II SA/KR 2568/02

II SA/Kr 2568/02 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-05-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Barbara Pasternak
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Barbara Pasternak AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości postanawia skargę odrzucić
Uzasadnienie
W dniu 29 listopada 2000 r. został złożony przez J.T., W.H., S. i H. T. wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr "1" przeznaczaną pod realizację osiedla "P", argumentując to brakiem wykorzystania tej działki pod budowę osiedla (akta sprawy, karta nr 12).
Starosta O. w dniu 12.02.2001r. zawiadomił wnioskodawców i Burmistrza Miasta i Gminy O. o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w O. na osiedlu P. przy ul. S. B., oznaczonej jako część działki nr "2" i "3" (stanowiącej część dawnej działki nr "1"), informując również ze działki te zostały przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z 5.07.1984 r. (akta sprawy, karta nr 8).
Starosta O. w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie zwrotu części nieruchomości, zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy w O. o wszczęcie z urzędu w sprawie dokonania projektu podziału nieruchomości, określając w swoim wniosku każdorazowo zwracaną część kolorem żółtym na kopii mapy ewidencyjnej (akta sprawy, karta nr 9,11).
W dniu [...] grudnia 2001r. Burmistrz Miasta i Gminy O. zatwierdził w drodze jednej decyzji (na rzecz wszystkich byłych właścicieli lub ich spadkobierców, którzy złożyli wnioski o zwrot innych części wywłaszczonych nieruchomości) projekt podziału działki nr "2" o powierzchni 0,4787 ha na: a) działkę nr "4" o pow. 0,0235 ha; b) działkę nr "5" o pow. 0,0150 ha; c) działkę nr "6" o pow. 0,4402 ha; oraz zatwierdził projekt podziału działki nr "7" o pow. 0.1078 ha na działki nr "8" o pow. 0,0204 ha i nr "9" o pow. 0,0874 ha (akta sprawy, karta nr 16-18).
W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że projekt podziału działek ma na celu zwrot działki nr "8" na rzecz E.C., H.G. i R.B.; działki nr "5" - zwrot na rzecz W. i E. S. oraz działki nr "4" - zwrot na rzecz W.H., J.T., S.T. i H.T.
Decyzję organu I-instancji otrzymali w dniu 19.12.2001 r. S. i H. T., J.T. i W.H. którzy w dniu 2 stycznia 2002 r. wnieśli odwołanie, domagając się uchylenia ww. decyzji i wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawę, poprzez dokonanie podziału zgodnie z propozycją Starostwa Powiatowego w O.
W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że postępowanie podziałowe prowadzone przez Burmistrza Miasta i Gminy w O. zostało wszczęte na wniosek Starosty O., który zawierał proponowany podział działek. Wyodrębniona zaskarżoną decyzją działka nr "4" jest znacznie niniejsza od propozycji Starosty O., a ponadto pominięto zwrot części działki nr "10", która poprzednio wchodziła w skład działki nr "1". Ustalony zaskarżoną decyzją podział pozbawia odwołujących się ok. 50 % terenu wskazanego we wniosku Starosty O., a ponadto do tak wyodrębnionej jednej z tych działek (działki nr "4") nie ma dojazdu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając jako organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (akta sprawy, karta nr 32-36).
W uzasadnieniu podniesiono, że jest dopuszczalnym prowadzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości zarówno na wniosek starosty, jak też z urzędu przez organ I instancji zainicjowany informacją starosty. W tej sprawie postępowanie wszczęto z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w przypadku postępowania głównego - dotyczącego zwrotu nieruchomości wywłaszczonej - w sytuacji, gdy część tej nieruchomości stała się zbędna na cel wywłaszczenia, postępowanie w sprawie dokonania zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości ma charakter subsydiarny. Oznacza to, że organ prowadzący owo subsydiarne postępowanie jest związany co do zakresu stanu faktycznego zakresem realizowanego roszczenia w postępowaniu głównym. Roszczenie o zwrot nieruchomości obejmuje bowiem konkretną nieruchomość o określonej powierzchni i dających się ustalić granicach, obejmującym granice niegdyś wywłaszczonej nieruchomości.
Podkreślono, że gdyby Starosta O. sam zlecił sporządzenie projektu podziału nieruchomości i zwrócił się z wnioskiem o jego zatwierdzenie, to Burmistrz Miasta i Gminy w O. byłby związany treścią tego wniosku i nie mógłby go zmodyfikować. Stąd obowiązkiem organu I instancji było wydzielenie działek będących przedmiotem postępowania o zwrot, natomiast o tym, czy tak wydzielone działki mają być zwrócone nie rozstrzyga Burmistrz ale Starosta. Postępowanie podziałowe na służyć realizacji roszczenia w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Zasugerowano również i taką możliwość, że dopuszczalne byłoby dokonanie podziału na większą ilość działek, jeżeli umożliwi to staroście rozstrzygnięcie o dokonaniu zwrotu każdej części nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał również na uchybienia formalne, polegające na braku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania z urzędu i braku zapewnienia im czynnego udziału.
Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego doręczono Burmistrzowi Miasta i Gminy w O. w dniu 27 sierpnia 2002 r. i w dniu 25 września 2002 r. Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy O., działając z upoważnienia Burmistrza wniósł, wskazując jako podmiot skarżący Gminę O., skargę od tej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że objęty decyzją organu I instancji podział nieruchomości miał na celu ich wyodrębnienie na rzecz późniejszego zwrotu byłym współwłaścicielom i ich spadkobiercom.
Zarzuty zawarte w skardze dotyczą tylko części nieruchomości, objętej wnioskiem Starosty co do zatwierdzenia podziału, na której znajduje się ciepłociąg, ponieważ ewentualny zwrot tej części nieruchomości spowoduje znacznie utrudnienia w dostarczaniu energii cieplnej do budynków, zwłaszcza, gdy działka po której przebiega ten ciepłociąg będzie własnością osoby prywatnej. Podniesiono, że z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyroku Sądu Najwyższego z 27 lutego 2002 r. wynika, iż w przypadku uniemożliwiania właścicielowi korzystania z jego nieruchomości z związku ze znajdującymi się na niej przewodami ciepłowniczymi, właściciel może żądać odkupienia takiej części nieruchomości przez Skarb Państwa.
Ponadto ciepłociąg został wybudowany zgodnie z projektem ustalonym na etapie wywłaszczenia całej nieruchomości i w związku z tym ciepłociąg ten mieści się w zakresie infrastruktury technicznej niezbędnej do funkcjonowania wybudowanego osiedla.
Skarżący organ podniósł również, iż podziału dokonano zgodnie z porozumieniem ze Starostwem Powiatowym w O.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, a nadto sformułowało zarzut wskazujący na dopuszczalność odrzucenia skargi.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że gmina może wnieść skargę do sądu administracyjnego, chociażby w I-instancji decyzję wydał organ tej gminy. Jednakże w tej sprawie reprezentantem Gminy O. był jej Zarząd, a nie Burmistrz, w którego imieniu skargę wniósł Zastępca Burmistrza.
Wskazano, że w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nie mają znaczenia argumenty dotyczące zasadności zwrotu działki. Organ odwoławczy w swojej decyzji nie przesądził ani o kształcie, ani o wielkości działek będących przedmiotem postępowania podziałowego, ale tylko o tym, że w decyzji kończącej postępowanie podziałowe w I-instancji w tej sprawie wielkość i kształt działek zostały nieprawidłowo ustalone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W dniu 25 września 2002 r. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 lipca 2002 r. wniosła Gmina O., w imieniu której skargę podpisał Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy O. występujący z upoważnienia Burmistrza tej gminy.
Zgodnie z treścią art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.
Wojewódzkie sądy administracyjne w ramach kontroli nad działalnością organów administracji publicznej, uprawnione są do badania jedynie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązany jest do zbadania, w pierwszej kolejności, czy wniesienie skargi na dane rozstrzygnięcie administracyjnej jest w ogóle dopuszczalne, a po uznaniu prawidłowości wniesienia skargi -badaniu podlega zarówno prawidłowość prowadzonego postępowania administracyjnego jak i wydanych w nim decyzji administracyjnych. Sąd ten nie jest przy tym związany granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).
Podstawową kwestią rozpatrywaną w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było uznanie, czy Gmina O. może skutecznie złożyć skargę w sytuacji, gdy organ tej Gminy (Burmistrz Miasta i Gminy O.) rozstrzygał w tej sprawie. Jest to pierwszy etap rozpatrywania sprawy. Ustalenie dopuszczalności wniesienia skargi przez gminę stanowi konieczny warunek merytorycznego rozpatrzenia danej sprawy. A contrario uznanie, że gmina nie może skutecznie wnieść skargi musi spowodować zakończenie postępowania sądowego na tym etapie i tym samym uniemożliwia merytoryczne rozpatrywanie sprawy.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że w I-instancji Burmistrz Miasta i Gminy O. decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. zatwierdził projekt podziału działki nr "2" o powierzchni 0,4787 ha na: a) działkę nr "4" o pow. 0,0235 ha; b) działkę nr "5" o pow. 0,0150 ha; c) działkę nr "6" o pow. 0.4402 ha; oraz zatwierdził projekt podziału działki nr "7" o pow. 0,1078 ha na działki nr "8" o pow. 0,0204 ha i nr "9" o pow. 0,0874 ha (akta sprawy, karta nr 16-18).
W tej sprawie Sąd w całości podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowym (np. w, wyroku NSA z dnia 15.10.1999 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, opub. w ONSA 1990, nr 4, póz. 7) i doktrynie prawa, iż w przypadku, gdy w sprawie w drodze decyzji administracyjnej orzekał organ gminy - wówczas gmina ta nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego na decyzję innego organu administracyjnego kończącego tą sprawę.
Nie ulega wątpliwości, iż w tej sprawie Gminie O. nie przysługuje pozycja strony nawet wówczas, gdyby wydana przez organ tej Gminy decyzja wywoływała dla samej Gminy określone skutki cywilnoprawne. NSA w postanowieniu z dnia 18.07.2001 r., sygn. akt I SA 398/00, opub. w LEX nr 54728 zawarł tezę, zgodnie z którą "na podstawie określonych kompetencji, gmina realizuje władztwo administracyjne i działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla tej jednostki samorządu terytorialnego". Stanowisko to w całości akceptuje orzekający w tej sprawie skład Sądu.
Nie można również nie zauważyć, że istotą postępowania administracyjnego jest władcze rozstrzyganie o prawach i obowiązkach stron tego postępowania przez organ administracyjny (organ administrujący). Stronami są zaś podmioty administrowane, czyli strony postępowania, których prawa i obowiązki są kształtowane tak wydaną decyzją. Zmiana pozycji danego podmiotu w toku jednego postępowania administracyjnego z podmiotu administrującego na podmiot administrowany, w zależności od etapu postępowania, świadczyłoby o dopuszczalności zmiany pozycji danego podmiotu w zależności od sposobu rozstrzygania konkretnej sprawy. Taka zaś sytuacja nie znajduje podstaw w treści k.p.a.
Art. 96 ust. l u.g.n. wprost powierzał wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt podziału.
Prezentowany w tej sprawie pogląd znajduje potwierdzenie w innych orzeczeniach. Przykładowo NSA w wyroku z dnia 16.02.2005r., sygn. akt OSK 1017/04 wskazał, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie indywidualnej dotyczącej osoby trzeciej, nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie.
Rozstrzygając w drodze administracyjnoprawnej konkretną sprawę administracyjną organ Gminy ma obowiązek przestrzegania zasady praworządności i podejmować wszelkie działania zgodne z tą zasadą. Tym samym ochrona ewentualnych interesów Gminy mieści się już w zakresie orzekania administracyjnoprawnego. Nie można bowiem uznać, że interesy Gminy są sprzeczne bądź stoją na przeszkodzie w prawidłowym załatwianiu sprawy. Nie ma Gmina takich interesów, które nie podlegałyby ochronie na podstawie zasady praworządności.
W zakresie postępowania administracyjnego nie można organom administracji działającym tak w I jak i w II instancji przypisywać dwóch odmiennych "interesów prawnych".
Każdy z tych organów w swoich działaniu winien kierować się jednolitymi zasadami określonym w przepisach prawa materialnego i postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasadą praworządność i mającą to samo znaczenie dla organów administracji.
Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że wniesienie skargi przez gminę w tej sprawnie nie było dopuszczalne, ponieważ gmina nie może być w tej konkretnej sprawie stroną postępowania sądowoadministracyjnego. O nabyciu statusu strony nie przesądza również zamieszczane, w decyzjach administracyjnych pouczenie o prawie wniesienia środków zaskarżenia. Pouczenie to jest bowiem obligatoryjną częścią każdej decyzji administracyjnej i nie jest źródłem interesu prawnego uczestnika postępowania.
Zgodnie zaś z art. 58 § l pkt 6 P.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność wniesienia skargi wynika jak zostało to już wskazane, że Gminie O. nie przysługuje w tej sprawie przymiot strony.
W związku z powyższym należało w drodze postanowienia, stosownie do treści art. 58 § 3 P.p.s.a. orzec jak w sentencji.