II SA/Kr 2573/03

II SA/Kr 2573/03 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-01-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Szkodzińska /przewodniczący/
Ewa Rynczak
Joanna Tuszyńska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
632  Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...] Kierownik Filii nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 14 października 1991 r. w sprawie utworzenia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., zmienionej uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 19 lipca 1995 r., uchwałą Nr [...] z dnia 17 marca 1999 r. oraz uchwałą Nr [...] z dnia 5 grudnia 2001 r., art. 104, art. 105 § 1, art. 107 k.p.a., art. 43 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 2, art. 32 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414, zm. z 1998 r. Nr 106 poz. 668, Nr 117 poz. 756 i Nr 162 poz. 1118 i poz. 1126, z 1999 r. Nr 20 poz. 170, Nr 79 poz. 885, Nr 90 poz. 1001) z urzędu, postanowił umorzyć postępowanie w sprawie zasiłku celowego w ramach uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 12 lipca 2000 r. w sprawie lokalnego programu pomocy społecznej w postaci dofinansowania do opłat mieszkaniowych.
W uzasadnieniu organ podał, że sprawę rozpatrzono ponownie w związku z uchyleniem decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2002r. (znak: [...]) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] grudnia 2002 r. Organ przyjął wykładnię Kolegium dotyczącą charakteru i rangi Uchwały Miasta K. w sprawie lokalnego programu pomocy społecznej w postaci dofinansowania do opłat mieszkaniowych. Zgodnie z nią, uchwała ta nie stanowi przepisów powszechnie obowiązujących, lecz jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego dotyczącym działalności organu, do którego została skierowana i jej adresatem nie są świadczeniobiorcy tutejszego Ośrodka. Rozważając zalecenie Kolegium, co do możliwości przyznania A.J. pomocy w postaci zasiłku celowego w trybie art. 32 ustawy o pomocy społecznej, organ stwierdził, że taka pomoc została mu już przyznana. Nastąpiło to w drodze decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. (znak: [...]), wydanej na wniosek A.J. z dnia 30 lipca 2002 r., a więc w przedmiotowej sprawie. Decyzją ta przyznano wnioskodawcy zasiłek celowy w wysokości 100 zł na dofinansowanie do uregulowania opłat mieszkaniowych. O decyzji poinformowano A.J. W tej sytuacji postępowanie niniejsze organ uznał za bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. je umorzył.
W odwołaniu od powyższej decyzji A.J. zarzucił, że odmówiono mu przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego na dofinansowanie do uregulowania opłat mieszkaniowych według uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 12 lipca 2000 r. Wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. odmówiono mu przyznania pomocy według wspomnianej uchwały Rady Miasta K. Uchylając tę decyzję organ odwoławczy wskazał, żeby przedmiotową pomoc przyznać wnioskodawcy zgodnie z powołaną uchwałą z dnia 12 lipca 2000 r. Mimo to, w wydanej decyzji z dnia [...] marca 2003 r., Kierownik Filii nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. nie udzielił A.J. pomocy zgodnie z wspomnianą uchwałą kontynuując stanowisko zawarte w uchylonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. Odwołujący zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji było bezzasadne. Wskazał, że Zarząd Miasta K. za pomocą organu I instancji wykonuje m. in. uchwałę Rada Miasta K. nr [...] z dnia 12 lipca 2000 r. o lokalnym programie pomocy społecznej oraz tę zawierającą statut Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (uchwała Nr [...] z dnia 5 grudnia 2001r.). Zatem organ I instancji miał działać zgodnie z powołanymi przepisami. Posiadał on, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt. 5 oraz § 5 uchwały z dnia 12 lipca 2000r., postanowienie Wydziału Architektury, Geodezji i Budownictwa z [...] grudnia 2000r. Nie istniały zatem przeszkody do tego, by Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. co miesiąc wypłacał odwołującemu pomoc finansową w oparciu o § 4 ust. 2 cytowanej uchwały - tak jak to czynił za okres od listopada 2000 r. do kwietnia 2002 r. (z tym, że za okres styczeń - kwiecień 2002 r. zasiłek wypłacano na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2002 r.). Zdaniem odwołującego, niechęć do wypłacania zasiłku celowego od 2002r., Kierownik MOPS w K. powziął z powodu wejścia w życie w dniu 1 stycznia 2002 r. ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Zaczął on tę ustawę interpretować w sposób bardzo rozszerzający, "mając na celu uchylenie się Filii od wypłacania zasiłku według § 4 ust. 2 uchwały RMK, dla osób mających "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe". Odwołujący miał takie "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe", więc Kierownik MOPS w K. zaprzestał mu wypłacać zasiłek na dofinansowanie do opłat mieszkaniowych od maja 2002 r. do chwili obecnej. A.J. podał, że w okresie maj-październik 2002 r. otrzymał z MOPS pomoc w wysokości 100 zł i za "okres od listopada 2002 aż do chwili obecnej" w wysokości 150 zł (decyzja z dnia [...] lutego 2003 r.) - "w oparciu o uchwałę RMK z 12.07.2000, lecz według innych przepisów". Odwołujący podał, że pismem z dnia 11 lutego 2002 r. organ poinformował go, że z przepisów uchwały Rady Miasta K. z 12 lipca 2000 r. mogą korzystać wyłącznie osoby, którym nie przysługują dodatki mieszkaniowe. Było to jednak twierdzenie nieprawdziwe, co wynikało z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2002r. Odwołujący wskazał, że sugerując się treścią pisma z dnia 11 lutego 2002 r. poczynił starania o przyznanie mu dodatku mieszkaniowego na okres maj - czerwiec 2002 r. przez Dział ds. Dodatków Mieszkaniowych. Przyznano mu dodatek po 11 zł na miesiąc nie biorąc pod uwagę jego "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" oraz czynszu płaconego na wolnym rynku (posłużono się stawkami czynszu regulowanego). Jak wynika z powyższego, odwołujący do kwietnia 2002 r. z MOPS w K. otrzymywał pomoc w wysokości po 400 zł miesięcznie, a za okres maj - październik 2002 r., po 11 zł miesięcznie. W tej sytuacji wystąpił o dofinansowanie do opłat mieszkaniowych według uchwały z 12 lipca 2000 r. licząc na otrzymanie różnicy między kwotą 400 zł otrzymywaną do kwietnia 2002 r., a kwotą dodatku mieszkaniowego w wysokości 11 zł, którą otrzymywał od maja 2002 r. Tymczasem kolejna wydana w sprawie decyzja z dnia [...] marca 2003 r. odniosła się negatywnie do wniosku odwołującego i nie zrealizowała uchwały z dnia 12 lipca 2000 r. Odwołujący dodał, że faktem jest, iż w sierpniu 2002 r. otrzymał jednorazowo na okres półroczny (maj- październik 2002 r.) - zasiłek w wysokości 100 zł, ale nie na podstawie wspomnianej uchwały z dnia 12 lipca 2000 r., lecz w oparciu o inne przepisy. Zdaniem odwołującego Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działał tak, by nie przyznać mu pomocy społecznej na podstawie wspomnianej uchwały Rady Miasta K. Świadczyła o tym cytowana powyżej treść pisma z 11 lutego 2002 r., posługiwanie się fragmentem uchwały w postaci § 2 ust.1 z pominięciem liter "a" oraz " b" (przy czym ten przepis zupełnie nie odnosił się do odwołującego) oraz zaskarżona decyzja o odmowie przyznania pomocy według przepisów uchwały z dnia 12 lipca 2000 r. Zdaniem A.J. spełniał on warunki dla udzielenia mu pomocy zgodnie z § 4 ust. 2 w zw. z § 1 ust. 1 pkt. 5 i § 5 uchwały z dnia 12 lipca 2000 r. Mając na uwadze powyższe odwołujący wniósł o uchylenie w całości decyzji z [...] marca 2003 r. oraz "o zlecenie wydania przez Filię nowej decyzji, w oparciu o przepisy uchwały RMK Nr [...] z 12.07.2000". Podał, że uchwała z dnia 12 lipca 2000r. uwzględnia "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe", a ustawa z 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych nie przewiduje pomocy dla osób, z takimi niezaspokojonymi potrzebami. Ponieważ u niego te "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe" występowały, chciałby uzyskiwać pomoc comiesięczną z MOPS na podstawie cytowanej uchwały z dnia 12 lipca 2000 r. (według § 4 ust. 2 w zw. z § 1 ust. 1 pkt. 5 oraz § 5), a nie na podstawie ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wniósł także o zlecenie MOPS w K. comiesięcznej wypłaty funduszu celowego w oparciu o § 4 ust. 2 cytowanej uchwały Rady Miasta K.
Decyzją z dnia [...] września 2003 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazało, że zaskarżona decyzja nie była prawidłowa, niemniej postępowanie należało umorzyć, choć z przyczyn odmiennych niż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy powtórzył ustalenia dotyczące wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w decyzji uchylającej decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r. Podał też, że organ I instancji uwzględniając powyższe wskazania wydał w dniu 24 lutego 2003 r. decyzję o przyznaniu A.J. zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat mieszkaniowych w kwocie 150 zł. Ta decyzja rozstrzygała w przedmiocie złożonego w dniu 29 lipca 2002 r. i 21 października 2002 r. wniosku o przyznanie zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat mieszkaniowych na podstawie uchwały Rady Miasta K. z dnia 12 lipca 2000 r. W tej sytuacji nie było konieczne wydanie odrębnej decyzji o umorzeniu postępowania, gdyż postępowanie wszczęte na wniosek, zakończyło się decyzją merytoryczną. Stąd też decyzję organu I instancji w sprawie zasiłku celowego w ramach uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 12 lipca 2000 r. w sprawie lokalnego programu pomocy społecznej w postaci dofinansowania do opłat mieszkaniowych należałoby uchylić, a postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzyć. Ponieważ jednak rozstrzygnięcie organu I instancji było także rozstrzygnięciem w przedmiocie umorzenia postępowania, decyzję należało utrzymać w mocy.
W skardze na powyższą decyzję, złożonej łącznie ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] A.J. zarzucił, że organ odwoławczy nie uwzględnił jego słusznych argumentów. Wskazał, że z pomocy finansowej korzystał od listopada 2000 r. do kwietnia 2002 r. w oparciu o § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta K. z dnia 12 lipca 2000 r. Na wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wydano decyzję w dniu [...] maja 2002 r. o przyznaniu tego dodatku na okres 6 miesięcy (od maja do października 2002 r.) w wysokości po 11 zł miesięcznie. Decyzję tę Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy w dniu 9 lipca 2002 r., a skargę na powyższą decyzję Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił postanowieniem z dnia [...] września 2002 r. Sąd nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie. Na wniosek skarżącego o kontynuowanie pomocy dla niego w oparciu o przepisy uchwały z dnia 12 lipca 2000 r., złożony w dniu 30 lipca 2002 r., organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r., uchyloną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] grudnia 2002 r. W wyniku rozpoznania sprawy zapadła decyzja z dnia [...] marca 2003 r. i następnie utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2003 r. W tym czasie skarżący otrzymywał w okresie od maja do października 2002 r. wyłącznie dodatek mieszkaniowy w kwocie 11 zł miesięcznie i jednorazowo 100 zł na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. (znak: [...] - inna niż ta uchylona w dniu [...] grudnia 2002r.). Odnosząc się do decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. (następnie uchylonej) skarżący zarzucił, że organ I instancji odmówił mu pomocy społecznej niezasadnie pomijając treść całego § 2 ust. 1 uchwały z dnia 12 lipca 2000 r. Tymczasem z 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) uchwały wynikało, że § 2 ust. 1 nie odnosi się do osób wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 5 uchwały- a właśnie skarżącego dotyczył ten ostatnio wymieniony przepis. W tej sytuacji na podstawie § 2 ust. 1 pkt 5 uchwały należało skarżącemu wypłacić zasiłek celowy wynikający z § 4 ust. 2 uchwały- taki jaki otrzymywał w okresie od listopada 2000 r. do kwietnia 2002 r. Skarżący dodał, że o pomoc społeczną zwracał się co 6 miesięcy. W czasie gdy rozpoznawano jego wniosek dotyczący okresu maj-październik 2002 r., w dniu 21 października 2002 r. złożył wniosek o kolejną pomoc za okres listopad 2002 r.- kwiecień 2003 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., w odpowiedzi na ten wniosek, organ I instancji przyznał mu 150 zł jednorazowo. Ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2003 r. nie uwzględniło jego odwołania na powyższą decyzję, skarżący wniósł niniejszą skargę, także co do tej decyzji. Podał, że organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] września 2003 r. powołał się na § 2 ust. 1 uchwały z dnia 12 lipca 2000 r., który- o czym była mowa powyżej, nie dotyczył skarżącego. Wskazał też, że organ odwoławczy pominął argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lutego 2003r. Ponadto skarżący wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny winien rozpatrzyć pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 7 kwietnia 2003 r., które było wyrazem "filozofii postępowania" Ośrodka i koncepcji na temat tego, że § 1 ust. 1 pkt 5 uchwały z dnia 12 lipca 2000 r. stał się "martwym" przepisem. Zdaniem skarżącego przepis obowiązywał, a tylko Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. stosował go fragmentarycznie. Podał, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie zajmowała się osobami o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych, więc go nie dotyczyła. Do niego miał zastosowanie § 1 ust. 1 pkt 5 i § 4 ust. 2 uchwały z dnia 12 lipca 2000 r., a uchwały tej ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie zastępowała. Tymczasem organ I instancji nie uwzględnił treści tych przepisów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W związku z zarzutami skarżącego rozważania należy rozpocząć od przytoczenia treści art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl tego przepisu źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.
Zgodnie z art.88 Konstytucji warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też art. 40 ust. 2 lub 3 ustawy o samorządzie gminnym. Upoważnienia ustawowego nie zawiera ani art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, ani też art. 6 tej ustawy, mówiący, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.
W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia uchwały Rady Miasta K. z dnia 12 lipca 2000r (tekst jednolity Dz.U.96.13.74), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi. Na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać przepisy gminne w zakresie:
1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,
2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,
3) zasad zarządu mieniem gminy,
4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Stosownie do przepisu art. 42 ustawy (w brzmieniu jak wyżej), przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego. Urząd gminy prowadzi zbiór przepisów gminnych dostępny do powszechnego wglądu w jego siedzibie.
Przedmiotowa uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa, tylko w Gazecie Urzędowej Miasta K.
Dopiero po kolejnej zmianie ustawy o samorządzie gminnym, obowiązującej od dnia 1.01.2001r. (Dz.U. z 2000r Nr 62 poz.718) przepis ten stanowił , że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718).
Z kolei w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie zasad i trybu wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego (Dz. U. z dnia 1 lutego 1999 r.), wydanym na podstawie art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577) określono, ze w dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowionego przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy. Utraciło ono moc 1.01.2001r., gdyż ustawa z dnia 20.07.2000r. skreśliła art. 43 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie.
Z powyższego wynika, że przedmiotowa uchwala ogłoszona w sposób prawem przewidziany przez przepisy wcześniej obowiązujące.
Jak wynika z treści uchwały z dnia 12 lipca 2000r., została ona wydana na podstawie art. 18 ust.1, art. 40 ust.1 o samorządzie gminnym oraz art. 46 ust. 7 ustawy z dnia 29 listopada o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. z 1998r Nr 64 poz.414 z późn. zm.).
Ten ostatni przepis, w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia przedmiotem uchwały (Dz.U.98.106.668) stanowił, że rada gminy w oparciu o potrzeby, o których mowa w ust. 6 (Kierownik ośrodka pomocy społecznej składa radzie gminy coroczne sprawozdanie z działalności ośrodka oraz przedstawia potrzeby w zakresie pomocy społecznej), opracowuje i wdraża lokalne programy pomocy społecznej.
Przepis ten nie mógł stanowić upoważnienia ustawowego (o jakim mowa w art.40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym) do uchwalenia uchwały w sprawie lokalnego programu pomocy społecznej w postaci dofinansowania do opłat mieszkaniowych.
Zgodnie z uchwałą składu 5 sędziów NSA z dnia 15.04.1996 r. (OPK 3/96
ONSA 1997/1/6) uchwała rady gminy ustalająca zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady zwrotu przez świadczeniobiorców wydatków na usługi opiekuńcze nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.). W omawianej przez NSA uchwale rady gminy powołano jako podstawę jej wydania m.in. art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, co wskazywałoby, iż ma ona mieć walor przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Uchwała nie była objęta postępowaniem w ramach nadzoru sprawowanego przez wojewodę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała taka jest aktem kierownictwa wewnętrznego, dotyczy bowiem wyłącznie działalności organu, do którego została skierowana, a jej adresatem nie są świadczeniobiorcy.
Skład sądu rozpoznający niniejszą sprawę stanął na stanowisku, że skoro uchwała Rady Miasta K. z dnia 12 lipca 2000r. zawiera normy generalne i abstrakcyjne, uchwalona została na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz została w sposób dopuszczalny prawem ogłoszona, stanowi ona nie akt władztwa wewnętrznego, ale prawo miejscowe. Odrębnym problemem jest ważność takiej uchwały, czego konsekwencją jest kwestia stosowania tak uchwalonego prawa miejscowego.
Z akt sprawy nie wynika aby stwierdzona została nieważność tej uchwały.
Podkreślić należy, że organy administracji są związane uchwalą stanowiącą prawo miejscowe.
W innej jednak sytuacji znajduje się sąd administracyjny, który, związany tylko ustawami, uprawniony jest do pominięcia przepisu gminnego ocenionego jako sprzeczny z ustawą (pogląd taki wyrażony został także w uchwale 5 sędziów NSA z dnia 18 grudnia 1997 r. FPK 23/97 – ONSA 1998/2/45).
Za sprzeczny zaś z ustawą z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414, zm. z 1998 r. Nr 106 poz. 668, Nr 117 poz. 756 i Nr 162 poz. 1118 i poz. 1126, z 1999 r. Nr 20 poz. 170, Nr 79 poz. 885, Nr 90 poz. 1001) uznać należy przepis par. 4 ust. 2 uchwały, stanowiący, że "dla osób wymienionych w par.1 ust.1 pkt 5 zasiłek celowy na dofinansowanie do opłat mieszkaniowych wynosi 75% udokumentowanych wydatków stanowiących podstawę do jego obliczenia określonych w par.3 , nie więcej niż 400 zł miesięcznie" oraz jego ust.3 "zasiłek celowy na dofinansowanie opłat mieszkaniowych przyznawany jest na okres sześciu miesięcy". Co prawda przepisy Konstytucji nie wymagają, aby ustawowe upoważnienia do stanowienia przepisów gminnych zawierały zakres spraw przekazanych i wytyczne dotyczące treści tych przepisów (por. wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r. III S.A. 1721/99 – OSS 2000/4/114) , ale nie oznacza to jednak, aby treść przepisów gminnych mogła być kształtowana w sposób dowolny, bez związku z celem jakiemu mają służyć.
Cel ten został wyraźnie określony w art. 1 ustawy o pomocy społecznej ( Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia), art. 2 (Celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Celem pomocy społecznej jest także zapobieganie powstawaniu sytuacji określonych w art. 1 ust. 1. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej), art. 4 (kryterium dochodowe) oraz art. 32 ustawy (W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu).
W uchwale z dnia 12 lipca 2000r, inaczej niż w ustawie o pomocy społecznej (o wiele korzystniej), zostało określone kryterium dochodowe (generalnie, dla wszystkich podmiotów objętych uchwałą kryterium to określono: dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 200 % kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a dla osób wymienionych w par.1 ust.1 pkt 5 : osoby mające niskie dochody w rozumieniu uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 17 lipca1996r).
Wobec stwierdzonego braku upoważnienia ustawowego do wydania uchwały i jej sprzeczności z ustawą o pomocy społecznej, w sprawie niniejszej należy odstąpić od stosowania przepisu gminnego.
Odnośnie twierdzenia organu, że niezależnie od charakteru uchwały z dnia 12 lipca 2000r., zgodnie z jej treścią , skoro A.J. spełniał przesłanki do otrzymania dodatku mieszkaniowego, wykluczało to możliwość przyznania mu pomocy w wyniku realizacji lokalnego programu pomocy społecznej, skonstatować pozostaje, że jest on niezasadny.
Z paragrafu 1 uchwały wynika , że są nią objęte m.in. osoby o nie zaspokojonych potrzebach mieszkaniowych i niskich dochodach w rozumieniu przepisów uchwały Rady Miasta K. z dnia 17 lipca 1996r, podnajmujące lokal na wolnym rynku.
Paragraf 2 uchwały stanowi, że zasiłek celowy na dofinansowanie opłat mieszkaniowych przysługuje osobie, która:
1) nie może otrzymać dodatku mieszkaniowego ponieważ:
a/ nie spełnia kryteriów powierzchniowych określonych w art. 42 ustawy z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 z późn. zm.), a spełnia natomiast kryterium dochodowe z art. 39 ww. ustawy (nie dotyczy osób wymienionych w § 1ust. 1 pkt 5), albo
b/ nie spełnia kryteriów dochodowych określonych w art. 39 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, a spełnia natomiast kryteria powierzchniowe z art. 42 ww. ustawy (nie dotyczy osób wymienionych w § 1ust. 1 pkt 5), albo
c/ znajduje się w sytuacji, o której mowa § 1 ust. 1 pkt 4,
2) posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu, z zastrzeżeniem § 1ust. 1pkt 4.
3) dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 200% kryterium dochodowego
określonego w art. 4 ust.1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy
społecznej, z zastrzeżeniem § 1 ust. 1 pkt 5.
Z powyższego nie wynika, aby zasiłek celowy wynikający z uchwały przysługiwał wyłącznie osobie, która nie może otrzymać dodatku mieszkaniowego.
Istotnym w sprawie było, czy zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przyznaniu zasiłku celowego wobec rozstrzygnięcia sprawy decyzją z dnia [...].08.2002r o przyznaniu zasiłku celowego w kwocie 100 zł na podstawie art. 32 ustawy o pomocy społecznej jest zgodna z prawem.
Przypomnieć należy, że wnioskiem z dnia 29.07.2002r A.J. zwrócił się o przyznanie mu zasiłku celowego "z uchwały Rady Miasta K. z dnia 12 lipca 2000r." za okres od 1.05. do 30.10.2002r.
W wyniku rozpatrzenia tego wniosku, decyzją z dnia [...].08.2002r Nr [...] przyznano mu zasiłek celowy w kwocie 100 zł, z powołaniem się na przepis art. 32 ustawy o pomocy społecznej.
W tym samym dniu wydana została druga decyzja Nr [...], którą, z powołaniem się na przepis art.32 ustawy o pomocy społecznej i par.2 ust.1 pkt 5 uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 12 lipca 2000r, odmówiono A.J. przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat mieszkaniowych z lokalnego programu pomocy społecznej.
Ta ostatnia decyzja uchylona została przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze w dniu [...].07.20002r i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji SKO wyraziło pogląd, że przedmiotowa uchwała nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art.40 ust.1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Wyjaśniło, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien rozważyć możliwość przyznania A.J. zasiłku celowego na podstawie art. 32 ustawy o pomocy społecznej.
Najwyraźniej umknęło uwadze organowi odwoławczemu, iż decyzja taka już zapadła w dniu 28.08.2002r.
W takim stanie wydana została decyzja organu I instancji z dnia [...].03.2003r. i zaskarżona decyzja z dnia [...].09.2003r.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest prawidłowe.
Po pierwsze, przywołana przez organ decyzja z dnia [...].02.2003r nie rozstrzygała wniosku z dnia 29.07.2002r , ale wniosek z dnia 21.10.2002r.
Po drugie, decyzja o przyznaniu zasiłku celowego w kwocie 150 zł rozstrzygała wniosek z dnia 21.10.2002r , a nie wniosek z dnia 29.07.2002r.
Po trzecie, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...].08.2002r o odmowie przyznania zasiłku celowego "z uchwały" nie umorzyło samo postępowania prowadzonego przez organ I instancji wobec wydania decyzji o przyznaniu zasiłku celowego w kwocie 100 zł a przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, to organ ten nie mógł uczynić nic innego jak tylko umorzyć postępowanie.
Dlatego też to uzasadnienie decyzji organu I instancji , za wyjątkiem przytoczenia w sentencji decyzji słów "w ramach uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 12 lipca 2000 r. w sprawie lokalnego programu pomocy społecznej w postaci dofinansowania do opłat mieszkaniowych" oraz przytoczenia poglądu, iż przedmiotowa uchwała Rady Miasta K. jest aktem władztwa wewnętrznego, było prawidłowe.
Stosownie do treści art. 105 par.1 kpa , gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy.
Skoro decyzja z dnia [...].08.2002r o przyznaniu zasiłku celowego w kwocie 100 zł, wydana w wyniku rozpoznania wniosku z dnia 29.07.2002r jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, ponowne rozpoznanie wniosku z dnia 29.07.2002r było niedopuszczalne, a prowadzone w tej sprawie postępowanie – bezprzedmiotowe.
Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia nie narusza przepisów prawa w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.
Z tych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.