 88 kc.
W konsekwencji powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie postanowień organów obu instancji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący argumentował, że na podstawie art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, a art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego należy do tego trybu. Ponowił też argumentację zawartą wcześniej w odwołaniu, o uzyskaniu jego zgody na przeprowadzenie kanalizacji w wyniku oszustwa.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
W opinii Sądu skarga okazała się zasadna, przez co zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego należało uchylić wraz postanowieniem organu I instancji.
Na wstępie należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania administracyjnego jest nadzwyczajną instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania jest dopuszczalne w sytuacji, gdy postępowanie, w którym zapadło weryfikowane rozstrzygnięcie, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 lub art. 145b § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.).
W myśl art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jak natomiast stanowi art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.). Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Odmowa wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a., również następuje w drodze postanowienia.
Z powyższego wynika zatem, że postępowanie w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania może zostać wszczęte jedynie po uprzednim zweryfikowaniu dopuszczalności wznowienia postępowania, samo zaś złożenie wniosku o wznowienie postępowania, nie wznawia automatycznie postępowania. W pierwszej kolejności organ bada zatem przesłanki formalne wniosku o wznowienie postępowania, a zatem ustala czy wniosek pochodzi od podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia postępowania, czy wskazano podstawę wznowienia, a także czy zachowany został termin do złożenia wniosku. Jeżeli zostały spełnione wszystkie przesłanki formalne, organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a.
Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydawane jest w sytuacji, gdy żądający wznowienia postępowania nie spełnił przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania wznowieniowego. Powodami wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania mogą być przyczyny podmiotowe lub przedmiotowe oraz uchybienie przez stronę ustawowemu terminowi określonemu w art. 148 § 1 i 2, art. 145a § 2, art. 145aa § 2 lub w art. 145b § 2 k.p.a., jeżeli nie ma podstaw do jego przywrócenia. Organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w szczególności, gdy w podaniu o wznowienie postępowania w żaden sposób nie wskazano podstawy wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. lub zażądano wznowienia postępowania z przyczyny innej niż ustawowe podstawy wymienione w k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania następuje więc z przyczyn formalnych. Jeżeli strona występując z żądaniem wznowienia postępowania nie wskazuje przesłanek wznowienia postępowania, czy to poprzestając jedynie na wskazaniu przepisów k.p.a., czy też w ogóle nie uzasadniając wniosku czy też wreszcie uzasadniając wniosek w sposób, który nawet bez głębszej analizy prowadzi do wniosku, że argumenty tam wskazane nie stanowią przesłanek wznowienia postępowania, to właściwy do wznowienia postępowania organ administracji powinien w drodze postanowienia odmówić wznowienia postępowania, przyjmując, że istnieją formalne przeszkody do oceny wniosku w postępowaniu nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., II OSK 2598/10).
W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się wznowienia postępowania w zakresie zgłoszenia robót budowlanych, co do których organ nie złożył sprzeciwu.
Tytułem wstępu należy zaznaczyć, iż w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2024.725 ze zm, zwanej dalej P.b.) zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W przepisie art. 30 ust. P.b. określono natomiast, w jakich przypadkach roboty budowlane nie wymagają co prawda uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. W myśl art. 30 ust. 5 przedmiotowej ustawy, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że zgłoszenie w trybie art. 30 P.b. nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 k.p.a., które wymaga załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. Jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez właściwy organ jest zwykłą czynnością materialno-techniczną. Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w ustawie Prawo budowlane, a jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po jego dokonaniu jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu, i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki jego wydania. Milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej w drodze aktu administracyjnego Natomiast jeżeli organ zdecyduje się wnieść sprzeciw (w trybie np. art. 30 ust. 5c lub ust. 6 ustawy), to następuje wszczęcie z urzędu postępowania regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero sprzeciw jest decyzją administracyjną, do której zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 58/18, LEX nr 2570224; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 629/17, LEX nr 2428473, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 679/17). Skoro milczenie organu uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych z mocy prawa, nie dochodzi do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie może zostać wszczęte postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności, które może dotyczyć jedynie ostatecznej decyzji administracyjnej (por: wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1403/16).
Prawdą jest zatem, co podkreślał kilkukrotnie organ odwoławczy, że w przypadku braku zgłoszenia sprzeciwu względem zgłoszenia robót budowlanych, nie jest wydawana decyzja administracyjna.
Sam fakt braku ostatecznego rozstrzygnięcia – wielokrotnie akcentowany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – nie przekreśla jednak zdaniem Sądu możliwości wznowienia postępowania, z uwagi na brzmienie art. 122 g k.p.a., który to przepis został co prawda powołany w decyzji odwoławczej, jednak z jego wykładnią nie można się zgodzić ze względów przedstawionych poniżej.
Otóż ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., znowelizowano Kodeks postępowania administracyjnego. W ramach powyższej nowelizacji na mocy art. 1 pkt 30 wprowadzono m.in. instytucję milczącego załatwienia sprawy, dodając w Dziale II Rozdział 8a pt. "Milczące załatwienie sprawy".
W myśl art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Przepis § 2 z kolei stwierdza, że sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten:
1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo
2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).
Według art. 122g k.p.a. do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1. Cytowany przepis odsyła więc do stosowanych odpowiednio przepisów Kodeksu o wznowieniu postępowania (art. 145 i n.) oraz o uchyleniu, zmianie oraz stwierdzeniu nieważności decyzji (art. 154 i n.).
W świetle powyższych wywodów odnoszących się do instytucji zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b. oraz nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 7 kwietnia 2017 r., wprowadzającej instytucję milczącego załatwienia sprawy, istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przepisy Działu II Rozdziału 8a Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do instytucji zgłoszenia robót budowlanych uregulowanej w Prawie budowlanym (w przypadku braku sprzeciwu).
W orzecznictwie odpowiedź na powyższe pytanie nie jest jednoznaczna. Sąd nie podziela jednak starszej linii orzeczniczej powołanej przez organ odwoławczy, zgodnie z którą do zgłoszenia robót budowlanych nie mają zastosowania przepisy kpa dotyczące milczącego załatwienia sprawy.
Zasadniczy argument organu w tym zakresie dotyczy braku jednoznacznego odesłania do instytucji milczącego załatwienia sprawy zawartego w art. 30 Prawa budowlanego, o którym mowa w art. 122a kpa.
Należy w tym miejscu odpowiedzieć na pytanie, czym jest milczące załatwienie sprawy. Otóż, jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 122a § 2 pkt 2 kpa sprawę uznaje się za załatwioną milcząco, jeżeli organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji.
Art. 30 ust. 5 P.b. z kolei stanowi, że organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.
Zdaniem Sądu cyt. przepis Prawa budowlanego stanowi odzwierciedlenie normy zawartej art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., a fakt, że w Prawie budowlanym nie powołano się wyraźnie na przepis k.p.a. nie oznacza, że brak wniesienia sprzeciwu na prowadzenie robót budowlanych nie stanowi milczącej zgody, o której mowa w art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a.
W opinii Sądu wprowadzone w 2017 r. przepisy k.p.a. dot. milczącego załatwienia sprawy należy od tej chwili traktować jako ogólne ramy dla tej instytucji, która w przepisach materialnych funkcjonowała już wcześniej.
Przemawia za tym zamiar ustawodawcy, wyrażony w uzasadnieniu do ww. nowelizacji (Sejm RP VIII kadencji, nr druku: 1183), przy uwagach dotyczących art. 122g k.p.a. Wskazano tam, że "instytucja milczącej zgody funkcjonuje już w ustawach prawa materialnego, takich jak ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, czy ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska".
Podsumowując tę część rozważań, w opinii Sądu nie ma przesłanek, aby do trybu zgłoszeniowego, o którym mowa w art. 30 ust. 5 P.b. nie stosować przepisów zawartych w rozdziale 8a kpa. W tym zakresie Sąd nie podzielił poglądów wyrażonych m.in. w wyroku NSA z 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 941/18 i wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2535/21, lecz opowiedział się za stanowiskiem, które znajduje oparcie w najnowszym orzecznictwie sądowym (zob. np. wyroki NSA z 28 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1255/22, z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2075/22, 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2774/22, z 2 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1961/23 i z 10 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 520/22).
Skoro tak, błędne okazało się rozstrzygnięcie organów, które odmowę wznowienia postępowania oparły tylko i wyłącznie na stwierdzeniu, że w przypadku zgłoszenia robót budowlanych, co do których organ nie zgłosił sprzeciwu, co do zasady nie mają zastosowania przepisy k.p.a. regulujące milczące załatwienie sprawy.
W tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 122g k.p.a., który stanowi, że do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 (wznowienie postępowania) i 13 (stwierdzenie nieważności) w dziale II stosuje się odpowiednio. Możliwość więc poddania weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji milczącego załatwienia sprawy przez odpowiednie zastosowanie przepisów art. 145 i n. k.p.a. wymaga sprawdzenia, czy przepisy te mogą być zastosowane wprost, z odpowiednimi modyfikacjami, względnie czy też nie mogą być w ogóle zastosowane.
Sądowi znana jest linia orzecznicza sprzeciwiająca się możliwości wszczęcia trybów nadzwyczajnych w sprawach dotyczących zgłoszenia prac budowlanych, od których organ nie złożył sprzeciwu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1160/22, z dnia 28 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1255/22). Argumentacji zawartej w tych wyrokach Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie jednak nie podzielił.
Po pierwsze, fakt, że w ustawie Prawo budowlane przewidziane są mechanizmy kontrolne pozwalające na zbadanie zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami (art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego), sam w sobie nie stanowi w opinii Sądu przeszkody dla wznowienia postępowania. Jak wiadomo, wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym, którego wszczęcie jest uzależnione od spełnienia specyficznych przesłanek, odmiennych od kwestii uregulowanych w cyt. powyżej przepisach Prawa budowlanego. Z tej przyczyny Sąd nie widzi powodu, aby nie było możliwe wszczęcie postępowania o wznowienie, gdy przykładowo wyjdzie na jaw, że brak zgłoszenia sprzeciwu przez organ był wynikiem przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 2 kpa).
Po drugie należy zauważyć, że nikt nie kwestionuje możliwości wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z tego względu, że przepisy przewidują inne mechanizmy kontrolne, w postaci np. złożenia odwołania.
Po trzecie, z cyt. powyżej uzasadnienia nowelizacji jasno wynika, że celem ustawodawcy nie było zawężanie możliwości wdrożenia trybów nadzwyczajnych w sprawach załatwianych milcząco, a wręcz przeciwnie, nowelizacja miała w zamyśle stworzyć możliwość weryfikacji takich spraw. W uwagach do art. 122g k.p.a. czytamy: "milczące załatwienie sprawy, jako szczególny sposób jej rozstrzygnięcia nie podlega zaskarżeniu na ogólnych zasadach kpa ani w drodze do sądu administracyjnego (niezmieniony katalog aktów, czynności i zaniechań podlegających kontroli sądów administracyjnych – art. 3 § 2 p.p.s.a.). W tym przypadku nie mamy bowiem do czynienia z decyzją ani z innym aktem lun czynnością, która mogłaby stać się przedmiotem postępowania odwoławczego albo kontroli sądu administracyjnego. Na potrzeby weryfikacji działania administracji, w tym także implementowania wyniku kontroli sądowej milczącego załatwienia sprawy, niezbędne jest więc stworzenie możliwości "reaktywowania" milcząco załatwionej sprawy poprzez jej ponowne rozpatrzenie i wydanie decyzji. Dlatego, w szczególnych przypadkach, o których mowa w art. 145, art. 154, art. 155, art. 156, czy art. 161 k.p.a. właściwy organ mógłby – odpowiednio – uchylić lub zmienić rozstrzygnięcie sprawy (które nastąpiło w trybie art. 122a i n. k.p.a.) albo stwierdzić jego nieważność".
W świetle powyższych rozważań zadaniem organów w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy będzie – przy zachowaniu otwartej drogi do wznowienia postępowania – rozważenie, czy zostały spełnione przesłanki formalne wniosku o wznowienie postępowania, a zatem czy wniosek pochodzi od podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia postępowania, czy wskazano podstawę wznowienia, a także czy zachowany został termin do złożenia wniosku. Należy w tym miejscu podkreślić, że na tym etapie sprawy nie jest przesądzony wynik powyższej oceny. Wobec tego, że organy nie przeprowadziły żadnej weryfikacji w tym zakresie, konieczne jest uzupełnienie postępowania, Sąd bowiem jest powołany do kontroli działania organów administracyjnych, a nie zastępuje ich w tym zakresie.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją organu I instancji, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a.