II SA/GL 481/24

II SA/Gl 481/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-07-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Renata Siudyka /przewodniczący/
Wojciech Gapiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2698/24 - Wyrok NSA z 2025-10-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 20 ust. 1,  art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 609
art. 101  ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. w P. na uchwałę Rady Miasta Racibórz z dnia 24 stycznia 2024 r. nr LXVIII/964/2024 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Rady Miasta Racibórz na rzecz strony skarżącej kwotę 1604,30 (tysiąc sześćset cztery 30/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Miasta Racibórz (dalej – Rada Miasta, organ uchwałodawczy) w dniu 24 stycznia 2024 r. podjęła uchwałę nr LXVIII/964/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w jednostce strukturalnej Śródmieście w Raciborzu (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2024 r. poz. 1193 – dalej uchwała, Plan miejscowy).
W skardze z dnia 12 marca 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik O. w P. (dalej – Spółka, Skarżąca) wniósł o stwierdzenie nieważności wspomnianej uchwały, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych. Uchwale zarzucił naruszenie:
1) art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) poprzez nieuprawnione nadużycie przez Radę Miasta Racibórz władztwa planistycznego poprzez ustalenie dla nieruchomości Spółki zakazu wszelkiej zabudowy oraz przeznaczenie terenu pod zieleń urządzoną ze wskazaniem, iż zakaz zabudowy pozostaje uzasadniony dobrem mieszkańców nieruchomości sąsiednich;
2) art. 28 w związku z art. 20 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nieuprawnione ustalenie dla spornej nieruchomości zakazu wszelkiej zabudowy oraz wyłącznie z zabudowy terenu opisanego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako terenu przeznaczonego do zabudowy, co skutkowało uchwaleniem planu miejscowego o treści naruszającej studium i sprzecznej ze studium;
3) art. 140 k.c. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez pominięcie indywidualnych racji Skarżącej oraz przysługujących jej praw do nieruchomości, a także niewłaściwe wyważenie interesu publicznego z interesem prywatnym;
4) art. 140 k.c. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż prywatny teren Skarżącej może być swobodnie wykorzystywany przez mieszkańców sąsiadujących budynków do celów rekreacji oraz ustalenie w ten sposób, iż zachodzi potrzeba i konieczność pozbawienia Spółki uprawnienia do zabudowy nieruchomości;
5) art. 140 k.c. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 64 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa i uchwalenie zaskarżonego miejscowego planu dla wycinka terenu, stanowiącego własność jednego właściciela, o treści wyłączjącej możliwość zabudowy, podczas gdy na sąsiednich terenach obowiązuje dotychczasowy plan miejscowy dopuszczający zabudowę i regulujący jej wykonanie.
Pełnomocnik wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z:
1) aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 20 marca 2020 r. - celem wykazania faktu nabycia nieruchomości przez Spółkę, daty nabycia prawa użytkowania wieczystego, przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym wówczas planie miejscowym;
2) odpisu księgi wieczystej [...] - celem wykazania faktu: przysługiwania prawa użytkowania wieczystego gruntu Spółce, działek wchodzących w skład nieruchomości;
3) odpisu księgi wieczystej [...] - celem wykazania faktu: przysługiwania prawa użytkowania wieczystego gruntu Spółce, działek wchodzących w skład nieruchomości;
4) uchwały nr XLlll/651/2006 Rady Miasta Racibórz z dnia 24 maja 2006 r. - celem wykazania faktu: przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, warunków i zasad zabudowy nieruchomości na dzień nabycia nieruchomości przez Spółkę, braku zakazu zabudowy nieruchomości oraz braku przeznaczenia nieruchomości pod tereny zieleni urządzonej;
5) uchwały nr XXXVlIl/575/2009 Rady Miasta Racibórz z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Raciborza - celem wykazania faktu: stwierdzonych uwarunkowań zagospodarowania nieruchomości, kierunków przeznaczenia nieruchomości, warunków i zasad zabudowy nieruchomości na dzień nabycia nieruchomości przez Spółkę, braku zakazu zabudowy nieruchomości oraz braku przeznaczenia nieruchomości pod tereny zieleni urządzonej;
6) uchwały nr LXVIII/964/2024 Rady Miasta Racibórz z dnia 24 stycznia 2024 r. - celem wykazania faktu: przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym zakazu zabudowy nieruchomości, przeznaczenia nieruchomości pod tereny zieleni urządzonej;
7) projektu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w jednostce strukturalnej Śródmieście w Raciborzu wraz z uzasadnieniem - celem wykazania faktu: uzasadnienia dla przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, uzasadnienia dla zakazu zabudowy nieruchomości, uzasadnienia dla przeznaczenia nieruchomości pod tereny zieleni urządzonej;
8) uchwały nr LlX/844/2023 Rady Miasta Racibórz z dnia 28 czerwca 2023 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w jednostce strukturalnej Śródmieście w Raciborzu - celem wykazania zakresu planu miejscowego oraz przystąpienia do prac nad planem miejscowym.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Spółka w dniu 5 marca 2020 r. nabyła działkę nr[...], z której następnie wydzielono działki o nr:[...], [...],[...] W dacie zakupu działka znajdowała się – według obowiązującego wtedy planu miejscowego - na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (H63MW oraz H63’MW) oraz na terenach dróg wewnętrznych (H5KDW), a więc terenach, na których nie obowiązywał zakaz zabudowy. Z kolei w Studium nieruchomość Spółki znajduje się na terenie oznaczonym jako 38.M1, gdzie oznaczenie M1 dotyczy terenów zidentyfikowanych jako tereny zabudowy jednorodzinnej. Pełnomocnik podkreślił, że w § 11 ust. 2 Studium w sposób wyraźny wskazano, że jest to teren zabudowy – nieruchomości i obiekty: mieszkaniowe jednorodzinne, mieszkaniowe wielorodzinne do 5 mieszkań. Wskazał także, że w Studium odróżniono od terenów zabudowy, tereny zieleni urządzonej. Zaznaczył ponadto, że w Studium określono również te tereny, na których zabudowa została wykluczona. Są to tereny chronione przed zabudową, czyli tereny rolne, tereny lasów i tereny zieleni pozostałej. Natomiast w zaskarżonej uchwale na działce Spółki wprowadzono zakaz lokowania zabudowy. Uzasadniono to potrzebą wprowadzenia ograniczeń dla nowej zabudowy na terenie zieleni stanowiącej przestrzeń dla mieszkańców okolicznych budynków mieszkaniowych wielorodzinnych. Wskazano wprost, iż uchwalenie planu ma na celu utrzymanie funkcji terenu zieleni. Podniesiono także, iż przyjęte rozwiązania projektowe nie naruszają ustaleń obowiązującego Studium.
Pełnomocnik wyjaśnił, że interes prawny reprezentowanej przez niego Spółki do zaskarżenia Planu miejscowego wynika z fakt, iż zakres przedmiotowy uchwały dotyczy nieruchomości, do której przysługuje jej prawo użytkowania wieczystego. Natomiast sama uchwała w sposób istotny ingeruje i narusza uprawnienia Skarżącej w zakresie swobody zagospodarowania nieruchomości poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy.
Uzasadniono również żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Otóż ma to wynikać z tego, że uchwała dotyczy wyłącznie terenu należącego do Spółki. Ponadto przeznaczenie nieruchomości jako terenu zieleni urządzonej i wyłączenie spod zabudowy skutkowało brakiem ujęcia w uchwale postanowień określających dopuszczalną zabudowę (o której mowa w Studium).
W kwestii niezgodności zaskarżonej uchwały ze Studium wskazano na art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdzono, że uchwalenie planu miejscowego niezgodnego ze studium stanowi istotne naruszenie zasad trybu jego sporządzania, co skutkuje nieważnością planu w odpowiedniej części zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Pełnomocnik podniósł, że choć studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego (nie jest aktem prawa miejscowego), to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc to do zaskarżonej uchwały pełnomocnik uznał, że zachodzi jawna i istotna sprzeczność pomiędzy Studium a Planem miejscowym. Mianowicie postanowienia Studium wyraźnie określają, iż teren nieruchomości Spółki został przeznaczony do zabudowy. Zaznaczył także, że Studium przewiduje kategorię gruntów chronionych przed zabudową. Tymczasem – jak podkreślił pełnomocnik - mimo jasnych i klarownych zapisów Studium, Plan miejscowy teren nieruchomości przeznaczył pod tereny zieleni urządzonej (symbol HZ8.1Z), na którym wprowadzono zakaz zabudowy (§ 13 pkt 4 uchwały).
Według pełnomocnika Spółki, kreując takie rozwiązania w Planie miejscowym Rada Miasta dopuściła się tzw. nadużycia władztwa planistycznego oraz naruszyła zasadę proporcjonalności. Wyjaśnił, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej (np. przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z konstytucyjną zasadą równości lub zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności gruntu). Natomiast pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami, w tym gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) oraz kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Zauważył także, że zasada proporcjonalności nie została zdefiniowana, jednak przyjmuje się, że stanowi ją adresowana do organów publicznych dyrektywa, zgodnie z którą organy te "czyniąc użytek z przyznanych kompetencji nie powinny ustanawiać nadmiernych ograniczeń w korzystaniu przez jednostkę z podstawowych praw i wolności". Zasada proporcjonalności obejmuje więc wymóg doboru środków skutecznych, czyli rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów, a jednocześnie jak najmniej uciążliwych dla jednostki. Dlatego też, skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione
Tymczasem w uzasadnieniu uchwały wskazano wprost, iż uchwalenie planu ma na celu utrzymanie funkcji terenu zielonego, przy jednoczesnym niedopuszczeniu do powstania nowej zabudowy. Zatem – jak zaznaczył pełnomocnik - ograniczenie prawa własności Skarżącej zostało uzasadnione potrzebami mieszkańców okolicznych nieruchomości. Oznacza to, zdaniem pełnomocnika, że organ dał prymat interesowi okolicznych mieszkańców do możliwości swobodnego korzystania z terenu zielonego zlokalizowanego na nieruchomości Spółki, nad prawem użytkownika wieczystego. Jednak nie uzasadnił swego stanowiska w tej materii. Zauważono przy tym, że organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie prawnej okoliczni mieszkańcy będą korzystać z przestrzeni stanowiącej prywatny teren Skarżącej.
W odpowiedzi na skargę z dnia 26 kwietnia 2024 r. pełnomocnik Rady Miasta wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu w pierwszej kolejności pełnomocnik organu podniósł, że Wojewoda Śląski we wskazaniu nadzorczym z dnia 3 kwietnia 2024 r. nr IFIII.4131.1.23.2024 potwierdził zgodność z prawem zaskarżonego Planu miejscowego (doszukał się jedynie nieistotnego naruszenia prawa). W dalszej kolejności wskazano, że do Prezydenta Miasta Racibórz wpłynęło 79 wniosków mieszkańców m.in. ul. [...], [...],[...]i [...] o zmianę przeznaczenia nieruchomości oznaczonej numerem 949/917 (k.m.10) obręb Racibórz, z terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na teren zieleni zagospodarowanej - zgodnie z aktualnym użytkowaniem. Następnie przedstawiono czynności podejmowane w toku postępowania planistycznego. Podkreślono, że w ich toku, po podaniu do publicznej widomości informacji o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz o możliwości składania wniosków, a także po podaniu informacji o przystąpieniu do konsultacji społecznych, do organu nie wpłynęły żadne wnioski lub uwagi.
Pełnomocnik organu wyraził stanowisko, że art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przyzwala na wprowadzenie w planie miejscowym ograniczenia prawa do korzystania z własności. Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do konstytucyjnych gwarancji prawa własności, wskazywał m.in., że chociaż prawo własności stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być traktowane jako ius infinitum i podlega ograniczeniom. Tym samym ochrona prawa własności nie może mieć charakteru absolutnego, a ocena wszelkich regulacji dotyczących prawa własności nie sprowadza się do prawnej dopuszczalności wprowadzania ograniczeń, lecz do kwestii dochowania konstytucyjnych ram, w jakich to prawo może być ograniczone.
Pełnomocnik podniósł, że gmina w granicach władztwa planistycznego dysponuje prawem ograniczenia prawa własności przy opracowaniu planu miejscowego lub zmian w nim. Władztwo to mieści się w zakresie określonym art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zaznaczył jednocześnie, że przepisy konstytucyjne chroniące prawo własności nie gwarantują właścicielowi nieruchomości prawa do skutecznego żądania realizacji oczekiwanego przez niego sposobu wykorzystania terenu. Według pełnomocnika organu, szczególne znaczenie odgrywają tu postanowienia Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności wraz z protokołami do niej, w szczególności Protokołu nr 1. Jak bowiem zauważył, postanowienia Konwencji nie naruszają prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków, bądź innych należności lub kar pieniężnych. Zaznaczył również, że w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) przyjmuje się, że na gruncie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji państwu przysługuje szeroki margines swobody działania w zakresie kształtowania ładu przestrzennego. Jednakże ograniczenie prawa do korzystania z własności zawsze powinno iść w parze z gwarancją zapewniającą poszanowanie prawa własności.
Co do zgodności zaskarżonej uchwały ze Studium podniesiono, że obszar objęty Planem miejscowym położony jest na terenie oznaczonym w Studium symbolem 3.1.7/38.M1. Dla tego terenu ustalono przeznaczenie dominujące: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i niskiej intensywności (M1); jako przeznaczenie równorzędne wskazano: tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (M2) oraz tereny rekreacji i wypoczynku (Z5); jako przeznaczenie dopuszczone - teren zabudowy usług komercyjnych (U1). Następnie wyjaśniono znaczenie pojęć: przeznaczenie dominujące, przeznaczenie równorzędne, przeznaczenie dopuszczone. Przytoczono również § 11 ust. 1 pkt 7 Studium.
Powyższe rozważania, w ocenie pełnomocnika organu, dyskwalifikują zarzuty formułowane przez Spółkę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Racibórz z dnia 24 stycznia 2024 r. nr LXVIII/964/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w jednostce strukturalnej Śródmieście w Raciborzu.
Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z poźn. zm. – dalej p.p.s.a.) - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Oznacza to, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej, po zmianie p.p.s.a. i ustawy o samorządzie gminnym dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r., zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi (art. 53 § 2a p.p.s.a.).
Zgodnie zaś z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm. – dalej u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.
Ponadto podmiot, który zaskarża uchwałę do sądu i domaga się stwierdzenia jej nieważności, musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą, co wynika z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91, Lex nr 26058).
Zatem skargę w oparciu o ten przepis szczególny może wnieść ten, kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Interes prawny osoby, która wnosi skargę w tym trybie wynikać niewątpliwie musi z przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną osoby skarżącej. Interes prawny takiej osoby uwidacznia się w tym, że osoba ta działa bezpośrednio, we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" posiada więc charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia, czy zachodzi związek między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie wykazać może podmiot będący właścicielem działek znajdujących się w obszarze objętym miejscowym planem.
W badanej sprawie poza sporem jest, że Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działek o nr: [...]i[...], które wyznaczają granice Planu miejscowego (działka nr [...] jedynie częściowo objęta jest zaskarżoną uchwałą). Posiada ona zatem interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.
Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie bowiem do treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.
Zauważyć należy, że w przypadku zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kwalifikację naruszeń wyznacza nie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., ale będący lex specialis wobec tej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem podstawą stwierdzenia nieważności w całości lub w części planu miejscowego jest – w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - istotne naruszenie zasad jego sporządzania, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Przystępując do oceny negowanej uchwały w pierwszej kolejności zając się należy zarzutem jej niezgodności ze Studium. Na samym początku zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r., do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy. Ponadto zgodnie z art. 65 ust. 1 tej ustawy, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w sprawie znajdzie zastosowanie - mimo uchylenia - art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zastosowanie też znajdzie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Także mimo, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w nowym brzmieniu wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego, to w tym przypadku, zgodność ta ma dotyczyć przedmiotowego studium.
Analiza tych uregulowań prowadzi do wniosku, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 729/21, Lex nr 3321133). Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3083/19, Lex nr 3242011).
Uwzględniając poczynione wyżej uwagi stwierdzić należy, że organ uchwałodawczy przyjmując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wykroczył poza ramy określone w Studium.
Obszar objęty zaskarżoną uchwałą oznaczony został symbolem HZ8.1ZP. Zgodnie z § 13 pkt 1 uchwały jest to teren zieleni urządzonej (przeznaczenie podstawowe). Natomiast jako przeznaczenie uzupełniające tego obszaru wskazano: a) komunikacja drogowa wewnętrzna, b) komunikacja pieszo-rowerowa, c) infrastruktura techniczna, d) wody powierzchniowe śródlądowe. W przepisie tym, a konkretnie w § 13 pkt 4 uchwały zawarto zakaz lokalizacji zabudowy, z wyjątkiem: sieci, przyłączy, obiektów i urządzeń związanych z uzbrojeniem terenu i infrastrukturą techniczną, w tym rozwiązań związanych z zagospodarowaniem wód opadowych, a także komunikacji drogowej wewnętrznej, dojść, dojazdów, miejsc parkingowych dla rowerów, komunikacji pieszo-rowerowej.
Z kolei w Studium wskazane działki znajdują się w obszarze oznaczonym jako 3.1.7/38.M1. Jest to teren "Śródmieścia Centrum", dla którego ustalono przeznaczenie dominujące M1, tj. zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W § 11 ust. 2 pkt 2 Tomu II – Kierunki zagospodarowania przestrzennego – tekst Studium – załącznik nr 2 wskazano poszczególne rodzaje terenów, przypisując im przeznaczenia odpowiadające kierunkom zmian związanym z planowanym w Studium rozwojem miasta. Wśród terenów zabudowy wymieniono również tereny oznaczone jako M1, doprecyzowując, że są to "Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i niskiej intensywności". W opisie przeznaczeń zamieszczono następujący opis: nieruchomości i obiekty: mieszkaniowe jednorodzinne, mieszkaniowe wielorodzinne do 5 mieszkań. Dodać należy, że w Studium wyjaśniono, że pod pojęciem przeznaczenia dominującego należy rozumieć, iż określone z nazwy przeznaczenie terenu odnosi się do przeważającej powierzchni nieruchomości lub przeważającej powierzchni całkowitej budynków, położonych w granicach każdego z wyznaczonych graficznie na rysunku studium terenów (§ 11 ust. 1 pkt 2 Tom II).
W tabeli nr KT/2.8 jako przeznaczenie równorzędne wymieniono M2 i Z5. Wyjaśnić należy, że pod pojęciem przeznaczeń równorzędnych – należy rozumieć, iż dla konkretnych terenów, dla których nie jest możliwe lub wskazane określenie jednoznacznego przeznaczenia dominującego dopuszcza się określenie z nazwy jednego lub kilku przeznaczeń, z których każde w przyszłych planach miejscowych może stać się przeznaczeniem dominującym lub pozostać przeznaczeniem dopuszczonym (§ 11 ust. 1 pkt 3 Tom II). Oznaczenie M2 to tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Z kolei symbol Z5 określa tereny rekreacji i wypoczynku. W opisie przeznaczeń wskazano, że przewiduje się na takim obszarze: nieruchomości i obiekty niekubaturowe, związane ze sportem amatorskim i kulturą fizyczną, a także istniejące zespoły ogrodów działkowych (§ 11 ust. 2 pkt 2 Tom II). Ponadto w tabeli tej przewidziano przeznaczenie dopuszczalne oznaczone symbolem U1 - tereny zabudowy usług komercyjnych.
Z powyższego wywieść należy, że sformułowanie zapisów dla tej jednostki urbanistycznej, tj. dla 3.1.7/38.M1, jest dość elastyczne i umożliwia wprowadzanie rozwiązań planistycznych stosownych do zmieniających się warunków zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak nie oznacza to, że pozwalają one na całkowitą swobodę w tej materii. Ich analiza prowadzi do wniosku, że Studium nie przewiduje w obszarze zaskarżonej uchwały na lokalizowanie zieleni urządzonej. Uzasadniając to twierdzenie wpierw należy dokonać pewnego zastrzeżenia. Otóż nie powinno budzić wątpliwości to, że określone w Studium przeznaczenie dla tego terenu oznaczone symbolem M1 (przeznaczenie dominujące), M2 (przeznaczenie równorzędne), czy U1 (przeznaczenie dopuszczalne), nie może stanowić o możliwości ustanowienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze terenów zieleni urządzonej. W Studium jednoznacznie wyrażono dla nich kierunek zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie klasyfikując je jako tereny zabudowy.
Natomiast większej uwagi wymaga kwestia wprowadzenia w Studium na tym terenie przeznaczenia równorzędnego o symbolu Z5. Wydawać by się mogło, że "tereny rekreacji i wypoczynku" korelują z "terenami zieleni urządzonej". Jednak zgodność ta jest jednak tylko pozorna. Z opisu przeznaczeń (tabela do § 11 ust. 2 pkt 2 Tom II) wynika, że są to nieruchomości i obiekty niekubaturowe, związane ze sportem amatorskim i kulturą fizyczną, a także istniejące zespoły ogrodów działkowych. Wykluczyć już na wstępie należy zespoły ogrodów działkowych, choćby z faktu, że te muszą istnieć na danym terenie, a takowe nie występują na działkach Spółki. Natomiast druga grupa nieruchomości ma być związana ze sportem amatorskim i kulturą fizyczną. Rada Miasta opatrzyła to przeznaczenie uwagą oznaczoną nr 5 stwierdzając, że dopuszcza się zabudowę związaną z przeznaczeniem dominującym, taką jak: szatnie, obiekty sanitarne, obiekty technologiczne do 50m2. Wywieść stąd należy, że tak określony kierunek zagospodarowania terenu w Studium nie jest zgodny z jego przeznaczeniem w Planie miejscowy.
Pojęcie zieleni urządzonej nie posiada definicji legalnej na gruncie u.p.z.p. Natomiast termin "tereny zieleni" wyjaśniono w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1336 z późn. zm.). Zgodnie z nim tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym. Zatem przeznaczenie terenu na zieleń urządzoną oznacza pełnienie przez wydzielony teren funkcji publicznej w rozumieniu art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 478/21, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach - cbois.nsa.gov.pl). Generalnie co do zasady zieleń urządzona to przede wszystkim parki, skwery i zieleńce. Tymczasem Studium jako przeznaczenie równorzędne przewiduje takie zagospodarowanie, które służyłoby sportowi amatorskiemu i kulturze fizycznej, a nie zagospodarowaniu charakterystycznemu dla zieleni urządzeń, o czym była mowa wcześniej.
Za słusznością tego wywodu przemawia również to, że w Studium przewiduje się kierunki zagospodarowania przestrzennego oznaczonego jako Z2 – tereny parków. Organ uchwałodawczy precyzując jego przeznaczenia wskazał, że są to nieruchomości: parków, skwerów, ogrodów botanicznych, na których dopuszcza się zabudowę związaną z przeznaczeniem dominującym, taką jak: obiekty sanitarne (tabela do § 11 ust. 2 pkt 2 Tom II). Ten kierunek potencjalnie mogłoby się wpisywać w przeznaczenie terenu zaskarżonej uchwały, tj. zieleń urządzoną.
Konkludując stwierdzić należy, że stwierdzona niezgodność Planu miejscowego ze Studium stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, tj. art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co skutkować musi nieważnością zaskarżonej uchwały (zob. wyroki NSA: z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 2170/22, Lex nr 3694274; z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1015/21, Lex nr 3694226).
Wskazać przyjdzie również na postanowienia nieobowiązującej już uchwały nr IX/91/2003 Rady Miejskiej w Raciborzu z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Raciborza. Analiza załącznika graficznego do tego aktu wykazuje, że przestrzeń pomiędzy ul. [...] i ul. [...] była podzielona na tereny przewidziane pod zabudowę mieszkaniową oraz zieleń urządzoną. Znalazło to odzwierciedlenie w uchwale nr XLIII/651/2006 Rady Miasta Racibórz z dnia 24 maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w jednostce strukturalnej Śródmieście w Raciborzu (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2006 r. Nr 103 poz. 2899 z późn. zm.). W obecnie obowiązującym Studium obszar ten oznaczony został symbolem M1 – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w której zawiera się również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna do 5 mieszkań. Wywieść stąd należy, iż przyjęcie nowego Studium służyło rozszerzeniu możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej i wprowadzaniu zakazu zabudowy jedynie na ściśle określonych terenach, jak: tereny rolne (R1), tereny lasów (L1) i tereny zieleni pozostałej (Z3). Oznacza to, że zaskarżona uchwała poza tym, że jest sprzeczna ze Studium, to w istocie nie realizuje określonych nim kierunków zagospodarowania przestrzennego poprzez wprowadzenie na spornym terenie zakazu zabudowy.
Mając na uwadze powyższe Sąd – na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
O kosztach postępowania w kwocie 1.604,30 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) oraz uiszczoną opłatę skarbową w wysokości 17 zł. Ponadto uwzględniono koszt dojazdu pełnomocnika do Sądu w wysokości 807,30 zł (702 km x 1,15 zł).