II SA/Kr 253/04

II SA/Kr 253/04 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2004-06-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-03-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Andrzej Irla /przewodniczący/
Izabela Dobosz /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198
art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA 2005 5 poz. 107
Info. o glosach
Laskowska Magdalena Gdańskie SP Prz.Orz. 2006 nr 2 str. 47
Tezy
Lista architektów wykonujących projekty budowlane, na podstawie których wydano decyzje /pozwolenia na budowę/, stanowi informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm./. Okręgowa Izba Architektów, z racji ciążącego na niej obowiązku nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, ma prawo domagać się takich informacji.
Sentencja
Sygn. akt. II SA/Kr 253/ 04 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 09 czerwca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : NSA Izabela Dobosz / spr. / AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2004r. sprawy ze skargi Okręgowej Izby Architektów w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2003r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Okręgowej Izby Architektów w K. kwotę 700 / siedemset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Sygn. akt. II SA/Kr 253/ 04
UZASADNIENIE
[...] Okręgowa Izba Architektów powołując się na art. 2, art. 3 w zw. z art. 6 ust. l pkt 4, w zw. art. 10, art. 13 ustawy z 6.09.200Ir. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2001r. Nr 112 poz.1198 ) zwróciła się w dniu 9.07.2003r. do Starosty Powiatowego w O. o przesłanie listy architektów wykonujących projekty obiektów budowlanych, na podstawie których wydano decyzje pozwolenia na budowę w Starostwie Powiatowym w 2002r. oraz I półroczu 2003r. Powołano się na nałożone na Izbę obowiązki ustawowe. Na podstawie art. 8 pkt l ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów ( Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ) nadzór nad należytym i sumiennym wykonywaniem samodzielnych funkcji technicznych spoczywa na samorządach zawodowych. Wykonując te obowiązki Izba chce dokonać weryfikacji osób, które nie posiadając członkostwa w Izbie wykonują samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, a tym samym naruszają przepisy ustawy prawo budowlane, ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Podniesiono, że jednym z głównych powodów powołania do życia Izby Architektów oraz wprowadzenie powyższego zapisu do ustawy był fakt, iż zawód architekta jako zawód zaufania publicznego winien podlegać nadzorowi i kontroli ze strony korporacji zawodowej w celu ochrony społeczeństwa przed wszelkimi możliwymi uchybieniami w procesie projektowania. Powołano się zatem na interes publiczny, uzasadniający dostęp do powyższych danych. Starostwo Powiatowe pismem z dnia 29.07.2003r. podało, że istnieje konieczność wszechstronnej analizy wniosku. Chodzi o możliwość i zakres udostępnienia danych i powołano się m. in. na ustawę o ochronie danych osobowych z 29.08.1997r. ( Dz. U. z 2002r. Nr 101, poz. 926 ). Powoduje to konieczność przedłużenia terminu rozpatrzenia wniosku.
We wspomnianym piśmie była mowa też o tym, że istniałaby ewentualna konieczność stworzenia bazy danych ( tj. listy architektów i projektowanych przez nich obiektów budowlanych o których mowa w w/w wniosku ). Z uwagi na pracochłonność tego zajęcia nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku w terminie określonym w art 13 ust. l ustawy z 6.09.2001 r.
Decyzją Starosty Powiatowego w O. z dnia [...].09.2003r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 80 ust. l pkt l w zw. z art. 82 ust. l i 2 ustawy z 7.07.1994r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 ze zm. ) oraz na podstawie art. 105§1 kpa umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przekazania [...] Okręgowej Izbie Architektów z siedzibą w K. przy ul. [...], listy architektów wykonujących projekty obiektów budowlanych, na podstawie których wydano decyzję - pozwolenie na budowę w Starostwie Powiatowym w O. w 2002r. oraz I półroczu 2003r. Zdaniem organu sprawy podniesione we wniosku nie są sprawami publicznymi w rozumieniu ustawy, a tym samym informacje o nich nie są informacjami o sprawach publicznych. Katalog zamieszczony w art. 6 ustawy dostępie do informacji publicznej jest "na tyle dookreślony, że jest możliwym wyinterpretowanie z niego innych nie zawartych w ustawie stanów faktycznych tzn. takich informacji publicznych, które podlegałyby regulacjom ustawy. Do takich informacji z całą pewnością nie należą informacje, o których udostępnienie wnioskuje Okręgowa Izba Architektów w K. ". Błędne jest sięgnięcie do art. 6 ust. l pkt 4 ustawy sprowadzające się do tezy, że każde treści aktów administracyjnych bądź innych rozstrzygnięć są danymi publicznymi i jako takie podlegają udostępnieniu jako informacje publiczne. Rozumowanie takie jest nieuprawnione, gdyż wówczas każda decyzja w sprawie indywidualnej z zakresu ustawy "Prawo budowlane" i to bez względu na osobę inwestora i rodzaj inwestycji podlegałaby udostępnieniu jako publiczna. Zdaniem organu można udostępnić informację tylko wtedy gdy
"inwestycja jest inwestycją celu publicznego, inwestycją publiczną, czy też podmiot, będący inwestorem, lub uczestnikiem procesu badawczego jest podmiotem publicznym". Powołano się na art. 105§1 kpa i przyjęto, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż nie dotyczy ono udzielenia informacji o sprawach publicznych i jako takie nie może być rozstrzygnięte co do istoty w oparciu o przepisy tejże ustawy. Bezprzedmiotowość ujawnił organ po wszechstronnej analizie wniosku. Pouczono stronę, że ma się odwołać do Wojewody , co strona uczyniła.
W odwołaniu [...]Okręgowa Izba Architektów wniosła o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie organowi pierwszej instancji.
Powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25.03.2003r. USA 4059/02 ( lex nr 78063 ) - oraz na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie 20.06.2002r. II SAB 70/02 ( Wokanda 2002/11/31 ) i stwierdzono "że treść decyzji w całości stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu". "Informacją publiczną jest treść i postać każdego rozstrzygnięcia organu administracji - a nie jedynie treść rozstrzygnięć dotyczących publicznych podmiotów inwestorów lub uczestników procesu badawczego, inwestycji celu publicznego".
Wojewoda przekazał odwołanie Izby Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. , gdyż uznał, iż nie jest organem właściwym w sprawie.
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].12.2003r. [...] wydaną na podstawie art. l, art. 2 i art. 16 ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm. ) oraz art. 138§1 pkt 2 kpa uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie pierwszej instancji.
W decyzji powołano się na art. l oraz następne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ odwoławczy podzielił pogląd I instancji, że dane o których uzyskanie chodziło [...] Okręgowej Izbie Architektów nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
"Jak słusznie wywodzi organ I instancji rozumowanie przeciwne doprowadziłoby do sytuacji, w której każda decyzja w indywidualnej sprawie administracyjnej byłaby objęta zakresem przedmiotowym ustawy i podlegałaby udostępnieniu, co z kolei byłoby rzeczą absurdalną. Decyzja organu I instancji została uchylona a postępowanie umorzone z przyczyn formalnych. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję wydaje się na podstawie art. 16 ust. l wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Decyzja jest zatem wydawana, gdy istnieje możliwość zastosowania ustawy. W przeciwnym razie, jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa." (powołano wyroki NSA w Warszawie II SA 4059/02, II SA 2867/02 ).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Okręgowa Izba Architektów wnosi o uchylenie decyzji w całości. Stwierdza, iż treść każdego aktu administracyjnego podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Zgodnie z art. 16 organ administracji jest obowiązany do wydania decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia takiej informacji ( powołano się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z W. z [...].02.2002r. [...] ).[...] Okręgowa Izba Architektów nie żądała udostępnienia informacji chronionych żadną z tajemnic i jest zdania, że "informacja publiczna, która nie podlega udostępnieniu ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej nadal pozostaje informacją publiczną" i powinna być wydana decyzja o odmowie jej udostępnienia. Zdaniem skarżącej nie ma tu mowy o prywatności osób fizycznych, gdyż chodziłoby tu o prywatność wynikającą z dóbr osobistych. [...] Okręgowa Izba Architektów zwróciła się o imię, nazwisko projektanta i oznaczenie wykonywanych przez niego projektów kubaturowych. "Wnioskodawca nie żądał udostępnienia informacji, które mogłyby w jakikolwiek sposób naruszyć dobra osobiste projektanta czy inwestora jak również tajemnicę przedsiębiorstwa. Nieuzasadnione jest powoływanie się Samorządowego Kolegium Odwoławczego w uzasadnieniu decyzji na ograniczenie dostępu do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej i "absurdalność" żądania wnioskodawcy. Powołano się na treść art. 3 ustawy o dostępie do informacji i uzasadniono obszernie na czym polega interes publiczny Okręgowej Izby Architektów w domaganiu się powyższych informacji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosi o jej oddalenie i podtrzymuje argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 3§1 ustawy z 30.08.2002r. - prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania w sposób mając istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy przede wszystkim stwierdzić, iż [...] Okręgowa Izba Architektów w K. nie domagała się dostępu do akt administracyjnych w konkretnych sprawach, ani nawet przekazania jej konkretnych aktów administracyjnych, ale przetworzonych danych, będących w posiadaniu organu I instancji Starosty Powiatowego w O. Danymi tymi miała być, zgodnie z wnioskiem z 9.07.2003r. lista architektów wykonujących projekty obiektów budowlanych, na podstawie których wydano decyzje pozwolenia na budowę w Starostwie Powiatowym w 2002r. oraz I półroczu 2003r." ( k. [...] akt administracyjnych).
W toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie okazało się, że skarżąca zwracała się z podobnym wnioskiem do wielu innych starostw i bez przeszkód wspomniane zestawienie otrzymała. Działalność architektów w zakresie projektowania obiektów budowlanych nie jest generalnie objęta żadną tajemnicą państwową, służbową, ani też ich nazwiska nie są objęte sferą prywatności. Wręcz przeciwnie działalność ta odbywa się w sposób jawny, co wynika m. in. z art. 42 ust. 2 pkt 2, art.45 ust. 5 Prawa budowlanego z 07.07.1994 r. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.06.2002r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia ( Dz. U. z 2002r. Nr 108, poz. 953 ). Przepisy tego rozporządzenia nakazują w miejscu widocznym od strony drogi publicznej lub dojazdu do takiej drogi, na wysokości nie mniejszej niż 2m ( §13 ust. 3 ) umieścić tablicę informacyjną, a na niej m. in. "imiona, nazwiska, adresy i numery telefonów (...) projektantów ( §13 ust. l pkt 5 lit "d" ). Oznacza to, iż wspomniane dane jako dostępne dla każdego, stanowią zarazem informację publiczną w rozumieniu art. l ust. l ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ). Skoro każdy ma dostęp do tych danych, to ma go również [...] Okręgowa Izba Architektów w K. . Zgodnie z art. 2 ust. 2 wspomnianej ustawy nie musi ona wykazywać interesu prawnego lub faktycznego, aby dane takie uzyskać.
Skarżąca jednakże zwróciła się do Starosty Powiatowego w O. o sporządzenie zestawienia wspomnianych danych za okres poprzedzający złożenie swego wniosku ( 2002r. i pierwsze półrocze 2003r. ). Takie zestawienie wymagało zatem od organu przeglądnięcia wydanych decyzji pozwolenia na budowę, celem ustalenia listy projektantów - architektów za wspomniany okres.
Chodziło zatem o udzielenie informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust l pkt l ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W takiej sytuacji po pierwsze, wnioskodawca powinien wykazać, iż uzyskanie informacji jest w tym przypadku i zakresie "szczególnie istotne dla interesu publicznego"; po drugie, mają tu zastosowanie przepisy art. 10 i następne ustawy z 6.09.2001 r. regulujące udostępnienie informacji publicznej na wniosek. Natomiast co do udostępnienia materiałów archiwalnych ( w tym przypadku za okres poprzedzający złożenie wniosku ) sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela tę linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, która stwierdza, iż "informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych niezależnie od daty jej wytworzenia. Dotyczy to również materiałów archiwalnych" ( M. Jaśkowska: Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002r., s. 33).
Należy zauważyć zatem, że [...] Okręgowa Izba Architektów w K. w toku postępowania administracyjnego wykazała, iż uzyskanie wiadomości, o których mowa w jej wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Powołano się na ciążący na niej obowiązek nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Obowiązek ten wynika ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów z 15.12.2000r. ( Dz. U. Nr 5 poz. 42 )( art. 8 pkt l ). Właściwa izba samorządu zawodowego zgodnie z tą ustawą ma prowadzić postępowanie w zakresie odpowiedzialności zawodowej i dyscyplinarnej członków samorządów zawodowych ( art. 8 pkt 10 ), gdyż prawo wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (...) przysługuje wyłącznie osobom wpisanym na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego ( art. 6 ust. l ). Ustawa nakłada też na wspomniane samorządy zawodowe obowiązek współdziałania m. in. z organami administracji rządowej i samorządu terytorialnego ( art. 8 pkt 6 ), co tym bardziej uzasadnia należyty przepływ informacji pomiędzy izbami architektów, a organami wydającymi pozwolenia na budowę i prowadzącymi ich dokumentację.
W tej sytuacji organ I instancji powinien był wdrożyć tryb postępowania przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej i rozpatrzyć wniosek [...] Okręgowej Izby Architektów w K. , co zresztą zdawało się zapowiadać pismo Starostwa Powiatowego z 29.07.2003r. ( k. [...] akt administracyjnych).
Tymczasem organ I instancji decyzją z [..].09.2003r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, gdyż jego zdaniem postępowanie przed tym organem nie dotyczy udzielenia informacji o sprawach publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ uzasadnia swoją decyzję w sposób bardzo lakoniczny ( większą część uzasadnienia zawiera przepisanie treści różnych przepisów ustawy z 6.09.2001 r. ) zauważając, iż co prawda katalog określający informacje publiczne podlegające udostępnieniu zawarty w art. 6 nie jest zamknięty, jednak pozwala na wyinterpretowanie innych informacji publicznych, do których "z całą pewnością nie należą informacje, o których udostępnienie wnioskuje [...] Okręgowa Izba Architektów z siedzibą w K". Organ twierdzi, iż skarżącej chodziło o udostępnienie treści pochodzących z decyzji w sprawach indywidualnych i to bez względu na rodzaj decyzji czy też osobę inwestora, gdy tymczasem możliwe jest udostępnienie tych danych tylko co do takich inwestycji, gdy chodzi o "inwestycję celu publicznego, inwestycję publiczną", czy też gdy " podmiot, będący inwestorem lub uczestnikiem procesu badawczego jest podmiotem publicznym". Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zdania, że organ I instancji przypisał inny zakres wnioskowi strony skarżącej, niż miało to miejsce w rzeczywistości. Skarżąca nie żądała bowiem sporządzenia listy udzielonych pozwoleń na budowę, ani też wydanych decyzji, ale podania listy architektów -projektantów. Weryfikacją tej listy z punktu widzenia ustawy z 15.12.2000r. powinno być również zainteresowane Starostwo Powiatowe w O. jako organ udzielający pozwoleń na budowę.
Nie można też przyjąć stanowiska organu o bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, co zostało zaakceptowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żaden sposób nie uzasadnia dlaczego jego zdaniem wnioskowane informacje nie mają charakteru "informacji o sprawach publicznych" ( art. l ust. l ustawy z 6.09.2001 r. ), ograniczając się do przytoczenia wspomnianego lakonicznego uzasadnienia organu I instancji.
Organ II instancji powołując się na utrwaloną linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylił decyzję organu I instancji z przyczyn czysto formalnych uznając, iż w danym przypadku skoro nie było możliwości zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej należało nie wydawać decyzji, ale powiadomić wnioskodawcę pismem. Należy zauważyć, że stanowisko przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niektórych wyrokach wyrażono pogląd, iż także w razie niemożności zastosowania ustawy należy wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej. Tym, niemniej, nawet akceptując przyjęty przez organ II instancji pogląd nie można nie zauważyć, że uzasadnienie wydanej decyzji ( podobnie jak decyzji organu I instancji ) nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa. Brak bowiem odpowiedzi na zasadnicze pytanie -dlaczego organy te uznały, że informacje określone we wniosku [...]Okręgowej Izby Architektów w K nie są informacjami publicznymi.
Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145§1 pkt l lit "a" i lit "c" p. o. p. p. s. a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p. o. p. s. a ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270).