II SA/Kr 2572/02

II SA/Kr 2572/02 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-08-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Andrzej Niecikowski /przewodniczący/
Joanna Tuszyńska /sprawozdawca/
Piotr Głowacki
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Piotr Głowacki Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z przepisami I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego T.W. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Kr 2572/02
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 16.01.2001r. wydanym w sprawie II SA/Kr 1048/98 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...].04.1998r. w przedmiocie nakazania wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodności z przepisami oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd opisał, że decyzją z dnia 9.02.1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w J., na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. nr 89 poz.414 z późn. zm.) oraz art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo Budowlane (Dz.U. nr 38 poz. 229 z późn. zm.) nakazał J. i E. K. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku gospodarczego wybudowanego na działce w J. przy ul. K. do zgodności z przepisami, polegających na:
1/ wykonaniu fundamentu o wymiarach 5,30 x 0,53 m grubości 0,30m i głębokości 0,9 m bezpośrednio przy granicy z działką należącą do T.W.,
2/ wykonaniu na fundamencie ściany murowanej z pustaków siporex grubości 0,25m (bez otworów) i połączeniu jej z istniejącym budynkiem gospodarczym, w sposób określony w projekcie zmian i przeróbek,
3/ wykonaniu nad parterem stropu żelbetowego wylewanego grubości 12 cm. na wysokości 2,67m i połączeniu go przez pospawanie zbrojenia projektowanego ze zbrojeniem w istniejącym stropie
4/ wykonaniu ściany szczytowej z pustaków siporex gr 25 cm lub z cegły pełnej KL 100 na zaprawie cem. marki "30",
5/ wykonaniu konstrukcji dachu poprzez zamocowanie l szt. krokwi 10x12 cm na murłatach i płatwi połączonych jako przedłużenie istniejących, a następnie wykonać pokrycie eternitem falistym,
6/ wykonaniu tynków wewnętrznych i zewnętrznych (cem-wap.),
7/ w istniejącej ścianie szczytowej zamontowaniu obustronnie belki stalowe NP 14 jako nadproża i wykonaniu otworów (przejścia). Odwołanie T.W. nie zostało uwzględnione i Wojewoda decyzją z dnia [...].04.1998r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje. Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę T.W. za uzasadnioną.
Sąd stwierdził, że wprawdzie zebrany w sprawie materiał dowodowy, wskazuje, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo Budowlane (Dz.U. nr 38 poz. 229 z późn. zm.- zwane dalej Prawem Budowlanym z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U.nr.89 poz.414 z późn. zm.), to nie mniej jednak, bez dodatkowych wyjaśnień nie można podzielić stanowiska orzekających w sprawie organów, że w niniejszym przypadku może mieć zastosowanie art. 40 Prawa Budowlanego z 1974r.
Podniósł, że przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. nie można interpretować w oderwaniu od art. 37 tego prawa. Zaś art. 37 Prawa Budowlanego z 1974r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce gdy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Art. 40 Prawa Budowlanego z 1974r. stanowi wyjątek od reguły zawartej w art. 37, musi więc być wykładany ścieśniająco.
Sąd podkreślił, że w sprawie jest niesporne, że przedmiotowy budynek jest wybudowany samowolnie, a jego usytuowanie narusza przepisy o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z przepisem art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37. właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami a więc także do stanu zgodnego ze wspomnianymi wyżej warunkami technicznymi Następnie Sąd uznał, że jeżeli orzekające w sprawie organy uznały, że dokonanie zmian o których mowa w opinii technicznej doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z przepisami, winny to swoje stanowisko uzasadnić, gdyż to te organy decydują o zgodności obiektu z przepisami, a nie opinia techniczna, która jak każdy inny dowód podlega ocenie tych organów (art.80 kpa). W wytycznych Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że głębszego rozważenia wymaga okoliczność zgodności samowolnie wybudowanego obiektu z planem miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, podkreślając, że plan ten wprowadza kategoryczny zakaz budowy budynków inwentarskich i składowych, a tylko w uzasadnionych wypadkach dopuszcza realizację budynków gospodarczych o minimalnych wymiarach. Według opinii technicznej, przedmiotowy budynek jest przeznaczony na cele gospodarcze do przechowywania drobnego sprzętu gospodarczego jak łopaty, taczki, szpadle itp. i ma powierzchnię zabudowy 37,50 mkw.
Niezbędne jest także zwrócenie uwagi, na treść pkt. 2 ust. 1 art. 37 Prawa Budowlanego z 1974 r. który nakazuje rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu także wtedy, gdy jego zrealizowanie powoduje pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, co podnosił w swojej skardze skarżący.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...].06.2002r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000r tekst jednolity/, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane /Dz.U.Nr.106 poz. 1126 tekst jednolity art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38 póz. 229 z 1981r. z późniejszymi zmianami/, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. nakazał J. i E. K. wykonanie w terminie do dnia 30 października 2002 roku zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku wybudowanego na działce w J. przy ul. K. do zgodności z przepisami, polegających na:
- wykonaniu fundamentu o wymiarach 5.30 x 0.53 m grubości 0.30 m i głębokości 0,9 m bezpośrednio przy granicy z działką należącą do T.W.,
- wykonaniu na .fundamencie ściany murowanej z pustaków siporex grubości 0.25 m /bez otworów/ i połączeniu jej z istniejącym budynkiem, w sposób określony w projekcie zmian i przeróbek,
-wykonaniu nad parterem stropu żelbetowego wylewanego grubości 12 cm na wysokości 2.67m i połączeniu go przez pospawanie zbrojenia projektowanego ze zbrojeniem w istniejącym stropie i wykonaniu ściany szczytowej z pustaków siporex gr. 25 cm lub z cegły pełnej KL 100 na zaprawie cem. marki "30",
-wykonaniu ściany szczytowej z pustaków siporex gr 25 cm lub z cegły pełnej KL 100 na zaprawie cem. marki "30",
-wykonaniu konstrukcji dachu poprzez zamocowanie l szt. krokwi 10 x 12 cm na murłatach i płatwi połączonych jako przedłużenie istniejących, a następnie wykonać pokrycie blachą falistą
- wykonaniu tynków wewnętrznych i zewnętrznych (cem-wap.),
-w istniejącej ścianie szczytowej zamontowaniu obustronnie belki stalowe NP 14 jako nadproża i wykonaniu otworów (przejścia),
-w bramie wjazdowej w jej dolnej części wykonać otwory wentylacyjne łącznej powierzchni 200 cm kw.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postanowieniem z dnia 12.03.1997r nałożono na J. i E. K. obowiązek opracowania i opinii technicznej budynku gospodarczego, ponieważ stwierdzono, że obiekt ten wybudowany został w latach 1990-1994 bez decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z naruszeniem § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. Nr 17 poz. 61 z 1980r/ tj. przepisów obowiązujących w okresie jego budowy. Zgodnie z w/w przepisami budynek powinien być usytuowany w odległości co najmniej 4.00 m od granicy działki lub 3.00m w przypadku ściany budynku nie posiadającej otworów bądź bezpośrednio przy granicy. Przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości 0.53 m od granicy z działką należącą do P. T.W.
Przedłożona przez E.K. opinia techniczna potwierdziła, że budynek gospodarczy wykonany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy i niezbędne jest wykonanie zmian i przeróbek, w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami. Autor opinii stwierdził, że w celu doprowadzenia budynku gospodarczego do zgodności z przepisami niezbędne jest dobudowanie do tego budynku ściany usytuowanej bezpośrednio przy granicy z działką T.W. i połączonej z tym budynkiem.
Organ podał, że kierując się wskazaniami wyroku NSA wyjaśnił i uzupełnił zebrany dotychczas materiał dowodowy:
- dołączono czytelną kserokopię części planu zagospodarowania w części dotyczącej przedmiotowej działki,
- przeprowadzono w dniu 8.05.2001r. rozprawę administracyjną mającą na celu wyjaśnienie na czym ma polegać pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia poprzez fakt wybudowania samowolnych budynków, które zgłaszał T.W. W trakcie rozprawy administracyjnej T.W. odmówił odpowiedzi na zadawane pytania, tym samym podnoszony zarzut przez w/w nie został sprecyzowany. Zarzut T.W., iż przedmiotowy budynek powoduje zacienienie jego działki nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach, tym samym organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do rozstrzygania takich spraw. Warunki określone w § 13 rozporządzenia z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczą wymogów usytuowania obiektów budowlanych od innych obiektów z pomieszczeniami na pobyt ludzi, a nie terenu działki.
W dniu 6 maja 2002r. inwestorzy przedłożyli aneks do opinii technicznej. W dniu 24 maja 2002r E.K. złożył oświadczenie do protokołu, z którego wynika, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nie zdawał sobie sprawy z różnicy między pojęciami "budynek gospodarczy", a "garaż na samochód osobowy wraz z częścią gospodarczą". Wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt budowany był budowany z zamiarem użytkowania go jako garaż na posiadany samochód osobowy oraz do przechowywania niezbędnego sprzętu gospodarczego związanego z właściwym utrzymaniem działki.
Aneks do opinii technicznej z dnia sierpień 1997rok stwierdza, ż przedmiotowy budynek użytkowany jest jako garaż na samochód osobowy oraz pomieszczenie na drobne narzędzia.
Dalej Powiatów Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane do obiektów zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy tj. 01.01.1995r. stosuje się przepisy dotychczasowe tj. ustawę Prawo budowlane z dnia 24.10.1974 r. (Dz.U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.).
Jak ustalono i wyjaśniono w uzasadnieniu niniejszej decyzji przedmiotowy budynek narusza § 12 i § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17 poz. 61 z 1980 r.).
Usytuowaniem swym (0.53m od granicy działek) budynek ten również narusza obecnie przepisy w tym zakresie tj. § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim podpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W celu doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami niezbędne jest, wykonanie zmian i przeróbek polegających na dobudowaniu ściany (na całej wysokości istniejącego budynku) przy granicy działek i powiązaniu jej z istniejącym budynkiem. Szczegółowy zakres zmian i przeróbek został określony w opracowanym projekcie. Dobudowanie przedmiotowego obiektu do granicy jest ponadto zasadne z tego powodu, że istniejąca obecnie odległość 53cm od granicy działki uniemożliwia remontów jak również konserwacji z terenu działki Inwestora.
Ponadto dobudowanie budynku do granicy działki nie będzie w przyszłości powodowało kolizji w przypadku zamiaru budowy w granicy budynku na działce sąsiedniej.
Uwzględniając treść art. 40 w/w ustawy Prawo budowlane z 1974r. w myśl którego "w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 właściwy terenowy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami " , orzeczono jak w sentencji niniejszej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyjaśniono również, że teren na którym został wybudowany przedmiotowy budynek w planie zagospodarowania przestrzennego miasta J. oznaczony jest symbolem C7 - MN -teren zabudowy mieszkalnej, jednorodzinnej - osiedle "M. II". Ustalenia tego planu dopuszczają możliwość realizacji budynków gospodarczych o minimalnych wymiarach. Pod pojęciem budynku gospodarczego o minimalnych wymiarach należy rozumieć obiekt o powierzchni ogólnej do 30 m2 i wysokości nie przekraczającej l kondygnacji, jak wynika z opinii inż. arch. Z.J., zawartej w piśmie z dnia 1994.08.01 znak: [...].
Ustalenia realizacyjne planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. nie stanowią o zakazie budowy garaży dla samochodów osobowych na terenie na którym zrealizowano przedmiotowy obiekt. Doręczony "ANEKS" definiuje sposób użytkowania przedmiotowego obiektu jako garażu na samochód osobowy oraz w części jako gospodarczy. Wykazuje również, że przedmiotowy obiekt spełnia warunki wymagane dla garaży, w którym pow. około 25 m" należy przeznaczyć na miejsce garażowania samochodu osobowego natomiast pozostałą powierzchnię na część gospodarczą.
W tej sytuacji organ uznał, że przedmiotowy budynek o funkcji garażu na samochód osobowy z częścią gospodarczą, wybudowany na przedmiotowej działce nie narusza ustaleń w/w planu, obowiązujących w dacie jego budowy.
W odwołaniu od tej decyzji T.W. zarzucił, że samowola budowlana tej wielkości i wybudowana w granicy z jego działką jest niezgodna z przepisami Prawa Budowlanego. A dodatkowo usytuowana od strony dokładnie południowej względem jego działki powoduje pogorszenie warunków użytkowych działki.
Podniósł, że "dobudowanie ściany" dodatkowej do już istniejącej, nie polepszy a jedynie pogorszy warunki o których mowa. Ponadto zmiany i przeróbki określone w decyzji po ich wykonaniu nie spowodują, iż samowolna budowa stanie się zgodna z przepisami, które narusza. Ponadto nie jest określone w decyzji, iż po "wykonaniu zmian i przeróbek" czyli dobudowaniu ściany budynek będzie zgodny z przepisami. Nie bardzo wiadomo więc, bo w tym względzie uzasadnienie decyzji nie określa, dlaczego uznano, że taka zmiana uczyni samowolną inwestycję za zgodną z przepisami.
Domagał się zgodnie, z wyrokiem NSA w Krakowie, nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu na podstawie pkt. 2 ust. l art. 37 Prawa Budowlanego z 1974r., jego zrealizowanie powoduje pogorszenie warunków użytkowych, co nieustannie podnosił w skargach do obu instancji.
Decyzją z [...] sierpnia 2002r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt. l ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U. z 2000r nr 98 poz. 1071) oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania T.W., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że działania organu I instancji należy uznać za zasadne i zgodne z obowiązującymi w dacie realizacji robót przepisami Prawa budowlanego z 1994r.
Analizując poprawność zaskarżonej decyzji stwierdził, że jest ona zasadna i słusznie przywołano art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. w podstawie prawnej decyzji, bowiem w analizowanej sprawie stwierdzono, że przedmiotowy budynek został wykonany samowolnie.
Z akt sprawy organu l instancji wynika, że na terenie działki będącej własnością J. i E. K., położonej w J., przy ul. K., znajduje się budynek gospodarczy o konstrukcji murowanej wybudowany w latach 1991-1993, bez decyzji o pozwoleniu na budowę, niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, obowiązującymi w dacie jego budowy, co wykazano powyżej.
Obiekt narusza także obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w myśl których (przepis § 12 ust. 6) dopuszcza się, aby budynek był usytuowany w granicy działki lub w odległości l ,5m od tej granicy.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołania stwierdził, że podniesioną w uzasadnieniu wyroku NSA kwestię dotyczącą braku jednoznacznego określenia zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ I instancji wyjaśnił wyczerpująco i wykazał zgodność z ww. planem zrealizowanego budynku oraz brak uciążliwości przedmiotowego budynku.
Ponieważ nie zachodzą okoliczności określone w przepisach art. 37 Prawa budowlanego - ustawy z 1974r. brak jest podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku, natomiast zastosowanie ma przepis art. 40 tego prawa.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję T.W. zarzucił, iż narusza ona zarówno przepisy postępowania jak i prawa materialnego oraz prawa budowlanego.
Wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dn. 2002.06.[...] oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że doprowadzenie do zgodności z przepisami samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego ma polegać na dobudowaniu tego budynku do granicy nieruchomości o wymiarach 5,30 m x 0,53 m. Takie rozstrzygnięcie zapadło prawie równolegle z innym rozstrzygnięciem nakazującym sąsiadom jego nieruchomości z drugiej strony, E. i W. T., dobudowanie do granicy jego nieruchomości samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wym. 5,10 x 0,53 mb, co jest przedmiotem odrębnej skargi.
Od roku 1994/95 wskazywał jednoznacznie, iż tak usytuowana budowla i o tych rozmiarach zasłania światło słoneczne, przez co własnej działki nie może wykorzystać w należyty sposób, gdyż w cieniu nic nie urośnie, a miał zamiar wybudować w tym miejscu szklarnię. Okoliczność tę wyjaśniał na rozprawie administracyjnej w dn. 8.05.2001 r., szczegółowo wskazując ile jego działki znajduje się w zasięgu cienia, który daje wybudowany w granicy budynek. Jest nieprawdą, iż jakoby odmówił odpowiedzi na zadawane pytania, bo tak czyniąc działałby przecież na swą niekorzyść. Prowadzący rozprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób złośliwy przeinaczył jego odpowiedź, tak że musiał wezwać świadka. Świadek ten został arogancko wyproszony.
Takie postępowanie było celowe, by nie wyjaśnić na czym ma polegać pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia poprzez fakt wybudowania samowolnych budynków. Bo gdyby tak nastąpiło organ I instancji nie mógłby stwierdzić, "zarzut powodowania przez przedmiotowy budynek pogorszenia warunków użytkowych działki sąsiedniej poprzez jego użytkowanie nie potwierdza się w aktach sprawy".
Skarżący podniósł, że zaniechano wyjaśnienia tej okoliczności, by można było stwierdzić, iż to nie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. ma zastosowanie, ale art. 40 ustawy.
Dalej zarzucił, że skoro organy nadzoru budowlanego uznały, że dokonanie zmian, o których mowa w opinii technicznej doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z przepisami, winny to swoje stanowisko uzasadnić, bowiem to te organy decydują o zgodności obiektu z przepisami, a nie opinia techniczna, która jak każdy inny dowód podlega ocenie tych organów (art. 80 kpa). Podał również skarżący, że zdumiewającym jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu "decyzji WINB, jakoby powodem uchylenia decyzji przez NSA w dniu 16.06.01 był jedynie brak analizy zgodności funkcji zrealizowanego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującymi dla obszaru, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że sprawie nie zachodzą okoliczności określone w przepisach art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, brak jest bowiem podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku i podtrzymała stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę nadto stwierdzono, że "powodem uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wcześniejszej decyzji był brak analizy zgodności funkcji zrealizowanego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującymi dla obszaru, na którym się znajduje przedmiotowy obiekt."
Sąd zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/.
Stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późny zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem l stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100 powołanej ustawy, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), stanowił, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.
Rozważenia w związku z tym wymaga jaka ocena prawna zawarta została w wyroku Sądu z dnia 16.01.2001 r.
Przypomnieć należy, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego , ocena prawna - w rozumieniu art. 30 ustawy z 1995 r.( a obecnie art. 99 p.o p.s.a.) o NSA - to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ocena prawna ma pozostawać w związku z zakresem kontroli przeprowadzonej przez sąd administracyjny, a wobec tego wiążąca może być tylko ta, której logiczną konsekwencją było uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (wyrok NSA z dnia 10.06.1998r I SA 1071/97).
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16.01.2001r. wyraził pogląd, że "bez dodatkowych wyjaśnień nie można podzielić stanowiska orzekających w sprawie organów, że w niniejszym przypadku może mieć zastosowanie art. 40 Prawa Budowlanego z 1974 r." , "zgodnie z przepisem art.40 Prawa budowlanego z 1974r, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami", "jeżeli orzekające w sprawie organy uznały, że dokonanie zmian o których mowa w opinii technicznej doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z przepisami, winny to swoje stanowisko uzasadnić, gdyż to te organy decydują o zgodności obiektu z przepisami a nie opinia techniczna", oraz, że "głębszego rozważenia wymaga okoliczność zgodności samowolnie wybudowanego obiektu z planem miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego". Dlatego też twierdzenie organu w odpowiedzi na skargę, że "powodem uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wcześniejszej decyzji był brak analizy zgodności funkcji zrealizowanego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującymi dla obszaru, na którym się znajduje przedmiotowy obiekt" nie odpowiada prawdzie.
Lektura akt prowadzi do wniosku, że co prawda T.W. został pismem z dnia 20.05.2002r. (doręczonym 22.05.2002r) zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 14 dni, ale w dniu 24.05.2002r organ I instancji przesłuchał do protokołu inwestora (który podał : dopiero po dogłębnym zapoznaniu się z warunkami planu zagospodarowania J. okazało się, że jest duża różnica między "budynkiem gospodarczym" a "budynkiem przeznaczonym do garażowania samochodu osobowego oraz przechowywania narzędzi gospodarczych"). O przeprowadzeniu tego dowodu T.W. nie został zawiadomiony.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji do okoliczności tej organ przywiązywał dużą wagę.
Stwierdzić należy , że organy nie zastosowały się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Rzeczą organów było przeprowadzenie wnioskowania, czy wykluczone są przesłanki z art. 37 prawa budowlanego.
Przepis ten tylko wtedy nie znalazłby w niniejszej sprawie zastosowania, gdyby organ ustalił, że:
1) przedmiotowy obiekt nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2) przedmiotowy obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, albo
3) decyzja o przymusowej rozbiórce nie jest uzasadniona innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. l. (art.37 ust.2 prawa budowlanego z 1974r).
Wykluczenie przez organy pierwszej z przesłanek budzi wątpliwości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. ustalił, a organ II instancji to zaakceptował, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego brzmią: symbol C7 - MN - teren zabudowy mieszkalnej, jednorodzinnej - osiedle "M. II". Ustalenia tego planu dopuszczają możliwość realizacji budynków gospodarczych o minimalnych wymiarach.
Jak wynika z karty 5 oceny technicznej osiedle M. pozostaje w znacznej odległości od ulicy K.
Z przedstawionej kserokopii rysunku planu nie wynika , że przedmiotowy teren jest oznaczony właśnie symbolem C 7 - MN. Na rysunku brak jest tego symbolu.
Ustalenia zaś dla symbolu C 7 - MN brzmią: "Dopuszcza się realizację budynków gospodarczych o minimalnych - niezbędnych wymiarach i w uzasadnionych wypadkach".
Tak więc treść ustaleń planu została przytoczona nieprawidłowo.
Opinia inż. J., na którą powoływał się organ, dotyczyła terenu C 4- MN.
Nie była ona zresztą dla organu wiążąca, a organ poprzestał na niej, nie próbując na przykład sięgnąć do ustaleń ogólnych planu, być może zawierających definicję "budynku gospodarczego o minimalnych - niezbędnych wymiarach".
Opinia inż. J. pomija zresztą tekst ustalenia planu dla symbolu C 7 –MN stanowiący o "niezbędnych" minimalnych wymiarach.
Organ nie ustalił, czy budynek o powierzchni zabudowy 36 m, kw i wysokości 5,65m spełnia parametry budynku gospodarczego o minimalnych - niezbędnych wymiarach i mieści się w ramach dopuszczalnej zabudowy, która - zgodnie z ustaleniami planu - możliwa jest jedynie w uzasadnionych wypadkach.
Treść uzasadnienia decyzji przywiązuje decydującą rolę ustaleniu "aneksu" do opinii, że przedmiotowy budynek użytkowany jest jako garaż na samochód osobowy oraz pomieszczenie na drobne narzędzia.
Istotnym było, zgodnie z treścią art. 37 prawa budowlanego z 1974r. czy wybudowany obiekt nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Organ w toku wieloletniego postępowania ustalił, że wybudowany obiekt jest budynkiem gospodarczym.
To samo powtórzył zresztą organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie autora aneksu do opinii, że aktualnie budynek ten wykorzystywany jest jako garaż oraz zeznanie inwestora uzyskane z naruszeniem procedury nie mogą być wystarczającym dowodem na to, jaki obiekt został wybudowany. Organy nie oceniły zebranych w sprawie dowodów.
Istotnym, dla ustalenia wiarygodności zeznania inwestora, jest ocena zapisów protokołu oględzin z dnia 30.01.1997r. oraz przesłuchanych w sprawie świadków (wszyscy zeznawali o budynku gospodarczym).
Nie sposób również przy ocenie wiarygodności zeznań inwestora pominąć faktu, że wersja budowy "budynku służącego do przechowywania samochodu i przechowywania narzędzi pojawiła się dopiero po sporządzeniu przez Sąd uzasadnienia wyroku z dnia 16.01.2001r, wskazującego na istotne znaczenie tych ustaleń.
Nie jest wystarczające także uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wykluczenia przesłanki drugiej.
Organ stwierdził jedynie, że zarzut T.W., iż przedmiotowy budynek powoduje zacienienie jego działki nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach, tym samym organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do rozstrzygania takich spraw. Organ nie ustalił jednakże, czy zarzut ten znajdywał uzasadnienie w przepisach obowiązujących w czasie budowy przedmiotowego budynku. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. l pkt 6 prawa budowlanego z 1974r obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. W myśl ustępu drugiego tego przepisu ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w ust. l pkt 6, obejmuje w szczególności zapewnienie dojazdu (dojścia) do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem lub ograniczeniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego (a więc bez ograniczenia dodanego w prawie budowlanym z 1994r. - do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby.
Organy nie wyjaśniły zresztą co oznacza sformułowanie "niedopuszczalne pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Przeprowadzenie w dniu 8.05.2001r. rozprawy administracyjnej mającej na celu wyjaśnienie na czym ma polegać pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia poprzez fakt wybudowania samowolnych budynków, które zgłaszał T.W., było niezasadne. Skarżący wielokrotnie opisywał w czym upatruje tego pogorszenia. Rzeczą organu było wyjaśnienie, czy okoliczności te mieszczą się w cytowanym ustawowym sformułowaniu. Jak wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych, to nie tylko naruszenie przepisów warunków technicznych. (wyrok NSA z dnia 21.10.1991 r. IV S.A. 682/91 ONSA 1992/1/2, w uzasadnieniu którego stwierdzono , że samowolne wykonanie ogrodzenia ogólnodostępnego terenu osiedla mieszkaniowego, z przeznaczeniem na parking dla samochodów tylko niektórych mieszkańców osiedla, i wyłączenie wskutek tego możliwości korzystania z tego terenu przez innych mieszkańców stanowi niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych w rozumieniu art. 37 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane).
Organy administracji stwierdziły jedynie , że przedmiotowy obiekt narusza § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki.
Pierwszy z tych przepisów, oprócz wskazania minimalnych odległości 3 i 4 m budynku od granicy działki, określał również, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości te mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Z protokołu oględzin wynika, że odległość budynku skarżącego (nie ustalono jakiego) od granicy działki wynosi 6,40m.
Organy nadzoru budowlanego nie wypowiedziały się również co do naruszenia § 14 cytowanego rozporządzenia i co do spełnienia warunków wynikających z jego § 156.
Uznając, że przedmiotowy budynek przez wykonanie nakazanych czynności zostanie doprowadzony do stanu zgodnego z przepisem § 12 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 1994r, organy ograniczyły się do zaakcentowania możliwości usytuowania budynku w granicy. Tymczasem z cytowanego przepisu wynikają jeszcze inne uwarunkowania, w tym: "usytuowanie budynku na działce budowlanej powinno być dostosowane do linii i gabarytów zabudowy, określonych w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zapewniać zachowanie odległości między budynkami i urządzeniami terenowymi oraz odległości budynku i urządzeń terenowych od granic działki i od zabudowy na działkach sąsiednich, określonych w rozporządzeniu, a także w przepisach odrębnych i szczególnych, w tym sanitarnych i o ochronie przeciwpożarowej. Jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej:
dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m.
2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m. Dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej.
Ewentualnego spełnienia wszystkich warunków wynikających z tego przepisu organ również nie uzasadnił.
Za chybione należy uznać twierdzenie organu, iż "dobudowanie przedmiotowego obiektu do granicy jest ponadto zasadne z tego powodu, że istniejąca obecnie odległość 53 cm od granicy działki uniemożliwia przeprowadzenie remontów jak również konserwacji z terenu działki inwestora. Ponadto dobudowanie budynku do granicy działki nie będzie w przyszłości powodowało kolizji w przypadku zamiaru budowy w granicy budynku na działce sąsiedniej.".
Skonstatować pozostaje, że budowa w granicy tym bardziej uniemożliwi inwestorowi dokonywanie remontów z terenu własnej działki, a gdyby przedmiotowy budynek usytuowany był zgodnie z przepisami, to nie byłoby mowy o kolizji z przyszłymi zamiarami inwestycyjnymi skarżącego.
Organy nie wykluczyły również trzeciej wymienionej wyżej przesłanki.
Powyższe uchybienia wskazują na konieczność ponownego uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej.
Wreszcie należy zwrócić uwagę jeszcze jedną okoliczność.
Odpowiedzieć należy na pytanie, które z tych warunków winny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, a co za tym idzie, o zgodności z którymi przepisami (obowiązującymi w dacie budowy, czy też w dacie wydawania decyzji), mowa jest w przepisie art.40 prawa budowlanego z 1974r, który stanowi: "...organ... wyda decyzję nakazującą wykonanie określonych zmian lub przeróbek , niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu ... do stanu zgodnego z przepisami".
Podkreślić przy tym należy , że zakresy stosowania przepisów art.37 ust. 1 pkt 2 i art.40 prawa budowlanego z 1974r. nie są identyczne.
Nie każdy bowiem stan niezgodności z przepisami /art.40/ musi powodować niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia /art.37 ust. l pkt 21./
Nie sposób nie dostrzec, że niespójność między tymi przepisami może prowadzić do takiej sytuacji, że samowolnie wybudowany obiekt budowlany będzie niezgodny z przepisami, ale nie będzie jednocześnie powodował niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a co za tym idzie, nie zostaną spełnione przesłanki do nakazania jego rozbiórki z art.37 ust. l pkt 2 prawa budowlanego z 1974r.
Możliwa jest więc sytuacja, że sprawca samowoli budowlanej (w przypadku jej zalegalizowania) będzie w sytuacji lepszej niż inwestor, który spotka się z odmową uzyskania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego nie spełniającego warunków technicznych.
Jest to jednak konsekwencja niespójności przepisów art. 37 ust. l pkt 2 i art.40 omawianej ustawy.
Dla udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie, należy dokonać analizy przepisów § 2 ust. l i 2, § 207 ust.3 i § 330 rozporządzenia z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Brzmienie przepisu § 2 ust. l warunków było następujące:
Przepisy rozporządzenia stosuje się przy budowie, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, modernizacji oraz zmianie sposobu użytkowania budynków i budowli podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 3. Ten ostatni przepis stanowił:
Przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się również, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, do budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi.
Z powyższego wynika, że przepisy omawianego rozporządzenia znajdowały, co do zasady, zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych pod rządami tego rozporządzenia, a nie do obiektów już istniejących, przy których, po wejściu w życie tego rozporządzenia, żadnych robót budowlanych już nie wykonywano. Wyjątkiem od tej zasady było zastosowanie przepisów rozporządzenia z dnia 14.12.1994r. do istniejących budynków dla zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, i to z uwzględnieniem § 2 ust. 2 rozporządzenia, który przewidywał spełnienie wymagań wymienionych w § l ust. 2 rozporządzenia w inny sposób niż podany w rozporządzeniu.
Na koniec stwierdzić pozostaje , że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie ponowne dokonanie szczegółowej oceny (po przeprowadzeniu wnikliwej oceny zgromadzonego całego materiału dowodowego), czy w niniejszej sprawie wykluczone są przesłanki do zastosowania art. 37 prawa budowlanego z 1974r. Dopiero po ewentualnym wykluczeniu istnienia tych przesłanek możliwe będzie dokonanie szczegółowej wykładni przepisu art. 40 prawa budowlanego z 1974r. w szczególności również w zakresie, czy użyte w nim sformułowanie "dokonanie zmian i przeróbek" dotyczyć może rozbudowy obiektu budowlanego, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca j ą decyzja organu I instancji naruszają prawo. Decyzje te zostały wydane przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia sprawy, co narusza przepis art. 7 , 77 i 107 kpa.
Stosownie do treści art.145 § l pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.