II SA/KR 242/19

II SA/Kr 242/19 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2019-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /przewodniczący/
Paweł Darmoń
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1999/21 - Wyrok NSA z 2023-04-05
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1330
art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję nr [...] Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej [...] z dnia 18 grudnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej skargę oddala.
Uzasadnienie
Firma A decyzją z dnia 18 grudnia 2018 r. nr [...] znak [...] działając na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330), art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego – Z. B. z dnia 5 grudnia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skanów umowy z dnia 16 września 1999 r. Rep. A Nr [...] oraz umowy z dnia 13 stycznia 2003 r. Rep. A Nr [...], podtrzymało odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 16 listopada 2018 r. przesłanym pocztą elektroniczną skarżący Z. B. wystąpił do Firma A o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów umowy z dnia 16 września 1999 r. Rep. A Nr [...] oraz umowy z dnia 13 stycznia 2003 r. Rep. A Nr [...]. Skarżący wniósł o przesłanie odpowiedzi pocztą elektroniczną.
Firma A dnia 27 listopada 2018 r. udzieliła skarżącemu negatywnej odpowiedzi, powołując się na art. 1 i 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: "udip"). Poinformowano skarżącego, że na podstawie art. 1 ust. 3 oraz art. 5 ust. 1 i 2 udip w prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Ponadto wskazano, że prawo do informacji publicznej podlega w tym przypadku również ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, tj. właściciela nieruchomości, z którym zawierano w/w umowy. Wgląd do treści umów, znajdujących się w aktach księgi wieczystej nr [...] przysługuje wyłącznie osobie mającej interes prawny oraz notariuszowi, w obecności pracownika sądu wieczystoksięgowego.
W dniu 5 grudnia 2018 r. (data wpływu do Firma A – 7 grudnia 2018 r.) skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując argumentację Firma A . Podtrzymując odmowę udostępnienia informacji w powyższym zakresie, Firma A wskazał, że nie powinno budzić wątpliwości, iż informacje, których udostępnienia domaga się skarżący, tj. umowa z dnia 16 września 1999 r. Rep. A Nr [...] oraz umowa z dnia 13 stycznia 2003 r. rep. A Nr [...] zawarte w formie aktów notarialnych, nie mogą być udostępnione skarżącemu przez Firma A w trybie przewidzianym w udip, niezależnie od zakwalifikowania ich bądź nie jako informacji publicznej. Kwestia udostępniania aktów notarialnych została bowiem uregulowana w sposób szczególny w ustawie z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2291) oraz w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1916). Na gruncie wykładni systemowej organ wskazał, że dostęp do aktów notarialnych został ograniczony przez ustawodawcę do wybranego kręgu podmiotów nie tylko w ustawie – Prawo o notariacie, ale również w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.
Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie, na podstawie powołanych wyżej przepisów, Minister Sprawiedliwości zapewnia bezpieczeństwo centralnej bazy danych ksiąg wieczystych, w szczególności poprzez ochronę przed nieuprawnionym dostępem osób trzecich. Prawo wglądu do treści oznaczonych we wniosku z dnia 5 grudnia 2018 r. umów, znajdujących się w aktach księgi wieczystej nr [...], przysługuje wyłącznie osobie mającej interes prawny oraz notariuszowi, w obecności pracownika sądu wieczystoksięgowego. Dokumenty, których udostępnienia domaga się skarżący, nie stanowią informacji publicznej, gdyż dotyczą one ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na rzecz Spółki przez osobę fizyczną. Organ podkreślił, że nie jest podmiotem zaliczonym do sektora finansów publicznych, a Gmina K. nie jest udziałowcem Spółki. Nawet gdyby przyjąć, że żądane przez skarżącego akty notarialne zawierają informacje publiczną, ponieważ dotyczą ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego, tj. prawa użytkowania nieruchomości na cele budowy i eksploatacji miejskiej sieci ciepłowniczej, to właśnie z uwagi na przepis art. 1 ust. 2 udip nie mogą zostać udostępnione przez Firma A w trybie przepisów udip.
Organ podkreślił dalej, że prawo dostępu do informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 5 grudnia 2018 r. podlega również ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 udip, tj. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis ten określa jako podstawę dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji publicznej tajemnicę przedsiębiorcy, a także prywatność osoby fizycznej, tj. w tym przypadku właściciela nieruchomości, z którym zawierano określone we wniosku o udostępnienie informacji publicznej umowy.
Organ zauważył, że skarżący nie domaga się udostępnienia zbiorczych informacji na temat sposobu gospodarowania mieniem w zakresie uzyskiwanych przez Firma A tytułów prawnych do nieruchomości na cele budowy i eksploatacji miejskiej sieci ciepłowniczej na terenie nieruchomości nie stanowiących własności Spółki, lecz żąda informacji w postaci skanów umowy z dnia 16 września 1999 r. Rep. A Nr [...] oraz umowy z dnia 13 stycznia 2003 r. Rep. A Nr [...]. Treść ustanowionego w/w umowami ograniczonego prawa rzeczowego – tj. prawa użytkowania, została szczegółowo opisana w dziale III księgi wieczystej nr [...], upublicznionej w elektronicznej informacji ksiąg wieczystych. Za możliwością udostępnienia żądanych kserokopii nie przemawia również argument, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy domaga się zanonimizowania w/w dokumentów. Nie podał on bowiem, w jaki sposób miałyby zostać zanonimizowane, jakie dane należałoby usunąć z ich treści. Ponadto anonimizacja kserokopii umowy z dnia 16 września 1999 r. Rep. A Nr [...] oraz umowy z dnia 13 stycznia 2003 r. Rep. A Nr [...] w żaden sposób nie umożliwi ochrony prywatności osób fizycznych. W istniejącym stanie faktycznym należy bowiem wziąć pod uwagę, że skarżący wskazał we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zarówno daty zawarcia, jak i numery Repertorium aktów notarialnych, a także numer księgi wieczystej, którą Sad Rejonowy dla [...], Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadzi dla rozpatrywanej nieruchomości. Zatem udzielenie informacji w postaci przesłania kserokopii nawet zanonimizowanych aktów notarialnych w sytuacji, gdy dotyczy to konkretnej nieruchomości, której księga wieczysta i adres są podane pozwala na ustalenie bez większego wysiłku na podstawie księgi wieczystej kto, na jakich warunkach i za wynagrodzeniem w określonej wysokości ustanowił ograniczone prawo rzeczowe na rzecz [...] Organ zauważył, że księgi wieczyste są jawne i zawierają dane osobowe właścicieli nieruchomości w przedmiotowej księdze wieczystej. Dane, o których udostępnienie wystąpił skarżący, umożliwiają zatem, przy niewielkim nakładzie czasu i działań, powiązanie ich z konkretnymi osobami fizycznymi w sytuacji, gdy – jak wynika z wniosku – skarżący posiada wiedzę o numerze księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Skarżący miałby zatem możliwość identyfikacji osób, które były właścicielami nieruchomości i ustanowiły na rzecz Firma A odpowiednio prawo użytkowania, czy też służebności przesyłu. Udzielenie wnioskowanych informacji naruszyłoby zatem prywatność tych osób. Prywatność osoby fizycznej, z którą Firma A zawierał przedmiotowe umowy w formie aktu notarialnego, trzeba uznać zatem jako przesłankę ograniczającą prawo do informacji publicznej, mając na uwadze dorobek literatury oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, a także Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowym zakresie.
Uzyskanie przez skarżącego żądanych w określonej formie informacji w niniejszej sprawie może doprowadzić do ustalenia, na jakich warunkach zostało ustanowione ograniczone prawo rzeczowe. To zaś wkracza na grunt objęty ochroną – prawem do prywatności. Z uwagi na fakt, iż wnioskowane informacje nie dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, podlegają ochronie z mocy art. 5 ust. 2 udip. Prawo do prywatności powiązane zostało bowiem z kategorią osoby fizycznej, o której informacje są chronione przepisami m.in.: ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1000). Tymczasem udostępnienie żądanej we wniosku informacji pozwalałoby na identyfikację i ustalenie pewnych cech konkretnych osób. Oceniając z tej perspektywy przedmiotowy wniosek należy stwierdzić, że dotyczy on sprawy prywatnej, tj. finansów określonych osób – kwot pozyskanych przez te osoby z tytułu ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomości.
Organ podkreślił, że nie dysponuje zgodą osoby fizycznej, z którą zawierał wnioskowane umowy, na udostępnianie osobom trzecim wypisów zawartych w formie aktów notarialnych umów, czy też informacji na temat postanowień umownych, stanowiących ich treść. Ze względu na treść przywołanych przepisów Konstytucji RP i udip, każdorazowo Firma A udostępniając informację publiczną, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy osoby fizycznej, zobligowany jest do wyważenia jej prawa do prywatności względem wartości publicznej w postaci dostępu do informacji publicznej. Ustalenie, że żądane informacje stanowią prywatność osoby fizycznej, która nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do ochrony informacji, skutkuje objęciem tych danych ochroną wykluczającą możliwość udostępniania tych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga skarżącego Z. B.. Zaskarżonej decyzji zarzucił on: 1) naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędne niezastosowanie, pomimo, iż wnioskowane informacje są informacjami publicznymi i nie podlegają ochronie przed ich ujawnieniem na podstawie art. 5 ww. ustawy; 2) naruszenie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez bezczynność i przewlekłość Organu z uwagi na błędnie zastosowaną procedurę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Zdaniem skarżącego ustawa o księgach wieczystych i hipotece podana przez Firma A . jako główna podstawa do wydania odpowiedzi negatywnej oraz decyzji odmownej jest w tym przypadku niewłaściwie zastosowana oraz jest sprzeczna z ustawą o dostępie do informacji publicznej – przedsiębiorstwo jakim jest Firma A . nie ma argumentów prawnych do zastosowania ustawy o księgach wieczystych i hipotece jako podstawy odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Argument dotyczący ochrony prywatności osoby fizycznej tj. właściciela nieruchomości, z którym zawierano umowy, nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Dostęp do żądanych dokumentów w żaden sposób nie powoduje naruszenia prywatności osoby fizycznej, ponieważ Firma A jest spółką publiczną, i każda umowa dotycząca sieci cieplnej miejskiej (publicznej), której właścicielem jest ww. przedsiębiorstwo, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokumenty, o których skany skarżący wnioskuje, dotyczą sieci cieplnej miejskiej, której właścicielem jest przedsiębiorstwo miejskie pod nazwą Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Spółka Akcyjna (w skrócie Firma A - czyli adresat. Przedsiębiorstwo to jest własnością Gminy Miasta K., której majątkiem dysponuje Prezydent Miasta K..
Kolejnym argumentem świadczącym o braku zasadności wydania decyzji odmownej oraz udzielenia odpowiedzi negatywnej jest brak wskazania przez Firma A o jakiej konkretnie osobie prywatnej organ wspomina. Jest to istotne z uwagi na to, że miejska sieć cieplna nie stanowi części składowej nieruchomości, co oznacza, że właścicielem sieci jest Firma A (a nie właściciele działek, przez które przebiega sieć). Ponadto mieszkańcy mają zagwarantowaną (zapisaną m.in. w treści Księgi Wieczystej) nieodpłatną i nieograniczoną czasowo służebność przesyłu.
W ocenie skarżącego posiada on interes prawny, na uzasadnienie interesu prawnego skarżący wskazał szereg argumentów i aktów prawnych. Skarżący podkreślił, że to od organu tak naprawdę zależy, czy zdecyduje się anonimizować daną część żądanego dokumentu, i w jaki sposób wykona tę czynność, jednak może to zrobić tylko w sposób przewidziany przepisami prawa. Skarżący zarzucił, że decyzja odmowna wydana przez Firma A m.in. z powodu jakości uzasadnienia, nie posiada głównych elementów decyzji, która winna być zgodna z ustawą Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto uzasadnienie decyzji jest chaotyczne i niezrozumiałe dla niego. Skarżący podniósł, że w wydanej przez Firma A decyzji odmownej oraz w piśmie udzielającym odpowiedzi negatywnej została zastosowana nieprawidłowa procedura, niezgodna z ideą ustawy o dostępie do informacji publicznej. W chwili obecnej, w ocenie skarżącego, z uwagi na błędną wykładnię, ww. organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości, co stanowi naruszenie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (rozdział 7).
Zdaniem skarżącego w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości to, że organ, do którego skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem, o którym mowa w art. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaopatrzenie w energię cieplną stanowi więc niewątpliwie zadanie publiczne, w niniejszej sprawie wykonywane przez Spółkę (Firma A w której gmina (Gmina Miejska K.), z uwagi na ilość posiadanych udziałów, posiada pozycję dominującą. Z tych względów podmiot, do którego rozpoznawanej sprawie skierował wnioski o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. W ocenie skarżącego informacja, o udostępnienie której się zwrócił, jest informacją o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, którym wymienione są kategorie informacji, podlegających udostępnieniu.
Skarżący zarzucił, że w sytuacji, gdy w sprawie organ nie udostępnił informacji w żądanej formie ani nie wydał w tej sprawie decyzji, to takie zachowanie nie doprowadziło do prawidłowego rozpatrzenia wniosku i tym samym organ pozostaje w bezczynności. Można zatem przyjąć, że na pismo z dnia 16 listopada 2018 r. do Firma A otrzymał odpowiedź dopiero poprzez wydanie Decyzji Nr [...] z dnia 18 grudnia 2018 r. (14 stycznia 2019 r. – data doręczenia ww. decyzji) – ponad miesiąc.
W odpowiedzi na skargę Firma A wniosło o oddalenie skargi. Zdaniem organu prawidłowo zastosował on przepisy udip. Firma A zważył, iż ustawodawca w art. 1 ust. 2 udip przyznał prymat obowiązującym już ustawom określającym szczególny, a więc odrębny od przewidzianego w udip tryb dostępu do informacji publicznej. Przeciwko udostępnianiu wypisu aktu notarialnego, tj. umowy ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego, zawartej z osobą fizyczną, w ramach dostępu do informacji publicznej przemawia wykładnia systemowa. W ocenie organu nie ma również racji skarżący podnosząc, iż dostęp do wnioskowanych przez niego dokumentów nie naruszyłby prywatności osoby fizycznej, która ustanowiła ograniczone prawo rzeczowe, wskutek czego wnioskowana informacja nie podlega ochronie przed ujawnieniem na podstawie art. 5 udip. Nie może utrzymać się stanowisko, iż skoro Firma A jest spółką publiczną, to każda umowa dotycząca sieci cieplnej miejskiej, której właścicielem jest przedsiębiorstwo, stanowi informację publiczną w rozumieniu udip. Firma A jest spółką akcyjną, której jedynym akcjonariuszem jest [...] z siedzibą w K.. Spółka nie jest jednostką sektora finansów publicznych, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.). Okoliczność, iż Prezydent Miasta K. pełni w Firma A funkcję walnego zgromadzenia akcjonariuszy, nie oznacza, że wszystkie sprawy związane z działalnością Spółki są sprawą publiczną i mogą być uznane za informację publiczną. Gdyby tak było, wówczas pozycja Firma A na tle innych przedsiębiorców byłaby zdecydowanie gorsza, skutkując dyskryminacją w życiu gospodarczym. Odnosząc się do uwag skarżącego na temat gospodarowania przez Firma A mieniem publicznym, organ podniósł, że Firma A jako jednoosobowa spółka Gminy Miejskiej K. jest jedynie właścicielem wszystkich akcji Spółki. Majątek będący w posiadaniu Spółki, w tym sieci ciepłownicze, są natomiast bezsprzecznie własnością Firma A jako spółki prawa handlowego, nie jest zaś majątkiem Gminy. W powyższym zakresie Spółka nie reprezentuje "miasta", czyli "wszystkich mieszkańców" jak twierdzi skarżący. Sposób wnioskowania zaprezentowany przez skarżącego, który założył, że z uwagi na realizację przez Firma A zadań statutowych dotyczących zaopatrzenia w energię cieplną mieszkańców miasta, przysługuje mu niczym nieograniczone uprawnienie do wglądu w treść zawieranych z osobami fizycznymi umów, skutkowałoby naruszeniem prywatności tych osób. Zasadnym było zatem poinformowanie skarżącego, że na zasadzie art. 5 ust 2 udip, nawet gdyby zaliczyć wnioskowane przez niego dokumenty do kategorii informacji publicznych, prawo dostępu do nich we wnioskowanej formie, doznaje ograniczenia. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów ustawy k.p.a. z uwagi na błędnie zastosowaną procedurę, skutkującego w ocenie skarżącego bezczynnością i przewlekłością organu organ zauważył, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wyłącznie wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji, w przypadku zaś, gdy informacja, o jaką ubiega się zainteresowany, nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie może zostać udostępniona w trybie przepisów udip, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Firma A rozpoznała wniosek skarżącego z dnia 16 listopada 2018 r. zgodnie z przepisami udip, zachowała 14 dniowy termin przekazania odpowiedzi, zastosowała formę odpowiedzi wynikającą z przepisów tej ustawy. Tym samym nie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów proceduralnych zawartych w k.p.a., czy też udip, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ z zachowaniem ustawowych terminów udzielił skarżącemu, na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, odpowiedzi odmownej, zawierającej wszystkie wymagane elementy decyzji, zaś po otrzymaniu wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy wydał decyzję podtrzymującą odmowę udostępnienia żądanej informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018.2107) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018.1302) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Firma A z dnia 18 grudnia 2018 r. nr [...] znak [...] wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skanów umowy z dnia 16 września 1999 r. Rep. A Nr [...] oraz umowy z dnia 13 stycznia 2003 r. Rep. A Nr [...], w której podtrzymano odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330) głosi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02 cyt. za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej.
W myśl art. 14 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., I OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r., II SAB/Go 31/12, CBOSA). Zgodnie z art. 13 ust. 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej, musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 918/14, CBOSA).
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż Firma A jest podmiotem, którego działalność podlega ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zaliczenie organu do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zasadniczo nie było również w niniejszej sprawie kwestionowane. W tym stanie rzeczy koniecznym było zbadanie czy Firma A zasadnie odmówiło udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Skarżący wystąpił w dniu 16 listopada 2018 r. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów umowy z dnia 16 września 1999 r. Rep. A Nr [...] oraz umowy z dnia 13 stycznia 2003 r. Rep. A Nr [...]. W odpowiedzi organ pismem z dnia 27 listopada 2018 r. wskazał, iż w jego ocenie prawo skarżącego do dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W dniu 5 grudnia 2018 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Firma A decyzją z dnia 18 grudnia 2018 r. nr [...] znak [...] po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 5 grudnia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skanów umowy z dnia 16 września 1999 r. Rep. A Nr [...] oraz umowy z dnia 13 stycznia 2003 r. Rep. A Nr [...] podtrzymało odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Analizując powyższe okoliczności oraz zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy, Sąd uznał, że Firma A prawidłowo odmówiło udostępnienia żądanej informacji.
W rozpoznawanej sprawie sporne jest to, czy skany umowy z dnia 16 września 1999 r. Rep. A Nr [...] oraz umowy z dnia 13 stycznia 2003 r. Rep. A Nr [...], stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej czy też nie.
Zdaniem Sądu, pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Bez wątpienia akt notarialny może w swej treści zawierać informację publiczną podlegającą udostępnieniu, jednak nie implikuje to możliwości uzyskania jego kopii, odpisu czy skanu, nawet w postaci zanonimizowanej. Udostępnianiu aktów notarialnych w ramach dostępu do informacji publicznej sprzeciwiają się przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 540); ograniczenie dostępu do aktów notarialnych wynika także z treści ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1916) oraz z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 725). Trafne jest stanowisko, że przeciwko udostępnianiu aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej przemawia wykładnia systemowa przepisów wskazanych wyżej ustaw.
Niewątpliwie częścią systemu prawnego chroniącego akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem jest art. 110 § 1 i 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie, który w § 1 stanowi, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Zgodnie z § 2 cyt. przepisu, wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego. W świetle powyższej regulacji nie jest wadliwe stanowisko, zgodnie z którym intencją ustawodawcy było ograniczenie dostępu do dokumentów, jakim są akty notarialne, zwłaszcza gdy się zważy, że w sytuacji gdyby dostęp taki mógłby uzyskać każdy w oparciu o przepisy u.d.i.p., unormowanie zawarte w art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie nie znajdowałoby racjonalnego uzasadnienia, a sytuacja osób mających interes prawny w zakresie dostępu do aktu notarialnego byłaby gorsza niż każdej z osób ubiegających się o udostępnienie postaci tego dokumentu w oparciu o przepisy u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2019 r., I OSK 794/17, CBOSA).
Dostęp do aktów notarialnych został ograniczony do wybranego kręgu podmiotów nie tylko w ustawie – Prawo o notariacie, ale również w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 361 ustawy o księgach wieczystych i hipotece 1. Akta ksiąg wieczystych przechowuje się w sądzie. 2. Akta księgi wieczystej może przeglądać, w obecności pracownika sądu, osoba mająca interes prawny oraz notariusz. 3. Nie wydaje się dokumentów znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych, jeżeli dokumenty te stanowią podstawę wpisu. 4. Odpisy dokumentów znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych wydaje się na żądanie osób mających interes prawny lub na żądanie sądu, prokuratora, notariusza, organu administracji rządowej albo jednostki samorządu terytorialnego. 5. Odpisy dokumentów znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych wydaje się także na żądanie Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w zakresie ustawowo realizowanych zadań.
Treść tego przepisu wyraźnie wskazuje, że akta ksiąg wieczystych przechowywanych w sądzie może przeglądać, w obecności pracownika sądu, osoba mająca interes prawny oraz notariusz, przy czym nie wydaje się dokumentów znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych, jeżeli dokumenty te stanowią podstawę wpisu, a odpisy dokumentów znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych wydaje się na żądanie osób mających interes prawny lub na żądanie sądu, prokuratora, notariusza, organu administracji rządowej albo jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei, art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ogranicza dostęp do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, którego częścią są akty notarialne do kręgu osób wskazanych w tym przepisie.
W wyroku z dnia 5 marca 2019 r. (I OSK 794/17, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Postać dokumentu aktu notarialnego jest (...) chroniona w systemie prawa w sposób komplementarny, co oznacza, że nie może być on ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Jak wyżej już podkreślono, ograniczenie dostępu do dokumentu jakim jest akt notarialny nie wyłącza dostępu do treści tego dokumentu w zakresie, w jakim treść ta ma charakter informacji publicznej". Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako trafny pogląd, że "postać dokumentu aktu notarialnego (w tym jego kopia, skan) nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p." (zob. też orzecznictwo powołane w tym wyroku).
Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Podstawą prawną, chroniącą akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem, jest wskazany już wyżej art. 110 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie, który stanowi, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego. Stanowisko to potwierdzone zostało wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 1373/14; z dnia 24 maja 2018 r., I OSK 2699/17, CBOSA).
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.