II SA/Kr 2539/03

II SA/Kr 2539/03 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Grażyna Danielec /przewodniczący/
Piotr Lechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
612  Sprawy geodezji i kartografii
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski spr. Sędziowie: NSA Grażyna Danielec WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2006 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2003 r. Nr : [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności I Uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją tego organu , II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] zł , ( [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2003r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku E. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2003r. [...], którą orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].2002r. znak [...] orzekającej o rozgraniczeniu działki ewid. Nr A stanowiącej własność Gminy Miasta [...] z nieruchomościami sąsiednimi, a to działką ewid. Nr B własności E. S., Nr C własności Z. S., J. S. i M. S., Nr D własności S. L., Nr E własności E. S. i Nr F własności Województwa [...] w zarządzie Zarządu Dróg Wojewódzkich. W podstawie prawnej decyzji z dnia [...] 2003r., powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. DZ.U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086), a w podstawie prawnej decyzji SKO z 29.05.2003r. m.in. przepis art. 158 § 1 kpa).
Uzasadniając swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia.
Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] 2002r. znak [...] orzekł o rozgraniczeniu stanowiącej własność Miasta [...] działki ewid. Nr A, z działkami ewidencyjnymi; B i E stanowiącymi własność E. S., C stanowiącą własność Z. S., J. S. i M. S., D własności S. L. i F własności Województwa [...] w zarządzie Zarządu Dróg Wojewódzkich.
Datowanym na [...] 2002r. wnioskiem E. S. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] 2002r. Żądanie stwierdzenia nieważności oparto na zarzucie rażącego naruszenia art. 31 pkt 2, 3 i 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności E. S. podnosiła, że nie uwzględniono żadnego z dokumentów, które złożyła do Urzędu Miasta w [...] i do Pracowni Geodezyjnej w [...], kwestionując przebieg granicy między działką A a jej działką B. Podnosiła dalej, że w postępowaniu nie ustalono spadkobierców po właścicielu działki ewid. Nr D M. L. i nie wezwano ich do udziału w sprawie. We wniosku podważano także wiarygodność map ewidencyjnych z uwagi na okoliczność, że sprawa o uwłaszczenie się Miasta [...] na działce D toczy się przed NSA i nie została zakończona.
Rozpatrując wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2000r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu. Zdaniem Kolegium, decyzja o rozgraniczeniu z dnia [...] 2002r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium ustaliło, że organ orzekający o rozgraniczeniu dysponował wszystkimi dokumentami, na które powołuje się E. S., w postaci map katastralnych i pozwoleń budowlanych, jak również aktualnymi mapami ewidencyjnymi. Zdaniem organu nie jest uzasadnione twierdzenie, że postępowanie przeprowadzono z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, że uprawnieni geodeci ustalili przebieg punktów granicznych na podstawie aktualnej ewidencji gruntów, a wydanie przez Burmistrza decyzji o rozgraniczeniu poprzedzone było oceną prawidłowości czynności uprawnionych geodetów. Podkreślono, że ustalając przebieg granicy ma organ zastrzeżone prawo do swobodnej oceny dowodów a fakt, że E. S. w trakcie rozprawy granicznej nie wyrażała zgody na ustalone granice, nie stanowił przeszkody do wydania decyzji. Kolegium odniosło się do zarzutu niewiarygodności mapy ewidencyjnej, opartego na zarzucie, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie ze skargi na decyzję komunalizacyjną dot. działki ewid. A. Wskazano, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] 2000r. stwierdzono nabycie z mocy prawa przez Miasto [...] działki ewid. Nr A, oraz że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] 2002r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą uchylenia decyzji swojej z dnia [...].2000r., a zatem, że decyzja o nabyciu działki A z mocy prawa jest ostateczna. Wpływ skargi do NSA nie powodował wstrzymania wykonania tej decyzji i mogła stanowić podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji.
Podkreślono, że decyzja o rozgraniczeniu oparta została na przepisie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a wnioskodawczyni będąc niezadowolona z przebiegu granicy mogła żądać przekazania sprawy do sądu powszechnego w terminie 14 dni od doręczenia decyzji, o czym była pouczona.
Wskazano, że podnoszony na poparcie żądania stwierdzenia nieważności zarzut niebrania udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym wszystkich spadkobierców po M. L., w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa jest zarzutem właściwym dla postępowania o wznowienie i może być zgłoszony tylko przez tę stronę, która nie brała udziału w sprawie.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. S., zarzuciła że sprawa nie została rzetelnie i uczciwie rozpatrzona, a Kolegium nie wyjaśniło żadnego podnoszonego przez nią zarzutu.
Ponownie rozpatrując sprawę, Kolegium wskazało, że podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowić mogą tylko wady decyzji wyczerpująco określone w przepisie art. 156 § 1 kpa. Podkreślono, powołując wyrok NSA z 28.05.1985r. I SA 89/05 (ONSA 1985 Nr 1, poz. 30), że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest rozpatrywanie sprawy co do jej istoty, jak to ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, lecz w granicach art. 156 § 1 kpa, t.j. z punktu widzenia oceny czy decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych art. 156 § 1 kpa. Wskazano, że przewidziana przepisem art. 156 § 1 pkt 2 kpa wada w postaci naruszenia prawa wywiera skutek w postaci nieważności decyzji wtedy tylko, gdy naruszenie prawa ma charakter rażący, a więc treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu, przy czym naruszenie prawa nie jest następstwem błędnej wykładni przepisu, lecz kolizją z jasnym jego brzmieniem.
Zdaniem Kolegium Odwoławczego ponownie rozpatrującego sprawę decyzję o rozgraniczeniu wydano bez rażącego naruszenia prawa. Wskazano, że podstawę ustalenia przebiegu granicy w decyzji z [...] 2002r. stanowiła aktualna mapa ewidencyjna.
W swoim wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji E. S. kwestionuje ustalony przebieg granicy twierdząc, że w ten sposób pozbawiono ją pasa gruntu o szerokości [...] m na długości [...] m. wraz ze starodrzewem, a granica biegnie po ścianie budynku nad skarpą o głębokości [...] m, zamiast oddalenia od zabudowań. Zdaniem Kolegium te zarzuty należą do sfery merytorycznej oceny rozstrzygnięcia i podlegały rozpatrzeniu przez sąd powszechny w razie żądania przekazania sprawy w terminie 14 dni od doręczenia decyzji rozgraniczeniowej, o czym E. S. była pouczona, a z przysługującego uprawnienia nie skorzystała.
Podtrzymując pozostałe ustalenia przyjęte za podstawę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2003r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie rozgraniczenia.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczeniu wniosła E. S. Nie wskazując naruszonego przepisu skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji stronniczość, brak obiektywizmu i akceptowanie naruszeń prawa. Opisując przebieg postępowania i tok sprawy, skarżąca przytoczyła treść przepisów art. 31 pkt 2, 3 i 4 oraz 32 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i powtórzyła zarzuty jakie podniosła we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczeniu z dnia [...] 2002. Wskazała, że czynności rozgraniczeniowe geodeci wykonywali na dwóch rozprawach przy czym o pierwszej w dniu [...].2002r. nie była powiadomiona, a w czasie drugiej w dniu [...].2002r., okazano jej tylko paliki zastabilizowane na poprzedniej rozprawie. Podnosiła, że żaden z powołanych przepisów nie został wobec niej zastosowany. Podnosiła, że nie pozwolono jej podpisać i przeczytać protokołu z czynności rozgraniczenia. W dalszych zarzutach skargi, skarżąca podtrzymała zarzuty kwestionujące prawidłowość granicy przyjętej w decyzji o rozgraniczeniu a w szczególności nie uwzględnienie map katastralnych i innych dokumentów przez nią złożonych. Kwestionowała także stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji SKO uprawnienia organu do oceny materiału dowodowego, podniosła zarzut, że rozpatrując jej wniosek o stwierdzenie nieważności należało wyjaśnić wszystkie uchybienia i błędy organu I instancji, bo to należało do organów, a nie Sądu powszechnego.
W uzupełniającym skargę piśmie z dnia [...].2002r. skarżąca, podniosła zarzut, że rozgraniczenia dokonano na zmienionych mapach geodezyjnych, nie mając podstaw prawnych do zmiany map i zmiany areału jej działek.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując ustalenia i dotychczasowe stanowisko.
Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów wskazano, że o pierwszej rozprawie granicznej wyznaczonej na dzień [...].02r. skarżąca nie była powiadomiona, ale z tej przyczyny wyznaczono na dzień [...].2002r. drugą rozprawę, w której brała udział. Podkreślono, iż skarżąca nie kwestionuje, że brała udział w rozprawie oraz że w protokole z rozprawy granicznej jest adnotacja, że "stawiła się osoba podająca się za E. S. jednak nie okazała dowodu osobistego".
Co do zarzutu naruszenia przepisów dotyczących postępowania rozgraniczeniowego i czynności w tym postępowaniu, Kolegium wskazało na stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], stanowiące odpowiedź na skargę skarżącej na czynności geodetów, a które to pismo wpłynęło do Urzędu Miejskiego w [...] [...].2003r. Wynika z niego, że geodeci zachowali wynikającą z przepisów § 4-7 i § 8 pkt 2 Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453) hierarchię dokumentów stanowiących podstawę rozgraniczenia. Podkreślono zawarte także w tym piśmie stwierdzenie, że granica przedstawiona w obowiązującym operacie ewidencji gruntów opartym na mapie zasadniczej wykonanej w skali 1: 2000, odpowiada granicy wykazanej w dawnym operacie ewidencji gruntów opartym na mapie katastralnej wykonanej w skali 1:2880, co wynika z wykonanego przez geodetów porównania map.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w 2003r., a do dnia 1 stycznia 2004r. postępowanie sądowe nie zostało zakończone.
Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn.zm.), wobec niezakończenia postępowania przed powyższą datą sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stanowi, że przedmiotem kognicji sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając skargę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonana na tej płaszczyźnie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, iż skarga jest uzasadniona aczkolwiek z przyczyn innych niż przytoczone na jej poparcie. Zarazem należy zaznaczyć, iż Sąd administracyjny nie zastępuje organów w rozstrzyganiu spraw. Wyrażone zatem we wniosku skargi oczekiwanie że Sąd stwierdzi w tym postępowaniu nieważność decyzji w przedmiocie rozgraniczenia, nie znajduje oparcia w przepisach prawa.
Ustawa z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 z późn.zm.), w rozdziale 6 reguluje zasady rozgraniczania nieruchomości. W myśl przepisów tej ustawy w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym ustalenie przebiegu granicy następuje albo w wyniku zawarcia ugody pomiędzy stronami - właścicielami (posiadaczami) rozgraniczanych nieruchomości, mającej moc ugody sądowej (art. 31 ust.4), albo też w drodze decyzji o rozgraniczeniu, opartej na przepisie art. 33 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzje o rozgraniczeniu nieruchomości jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Przepis ust. 2 tego artykułu przewiduje, że strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji w tej sprawie przekazania sprawy sądowi (powszechnemu).
Taka regulacja oznacza odstępstwo od statuowanej art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, w myśl której sprawa administracyjna może być rozpoznana merytorycznie dwukrotnie; przez organ I instancji i przez organ odwoławczy. Wyrażone przepisami art. 33 ust. 1 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne odstępstwo oznacza, że po wydaniu decyzji o rozgraniczeniu przez właściwy organ wójta (burmistrza, prezydenta miasta), kwestia merytorycznej poprawności ustaleń przebiegu granicy, nie podlega już kontroli organów administracji publicznej w toku instancji. Kontrolę taką może już przeprowadzić tylko Sąd powszechny po przekazaniu mu sprawy w następstwie zgłoszenia przez stronę w terminie 14 dni od doręczenia decyzji, wniosku określonego przepisem art. 33 ust. 3 ustawy.
Z przedstawionych sądowi akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 2002r., o rozgraniczeniu wraz z pouczeniem odpowiadającym treści przepisu art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, została doręczona skarżącej E. S. dnia [...].2002r., oraz że w ustawowym terminie 14 dni od tej daty nie złożyła wniosku zawierającego żądanie przekazania sprawy sądowi powszechnemu.
Jest to okoliczność mająca doniosłość prawną w rozpoznawanej sprawie, gdyż w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, wywołanym żądaniem stwierdzenia nieważności tej decyzji, nie mogły być badane okoliczności związane z zarzutami braku poprawności, a w szczególności kwestionujące sposób, dowody i podstawy, na których oparł się Burmistrz Miasta [...] przy przyjęciu przebiegu granicy działki skarżącej Nr B z działką Nr A własności Miasta [...], w sposób określony w decyzji.
Jedną z podstawowych zasad systemu prawa administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, t.j. takich od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 kpa). Taki charakter ma decyzja o rozgraniczeniu wydana przez wskazany organ na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż przepis art. 33 ust. 4, wskazuje na wyłączenie dopuszczalności odwołania od decyzji o rozgraniczeniu w administracyjnym toku instancji. Natomiast, strona która w zakreślonym art. 33 ust. 4 terminie złoży wniosek o przekazanie Sądowi sprawy zakończonej decyzją o rozgraniczeniu powoduje, że przed sądem kontynuowana jest sprawa rozgraniczenia, które merytorycznie kończy się orzeczeniem sądu (Por. Stanisław Rudnicki, sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998, str. 80 i in.). Niezłożenie wniosku o przekazanie sprawy sądowi powoduje, iż decyzja o rozgraniczeniu nabiera przymiot decyzji ostatecznej.
Natomiast administracyjne postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, należy w świetle art. 16 § 1 kpa do kategorii tzw. postępowań nadzwyczajnych, w których może nastąpić wzruszenie decyzji ostatecznej, jednakże tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Celem postępowania o stwierdzenie nieważności, nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją, której dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności - tak jak w sprawie decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] .2002- lecz weryfikacja decyzji na płaszczyźnie przesłanek nieważności decyzji wyczerpująco wyliczonych w przepisie art. 156 § 1 kpa w punktach 1- do 7. Weryfikacja ta polega na badaniu czy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w punktach 1-7 § 1 art. 156 kpa. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wada tkwiąca w decyzji w chwili jej wydania, jako w akcie kończącym postępowanie, a nie wada samego postępowania dowodowego, które ją poprzedzało. Oznacza to, że dla rozstrzygnięcia o zarzucie nieważności decyzji przedmiotem ustaleń organu właściwego do stwierdzenia nieważności (art. 157, 158 kpa), w sferze faktograficznej, są ustalenia, czy w dacie podjęcia decyzji, była ona dotknięta istniejącą choćby jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Podkreślenie przedmiotu postępowania, w którym wydana została zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odmawiająca stwierdzenia nieważności, będąca przedmiotem rozpatrywanej skargi jest niezbędne z uwagi na zawarte w skardze i uzupełniającym ją piśmie wnioski czy zarzuty, które wskazują, że skarżąca nie rozumie istoty postępowania, które zainicjowała żądaniem stwierdzenia nieważności i spodziewała się merytorycznego rozpatrzenia sprawy o rozgraniczenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Na wstępie należy dostrzec, iż decyzją Burmistrza z dnia [...].2002r., rozgraniczono nieruchomość Gminy i Miasta [...] stanowiącą działkę ewid. Nr A, z szeregiem innych nieruchomości, z których tylko działki B i E stanowią własność skarżącej E. S. Każda z tych spraw o rozgraniczenie miała swój odrębny byt, gdyż stronami postępowania o rozgraniczenie są właściciele sąsiednich (t.j. przylegających) nieruchomości. Skarżąca kwestionuje przebieg granicy tylko między działką ewid. A a jej działką Nr B Nie zostało w sprawie wyjaśnione, czy żądanie stwierdzenia przez skarżącą nieważności decyzji w przedmiocie rozgraniczenia, dotyczyło całego rozstrzygnięcia objętego decyzją z dnia [...].2002r., czy tylko części tej decyzji w zakresie w jakim rozgranicza działki A i B. W przypadku gdyby żądaniem stwierdzenia nieważności objęta była decyzja także w części rozgraniczenia nieruchomości, z których żadna nie należy do skarżącej, powstała by kwestia legitymacji skarżącej do zgłoszenia takiego żądania.
Z tych przyczyn podnoszony zarzut, iż w postępowaniu nie uczestniczyli wszyscy współwłaściciele działki D, rozgraniczanej z działką A nie mógł mieć doniosłości prawnej, zwłaszcza że niebranie przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy jest podstawą wznowieniową postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), która może być uwzględniona tylko na żądanie tej strony (art. 147 kpa). Brak udziału strony w postępowaniu w świetle art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa nie stanowi przesłanki nieważności decyzji.
Nie mniej należy stwierdzić, iż rozpatrując żądanie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu z dnia [...].2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podjęto zaskarżoną decyzję z uchybieniem wymogom przepisów art. 7 i 77 kpa, co do zbadania wszystkich ewentualnych przesłanek nieważności.
Postępowanie rozgraniczeniowe jest wysoce sformalizowane. Wydanie decyzji o rozgraniczeniu, zgodnie z przepisem art. 31 ust. 4 musi być poprzedzone nakłanianiem stron do zawarcia ugody, a dopiero w przypadku niedojścia do ugody, możliwe jest wydanie decyzji o rozgraniczeniu, w którym ustalenie przebiegu granicy następuje na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Przy czym, za równoważne ze zgodnym oświadczeniem stron ustawa (art. 31 ust. 3) przyjmuje oświadczenie jednej tylko strony co do przebiegu granicy gdy druga strona nie składa swojego oświadczenia ale i nie kwestionuje takiego przebiegu granicy. Powyższe etapy postępowania wynikają z wzajemnej relacji między przepisami art. 31 ust. 3 i 4 i art.31 ust.1.
Wprawdzie decyzję o rozgraniczeniu wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), to wydanie tej decyzji obligatoryjnie poprzedzają czynności określone art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Do organu należy zatem m.in. kontrola prawidłowości czynności ustalenia przebiegu granicy oraz zgodności z przepisami sporządzonych przez uprawnionych geodetów dokumentów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegło ten przepis stwierdzając m.in., że wydana decyzja była poprzedzona oceną czynności uprawnionych geodetów. Nie sprawdzono jednak czy ta ocena była adekwatna do treści obowiązującego wówczas (i obecnie) Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453), oraz względem spełnienia przez przedłożoną dokumentację wymogów tego rozporządzenia. Od samodzielności ustaleń w tym zakresie, nie zwalniała Kolegium treść pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], powołana w uzasadnieniu decyzji SKO.
Z przedstawionych akt postępowania rozgraniczeniowego wynika, że granicę działki A, także na odcinku wspólnej granicy z działką Nr B zastabilizowano rurami stalowymi w dniu [...] 2002r. a więc w czasie pierwszego terminu ustalenia przebiegu granicy, o którym - co jest bezsporne- skarżąca nie była powiadomiona (oświadczenie z dnia [...].2002- k. [...] akt adm.)
Z protokołu granicznego z dnia [...] 2002r., mającego obrazować czynności rozgraniczenia, o których skarżąca była powiadomiona, wynika nie tylko to, co dostrzegło Kolegium, a mianowicie zapis w pkt 4, że "stawiła się kobieta podająca się za E. S., ale nie okazała dowodu tożsamości".
Z protokołu wynika nadto, że ze stron podpisali go tylko K. K. i P. G.- bez wskazania, kogo reprezentują a nie został on podpisany przez skarżącą E. S., ani na końcu, ani na kartach protokołu, w tym na karcie obejmującej pkt [...]., w którym odnotowano oświadczenie E. S., jak winna przebiegać granica między działki Nr A i B. Nie wynika zatem z protokołu, by został on skarżącej odczytany ani też czy był jej oferowany do podpisu. W zaskarżonej decyzji nie odniesiono się zatem do podniesionych przez skarżącą w skardze, a wcześniej we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów, że stabilizację punktów granicznych wykonano przed terminem czynności, o których była powiadomiona, że nie odczytano jej protokołu granicznego. Nie wynika z niego także, czy i jaki przebieg granicy proponowano stronom do zawarcia ugody.
Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przyjmujące że przed wydaniem decyzji, organ spełnił przewidziane art. 31 ust. 2 pkt 1 i 2 wymagania warunkujące wydanie decyzji, podjęte zostało zatem przedwcześnie, bez odniesienia oceny Burmistrza, do wymagań przewidzianych m.in. postanowieniami § 9 ust. 1, pkt 1 i 2, § 13, § 11 pkt 1 i 2, § 80 ust. 1 pkt 12 i ust. 2 Rozporządzenia. Jest to uchybienie procesowe w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Przy ponownym rozpatrzeniu żądania skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze przede wszystkim ustali czy i jakie uchybienia zawiera decyzja o rozgraniczaniu, w zakresie sprostania wymogom przepisów warunkujących wydanie takiej decyzji, oraz odniesie ustalenia do przesłanek nieważności przewidzianych art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w I punkcie sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Lit c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Z uwagi na treść zaskarżonej decyzji podlegającej uchyleniu nie zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia opartego na przepisie art. 152 w/w ustawy. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu na rzecz skarżącej kosztów wpisu w postępowaniu sądowym oparto na przepisie art. 200 powołanej ustawy.