VII SA/WA 1550/22

VII SA/Wa 1550/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska
Iwona Szymanowicz-Nowak
Renata Nawrot /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 81c ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2022 r. nr 1012/22 w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. G. kwotę 513,90 zł (pięćset trzynaście złotych dziewięćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 15 czerwca 2022 r., nr 1012/22 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia A. G., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...]
z [...] kwietnia 2022 r., nakładające na A. G. obowiązek sporządzenia
i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w P. z siedzibą w P. ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w B. przy ul. [...], w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej terminu i w tym zakresie wyznaczył nowy termin na wykonanie obowiązku, tj. do dnia 31 sierpnia 2022 r., zaś
w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.
Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie sprawy:
W dniach 26 lutego 2021 r. i 8 marca 2021 r. inspektorzy nadzoru budowlanego dokonali kontroli na terenie nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki [...] w B. przy ul. [...]. Kontrole zostały przeprowadzone w związku
z zawiadomieniem A. G. – współwłaścicielki nieruchomości (dalej strona, skarżąca) o powstaniu rys na budynku oraz odsłonięciu fundamentów spowodowanych wykonywaniem robot rozbiórkowych budynku na sąsiedniej działce o nr ewid. [...]
w B. W trakcie kontroli stwierdzono, że na działce nr ewid. [...] w B. bezpośrednio przy granicy nieruchomości zlokalizowany jest budynek mieszkalny
o wymiarach 7,7x7,5 m, piętrowy, murowany z cegły palonej, ze spadkiem dachu na teren własnej działki tj. w kierunku wschodnim. Kontrola wykazała nieregularne rysy na ścianach zewnętrznych narożnych od strony działki nr ewid. [...]. Ponadto wewnątrz budynku stwierdzono powstanie rys w narożnikach łazienki.
Strona jako główny użytkownik budynku, wywiodła, że rysy na ścianach zewnętrznych i wewnętrznych powstały po dokonaniu za pomocą ciężkiego sprzętu rozbiórki budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej w bezpośrednim sąsiedztwie jej budynków. Ponadto podczas rozbiórki obniżono poziom gruntu na działce sąsiedniej i tym samym odsłonięto fundamenty jej budynku, co zwiększa strefę ich przemarzania
i może spowodować dodatkowe uszkodzenia budynku.
Postanowieniem nr [...] z [...] marca 2021 r. PINB w P. zobowiązał stronę do sporządzenia oraz przedłożenia oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w B.
Skarżąca przedłożyła ekspertyzę techniczną wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. K. K. (wpisanego do Centralnego Rejestru Rzeczoznawców Budowlanych pod poz. [...], wpisanego na listę członków Mazowieckiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod nr [...]), który wskazał, iż: "(...) stan techniczny budynku jest niedostateczny i ulega systematycznemu pogorszeniu. Dalsze zapadanie fundamentu ściany zachodniej może w ciągu kilku miesięcy doprowadzić do powstania stanu przed awaryjnego". Wg opracowującego ekspertyzę, stan techniczny budynku wymaga stałej obserwacji oraz opracowania projektu wzmocnienia konstrukcji, opracowania projektu wzmocnienia ławy kamiennej – po przeprowadzeniu rozpoznania budowy geologicznej. Sporządzający opinię zaznaczył, iż "ze względu na pogarszający się stan techniczny budynku(...) ekspertyza jest ważna do 15 października 2021 r."
Z dalszych ustaleń organu I instancji wynika, że organ nadzoru budowlanego decyzją nr [...] z [...] października 2021 r. zobowiązał skarżącą do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym parterowej części budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] w B. przy ul. [...], poprzez dokonanie wzmocnienia kamiennej ławy fundamentowej budynku - od strony zachodniej, po uprzednim wykonaniu projektu wzmocnienia konstrukcji budynku wraz z harmonogramem robot budowlanych, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bądź rzeczoznawcę budowlanego.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr 1566/2021 z 6 grudnia 2021 r. uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W trakcie ponownej kontroli inspektorzy nadzoru budowlanego stwierdzili, że plomby zainstalowane na ścianach budynku mieszkalnego nie zostały uszkodzone, ponadto wzdłuż budynku ściany fundamentowe zostały obsypane ziemią, w celu zabezpieczenia przed przemarzaniem i nasiąkaniem gruntu. Nadto wody opadowe
z dachu budynku zostały odprowadzone za pomocą rynny i rury spustowej na teren własnej posesji.
Podano także, że organ nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu decyzją nr [...] z dnia [...].10.202 Ir. nałożył na właścicieli sąsiedniej nieruchomości obowiązek wykonania robot budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robot budowlanych związanych z rozbiórką i niwelacją terenu do stanu zgodnego z prawem tj. zapewnienia bezpiecznego użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w B. tj. podniesienia poziomu terenu działki nr ewid. [...] od strony wschodniej i terenu działki nr ewid. [...] od strony zachodniej o około 70 cm (tj. do rzędnej pierwotnej widocznej na elewacji budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]) w paśmie o szerokości co najmniej jednego metra po koronie nasypu, oddzielając nasyp od powierzchni ściany budynku folią kubełkową. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr 1611/2021 z 15 grudnia 2021 r. utrzymał
w mocy decyzję PINB.
Skarżąca poinformowała organ I instancji o podsypaniu ścian fundamentowych metodą prowizoryczną, celem zabezpieczenia budynku.
Postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2022 r., PINB na podstawie art. 81 c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351
z zm.) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021r. poz. 735 z zm., dalej k.p.a.), nałożył na stronę obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w B. przy ul. [...], uwzględniającej stan techniczny i sposób wzmocnienia ławy kamiennej oraz zabezpieczenie konstrukcji w zakresie powstałych rys w ścianie budynku. Obowiązek nałożony niniejszym postanowieniem należy wykonać w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r.
Uzasadniając PINB podał, że przesłanką wydania postanowienia zawierającego nakaz dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego, na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jest powstanie uzasadnionych wątpliwości dot. sposobu naprawy i wzmocnienia kamiennej ławy fundamentowej budynku oraz ścian konstrukcyjnych, na których widoczne są ukośne rysy i pęknięcia.
Nie zgadzając się z nałożonym obowiązkiem, skarżąca złożyła zażalenie, kwestionując obowiązek sporządzenia przez nią kolejnej ekspertyzy technicznej budynku, co uznała za niezrozumiałe, krzywdzące i nielogiczne. Zarzuciła organowi nadzoru budowlanego narażanie jej na koszty. Wyjaśniła także, że we własnym zakresie podsypała ziemią ścianę fundamentową, w obawie o budynek, zaznaczając jednocześnie, że właściwe zabezpieczenie budynku wymaga wejścia na teren sąsiada.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej Mazowiecki WINB, organ II instancji) powołanym na wstępie postanowieniem uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej terminu i w tym zakresie wyznaczył nowy termin na wykonanie obowiązku, tj. do dnia 31 sierpnia 2022 r., zaś
w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.
Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ II instancji stwierdził, że obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, znajduje uzasadnienie
w świetle brzmienia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Mazowieckiego WINB - stwierdzone bowiem przez organ nadzoru budowlanego wątpliwości co do sposobu naprawy i wzmocnienia kamiennej ławy fundamentowej budynku oraz ścian konstrukcji, na których widoczne są ukośnie rysy i pęknięcia, dają podstawy do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Wątpliwości co do stanu technicznego budynku są jak najbardziej uzasadnione, co wynika z ustaleń kontrolnych organu powiatowego oraz ze znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy technicznej
z maja 2021 sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. K. K.
Przytaczając fragmenty wskazanej ekspertyzy, organ II instancji wywiódł, iż budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr ew. [...] w B. przy ul. [...] znajduje się w złym stanie technicznym. Sprawa w zakresie wykonania robót była już rozpatrywana przez organ II instancji i została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c Prawa budowlanego
w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej ma dostarczyć organowi powiatowemu niezbędnych informacji w zakresie stanu technicznego przedmiotowego budynku oraz sposobu wzmocnienia ławy kamiennej
i zabezpieczania konstrukcji w zakresie powstałych rys w ścianie budynku. W ocenie organu II instancji - organ powiatowy pomimo wiedzy specjalistycznej z zakresu normowanego Prawem budowlanym, nie ma możliwości przy jej użyciu w toku zwykłych czynności (oględzin budynku) dokonać kompleksowej i szczegółowej oceny
w powyższym zakresie. Uzyskanie przedmiotowej ekspertyzy pozwoli organowi powiatowemu na określenie zakresu robót, których wykonanie doprowadzi sporny obiekt do odpowiedniego stanu technicznego.
Odnosząc się do treści zażalenia Mazowiecki WINB wskazał, iż kwestie odpowiedzialności za stan techniczny budynku reguluje art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym odpowiedzialność tą ponosi właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Ponadto na właścicielu obiektu spoczywa obowiązek dbania
o jego należyty stan techniczny, a w razie jego pogorszenia usunięcia nieprawidłowości. Nakładając obowiązki z zakresu prawa budowlanego, organy nie kierują się sytuacją finansową stron. Odnosząc się z kolei do twierdzenia, że uszkodzenia spowodowane są działaniami osób trzecich, wyjaśniono, że właścicielowi przysługują roszczenia dochodzone przed sądem powszechnym.
Konkludując, w ocenie organu II instancji, stwierdzone okoliczności uzasadniają nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, która uwzględni stan techniczny i sposób wzmocnienia ławy kamiennej oraz zabezpieczenie konstrukcji
w zakresie powstałych rys w ścianie budynku.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Mazowieckiego WINB, złożyła skarżąca.
W pierwszej kolejności podniosła, że cofa w całości wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i wnosi o umorzenie postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu po jego sprecyzowaniu w piśmie procesowym pełnomocnik skarżącej zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, - tj.: art. 7, 75, 77 § 1, art. 80 § 1 k.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a polegające na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób wybiórczy z pominięciem istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, tj. treści decyzji z dnia [...] października 2021 r. nr [...]
(w sprawie [...], utrzymanej w mocy przez MWINB decyzją z dnia 15 grudnia 2021 r. nr 1611/2021),
- art. 7, 75, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wybiórcze potraktowanie zgromadzonego
w sprawie materiału dowodowego, niewłaściwe jego rozpoznanie, a także jego błędną ocenę, w szczególności dowodu z ekspertyzy technicznej dr. inż. K. K., protokołu z oględzin z dnia 31 marca 2022 r., a także oświadczeń składanych wielokrotnie przez Skarżącą w toku prowadzonego postępowania, z których jednoznacznie wynika związek przyczynowo-skutkowy między czynnościami na działce sąsiedniej nr [...] a stanem technicznym budynku, a w konsekwencji niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędne uznanie, że Skarżąca "nie wykonuje obowiązków wynikających z art. 61 pkt 1 prawa budowlanego" w związku z czym: "stan techniczny przedmiotowego budynku ulega systematycznemu pogorszeniu", podczas gdy obecny stan budynku jest wynikiem pozbawionych podstaw prawnych działań podjętych na sąsiednim gruncie (działce ew. nr [...]),
- art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przekonaniu Organu,
a nie na dowodach oraz nieodniesienie się do całokształtu materiału dowodowego
w sprawie w tym tych fragmentów ekspertyzy technicznej dr, inż. K. K., z których jednoznacznie wynika, m.in. że uszkodzenia Budynku są "związane z błędami popełnionymi w związku z pracami niwelacyjnymi terenu na sąsiedniej działce przylegającej od strony zachodniej." (pkt 6.1. Ekspertyzy), "Roboty niwelacyjne przeprowadzone na sąsiedniej posesji przylegającej do przedmiotowego budynku od strony zachodniej w sierpniu 2020 roku były przyczyną powstania uszkodzeń zachodniej i północnej ściany nośnej przedmiotowego budynku. (...) rysy
w obiekcie powstały 16-17 lutego 21 roku w narożniku północno-zachodnim łazienki. Kolejne pęknięcia na ścianie zachodniej powstały w nocy z 20 na 27 lutego 2021. Oględziny przeprowadzone w obiekcie w dniu 7 kwietnia 2021 potwierdziły powstanie świeżych rys na wewnętrznej powierzchni ściany zachodniej i części ściany szczytowej północnej (...) rysy te powstały w okresie ostatnich trzech miesięcy." (pkt 6.2), a także, że w celu zahamowania postępującego procesu destrukcji ławy fundamentowej ściany zachodniej należy wykonać prace, do których wykonania został zobowiązany właściciel sąsiedniej działki ewid. [...],
- art. 7, 75, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wybiórcze potraktowanie dowodu
z ekspertyzy technicznej dr. inż. K. K., tj. pominięcie, że zalecenia zawarte w pkt 6.7. Ekspertyzy, w tym co do potrzeby sporządzenia projektu ławy kamiennej są tylko ewentualne, a zatem na wypadek "Jeżeli w trakcie wykonywania zagęszczania nasypu od strony zachodniej powstaną na nowe rysy lub istniejące wyraźnie się powiększą", czego Organ nie był w stanie ocenić w chwili wydania zaskarżonego postanowienia wobec tego, że właściciel działki ewid. [...] do chwili obecnej nie wykonał przedmiotowych prac - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało nałożeniem na Skarżącą obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej, która przez wykonaniem prac nakazanym właścicielowi nieruchomości sąsiedniej nie będzie mogła służyć celom jej sporządzenia wskazanym przez Organ, nie "(...) pozwoli organowi powiatowemu na określenie zakresu robót, których wykonanie doprowadzi sporny obiekt do odpowiedniego stanu technicznego.";
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nieuchylenie postanowienia Organu I instancji w całości, a ograniczenie się tylko do uchylenia go
w części dotyczącej terminu i wyznaczenie nowego terminu tj. do dnia 31 sierpnia 2022 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymania zaskarżonego rozstrzygnięcia w mocy - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało brakiem uchylenia tego postanowienia w całości,
2. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że "Stwierdzone bowiem przez organ nadzoru budowlanego wątpliwości co do sposobu naprawy
i wzmocnienia kamiennej lawy fundamentowej budynku oraz ścian konstrukcji, na których widoczne są ukośne rysy i pęknięcia, dają podstawy do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej.",
- art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że ekspertyza techniczna sporządzona na podstawie art. 81c Prawa budowlanego "dostarczy organowi powiatowemu niezbędnych informacji w zakresie stanu technicznego przedmiotowego budynku oraz sposobu wzmocnienia lawy kamiennej i zabezpieczenia konstrukcji
w zakresie powstałych rys w ścianie budynku. (...) co pozwoli organowi powiatowemu na określenie zakresu robót, których wykonanie doprowadzi sporny obiekt do odpowiedniego stanu technicznego
- art 81c ust. 2 w zw. z art 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że Skarżąca "nie wykonuje obowiązków wynikających z art 61 pkt 1 prawa budowlanego" w związku z czym: "stan techniczny przedmiotowego budynku ulega systematycznemu pogorszeniu" podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów powinno prowadzić do przeciwnych wniosków, - co miało wpływ na wynik sprawy poprzez niezasadne nałożenie na Skarżącą obowiązku wskazanego w zaskarżonym postanowieniu w sytuacji, gdy nie zaistniały postawy do takiego rozstrzygnięcia.
Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z odpisu wyroku z dnia 28 lipca 2022 r. w sprawie VII SA/Wa 328/22.
W uzasadnieniu pisma procesowego pełnomocnik skarżącej obszernie odniósł się do stanu sprawy, rozwinął podniesione zarzuty i argumenty.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
W toku postepowania sądowego Sąd dopuścił dowód z dołączonego do akt wyroku z dnia 28 lipca 2022 r. w sprawie VII SA/Wa 328/22.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej "p.p.s.a."- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.
Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga była zasadna, choć nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie
i postanowienie poprzedzające, naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - skutkuje ich uchyleniem.
W literaturze przedmiotu (dostępnych komentarzach do art. 81 c Prawa budowlanego) oraz w bogatym już orzecznictwie sądów administracyjnych na tle stosowania art. 81 c Prawa budowlanego, jednomyślnie jest wskazywane, iż dla zastosowania art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest wystarczające proste stwierdzenie organu, iż są wątpliwości co do jakości wyrobów robót budowlanych lub robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu budowlanego, ale konieczne jest wykazanie, że wątpliwości są uzasadnione tzn., że mają charakter kwalifikowany. Wątpliwości takie organ powinien oprzeć na szczegółowej analizie stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco ich wystąpienie uzasadnić (vide: między innymi wyrok NSA z 12 maja 2011 r. sygn. II OSK 865/10). Organ winien mieć na uwadze, że skorzystanie
z pomocy rzeczoznawcy winno odnosić się do sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. Organy architektoniczo- budowlane i organy nadzoru budowlanego, stosujące ww. przepis są bowiem fachowymi pionami administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinny rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji (tak, między innymi w wyroku NSA
z dnia 22 maja 2013 r. sygn. II OSK 192/12 a także w wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 października 2017 r. sygn. II SA/Kr 784/17). Przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, a zbieranie i ocena dowodów jest proceduralnym obowiązkiem organów prowadzących postępowanie, stąd "przerzucenie" w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązku dowodowego na stronę postępowania, wymaga wyjątkowości sytuacji i rzetelnego uzasadnienia okolicznościami sprawy. Przepis nie może być nadużywany. Jest przyjęte, że nałożenie na stronę obowiązku przedłożenia oceny technicznej czy ekspertyzy może nastąpić zarówno przed wszczęciem indywidualnego postępowania administracyjnego, jak i w jego trakcie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało również stanowisko, że dowodem pozyskanym na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, nie powinno się ustalać przyczyn zaistniałego stanu faktycznego (tj. takiej a nie innej jakości wyrobów budowlanych, jakości robót budowlanych czy takiego a nie innego stanu technicznego obiektu budowlanego) ani tego, kto ponosi winę za zaistniały stan faktyczny. Ustalany bowiem przez organ zakres ekspertyzy (oceny technicznej) nie może być rozszerzony na wskazanie podstaw prawnych oraz sposobu rozstrzygnięcia sprawy (vide: między innymi, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. II SA/Bd 616/17 – Lex, nr 2466706 oraz WSA w Opolu z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. II SA/Op 557/17 – Lex, nr 2449510). Takie rozumienie treści art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego w pełni podziela skład orzekający w sprawie niniejszej.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie organów nadzoru budowlanego (Mazowieckiego WINB i PINB w P.) zobowiązujące skarżącą (jako współwłaścicielkę, spadkobierczynię, zarządcę) do sporządzenia
i przedłożenia PINB w P. ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w B. przy ul. [...], uwzględniającej stan techniczny i sposób wzmocnienia ławy kamiennej oraz zabezpieczenie konstrukcji w zakresie powstałych rys w ścianie budynku – ze względu na uzasadnione wątpliwości. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, pomimo prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w zakresie stanu technicznego przedmiotowego obiektu - naruszają przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.
Stosownie do treści art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, będącego podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.
W okolicznościach sprawy, do nałożenia na stronę skarżącą obowiązku przedłożenia ekspertyzy doszło w postępowaniu już ukierunkowanym na postępowanie w trybie tych przepisów ustawy Prawo budowlane, które dotyczą zasad utrzymania obiektu budowlanego tj. dotyczą obowiązków właściciela (zarządcy) obiektu budowlanego w zakresie utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie
z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Wszczęcie przy tym postępowania w trybie przepisów rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane poprzedzone zostało przedłożoną przez skarżącą oceną techniczną obiektu budowlanego, obowiązek sporządzenia której został nałożony na skarżącą postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. Sporządzona ekspertyza wykazała, że konieczne jest w trybie pilnym opracowanie projektu wzmocnienia ławy kamiennej np. z wykorzystaniem metody iniekcji gruntowych po przeprowadzeniu rozpoznania budowy geologicznej terenu pod budynkiem. Zwrócić nadto należy uwagę na wywód ekspertyzy w zakresie stałej obserwacji budynku.
Jest poza sporem, że skarżąca we własnym zakresie podsypała ziemią ścianę fundamentową oraz, że informowała organ I instancji, iż stan jej budynku pogorszył się na skutek działania sąsiada z działki nr [...].
Dodać jeszcze należy, że mając na uwadze iż pierwsza ekspertyza została wykonana w maju 2021 r. (wykonujący zaznaczył jej ważność do 15 października 2021 r.), to organ nadzoru budowlanego PINB w P. zaskarżone postanowienie nakładające obowiązek na skarżącą wydał w dniu [...] kwietnia 2022 r.
Nie budzi wątpliwości Sądu Administracyjnego, iż postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania, przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przesłanką zastosowania cytowanego przepisu jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego – organ jest więc uprawniony do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w każdym przypadku, gdy poweźmie wątpliwości w tym zakresie. Skoro więc przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane daje organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości,
a więc nie są to jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Ponieważ przepis ten ma charakter szczególny, nie można dokonywać jego wykładni rozszerzającej.
Nałożenie obowiązku w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane musi wynikać z prawidłowo zebranego materiału dowodowego i dopiero wówczas, gdy tak zebrany materiał dowodowy zrodzi istotne wątpliwości, których organ sam nie będzie
w stanie usunąć, można rozważyć zastosowanie środków przewidzianych w art. 81c ust. 2 omawianej ustawy. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym (porównaj wyroki NSA z 12 maja 2011 r. II OSK 865/10; z 15 maja 2012 r. II OSK 353/11; z 13 września 2011 r. II OSK 1331/10).
Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nie zasługuje na aprobatę zaskarżone rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego, wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, którego ustawową przesłanką są "uzasadnione wątpliwości" co do sposobu naprawy i wzmocnienia kamiennej ławy fundamentowej budynku, dalej "wątpliwości co do stanu technicznego budynku są jak najbardziej uzasadnione". Należy podkreślić, że organy obu instancji wskazały: "Żądana ekspertyza techniczna winna uwzględniać stan techniczny i sposób wzmocnienia ławy kamiennej oraz zabezpieczenie konstrukcji w zakresie powstałych rys w ścianie budynku".
Stwierdzić należy, że organ nadzoru budowlanego I instancji przeprowadzał kontrole w zakresie stanu technicznego budynku, w aktach znajduje się ekspertyza
z maja 2021 r., organ nadzoru prowadzi dwa postępowania nadzorcze dotyczące budynku skarżącej oraz sąsiedniej nieruchomości, znajduje się dokumentacja fotograficzna potwierdzająca, że ściana budynku skarżącej znajduje się
w nieodpowiednim stanie technicznym i dalej organ II instancji wskazuje na wątpliwości co do stanu technicznego budynku.
Jak Sąd podkreślił wyżej, mając na uwadze charakter i cel przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jego zastosowanie powinno być wyraźnie uzasadnione przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto niedopuszczalne jest stosowanie tego przepisu do przerzucania na strony, spoczywającego na organach nadzoru budowlanego, obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Niezrozumiałe, w kontekście profesjonalizmu i kompetencji organów nadzoru budowlanego, a także wobec jednoznacznego stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, jest więc stwierdzenie organu odwoławczego zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że "uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu technicznego ww. obiektu budowlanego stały się więc podstawą dla organu I instancji do zastosowania przepisu wynikającego z art. 81 c ust.2 Prawa budowlanego, a tym samym zobowiązania skarżącej do przedłożenia ponownej ekspertyzy technicznej, która pozwoli na rozwiązanie sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości – sposobu wzmocnienia ławy kamiennej jak również i sposobu zastosowania ewentualnych środków zabezpieczających konstrukcję w zakresie powstałych rys w ścianie budynku.
Nie jest bowiem celem takiej ekspertyzy, przewidzianej w przepisie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, przerzucanie na stronę obowiązku określenia rozwiązań technicznych zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
W niniejszym przypadku takich wątpliwości nie ma, wobec jednoznacznie stwierdzonego przez organy nadzory budowlanego niewłaściwego stanu technicznego fundamentów, naprawy i wzmocnienia kamiennej ławy fundamentowej budynku oraz
w zakresie powstałych rys w ścianie budynku.
Zdaniem Sądu wbrew stanowisku organu, żądanie od skarżącej przedłożenia przedmiotowej fachowej ekspertyzy nie może mieć na celu poszukiwania szczegółowych rozwiązań i określenia zakresu prac, które należy wykonać w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego
z przepisami, ani też poszukiwania ewentualnych dodatkowych nieprawidłowości
w budynku. Odnośnie stwierdzenia organu, że takiej oceny i wskazań może dokonać jedynie osoba posiadająca stosowne uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, należy podkreślić, że organy nadzoru budowlanego są organami o charakterze specjalistycznym w swojej dziedzinie. Zatem w każdym konkretnym postępowaniu powinny przede wszystkim dążyć do ustalenia stanu faktycznego za pomocą posiadanej wiedzy fachowej, a z pomocy biegłych korzystać jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 323/16). W przeciwnym razie dochodzi do sytuacji, w której nadzór budowlany przerzuca na stronę wykonywanie swoich ustawowych obowiązków. Skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. Nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości; omawiany przepis nie może być nadużywany (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2013 r., II OSK 192/12). Żądając dowodu z opinii biegłego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, mianowicie to, że organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa. Pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą więc co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy ci mogą również samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie (por. wyrok NSA z 20 lutego 2009 r., II OSK 213/08).
W opisanych wyżej okolicznościach nakładanie na skarżącą obowiązku przedłożenia żądanej ekspertyzy jest nieuzasadnione.
Jak wskazano powyżej organy nadzoru budowlanego prowadzą dwa postępowania nadzorcze, zaś żądając od skarżącej kolejnej ekspertyzy próbują przerzucić ciężar dowodowy na stronę skarżącą w sposób nieuprawniony. Sąd miał na uwadze także fakt, że okoliczność odkrycia ławy fundamentowej i rysy na ścianie budynku znana była organowi nadzoru budowlanego przed nałożeniem obowiązku przedłożenia pierwszej ekspertyzy, którą skarżąca złożyła w maju 2021 r.
Zauważenia także wymaga, że w ekspertyzie z maja 2021 r., wskazano na str. 24, iż w celu zahamowania postępującego procesu destrukcji ławy fundamentowej ściany zachodniej należy w trybie natychmiastowym podnieść poziom terenu od strony zachodniej w pasmie o szerokości co najmniej jednego metra po koronie nasypu. Teren należy podnieść do wysokości izolacji poziomej ściany oddzielając nasyp od powierzchni ściany folią kubełkową. Zagęszczenie nasypu gruntowego przy ścianie zachodniej przedmiotowego budynku wykonać wyłącznie przy użyciu ubijaków ręcznych, warstwami o grubości nie większej niż 10 cm.
Rozpoznając sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego przeanalizują powyższe rozważania Sądu, w tym ustalenia wynikające z prowadzonych postępowań przez nadzór budowlany.
Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że W sprawie VII SA/Wa 328/22, wyrokiem z 28 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. j. z siedzibą w P. od decyzji Mazowieckiego WINB nr 1611/2021.
Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze i piśmie uzupełniającym, wyjaśnić należy, iż nie podstaw prawnych do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania podniesione w skardze i piśmie ją uzupełniającym Sąd uznał za nie w pełni nieuzasadnione.
Stwierdzone przez Sąd uchybienia skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w związku
z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.