II SA/Kr 253/24

II SA/Kr 253/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-04-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz
Monika Niedźwiedź
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
art 84 ust 2 pkt 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Tarnowa na uchwałę Nr XXXII/451/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXIX/612/09 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" zmienionej uchwałą Nr VI/70/11 z dnia 28 lutego 2011 r. oraz uchwałą Nr XLII/662/13 z dnia 30 września 2013 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy Miasta Tarnowa jest uchwała Nr XXXIX/612/09 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" – w brzmieniu nadanym uchwałą Nr XXXII/451/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 roku w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIX/612/09 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" zmienionej uchwałą Nr VI/70/11 z dnia 28 lutego 2011 r. oraz uchwałą Nr XLII/662/13 z dnia 30 września 2013 r. (opublikowana w Dz. Urz. Woj. Małop. w dniu 27 stycznia 2017 roku, poz. 811) – zwana dalej jako "uchwała", "Program ochrony powietrza" lub "Program".
Powyższa uchwała została zaskarżona "w części obejmującej następujące punkty załącznika nr 1:
1) punkt 3.1.1. podpunkt (2) - pozycja tabeli "Wymagany efekt ekologiczny ograniczenia emisji" - w zakresie dotyczącym Tarnowa;
2) punkt 3.1.1. podpunkt (3) - pozycja tabeli "Wymagany efekt ekologiczny ograniczenia emisji"- w zakresie dotyczącym Tarnowa."
Zaskarżonym zapisom Skarżąca Gmina zarzuca naruszenie prawa w ten sposób, że:
1) wykraczają poza zakres upoważnienia zawartego w art. 84 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 z późn. zm.) poprzez określenie wymaganego efektu ekologicznego zaplanowanych działań;
2) są niezgodne z obowiązującym w dniu ich uchwalenia § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz.U. poz. 1028), który zobowiązuje do określenia w części opisowej programu ochrony powietrza przewidywanego poziomu substancji w powietrzu w roku prognozowanym, a nie wymaganego ograniczenia emisji o ustaloną w stosunku rocznym ilość substancji;
3) są niezgodne z art. 91 ust. 9a ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez określenie działań naprawczych nie spełniających kryterium odpowiedniości - niedostosowanych do faktycznej, niższej niż szacowana, liczby urządzeń grzewczych na paliwo stałe użytkowanych w 2017 r. w mieście Tarnowie.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że interes prawny Gminy Miasta Tarnowa w przedmiotowej sprawie wynika z art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska – w przypadku niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej.
Wskazano dalej, że Program ochrony powietrza dla województwa małopolskiego, który stanowi załącznik do uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" opisuje szereg działań naprawczych zmierzających do ograniczenia niskiej emisji. W punkcie 3.1.1. podpunkt (2) zawiera tabelę, gdzie w ramach działania "Wprowadzenie ograniczeń w użytkowaniu instalacji na paliwa stałe" przewiduje wprowadzenie regulacji prawnych związanych z ograniczeniem dostępu do urządzeń nie spełniających standardów emisyjnych oraz paliw stałych, których użytkowanie stanowi zagrożenie dla jakości powietrza oraz kontrolę ich przestrzegania. Jednostką realizującą zadanie jest Sejmik Województwa Małopolskiego, który ma podjąć uchwałę na podstawie art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, wdrożenie uchwały powierzono samorządom lokalnym, mieszkańcom województwa małopolskiego, a także małym i średnim przedsiębiorstwom, a kontrolę jej przestrzegania - właściwym organom kontrolnym w ramach posiadanych kompetencji, w tym - cytując uchwałodawcę - samorządom lokalnym. Policji, Inspekcji Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzkiemu Inspektoratowi Ochrony Środowiska.
W pozycji "Wymagany efekt ekologiczny ograniczenia emisji" treść tabeli w odniesieniu do Tarnowa przedstawia się następująco:
W latach 2017-2019 [Mg/rok]
PM1O – 191
PM2,5 – 188
BaP – 0,093
CO2 – 11300
W latach 2020-2023 [Mg/rok]
PM1O – 234
PM2,5 – 230
BaP - 0,0113
CO2 – 13811
W punkcie 3.1.1. podpunkt (3) Program ochrony powietrza przewiduje działanie naprawcze "Realizacja gminnych programów ograniczania niskiej emisji (PONE) – eliminacja niskosprawnych urządzeń na paliwo stałe". W pozycji tabeli "Jednostka realizująca zadanie" wymienia organy wykonawcze samorządów lokalnych województwa małopolskiego, mieszkańców województwa oraz zarządzających siecią ciepłowniczą i siecią gazową, ewentualnie - starostów. W pozycji "Wymagany efekt ekologiczny ograniczenia emisji" zostały zamieszczone identyczne wymagania dotyczące miasta Tarnowa jak w podpunkcie (2):
W latach 2017-2019 [Mg/rok]
PM1O – 191
PM2,5 – 188
BaP – 0,09
NO2 – -1,11
CO2 – 11300
W latach 2020-2023 [Mg/rok]
PM1O – 234
PM2,5 – 230
BaP - 0,011
NO2 – -1,43
CO2 – 13811
W obu podpunktach pod tabelą ujęto przypis do pozycji "Wymagany efekt ekologiczny" oznaczony gwiazdką (w tabeli z podpunktu (3) odesłanie do przypisu błędnie oznaczono dwoma gwiazdkami), o treści "Wartość szacunkowa wyznaczona na podstawie wymaganego efektu ekologicznego ograniczenia emisji, średniego zapotrzebowania budynków na ciepło pokrywana przez paliwa stałe i ilości lokali mieszkalnych według danych GUS dla 2015 roku oraz warstwy informacji przestrzennej dotyczącej budynków".
Przedstawiona treść programu została ustalona w wyniku nowelizacji dokonanej uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr XXXII/451/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 roku w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIX/612/09 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" zmienionej uchwałą Nr VI/70/11 z dnia 28 lutego 2011 r. oraz uchwałą Nr XLII/662/13 z dnia 30 września 2013 r. (opublikowana w Dz. Urz. Woj. Małop. w dniu 27 stycznia 2017 roku, poz. 811).
Zakres merytoryczny programu ochrony powietrza określa art. 84 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenie w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych, obowiązujące w dniu 23 stycznia 2017 r.
Gmina Miasta Tarnowa podkreśliła, że powołany przepis, jak również żaden inny, nie upoważnia organu tworzącego program do ustalenia z góry efektów działań niezbędnych do przywracania standardów jakości środowiska, o których mowa w punkcie 3. W programie można obciążyć wyznaczone podmioty obowiązkiem podjęcia działań naprawczych (pkt 5), ale nie jest dopuszczalne przypisanie im odpowiedzialności za osiągnięcie określonych efektów tych działań.
Jednocześnie zaznaczono, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych w § 3 pkt 3 jako obowiązkowy element części opisowej programu ochrony powietrza wymienia przewidywany, a nie wymagany poziom substancji w powietrzu w roku prognozowanym. Program ochrony powietrza może zatem jedynie prognozować efekt ekologiczny w postaci określonego poziomu substancji w powietrzu, który w dowolnej chwili można zmierzyć przy pomocy powszechnie dostępnych urządzeń. Nie ma mowy o ustaleniu ilości zanieczyszczeń emitowanych do atmosfery, o którą ma się zmniejszyć emisja w ciągu poszczególnych lat kalendarzowych. Stawianie takich wymagań nie tylko nie ma podstaw prawnych, ale też jest w praktyce niemożliwe. Skoro działanie naprawcze ma polegać na zastąpieniu instalacji na paliwo stałe innymi źródłami ciepła, to przed uchwaleniem Programu ochrony powietrza należałoby dokonać pomiaru ilości zanieczyszczeń emitowanych w ciągu roku przez każdą instalację na paliwo stałe na danym obszarze. Dopiero na tej podstawie można byłoby stwierdzić o jaką ilość została ograniczona emisja poszczególnych substancji w wyniku likwidacji takiej instalacji.
Według treści przypisu do pozycji "Wymagany efekt ekologiczny ograniczenia emisji" do obu tabel, wartości dotyczące zakresu ilościowego redukcji zanieczyszczeń ustalono szacunkowo. Już na przykładzie ilości podanej dla pyłu zawieszonego PMIO - 191 Mg/rok w latach 2017 - 2019 oraz 234 Mg/rok w latach 2020 - 2023 - można stwierdzić, że szacunki te zostały dokonane w sposób błędny. W 2017 r. w Tarnowie znajdowało się (według danych Głównego Urzędu Statystycznego) około 11 tys. budynków mieszkalnych obejmujących 43tys. lokali mieszkalnych. Znakomita większość z tych lokali (ok. 75 %) korzystała z bezemisyjnego ciepła systemowego z miejskiej sieci ciepłowniczej. Znaczna część budynków ogrzewana była urządzeniami gazowymi, emitującymi bardzo mało zanieczyszczeń. Jedynie niespełna 4 tys. lokali mieszkalnych ogrzewanych było urządzeniami na paliwo stałe (głównie węglowe i węglopochodne) - 3930 według Bazy ewidencyjnej opracowanego w 2015 r. Planu gospodarki niskoemisyjnej dla miasta Tarnowa przyjętego uchwałą Nr XIX/201/2015 Rady Miejskiej w Tarnowie z 29 grudnia 2015 r. Według danych z Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków w Tarnowie na koniec 2023 r. funkcjonowało około 2 200 kotłów na paliwo stałe.
Kierując się algorytmem wyprowadzonym z obecnie funkcjonującej "Bazy inwentaryzacyjnej źródeł ogrzewania budynków w Małopolsce" Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego można stwierdzić, że likwidacji jednego urządzenia grzewczego na paliwo stałe w budynku mieszkalnym przypisuje się ograniczenie emisji pyłu zawieszonego PM1O średnio o około 35 kg rocznie. Osiągnięcie redukcji zanieczyszczeń na poziomie 191 000 kg rocznie w latach 2017-2019 i 234 000 kg rocznie w latach 2020-2023 oznaczałoby konieczność corocznej likwidacji odpowiednio około 5 457 i około 6 685 tego typu urządzeń, czyli kilkakrotnie więcej, niż znajdowało się w mieście Tarnowie w 2017 r.
Jak wynika z art. 91 ust. 9a ustawy Prawo ochrony środowiska, projekt uchwały w sprawie programu ochrony powietrza, w przypadku przekroczenia obowiązujących poziomów dopuszczalnych lub poziomów docelowych substancji, powinien określać odpowiednie działania naprawcze. Wymaganie likwidacji większej niż rzeczywista liczby instalacji na paliwo stałe nie spełnia tego kryterium, dlatego należy uznać, że określony w Programie ochrony powietrza "wymagany efekt ekologiczny", o którym mowa powyżej, również z tego powodu stanowi naruszenie prawa.
Warto też podkreślić, że na nieadekwatność wymagań planu do rzeczywistych potrzeb w Tarnowie wskazuje również fakt, iż pomimo nieosiągnięcia zgodnego z Programem efektu ekologicznego, jakość powietrza w Tarnowie ulega stałej poprawie. Przykładowo w latach 2017 - 2019 krotność przekroczeń średniodobowych dopuszczalnych stężeń dla pyłu zawieszonego PMIO zmniejszała się z 53 do 34 (stacja przy ul. Bitwy o Wał Pomorski) oraz z 74 do 56 dla stacji przy ul. R. Sitki. W roku 2022 w Tarnowie nie zostały przekroczone dopuszczalne średnioroczne stężenia zanieczyszczeń powietrza (dla pyłów PMIO i PM2,5, SO2, NO2, CO, CeHe). Nie została także naruszona dopuszczalna krotność (35) przekroczeń dobowych stężeń dla pyłu PMIO. W 2022 r. nie osiągnięto jedynie poziomu docelowego dla wskaźnika benzo(a)piren, którego średnioroczne stężenie, wynoszące 2 ng/m2) było najniższe w historii badań, należało także do najniższych w województwie małopolskim.
Większość lokali mieszkalnych w Tarnowie korzysta z ciepła systemowego – ogrzewanie z miejskiej sieci ciepłowniczej - nie generując żadnej niskiej emisji, a znaczna część mieszkań ogrzewana jest paliwem gazowym, z którego emisja zanieczyszczeń jest bardzo niska. Każdego roku, systematycznie, paleniska węglowe są likwidowane i zastępowane ogrzewaniem ekologicznym - gazowym, ciepłem systemowym, czy ostatnio odnawialnymi źródłami energii,
W 2023 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę wykonywania zadań określonych w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego przez Prezydenta Miasta Tarnowa. Kontrolujący stwierdzili "niezrealizowanie działania Programu Ochrony Powietrza dla Województwa małopolskiego na lata 2017-2019 w zakresie osiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego ograniczenia emisji dla wskaźników - PMIO, PM2,5, CO2 oraz benzo(a)pirenu dla Gminy Miasta Tarnów", z powołaniem się na pkt 3.1.1. podpunkt (2) i (3) Programu. Organ ten wszczął również postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia z tego tytułu kary Prezydentowi Miasta Tarnowa.
Powołując się na powyższe zarzuty Gmina Miasta Tarnowa wniosła o stwierdzenie nieważności powołanej uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed sądem administracyjnym według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Małopolskiego wniósł o oddalenie skargi z racji jej bezzasadności.
Podkreślono, że Sejmik Województwa Małopolskiego przyjął najpierw uchwałę Nr XXXIX/612/09 w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego", a następnie uchwała ta została zmieniona trzykrotnie, poprzez podjęcie kolejnych aktualizacji Programu. Odbywało się to poprzez całkowite zastąpienie brzmienia dokumentu Program ochrony powietrza dla województwa małopolskiego.
Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 9c ustawy POŚ w przypadku stref, dla których programy ochrony powietrza zostały uchwalone, a poziomy dopuszczalne lub docelowe lub pułap stężenia ekspozycji są przekraczane w kolejnych latach, zarząd województwa był obowiązany opracować projekt aktualizacji programu w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie uchwały sejmiku województwa w sprawie programu ochrony powietrza.
Zaktualizowany Program ochrony powietrza dla województwa małopolskiego z 2017 r. (dalej: POP2017) składał się z: dokumentu głównego wyznaczającego długoterminowe działania naprawcze oraz planu działań krótkoterminowych (załącznik nr 1 do uchwały) oraz uzasadnienia zawierającego uszczegółowienie zagadnień związanych z inwentaryzacją źródeł emisji, analizą jakości powietrza i opisem uwarunkowań ekonomicznych, ekologicznych i lokalnych wybranych kierunków działań naprawczych (załącznik nr 2 do uchwały). Dokument został oparty na analizach dla roku bazowego 2015. Wdrażanie działań zaplanowane zostało do 2023 roku. Zakres programu ochrony powietrza został określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych.
Ocena poziomów substancji w powietrzu w danej strefie oraz klasyfikacja stref przeprowadzana była przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 89 ustawy POŚ. Wyniki dokonanej przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oceny oraz klasyfikacji stref za rok 2015 wykazały przekroczenia poziomów dopuszczalnych oraz poziomów docelowych zanieczyszczeń we wszystkich strefach w województwie małopolskim:
1) Aglomeracja Krakowska - pył PM10, pył PM2,5, benzo(a)piren, dwutlenek azotu,
2) miasto Tarnów – pył PM10, benzo(a)piren,
3) strefa małopolska - pył PM10, pył PM2,5, benzo(a)piren, ozon.
W dniu 27 października 2016 r. projekt uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIX/612/09 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" zmienionej uchwałą Nr VI/70/11 z dnia 28 lutego 2011 r. oraz uchwałą Nr XLlI/662/13 z dnia 30 września 2013 r. został przyjęty przez Zarząd Województwa Małopolskiego i skierowany do konsultacji społecznych, które trwały do 30 listopada 2016 r.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 i art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko podanie do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do opracowywania projektu uchwały i ojej przedmiocie, możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu, możliwości, sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, oraz organie właściwym do ich rozpatrzenia, odbyło się poprzez:
a) udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej organu właściwego w sprawie,
b) ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie,
c) ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu.
Informacja o konsultacjach społecznych ww. projektu uchwały zamieszczona została w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w zakładce Konsultacje oraz na stronie internetowej www.powietrze.malopolska.pl/aktualizacja-pop, na tablicy ogłoszeń UMWM przy ul. Racławickiej 56 oraz opublikowana w Gazecie Krakowskiej i Dzienniku Polskim w dniu 31 października 2016 r.
Pismem z 27 października 2016 r., na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 92 ust. 1 ustawy POŚ zwrócono się do Wójtów, Burmistrzów, Prezydentów i Starostów z terenu województwa małopolskiego o wydanie opinii do przedmiotowego projektu uchwały.
W oparciu o art. 42 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organ rozpatrzył wszystkie uwagi i wnioski, jakie wpłynęły w ramach konsultacji społecznych oraz dołączył do uchwały uzasadnienie zawierające informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione.
Następnie 23 stycznia 2017 r. Sejmik Województwa Małopolskiego przyjął uchwałę Nr XXXII/45ł/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie zmiany uchwały Nr XXXDC/612/09 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" zmienionej uchwałą Nr VI/70/11 z dnia 28 lutego 2011 r. oraz uchwałą Nr XLlI/662/13 z dnia 30 września 2013 r.
Sejmik zarzucił brak legitymacji Strony Skarżącej do wniesienia niniejszej skargi. W szczególności w zakresie Uchwały Nr XXXLX/612/09 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" Skarżąca w żaden sposób nie wykazała interesu prawnego w zakresie skarżenia tej uchwały.
Interes prawny Gminy Miasta Tamowa upatruje w dyspozycji z art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym w przypadku niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych organ za to odpowiedzialny podleca karze pieniężnej.
Jak wskazano w odpowiedzi na skargę powyższa regulacja nie została ustanowiona przez Sejmik Województwa. Interes prawny skarżącego nie może się opierać na jego pojawieniu się dopiero w wyniku zastosowania sankcji przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w ramach kontroli wykonywania zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych. Naruszenie interesu prawnego musi istnieć w chwili wprowadzania w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych mających oparcie w przepisach prawa materialnego uprawnień (por. np. uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia z 4 września 2001 r., sygn. II SA 1410/01). Interes prawny winien istnieć już w dniu podejmowania uchwały i winien być tą uchwała naruszony (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r., sygn. II OSK 2334/11). Sam fakt, iż uchwała w sprawie programu ochrony powietrza jest skarżona po ponad 7 siedmiu latach od jego uchwalenia potwierdza, iż skarżący próbuje w sposób sztuczny uzasadnić możliwość wystąpienia naruszenia jego interesu prawnego.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze przedmiotowe uchwały nie naruszają interesu prawnego Skarżącej w rozumieniu przepisu art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
Ponadto zaznaczono, że obecnie obowiązuje Uchwała Nr XXV/373/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 września 2020 roku w sprawie Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego.
W ocenie Organu Skarżąca w skardze nie wykazała, wbrew dyspozycji art. 90, jaki interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, tj. uchwałą XXXXIX/612/09 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego". Z tego względu należy uznać, że skarżąca nie udowodniła występowania interesu prawnego lub uprawnienia w sprawie, co uzasadnia odrzucenie jej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt. 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że zgodnie z art. 84 ustawy POŚ program ochrony powietrza wraz z jego integralną częścią, tj. planem działań krótkoterminowych stanowi akt prawa miejscowego: "W celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska w przypadkach wskazanych ustawą lub przepisami szczególnymi, w drodze aktu prawa miejscowego, tworzone są programy. Programy są publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych." Art. 84 ust. 2 pkt 3 POŚ wskazuje, iż w programie należy ustalić podstawowe kierunki i zakres działań niezbędnych do przywracania standardów jakości środowiska. Kierunki działań wyznaczane są wobec tego z uwzględnieniem uwarunkowań danego obszaru. Tym samym to po stronie samorządu województwa jest stworzenie katalogu działań naprawczych pod warunkiem spełniania przez nie w/w założeń i doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska, w tym przypadku powietrza.
Program ten stanowił aktualizację dokumentu przyjętego w roku 2013 aktualizacja była konieczna ze względu na utrzymujące się przekroczenia norm jakości powietrza. Diagnoza jakości powietrza obejmująca m.in. identyfikację substancji, których normy nie były dotrzymywane oraz określenie obszarów przekroczeń, zawarta została w dokumencie "Roczna ocena jakości powietrza w województwie małopolskim. Raport wojewódzki za rok 2015" przygotowanym przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Krakowie. Wykazała ona przekroczenia we wszystkich strefach województwa, tj.: strefie Aglomeracja Krakowska, strefie miasto Tarnów oraz strefie małopolskiej. W związku z wynikami ww. oceny. Program wskazywał działania zmierzające do osiągnięcia w całej Małopolsce do 2023 r. dopuszczalnych i docelowych poziomów zanieczyszczeń. Osiągnięcie norm jakości powietrza w terminie wskazanym w Programie w najkrótszym możliwym czasie - wynika także z wymagań Dyrektywy CAFE (Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50AVE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy).
Punktem wyjściowym do opracowania programu jest diagnoza jakości powietrza przygotowywana w ramach rocznej oceny jakości powietrza. Niemniej jednak, programy powinny zawierać także szerszą analizę obejmującą m.in. bilans emisji poszczególnych zanieczyszczeń w roku bazowym i roku prognozy, czy udziały źródeł emisji w stężeniach pozwalające określić przyczyny przekroczeń. Analizy te wymagają przygotowania inwentaryzacji emisji zanieczyszczeń oraz przeprowadzenia modelowania transportu zanieczyszczeń. Należy przy tym zaznaczyć, iż wyniki modelowania prowadzonego na potrzeby programów ochrony powietrza muszą spełniać wymagania określone w rozporządzeniu w sprawie dokonywania oceny poziomów substancji w powietrzu. Metodyka inwentaryzacji emisji zanieczyszczeń w roku bazowym Programu (2015) opisana została w dokumencie "Metodyka przeprowadzenia inwentaryzacji emisji zanieczyszczeń dla obszaru województwa małopolskiego oraz zakres elektronicznej bazy danych". Został on opracowany przed przygotowaniem bazy emisji zanieczyszczeń dla roku bazowego oraz poddany konsultacjom eksperckim, w tym podczas spotkania z ekspertami z ośrodków naukowych (17 czerwca 2016 r.).
Jak wskazano powyżej modelowanie transportu zanieczyszczeń z wykorzystaniem danych o emisjach zanieczyszczeń pozwala na identyfikację głównych przyczyn problemu złej jakości powietrza. Główne działania naprawcze ukierunkowywane są na sektory o największym wpływie na poziom stężeń zanieczyszczeń oraz epizody ich wysokich stężeń. W województwie małopolskim sektorem tym od lat pozostaje sektor komunalno-bytowy obejmujący indywidualne źródła ogrzewania na paliwa stałe. Modelowanie pozwala również na określenie efektu poprawy jakości powietrza po wdrożeniu określonego scenariusza działań naprawczych. Wyboru docelowego scenariusza działań dokonuje się na podstawie analizy efektu ekologicznego (redukcji emisji zanieczyszczeń oraz ich stężeń w powietrzu) oraz analizy ekonomicznej scenariuszy. Wyznaczone dla poszczególnych jednostek obowiązki i zadania mają doprowadzić do pełnego wdrożenia scenariusza, a tym samym osiągnięcia wymaganych standardów jakości powietrza.
Najważniejszym działaniem naprawczym przedmiotowego Programu było wprowadzenie i pełne wdrożenie uchwały antysmogowej dla Małopolski. Co więcej, zakres ograniczeń wprowadzonych małopolską uchwałą antysmogową wynika z analiz przeprowadzonych właśnie w ramach Programu ochrony powietrza. Wskazują one, że pełne wdrożenie uchwały pozwoli osiągnąć poziomy dopuszczalne i docelowe stężeń szkodliwych substancji. Istotnym jest fakt, iż wyznaczony do realizacji efekt ekologiczny podyktowany jest przede wszystkim koniecznością osiągnięcia standardów jakości powietrza. Krajowe i unijne wymagania stawiane programom zobowiązują do wyznaczenia takich celów w zakresie efektu ekologicznego, które pozwolą osiągnąć poziomy dopuszczalne stężeń zanieczyszczeń. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (§ 3 pkt 3 lit. b) wskazywało, iż część opisowa programu ochrony powietrza powinna uwzględniać określenie działań, które planuje się podjąć w celu osiągnięcia zamierzonej poprawy jakości powietrza w strefie, ze szczególnym uwzględnieniem kierunku i zakresu działań niezbędnych do przywrócenia poziomów substancji w powietrzu do poziomów dopuszczalnych i docelowych. Jednocześnie § 3 pkt 4 tego rozporządzenia wskazuje, że część opisowa Programu powinna zawierać określenie planowanych działań mających na celu osiągnięcie poziomów docelowych m.in. benzo(a)pirenu, które nie pociągają za sobą niewspółmiernych kosztów i dotyczą w szczególności głównych grup źródeł emisji. To właśnie ten przepis stanowił podstawę prawną do wskazania planowanych działań tj. m. in działania naprawczego: "Wprowadzenie ograniczeń w stosowaniu urządzeń na paliwa stałe" oraz wyznaczenia minimalnego efektu ekologicznego niezbędnego w celu osiągnięcia zamierzonej poprawy jakości powietrza. Wymagany efekt ekologiczny wyznaczony został za pomocą modelowania rozprzestrzeniania zanieczyszczeń biorąc pod uwagę wybrany wariant działań naprawczych (założenia uchwały antysmogowej) oraz przygotowaną inwentaryzację emisji zanieczyszczeń dla roku bazowego. Jest to standardowa procedura wykorzystywana we wszystkich wojewódzkich programach ochrony powietrza. Efekty rzeczowe programu muszą przekładać się na konkretny efekt ekologiczny, gdyż jedynie on jest realnym wskaźnikiem poziomu poprawy jakości powietrza. Z prawnego punktu widzenia nie jest możliwe opracowanie Programu, który nie wskazuje ścieżki dojścia do osiągnięcia norm stężeń zanieczyszczeń w powietrzu.
Projekt POP2017 (program ochrony powierza) przekazany w październiku 2016 r. do konsultacji społecznych i opiniowania zawierał zarówno proponowany efekt ekologiczny (wyrażony w redukcji emisji), jak i efekt rzeczowy (wyrażony w ilości kotłów do wymiany). Zebrane podczas konsultacji opinie wskazywały jednak, że liczba zaproponowanych kotłów koniecznych do wymiany jest dla gmin zbyt wysoka. Uwaga ta została uwzględniona w uchwalanym Programie. Po wprowadzonych zmianach POP2017 nie wskazywał liczby wymaganych instalacji grzewczych do wymiany, lecz jedynie wymagany efekt redukcji emisji zanieczyszczeń, który umożliwi dotrzymanie poziomów dopuszczalnych zanieczyszczeń w powietrzu. Podkreślić należy, że nie było możliwe, by zmniejszyć planowany efekt redukcji emisji. Zmniejszenie założonego efektu redukcji skutkowałoby bowiem wadliwym Programem, który nie wskazuje na uzyskanie podstawowego celu, jakim jest osiągnięcie poziomów dopuszczalnych i docelowych zanieczyszczeń w powietrzu. Całkowite usunięcie planowanych efektów jednostkowych uniemożliwiłoby zaś skuteczne wykonywanie nadzoru w formie przeprowadzenia kontroli WIOŚ.
Argumenty zawarte w skardze dotyczą dwóch działań naprawczych z POP2017, jakimi były "Wprowadzenie ograniczeń w użytkowaniu instalacji na paliwa stałe" oraz "Realizacja gminnych programów ograniczania niskiej emisji (PONE) - eliminacja niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe". Zakres rzeczowy tych działań zakładał wymianę lub likwidację istniejących instalacji na paliwa stałe. Było to najważniejsze zadanie POP z 2017, jak bowiem wielokrotnie wykazano, na obszarze województwa, dla zanieczyszczeń pyłowych oraz benzo(a)pirenu, dominuje emisja pochodząca z sektora bytowo-komunalnego (ze źródeł spalania na cele grzewcze). Wskaźnikiem wykonania tych działań naprawczych był zaś "wymagany efekt ekologiczny ograniczenia emisji".
Zgodnie z przesłanymi sprawozdaniami z realizacji Programu ochrony powietrza za lata 2017- 2019 Miasto Tarnów, wymieniło łącznie 848 kotłów na paliwo stałe, co przełożyło się na redukcję emisji na poziomie: 13,8 Mg PMIO, 13,48 Mg PM2,5 oraz 4,21 kg B(a)P. Oznacza to, że osiągnięty został ponad 10 krotnie niższy efekt ekologiczny, niż zakładany był w POP 2017. Na brak osiągnięcia celów POP 2017 wskazują jednak również dalsze przekroczenia poziomów dopuszczalnych i docelowych zanieczyszczeń. W strefie Miasto Tarnów (również w 2021, który jest rokiem bazowym dla najnowszego Programu ochrony powietrza zaktualizowanego w 2023 r.) nadal występują przekroczenia poziomów dopuszczalnych pyłu zawieszonego PMIO, PM2,5 oraz poziomu docelowego benzo(a)pirenu.
Zarówno Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego, jak i Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska (WIOŚ), wylicza osiągnięty efekt ekologiczny przy pomocy dostępnych narzędzi i wskaźników. W pierwszej kolejności WIOŚ korzysta z raportu wygenerowanego z Bazy inwentaryzacji źródeł ogrzewania budynków. Jest to narzędzie udostępnione przez Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego, w którym małopolskie gminy prowadziły inwentaryzację urządzeń grzewczych przed wprowadzeniem ustawowej Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków. Baza inwentaryzacji źródeł ogrzewania budynków w Małopolsce wylicza uzyskany efekt ekologiczny, wykorzystując zaprogramowane w niej wskaźniki. Są to wskaźniki uśrednione, oparte na szerokich badaniach wykonanych zarówno w Polsce, jak i w Europie i stanowią odzwierciedlenie szeregu składowych wskaźników wykorzystywanych w różnych inwentaryzacjach. Kalkulator przybliżonego efektu ekologicznego dostępny jest również na stronie internetowej:
https://powietrze.malopolska.pl/program-ochronv-powietrza/sprawozdania/.
Podkreślić należy, że wielkość uzyskanego efektu ekologicznego zależy w dużej mierze od przyjętej metodologii i wskaźników. W czasie trwania kontroli gmina ma możliwość przedstawienia swoich wyliczeń uzyskanego efektu ekologicznego, jeśli nie zgadza się z przyjętą metodologią. Tak stało się w przypadku Gminy Miejskiej Kraków, która podczas kontroli WIOŚ (prowadzonej również w 2023r.), przedstawiła własne obliczenia uzyskanego efektu redukcji emisji. Zgodnie bowiem z raportem z Bazy inwentaryzacji źródeł ogrzewania budynków Gmina
Miejska Kraków osiągnęła efekt ekologiczny na poziomie: 25,46%(pył PMIO), 20,02% (pył PM2,5), 31,39% (benzo(a)piren). Jednak w związku z przedstawionymi informacjami i wyliczeniami, oraz na podstawie przedstawionego w toku kontroli materiału dowodowego, stwierdzono że efekt ekologiczny dla Gminy Miejskiej Kraków został osiągnięty niemal w 100%. Nie stwierdzono naruszeń, tym samym administracyjna kara pieniężna nie została nałożona. Podkreślić należy, że Miasto Tarnów na koniec 2019 roku, a nawet do tej pory nie zlikwidowało wszystkich źródeł wymagających wymiany, więc nie można stwierdzić, że zrealizowało wszystkie możliwe działania w swojej mocy, aby w możliwie największym stopniu osiągnąć wskazany efekt. Na koniec 2019 roku nadal występowały przekroczenia poziomów dopuszczalnych i docelowych zanieczyszczeń w powietrzu, więc podjęte działania nie przyniosły w tamtym terminie wystarczających rezultatów.
Dodatkowo podkreślono, że projekt programu poddany został konsultacjom społecznym i zgodnie zapisami art. 91 POŚ, przekazano go wówczas do wójtów, burmistrzów i prezydentów miast z prośbą o opinie, na co, zgodnie z ustawą przewidziany był miesiąc. W tym czasie nie wpłynęła żadna opinia od Prezydenta Miasta Tarnowa, która pozwoliłaby twierdzić, że nie zgadza się z przedstawionymi w projekcie zadaniami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5) p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5) p.p.s.a., stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.), w przeciwnym wypadku skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Sąd nie ocenia celowości podjętych przez organ rozwiązań.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XXXIX/612/09 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" – w brzmieniu nadanym uchwałą Nr XXXII/451/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 roku w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIX/612/09 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" zmienionej uchwałą Nr VI/70/11 z dnia 28 lutego 2011 r. oraz uchwałą Nr XLII/662/13 z dnia 30 września 2013 r. (opublikowana w Dz. Urz. Woj. Małop. w dniu 27 stycznia 2017 roku, poz. 811).
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2016 roku, poz. 486 ze zm) – dalej też jako "u.s.w."
Zgodnie z art. 82 ust. 1 zd. pierwsze u.s.w. uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie zaś z art. 82 ust. 5 u.s.w. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
W przepisie art. 82 ust. 5 u.s.w. przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przy podejmowaniu uchwał przez organy samorządu województwa. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne. Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
W orzecznictwie wskazuje się, że do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Za interpretatio restrictiva pojęcia sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 82 ust. 5 u.s.w. (por. też. art. 91 ust. 1 u.s.g.) przemawia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który kreuje zarówno kardynalną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jak i to, że podlega ona ochronie sądowej. Tym samym organy mogą i powinny wkraczać z aktami nadzoru w działalność jednostek samorządu terytorialnego, ale tylko w przypadkach określonych ustawami i o ile zachodzi przesłanka "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 15 września 2017 r., sygn. I OSK 1136/17, NSA z dnia 9 stycznia 2024 roku, sygn. I OSK 2012/22 – które zachowują również aktualność na gruncie art. 82 ust. 5 u.s.w.).
Tak więc za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19, NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. III OSK 7598/21).
Odnosząc się do zaskarżonej uchwały należy wskazać, że stosownie do zapisów art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2256 ze zm.) jest ona aktem prawa miejscowego.
Bez znaczenia przy tym dla możliwości zaskarżenia przedmiotowej uchwały jest okoliczność, że ona już nie obowiązuje. Jak wskazuje się w orzecznictwie, co na gruncie niniejszej sprawy Sąd w pełni podziela, zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 22 marca 2007 roku, sygn. II OSK 1776/06, NSA z dnia 28 stycznia 2016 roku, sygn. II FSK 355/14).
Odnosząc się do terminowości wniesienia skargi, to trzeba wskazać, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 roku, zmieniono treść art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa. Jednocześnie w art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W związku z tym, na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie ma norma art. 90 ust. 1 u.s.w., w dotychczasowym brzmieniu, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.
Skarżąca Gmina Miasta Tarnowa przed wniesieniem skargi skierowała do Sejmiku Województwa Małopolskiego pismem z dnia 17 listopada 2023 roku wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego dokonanego zaskarżoną uchwałą (k. 14 – 16), które zostało wysłane w tym samym dniu za pośrednictwem platformy ePUAP.
W związku z wniesionym wezwaniem Sejmik Województwa Małopolskiego nie udzielił żadnej odpowiedzi na to wezwanie. Natomiast do Skarżącej zostało skierowane pismo z dnia 18 grudnia 2023 roku Wicemarszałka Województwa Małopolskiego J.G. w którym przedstawiono zasady i tryb uchwalania uchwał dotyczących programów ochrony powietrza. Powyższe pismo zostało wysłane do Skarżącej w tym samym dniu za pośrednictwem platformy ePUAP.
W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że pismo skierowane do Skarżącej przez Wicemarszałka Województwa Małopolskiego nie stanowi odpowiedzi organu (Sejmiku Województwa Małopolskiego) w rozumieniu art. 53 § 2 p.p.s.a.
Powyższe ma o tyle znaczenie, że inaczej liczony jest termin do wniesienia skargi. Do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. zastosowanie znajduje art. 53 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935 – por. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku),
§ 1. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie.
§ 2. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Wynikający z tego przepisu termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jest ostatecznym terminem do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, bądź wprawdzie taką odpowiedź udzielił, ale została ona doręczona stronie już po upływie terminu sześćdziesięciu dni, liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie powinna być wniesiona skarga (por. np. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 2013 roku, sygn. I OSK 710/13 – pogląd wyrażony na gruncie ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym – z racji jednak tożsamego brzmienia z art. 90 ust. 1 u.s.w. zachowuje aktualność również w odniesieniu do skarg wnoszonych na zasadzie art. 90 ust. 1 u.s.w.).
Na gruncie niniejszej sprawy, Skarżąca Gmina Miasta Tarnowa swoją skargę poprzedziła wniesieniem w dniu 17 listopada 2023 roku bezskutecznego wezwania organu (Sejmiku Województwa Małopolskiego) do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub prawa.
Sejmik Województwa Małopolskiego nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. W związku z tym termin na wniesienie skargi upływał w dniu 16 stycznia 2024 roku. Wniesiona skarga została natomiast podpisana w dniu 12 stycznia 2024 (por. k. 12) i wysłana w dniu 15 stycznia 2024 roku (k. 6).
W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że Skarżąca Gmina Miasta Tarnowa tym samym wyczerpała tryb przed wniesieniem skargi i złożyła skargę w ustawowym terminie zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2017 roku.
Z zacytowanego powyżej art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa, wynika że skargę na uchwałę może złożyć ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Oznacza to, że skargę w trybie art. 90 ust. 1 oraz 91 ust. 1 u.s.w. może wnieść skutecznie tylko taki podmiot, który wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego lub podjętych czynności prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej. Zaskarżeniu w tym trybie podlega uchwała organu samorządu województwa nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną strony skarżącej – wywołująca dla niej negatywne konsekwencje prawne (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 26 maja 2020 roku, sygn. II OSK 3398/19).
Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12). Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA z dnia 23 września 2016 r., sygn. II OSK 914/15, NSA z dnia 21 lipca 2022 roku, sygn. III OSK 1510/22).
Konsekwencją braku wykazania naruszenia interesu prawnego w przypadku wniesienia skargi na tego rodzaju akt prawa miejscowego jest odrzucenie skargi (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.).
Na gruncie niniejszej sprawy Skarżąca Gmina Miasta Tarnowa upatruje naruszenia swojego interesu w tym, że stosownie do art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2256 ze zm.) – dalej jako PrOchrŚrod, w przypadku niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej.
Skarżąca Gmina wskazała też, że za pismem z dnia 23 października 2023 roku Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomił Prezydenta Miasta Tarnowa o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary Prezydentowi Miasta Tarnowa, za stwierdzone niedotrzymanie terminów realizacji zadań określonych dla Gminy Miasta Tarnów w programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego, uchwalonym przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwałą Nr XXXI1/451/17 z dnia 23 stycznia 2017 r., tj. nieosiągnięcie wymaganego efektu ekologicznego w okresie 2017 r. - 2019 r.
W ocenie Sądu Skarżąca Gmina ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, aczkolwiek nie wynika on z faktu wszczęcia postępowania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, co ma związek z potencjalnym nieosiągnięciem wymaganego efektu ekologicznego w okresie 2017 r. - 2019 r. Interes prawny Gminy w zaskarżeniu uchwały Nr XXXII/451/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 roku w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIX/612/09 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" zmienionej uchwałą Nr VI/70/11 z dnia 28 lutego 2011 r. oraz uchwałą Nr XLII/662/13 z dnia 30 września 2013 r. wynika z tego, że uchwała ta nałożyła na Gmina Miasta Tarnowa określone, zindywidualizowane obowiązki, to jest wykonanie określonych działań, których celem jest (było) poprawienie jakości powietrza w województwie małopolskim, w tym również w Gminie Miasta Tarnowa.
Nałożenie tych obowiązków stanowi w ocenie Sądu podstawę do uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą Skarżącej i tym samym jest ona legitymowana do wniesienia przedmiotowej skargi.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, należy uznać, że skarga została wniesiona w terminie przez legitymowany do tego podmiot i w związku z tym podlega merytorycznemu rozpatrzeniu.
W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Rozpocząć należy od kilku uwag mających charakter ogólny.
Programy ochrony powietrza są uchwalane w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska, w tym przypadku powietrza.
Ocena zasadności czy też konieczności podjęcia takiej uchwały jest warunkowana m.in. oceną charakteru i zakresu aktualnego stanu środowiska, dokonanej zwłaszcza na podstawie danych państwowego monitoringu środowiska (por. art. 84 ust. 3 pkt. 1), i pkt. 4) PrOchrŚrod).
W odniesieniu do zaskarżonej uchwały trzeba zauważyć, że pomimo uchwalenia przez Sejmik Województwa Małopolskiego najpierw uchwały Nr XXXIX/612/09 w dniu 21 grudnia 2009 roku w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego", a następnie kolejnych uchwał Nr VI/70/11 z dnia 28 lutego 2011 r. oraz Nr XLII/662/13 z dnia 30 września 2013 r., mających na celu poprawę jakości powietrza w województwie, to jednak nie było to wystarczające dla poprawienia jakości powietrza. Jak wynikało z diagnozy jakości powietrza obejmującej m.in. identyfikację substancji, których normy nie były dotrzymywane oraz określenie obszarów przekroczeń, która została zawarta w "Rocznej ocenie jakości powietrza w województwie małopolskim. Raport wojewódzki za rok 2015" przygotowanej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Krakowie doszło do przekroczenia we wszystkich strefach województwa, tj.: strefie Aglomeracji Krakowska, strefie miasto Tarnów oraz strefie małopolskiej.
Ocena poziomów substancji w powietrzu w danej strefie oraz klasyfikacja stref przeprowadzana była przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na podstawie art. 88 – 90 PrOchrŚrod.
W świetle tych wyników konieczna była kolejna aktualizacja Programu, która została dokonana zaskarżoną uchwałą Nr XXXII/451/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 roku. Zgodnie z art. 91 ust. 9c PrOchrŚrod, w przypadku stref, dla których programy ochrony powietrza zostały uchwalone, a standardy jakości powietrza są przekraczane, zarząd województwa jest obowiązany opracować projekt aktualizacji programu w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie uchwały sejmiku województwa w sprawie programu ochrony powietrza, określając w nim działania ochronne dla grup ludności wrażliwych na przekroczenie, obejmujących w szczególności osoby starsze i dzieci.
Stosownie do zapisów z art. 91 ust. 5 PrOchrŚrod dla stref, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 4 (to jest stref, dla których doszło do przekroczenia poziomów docelowych), zarząd województwa, w terminie 15 miesięcy od dnia otrzymania wyników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref, o których mowa w art. 89 ust. 1, opracowuje i przedstawia do zaopiniowania właściwym wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast i starostom projekt uchwały w sprawie programu ochrony powietrza, mającego na celu osiągnięcie poziomów docelowych substancji w powietrzu
Jak wynika z treści art. 91 ust. 6 i ust. 6a PrOchrŚrod właściwy wójt, burmistrz, prezydent jest obowiązany do wydania opinii w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza, przy czym niewydanie opinii w terminie oznacza akceptację projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza.
Zarząd województwa, zgodnie z przepisami o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, którego przedmiotem jest sporządzenie programu ochrony powietrza (por. art. 91 ust. 9 PrOchrŚrod)
Przytoczone powyżej działania zawarte w art. 91 PrOchrŚrod określa procedurę przygotowywania i uchwalania programów ochrony powietrza, który stosownie do art. 91 ust. 9e PrOchrŚrod ma zastosowanie odpowiednio do jego aktualizacji, którą stanowi zaskarżona uchwała.
Analiza przedłożonej przez Sejmik Województwa Małopolskiego dokumentacji potwierdza, że wszystkie wynikające z przytoczonego powyżej art. 91 PrOchrŚrod czynności zostały przeprowadzone, a tym samym procedura sporządzania projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza została przeprowadzona w sposób prawidłowy.
W szczególności zaznaczyć trzeba, że projekt uchwały został wysłany do Prezydenta Miasta Tarnowa, który w tym zakresie nie zajął stanowiska, co w świetle art. 91 ust. 6a PrOchrŚrod oznacza jego akceptację dla projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza.
Odnosząc się do podniesionych zarzutów skargi, to trzeba wskazać, że dla przeprowadzonej przez Sąd kontroli zaskarżonej uchwały nie mogą mieć znaczenia podnoszone przez Skarżącą Gminę okoliczności faktyczne, takie jak liczba pieców zlikwidowanych w Tarnowie, czy też liczba pieców które jeszcze mogą być zlikwidowane.
Punktem odniesienia są przepisy, które stanowiły podstawę dla podjęcia zaskarżonej uchwały. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma art. 84 PrOchr oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz. U. poz. 1028) – dalej też jako "rozpProgr".
Skarżąca Gmina Miasta Tarnowa podnosi, że zapisy zaskarżonej uchwały wykraczają poza zakres upoważnienia zawartego w art. 84 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez określenie wymaganego efektu ekologicznego zaplanowanych działań.
W tym kontekście trzeba wskazać, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. np. uzasadnienie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 1518/09).
Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego podobnie jak rozporządzenia wydawane są na podstawie delegacji ustawowej a więc zajmują analogiczną pozycję w hierarchii źródeł prawa. Różnica między rozporządzeniami a aktami prawa miejscowego sprowadza się do innego obszaru obowiązywania każdego z powyższych źródeł prawa, gdyż każdy z organów je wydających usytuowany jest na innym szczeblu administracji publicznej. Zarówno rozporządzenia jak i akty prawa miejscowego wiążą adresatów w sposób analogiczny a zatem ich moc obowiązywania jest taka sama a do przymusowego wykonania obowiązków wynikających z ich sformułowań lub z treści wydanych na ich podstawie indywidualnych aktów konkretyzacji prawa administracyjnego stosowane są te same normy postępowania egzekucyjnego.
Akty prawa miejscowego jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mają charakter normatywny i generalny zarazem a więc nie są nimi akty o charakterze indywidualnym, na przykład decyzje administracyjne. Akty prawa miejscowego dotyczą wszystkich mieszkańców oraz podmiotów znajdujących się w zasięgu działania organów stanowiących takie normy prawne.
Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Postanowienia tego przepisu stanowią podstawę do tworzenia - w formie prawa miejscowego programów mających na celu ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Opracowywanie programów nie ma charakteru dowolnego, uzależnionego od woli organu administracji, ale może mieć miejsce wtedy, gdy przepis ustawy lub innego aktu prawnego wyraźnie taki obowiązek przewiduje. W przypadku programów ochrony powietrza, wynika on z art. 91 ust. 1 PrOchrŚrod.
Co do zakresu podmiotowego obowiązku opracowania programów, jak wynika z przepisów upoważniających do opracowania programów, zobligowane do tego są organy administracji. W związku z tym to one są adresatem postanowień art. 84 PrOchrŚrod (por. K. Gruszecki, komentarz do art. 84 [w:], K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Lex/el).
Odnosząc się natomiast już bezpośrednio do podniesionego zarzutu, należy wskazać, że stosownie do art. 84 ust. 2 PrOchrŚrod:
2. W programie ustala się:
1) obszar objęty zakresem jego obowiązywania;
2) naruszone standardy jakości środowiska wraz z podaniem zakresu naruszenia;
3) podstawowe kierunki i zakres działań niezbędnych do przywracania standardów jakości środowiska;
4) harmonogram rzeczowo-finansowy planowanych działań;
5) podmioty, do których skierowane są obowiązki ustalone w programie;
6) w razie potrzeby dodatkowe obowiązki podmiotów korzystających ze środowiska, związane z ograniczaniem oddziaływania na środowisko, polegające na:
a) obowiązku prowadzenia pomiarów wielkości emisji lub poziomów substancji lub energii w środowisku,
b) obowiązku przekazywania, ze wskazaną częstotliwością, wyników prowadzonych pomiarów oraz informacji dotyczących przestrzegania wymagań określonych w posiadanych pozwoleniach,
c) ograniczeniu czasu obowiązywania posiadanych przez dany podmiot pozwoleń, nie krócej jednak niż do 2 lat;
7) obowiązki organów administracji, polegające na przekazywaniu organowi przyjmującemu program informacji o wydawanych decyzjach mających wpływ na realizację programu;
8) sposób kontroli oraz dokumentowania realizacji programu i jego efektów.
Trzeba podkreślić, że stosownie do przytoczonego przepisu program, którego celem jest poprawa jakości powietrza zawiera m.in. podstawowe kierunki i zakres działań niezbędnych do przywracania standardów jakości środowiska (por. art. 84 ust. 2 pkt. 3), pkt. 6) i 7) PrOchrŚrod).
Jak wynika ponadto z treści przytoczonego przepisu elementem treści programu jest sposób kontroli oraz dokumentowanie realizacji programu i jego efektów (por. art. 84 ust. 2 pkt. 8) PrOchrŚrod).
W ocenie Sądu – w świetle przytoczonego przepisu, a przede wszystkim art. 84 ust. 2 pkt. 8) PrOchrŚrod – określenie w programie wymaganego efektu ekologicznego zaplanowanych działań nie stanowi wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Wskazany przepis wprost odwołuje się do efektów, które mają się wiązać z realizacją tego programu.
W świetle tego przepisu można wskazać, że Gmina jest obowiązana do dokumentowania, czyli do zbierania danych i materiałów źródłowych, które obrazują i prezentują w jaki sposób realizuje ona przedmiotowy program, w tym jakie konkretnie podejmuje działania, a także jakie są jego efekty. Ponadto realizacja programu przez Gminę oraz efekty, które są osiągane podlegają kontroli, co wynika także z przytoczonego przepisu.
Program zawiera podstawowe kierunki i zakres działań niezbędnych do przywracania standardów jakości środowiska. Przywrócenie ma być zatem odniesione do określonych standardów, które powinny być osiągnięte wskutek wdrożonych określonych działań. Należy też podkreślić w tym kontekście aktywną rolę gmin w trakcie realizacji programu, która sprowadza się m.in. do przekazywania Sejmikowi informacji o wydawanych decyzjach mających wpływ na realizację programu.
Docelowy standard (por. art. 84 ust. 2 pkt. 3) PrOchrŚrod) wyznaczany jest przy tym przez określone wielkości i parametry, którymi powinno się charakteryzować środowisko, w tym przypadku powietrze.
W kontekście powyższych uwag należy wskazać, że wbrew twierdzeniom Skarżącej Gminy powołany przepis (art. 84 ust. 2 PrOchrŚrod) upoważnia Sejmik do ustalenia efektów działań niezbędnych do przywracania standardów jakości środowiska.
Odnosząc się natomiast do zarzutu sprowadzającego się do wskazania, że zapisy załącznika nr 1 do uchwały zawarte w punkcie 3.1.1. podpunkt (2) – pozycja tabeli "Wymagany efekt ekologiczny ograniczenia emisji" oraz w punkcie 3.1.1. podpunkt (3) – pozycja tabeli "Wymagany efekt ekologiczny ograniczenia emisji" – w zakresie w jakim dotyczą Tarnowa naruszają § 3 pkt 3 rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych, który zobowiązuje do określenia w części opisowej programu ochrony powietrza przewidywanego poziomu substancji, a nie wymaganego ograniczenia emisji o ustaloną w stosunku rocznym ilość substancji, należy wskazać, że zgodnie z § 3 pkt. 3 rozpProg:
"Część opisowa programu ochrony powietrza obejmuje
3) przewidywany poziom substancji w powietrzu w strefie, w roku prognozowanym, ze szczególnym uwzględnieniem:
a) przyszłego stężenia substancji w powietrzu w strefie, w tym:
– poziomów substancji uwzględnionych w programie ochrony powietrza przy założeniu niepodejmowania żadnych dodatkowych działań ponad te, których konieczność podjęcia wynika z istniejących przepisów, z uwzględnieniem poziomu tła,
– informacji dotyczących możliwych do podjęcia działań mających na celu poprawę stanu jakości powietrza,
– prognoz poziomów substancji uwzględnionych w programie ochrony powietrza w roku zakończenia programu ochrony powietrza, przy założeniu, że wszystkie działania zostaną podjęte,
– prognoz liczby dni z przekroczeniami poziomów dopuszczalnych i docelowych substancji w powietrzu uwzględnionych w programie ochrony powietrza w roku jego zakończenia, przy założeniu, że wszystkie działania zostaną podjęte,
b) określenia planowanych działań, w celu osiągnięcia zamierzonej poprawy jakości powietrza w strefie, ze szczególnym uwzględnieniem:
– kierunku i zakresu działań niezbędnych do przywrócenia poziomów substancji w powietrzu do poziomów dopuszczalnych i docelowych,
– kierunku i zakresu działań niezbędnych do osiągnięcia poziomu docelowego ozonu w powietrzu, prowadzących do ograniczenia emisji tlenków azotu i niemetanowych lotnych związków organicznych, jako substancji przyczyniających się do powstawania ozonu - w przypadku programu ochrony powietrza sporządzanego ze względu na przekroczenia poziomu docelowego dla ozonu;"
W świetle zacytowanego przepisu należy wyciągnąć wniosek, że program powinien określać przewidywany poziom substancji w powietrzu w strefie. Przewidywany poziom substancji w powietrzu określa się z uwzględnieniem wymaganych ograniczeń emisji, ale nie jest z nim tożsamy. Emisje stanowią wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi: substancje, energie, takie jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne (por. art. 3 pkt. 4) PrOchrŚrod), natomiast poziom substancji w powietrzu określa obecność określonych związków (substancji) w powietrzu w określonym czasie.
W tabeli zawartej w punkcie 3.1.1. podpunkt (2) – pozycja tabeli "Wymagany efekt ekologiczny ograniczenia emisji" oraz w punkcie 3.1.1. podpunkt (3) – ustalono m.in. "Wymagany efekt ekologiczny ograniczenia emisji".
Tabela ta zawiera określone stężenia pyłów PM10, PM2,5 oraz BaP i CO2 w dwóch schematach dla lat 2017 – 2019 (I schemat) i dla lat 2020 – 2023 (II schemat).
W ocenie Sądu określenie w tabeli wymaganego efektu ekologicznego ograniczenia emisji, nie tylko nie stanowi o naruszeniu § 3 pkt. 3) rozpProgr, ale stanowi jego prawidłową realizację.
W istocie Program ochrony powietrza określa efekt ekologiczny w postaci określonego poziomu substancji w powietrzu, który można zmierzyć.
Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że podniesiony zarzut § 3 pkt 3 rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych, który zobowiązuje do określenia w części opisowej Programu ochrony powietrza przewidywanego poziomu substancji, a nie wymaganego ograniczenia emisji o ustaloną w stosunku rocznym ilość substancji jest bezzasadny.
Jak wskazano już powyżej z treści art. 84 ust. 2 pkt. 8) PrOchrŚrod wynika , że realizacja programu i efekty, które są osiągane podlegają kontroli. Oznacza to, że osiągnięcie tych efektów nie może być – wbrew stanowisku Skarżącej Gminy – utożsamiane jedynie wyłącznie z "przewidywanym poziomem substancji w powietrzu", a nie "wymaganym poziomem substancji w powietrzu". Przyjmując stanowisko Skarżącej Gminy w konsekwencji należałoby uznać, że realizacja Programu jest dla gmin fakultatywna. Taki pogląd Gminy Miasta Tarnowa pozostaje jednak sprzeczności zarówno z zapisami art. 84 ust. 2 PrOchrŚrod jak i jego otoczeniem systemowym. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że mocą ustawy Program jest aktem prawa miejscowego, a więc stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. art. 91 ust. 1 PrOchrŚrod). Ponadto stosownie do art. 315a ust. 1 pkt. 3) PrOchrŚrod niedotrzymanie terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych nieosiągnięcie efektów zawartych stanowi podstawę do wymierzenia kary pieniężnej. Realizacja Programu i osiągnięcie celów Programu nie jest zatem dowolne dla Gmin, lecz jest ich obowiązkiem.
Nie mają również usprawiedliwionych podstaw zarzuty dotyczące naruszenia art. 91 ust. 9a PrOchrŚrod poprzez określenie w Programie działań naprawczych niespełniających kryterium odpowiedniości, to jest niedostosowanych do faktycznej, niższej niż szacowana, liczby urządzeń grzewczych na paliwo stałe użytkowanych w 2017 r. w mieście Tarnowie.
Zgodnie z art. 91 ust. 9a PrOchrŚrod opracowany przez zarząd województwa projekt uchwały w sprawie programu ochrony powietrza powinien uwzględniać przeprowadzone przez zarząd województwa analizy udziału w przekroczeniach poziomów substancji w powietrzu poszczególnych grup źródeł emisji tych substancji i określać odpowiednie działania naprawcze w przypadku przekroczenia obowiązujących poziomów dopuszczalnych lub poziomów docelowych substancji.
Analiza akt sprawy oraz treści uchwały nie budzi wątpliwości, że Program uwzględnia przeprowadzone analizy, w tym wyniki dokonanej przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oceny oraz klasyfikacji stref za rok 2015, które wykazały przekroczenia poziomów dopuszczalnych oraz poziomów docelowych zanieczyszczeń we wszystkich strefach w województwie małopolskim. Przed ostatecznym natomiast określeniem działań naprawczych projekt Programu został przesłany m.in. do Prezydenta Tarnowa celem zaopiniowania.
W tym zakresie Sąd nie doszukał się naruszenia art. 91 ust. 9a PrOchrŚrod.
Akcentowane w kontekście tego zarzutu przez Skarżącą Gminę kryterium odpowiedniości sprowadza się w istocie do wskazania, że w Tarnowie w 2017 r. nie było tylu użytkowanych urządzeń grzewczych na paliwo stałe, które mogłyby zostać zlikwidowane, aby sprostać wymaganiom Programu. Taka argumentacja nie może jednak odnieść zamierzonego skutku, a to z tego powodu, że odwołuje się ona do okoliczności faktycznych, które nie mają istotnego znaczenia z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonej uchwały. W tym jednak kontekście można wskazać, że w toku przygotowywania projektu uchwały przez Zarząd Województwa, Gmina Miasta Tarnowa opiniowała, przedłożony jej projekt uchwały i nie wniosła w tym zakresie żadnych uwag. Mając natomiast wiedzę, co do liczby pieców możliwych do zlikwidowania mogła w tym zakresie przedstawić swoje stanowisko. Nie sposób zatem czynić w takiej sytuacji zarzutu pod adresem zaskarżonej uchwały, że jej zapisy abstrahują od liczby użytkowanych w Tarnowie urządzeń grzewczych na paliwo stałe.
Z tych powodów zarzut ten jest pozbawiony podstaw.
Niezależnie od podniesionych zarzutów, Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek uchybień, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości ani w części.
Mając na uwadze powyższe, skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.