II SA/KR 25/02

II SA/Kr 25/02 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2005-11-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Barbara Pasternak /sprawozdawca/
Grażyna Firek
Renata Czeluśniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Sygn. powiązane
II OSK 86/07 - Wyrok NSA z 2008-02-27
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Grażyna Firek WSA Barbara Pasternak (spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2005 r. sprawy ze skargi W.C., M.G.-C. i B. G.- B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2001r, Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej W.C. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] października 1999 r. znak [...] odmawiającą wydania decyzji nakazującej PKP - PKL Z. ul. K. rozbiórkę wyciągu narciarskiego oraz budynku zaplecza technicznego zlokalizowanego w rejonie górnej polany G.
Postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej po wyższą decyzją wszczął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na wniosek M. G. C., B. G. B. i W.C., w którym zażądano wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wyciągu narciarskiego i budynku zaplecza technicznego, oraz doprowadzenia terenu do stanu pierwotnego. W uzasadnieniu żądania rozbiórki podano, że prace budowlane przy budowie wyciągu narciarskiego oraz budynku zaplecza technicznego zostały przeprowadzone w okresie od września do grudnia 1997 r. , pomimo, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 1997 wydanym w sprawie IV SA 238/97, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego konstrukcji wsporczej oraz pozwolenia na budowę, nakazał wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 1996 r. Nr [...], utrzymującej w mocy Decyzję Okręgowego Inspektora Kolejowego Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 1996 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Następnie, Wyrokiem z dnia 5 lutego 1999 r. wydanym w tej sprawie, NSA uchylił w/w decyzje. Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Krakowie uchylił Wyrokiem z dnia 18 listopada 1997 r. w sprawie II SA. KR. 601/96 decyzję SKO Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] grudnia 1995 r., nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w Z. w rejonie górnej polany G., dla inwestycji polegającej na budowie tymczasowego wyciągu narciarskiego z trasą narciarską i obiektu zaplecza technicznego. Uchylone zostało także przez NSA OZ w Krakowie Wyrokiem a dnia 8 kwietnia 1998 r. sygn. akt II SA/Kr 484/96 Postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie zaopiniowania inwestycji budowy sezonowego wyciągu narciarskiego z dnia [...] lutego 1996 r. Nr [...], oraz poprzedzające je Postanowienie organu I instancji. W tej sytuacji inwestor PKP - PKL nie miał prawa wybudowania wyciągu, w szczególności wobec wydanego w dniu 23 kwietnia 1997 r. Postanowienia NSA w Warszawie o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W dniu 3 lipca 1999 r. przeprowadzono oględziny obiektu, w których wzięli udział przedstawiciele inwestora, oraz B. G.-B., W.C. i W. G.-B. Organ I instancji zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z zapytaniem, czy inwestor PKP - PKL otrzymał postanowienie z dnia [...] kwietnia 1997 r. wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi NSA Wydział IV w Warszawie udzielił informacji, że PKP - PKL w Zakopanem nie otrzymały w/w Postanowienia- pismo NSA z dnia 6. 10. 1999 r., k. 52 akt.
W aktach sprawy administracyjnej znajduje się ponadto uwierzytelniona kopia Protokołu badań odbiorczych wyciągu narciarskiego podporowego, przeprowadzonych w dniu 19 grudnia 1997 r. i decyzja Inspektora Kolejowego Dozoru Technicznego z tej daty o dopuszczeniu do eksploatacji w/w wyciągu w okresie zima 1997/1998 , kopie stron 2,3 i 11 Dziennika budowy obiektu, oraz zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu.
Znajdują się także kopie wyroków NSA i Postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W oparciu o w/w materiał Organ I instancji wydał decyzję, którą odmówi ono wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wyciągu oraz budynku zaplecza technicznego zlokalizowanego w rejonie górnej polany G.
W uzasadnieniu podano, że obiekt został wykonany w okresie od 3 września do 9 listopada 1997 r. na podstawie ostatecznej decyzji Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 20.12.1996 r. Nr [...], utrzymującej w mocy Decyzję organu I instancji o pozwoleniu na budowę wy daną przez Okręgowego Inspektora Kolejowego Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].09.1996 r. Nr [...]. Ustalono, że roboty budowlane prowadzone były od 3 września do 9 listopada 1997 r., a 19 grudnia 1997 r. Okręgowy Inspektorat Kolejowego Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzje o dopuszczeniu do eksploatacji wyciągu narciarskiego. Odnośnie prowadzenia przez inwestora budowy mimo istniejącego Postanowienia NSA o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, powołano się na pismo - odpowiedź otrzymana z NSA , informującą o nieotrzymaniu przez inwestora tego Postanowienia. Stwierdzono także, iż obiekt nie powoduje swym wyglądem oszpecenia otoczenia, jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi, środowisku i bezpieczeństwu mienia.
Od decyzji powyższej odwołały się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. G.-C. i B. G.-B. oraz W.C. W odwołaniu zarzuciły naruszenie przez organ I instancji art. 7 Konstytucji RP, oraz art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wyjaśniły, że wniosek o nakazanie rozbiórki obiektu złożyły z powodu bezczynności organu - Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. - a to niewykonania przez ten organ postanowienia NSA o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezastosowanie się do tego Postanowienia doprowadziło do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykonania Postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji nie był zależny od otrzymania tego postanowienia przez PKP - PKL. Wniosły o zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę wyciągu narciarskiego oraz budynku zaplecza technicznego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powołał się na ustalenia faktyczne, których dokonał organ I instancji, powtórzył ustalenia dokonane podczas oględzin obiektu, oraz argumentację podaną przez organ I instancji.
Uznał, że postępowanie przed organem I instancji przeprowadzone zostało prawidłowo, udział w nim miały zapewniony wszystkie strony, przeprowadzono oględziny, zebrano materiał w postaci odpisów orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego,
W ocenie organu II instancji nie ma podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie może stanowić podstawy do nakazania jego rozbiórki. Inwestor bez swojej winy nie mógł zapoznać się z wydanym przez NSA Postanowieniem w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nadto skoro w aktach sprawy znajduje się dowód na przyjęcie wyciągu do użytkowania, to nie jest możliwe orzeczenie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki w sytuacji legalnego w obliczu przepisów prawa użytkowania obiektu.
Decyzję powyższą zaskarżyły do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Krakowie W.C., M.G.-C. i B. G.-B. Powołując się na orzeczenia NSA, które zapadły w związku ze sporną inwestycją twierdziły, że nie jest prawdą, że inwestor nie miał wiadomości o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor nie honoruje żadnych wyroków. Budowa przeprowadzona została bez istniejącej ważnej decyzji o wzizt, bez decyzji inspektora sanitarnego, z zagrożeniem interesów osób trzecich. Działanie obiektu powoduje zanieczyszczenie środowiska, skażenie gleby i nadmierny hałas, obiekt wybudowany jest na gruntach osób trzecich bez ich zgody. Kwestionowały zasadność decyzji Okręgowego Inspektora Kolejowego nadzoru Budowlanego dopuszczającej do eksploatacji obiekt pomimo braku ważnej decyzji o wzizt. Zarzuciły sprzeczność ustaleń organów I i II instancji co do daty zakończenia robót budowlanych przy spornym obiekcie. Ponieważ nie istnieje decyzja o wzizt, ani decyzja o pozwoleniu na budowę, obiekt winien być rozebrany. Zarzuciły, że zaskarżona decyzja jest dla nich krzywdząca, powierzchowna i nie badająca sedna sprawy. Wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie przez Sąd nakazu rozbiórki.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na ustalony w orzecznictwie pogląd, iż inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie uchylona nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Stwierdził nadto, że w sprawie brak podstaw do zastosowania art. 48 prawa budowlanego.
W kolejnych pismach składanych do Sądu skarżące podtrzymały, oraz rozwinęły argumentacje zawartą w skardze, załączając m. in. odpisu z ksiąg wieczystych, wypisy z rejestru gruntów oraz wyrysy z map ewidencyjnych.
W związku z wejściem w życie z dniem l stycznia 2004 r. ustaw: z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie przepisu art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ - w skrócie ppsa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, przede wszystkim jednak z uwagi na naruszenia przepisów prawa, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.
Zgodnie z przepisem art. 3 § l ustawy ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi - art. 134 ustawy ppsa. Działając w granicach danej sprawy sąd ma obowiązek dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu lub czynności w ogóle, a nie tylko ze względu na wskazane przez skarżącego zarzuty.
W sprawie niniejszej organy naruszyły przede wszystkim przepisy kpa dotyczące udziału stron w postępowaniu administracyjnym, a to przepis art. 10 kpa, 28 kpa i art. 61 kpa. Z materiału znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego wynika niewątpliwie, że jako strona toczącego się postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki obiektu tymczasowego wyciągu narciarskiego oraz budynku zaplecza technicznego winien brać udział W. G.-B. jako właściciel jednej z nieruchomości zajętych pod budowę spornego obiektu. Niezawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego ani o czynnościach postępowania, wziął udział w przeprowadzonych przez organ I instancji oględzinach obiektu przeprowadzonych w dniu 3 sierpnia 1999 r. wraz ze swoją żoną B. G.-B. W protokole oględzin widnieje jego podpis z adnotacją "właściciel". Niewątpliwie nie został przez organy prowadzące sprawę potraktowany jako strona toczącego się postępowania, skoro nie był powiadamiany o czynnościach toczącego się postępowania, nie doręczono mu decyzji organu I instancji, ani decyzji organu II instancji. Brak w aktach sprawy jakiegokolwiek pełnomocnictwa udzielonego przez W.G.-B. do reprezentowania go w postępowaniu administracyjnym. Brak ustalenia, czy W. G.-B. jest właścicielem, czy współwłaścicielem na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej nieruchomości, na której zlokalizowany jest sporny obiekt. Oczywiste jest, że w przypadku, kiedy nieruchomość jest przedmiotem wspólności majątkowej małżeńskiej, każdy z małżonków jest samodzielną stroną postępowania administracyjnego, które dotyczy nieruchomości wspólnej. Uchybienie to jest istotnym błędem, którego dopuściły się organy prowadzące sprawę naruszając wyżej wskazane przepisy i już z tego powodu zaskarżona decyzja, oraz decyzja ją poprzedzająca muszą zostać uchylone.
W zakresie objętym dyspozycją norm kpa regulujących udział stron w postępowaniu administracyjnym, oraz związane z tym obowiązki organów, organy prowadzące sprawę popełniły kolejne błędy skutkujące naruszeniem tych norm. Przepis art. 61 7 4 kpa stanowi, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Organy prowadzące sprawę nie przeprowadziły żadnych czynności, które powinny doprowadzić do jednoznacznego ustalenia stron i zainteresowanych, które winny brać udział w postępowaniu. Nie określono w żaden sposób na jakich nieruchomościach zlokalizowana jest inwestycja, nie ustalono właścicieli tych nieruchomości, chociaż w protokole z dokonanych oględzin wymieniono działki zajęte pod budowę. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się szereg informacji wynikających z załączonych tam kopii Wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, a dotyczących stron i osób zainteresowanych budową wyciągu narciarskiego, kwestionujących decyzję o wzizt, oraz o pozwoleniu na budowę, z których może wynikać, że krąg osób posiadających interes prawny w toczącym się postępowaniu o wydanie nakazu rozbiórki wyciągu jest szerszy niż ten, który brał w nim udział. Takie przeprowadzenie postępowania narusza przewidzianą w art. 61 § 4 zasadę. Wynika z niej obowiązek organu do ustalenia z urzędu , kto ma w danej sprawie interes prawny. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 kpa stronami w sprawie - tak przyjął m. in. NSA w wyroku I SA/Lu 684/97 z dnia 26. 06. 1998 r.,
Sąd stwierdza ponadto, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, oraz uzasadnienie decyzji organu i instancji nie odpowiadają wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 kpa. Zawierają sprzeczne z materiałem zebranym w toku postępowania twierdzenia, a także nie wyjaśniają należycie stanowisk organów w świetle żądań stron i zarzutów odwołania. I tak, całkowicie błędne i gołosłowne jest twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o zapewnieniu stronom udziału we wszystkich fazach postępowania, oraz zapewnieniu im gwarancji procesowych. W świetle wyników kontroli dokonanej przez Sądu w przedmiocie udziału stron w postępowaniu przedstawionych wyżej, twierdzenia te nie znajdują uzasadnienia. Niezgodne z treścią dokumentu znajdującego się w aktach sprawy - kopii Protokołu badań odbiorczych, oraz decyzji Inspektora Kolejowego Dozoru Technicznego z dnia 19 grudnia 1997 r. jest stwierdzenie, że skoro wyciąg został przyjęty do użytkowania, to Nie jest możliwe orzeczenie nakazu rozbiórki, w sytuacji legalnego użytkowania obiektu. Z dokumentu tego jednoznacznie i niewątpliwie wynika, że decyzja Inspektora Kolejowego Dozoru Technicznego dopuściła wyciąg narciarski do eksploatacji w okresie zimy 1997/1998 r., a nie do użytkowania w ogóle. W aktach brak jakichkolwiek dalszych dokumentów dotyczących eksploatacji bądź użytkowania obiektu, natomiast decyzja kończąca postępowanie w sprawie winna uwzględniać stan sprawy istniejący w chwili jej wydania. Nieścisłość zachodzi także co do daty zakończenia budowy obiektu. Zaskarżona decyzja nie wyjaśnia też stanowiska organu i jego podstawy prawnej w przedmiocie prowadzenia przez inwestora prac budowlanych po wstrzymaniu przez NSA wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo, iż kwestii tej dotyczyły zasadnicze zarzuty odwołania od decyzji organu I instancji. Uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i jest powieleniem uzasadnienia decyzji organu I instancji, wbrew zasadzie, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie, w jej całokształcie i wydaje decyzję w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Nie zawiera całościowego i rzetelnego ustalenia stanu istniejącego w dniu wydawania decyzji, nie ustosunkowuje się do zarzutów odwołania dotyczących istniejących rozstrzygnięć NSA. Zasada orzekania zgodnie ze stanem istniejącym w dniu wydania decyzji ostatecznej nabiera w niniejszej sprawie szczególnej mocy, jeżeli chodzi o prawidłowe ustalenie stron postępowania, oraz stanu prawnego obiektu. Takie stanowisko organu narusza zasady orzekania przez organ odwoławczy, przewidziane w art. 138 kpa.
Odnośnie podnoszonego przez skarżące zarzutu, że pozwolenie na budowę dotyczyło wyciągu tymczasowego, na okres 5 lat, oraz że termin ten zakończył się przed wydaniem decyzji ostatecznej w nin. sprawie stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie mogła uwzględnić tego faktu, albowiem w przypadku wygaśnięcia pozwolenia na budowę obiektów tymczasowych podlegają one rozbiórce z mocy prawa, bez wydawania w tym przedmiocie odrębnej decyzji o rozbiórce.
Odnośnie pozostałych zarzutów skargi należy podkreślić, że sąd w niniejszej sprawie był uprawniony tylko do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w granicach stosunku administracyjnego wyznaczającego tę, konkretną sprawę administracyjną, nie zaś do badania zasadności i zgodności z prawem innych aktów, względnie czynności organów w innych postępowaniach, a tym bardziej działań stron lub instytucji z punktu widzenia ich zgodności prawem i zasadami współżycia społecznego.
Biorąc pod uwagę powyższe, w oparciu o przepis art. 145 § l pkt. c orzeczono jak w sentencji Wyroku.