II SA/Kr 2413/99

II SA/Kr 2413/99 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2004-06-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
1999-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Andrzej Irla /przewodniczący/
Joanna Tuszyńska /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ
Wojewoda
Sentencja
W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 czerwca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska ( spr.) AWSA Mariusz Kotulski Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] 2004r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w K. sprawy ze skargi Z. M., A. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] 1999r. Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz Z. M. kwotę 10 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Kr 2413/99
UZASADNIENIE
Pismem z dnia 19.01.1999r Z. i A. M., na podstawie art.145 § 1 pkt 1, 4 i 6 oraz art.148 § 1 i 2 kpa, wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie wydania przez Wójta Gminy I:
- decyzji z dnia [...].05.1998r znak [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład produkcyjny na działce nr "1" w S.,
- decyzji nr [...] z dnia [...].09.1998r w sprawie udzielenia M. M. pozwolenia na użytkowanie wyżej wymienionego budynku.
Decyzją z dnia [...].05.1999r. Wójt Gminy I., po rozpatrzeniu wniosku Z. i A. M., na postawie art. 149 § 3 i art.150 kpa, odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...].05.1998r znak [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynków P.H.P. "A", zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy I. z dnia [...].09.1998r nr [...] "pozwolenia na użytkowanie".
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że "przyczyny, które uzasadniają wznowienie postępowania dokładnie określa art.145 §1,4,6 kpa. Pkt 1. - jest to możliwe po prawomocnym wyroku sądowym. Pkt 4 może występować stron postępowania /Państwo nie są stroną/. Pkt 6 Decyzje zostały wydane bez stanowiska innego organu. W tym przypadku żadna z tych przyczyn nie występuje co uzasadnia odmowę wznowienia postępowania.
W odwołaniu od tej decyzji Z. i A. M. wnieśli o jej uchylenie i orzeczenie wznowienia postępowania w sprawie. Zarzucili, że stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w świetle przepisu art.145 § 1 kpa nie są stroną postępowania jest niezasadne. W decyzji Wojewody [...] z dnia [...].10.1997r i wyroku NSA z dnia 13.11.1998r sygn. II SA/Kr 2237/97 stwierdzone zostało, że w przypadku, gdy inwestycja może wywoływać uciążliwe dla ludzi skutki, to za stronę postępowania może być uznany nie tylko właściciel przylegającej do terenu inwestycji nieruchomości, ale również nieruchomości na którą oddziaływać będzie inwestycja. Wobec zmiany przeznaczenia obiektów na działce inwestora, następuje negatywne oddziaływanie, w postaci wibracji i hałasu, na działkę odwołujących się. Podnieśli również zarzuty merytoryczne odnośnie decyzji z dnia [...].05.1998r o udzieleniu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynków P.H.P. "A".
Decyzją z dnia [...] listopada 1999r znak: [...], na postawie art.138 § 1 pkt 1 kpa , Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest merytorycznie prawidłowe. Ponieważ działka skarżących nie graniczy bezpośrednio z działką "1", gdzie znajduje się budynek produkcyjny, nie są oni stronami postępowania. W postępowaniu administracyjnym przyjęty jest bowiem pogląd, że stroną postępowania jest właściciel działki bezpośrednio graniczącej z działką, na której znajduje się obiekt, którego dotyczy postępowanie. Właściciele innych działek mogą być stronami postępowania, gdy zostanie wykazane, że poprzez oddziaływanie tego obiektu nastąpi naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich o których mowa w art.5 ust.2 prawa budowlanego.
Wykonana w lipcu 1998r. ocena oddziaływania na środowisko stwierdza, że praca obu zakładów /produkcja wyrobów z tworzyw sztucznych i produkcja akcesoriów do wentylacji/ nie jest uciążliwa dla środowiska naturalnego pod względem akustycznym i nie wymaga dodatkowych zabezpieczeń przeciwhałasowych. Dlatego też wznowienie postępowania na żądanie osoby nie będącej stroną w sprawie jest niedopuszczalne.
Organ odwoławczy stwierdził nadto, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia o braku przesłanek do wznowienia postępowania zawartych w art.145 § 1 kpa są niedopuszczalne, gdyż ocena w tym zakresie możliwa jest jedynie w postępowaniu prowadzonym po jego wznowieniu.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Z. i A. M. wnieśli ojej uchylenie. Zarzucili, że organ II instancji nie podał jakie dokumenty były przedmiotem jego badania i nie ustosunkował się do argumentów przedstawionych przez skarżących w żądaniu wznowienia postępowania i w odwołaniu. Podali, że dokonywane pomiary hałasu tylko dla zakładu istniejącego od 1990r wykazywały przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Nowo wybudowany budynek, w którym pracują ciężkie wibroakustyczne maszyny, w tym gilotyna do cięcia blach, nie był objęty pomiarami. Kwestia ta została podniesiona w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17.12.1998r. Osoby sporządzające opinię były sponsorowane przez zakład "A".
Nadto skarżący podnieśli, że w uzasadnieniu decyzji Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...].06.1999r skarżący zostali uznani za stronę postępowania, że w postępowaniu dotyczącego budynku produkcyjnego istniejącego od 1990r, w odniesieniu do którego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].07.1997r wznowił postępowanie, Z. M. jest stroną postępowania.
Nadto zarzucili, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu odwołania, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prowadzenie działalności przemysłowej na działce nr "1" o szerokości 19 m, w zwartej zabudowie wsi, musi powodować uciążliwości dla ludzi i środowiska.
Do skargi przedłożona została kserokopia decyzji Wojewody [...] z dnia [...].04.1998r o odmowie uzgodnienia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek produkcyjny Przedsiębiorstwa Handlowo-Produkcyjnego "A" /zał. Nr 2/, w której stwierdzono m.in., że wyniki badań akustycznych wykonane w dniu 19.03.1998r w Zakładzie Produkcyjno-Wdrożeniowym "A" nie wskazują na przekroczenia dopuszczalnych poziomów dźwięku na działce skarżących, ale uwzględniając sumaryczne oddziaływanie wibroakustyczne istniejącego Zakładu Produkcyjno-Wdrożeniowego "A" oraz adaptowanego obecnie budynku gospodarczego, mogą wystąpić przekroczenia dopuszczalnych poziomów w środowisku w trakcie wykonywania procesów produkcyjnych. Wykluczenie takiej ewentualności jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu stosownych badań przez rzeczoznawcę z listy MOŚZNiL.
Skarżący załączyli również odpis decyzji MOŚZNiL z dnia [...].06.1999r /zał.Nr 4/, w której to decyzji, wydanej po rozpatrzeniu odwołań od cytowanej wcześniej decyzji z dnia [...].04.1998r, zostali uznani za stronę postępowania.
Skarżący przedłożyli również kserokopię decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.1997r., w sprawie wznowienia, na żądanie Z. M., postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].12.1989r o udzieleniu pozwolenia na przeprowadzenie robót adaptacyjno-modernizacyjnych w budynku gospodarczym na działce nr "2", którą przyznano jej prawa strony w postępowaniu.
Z dołączonego wyroku NSA z dnia 17.12.1998r wynika, że Z. M. zamieszkuje na działce oznaczonej nr "3", graniczącej z działką, na której znajduje się Zakład Produkcyjno-Wdrożeniowy "A" i dlatego uznana została za stronę postępowania w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu dla Zakładu Produkcyjnego "A".
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/.
Stosownie do treści art. 149 kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia.
Organ zobowiązany jest do podjęcia takiego postanowienia już wtedy, gdy strona wskazuje we wniosku o wznowienie ustawową podstawę wznowienia. Postanowienie to wywiera jedynie skutki procesowe (nie przesądza o bycie prawnym decyzji ostatecznej), natomiast stwierdzenie, czy przyczyna (przyczyny) wznowienia rzeczywiście wystąpiły mogą być oceniane po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 Kpa /por. wyrok NSA z dnia 30.09.1999r IV SA 1532 / 97 /. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Przesłanką wznowienia z art.145 § 1 pkt 4 jest to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Oznacza to, że sytuacja ta ma miejsce wtedy, gdy dana osoba, mimo, iż przysługiwał jej status strony w rozumieniu art.28 kpa w czasie, gdy prowadzone było postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną, nie brała udziału w nim udziału bez własnej winy. Legitymację do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania ma podmiot, który twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku.
W wypadku, gdy żądanie wznowienia postępowania administracyjnego składa osoba, która nie twierdzi nawet, że przysługuje jej przymiot strony albo strona, która złożyła wniosek po upływie terminu albo żądanie pochodzi od strony nie mającej zdolności do czynności prawnych, działającej bez przedstawiciela ustawowego, na podstawie art. 149 § 3 Kpa, organ administracji winien wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania.
W świetle art. 149 § 2 k.p.a. ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania.
Na marginesie stwierdzić należy, że dopiero na wezwanie Sądu strona przeciwna pismem z dnia 1.09.2003r podała, że akta postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...].09.1998r znajdują się w dyspozycji NSA do sygn. akt II S.A./Kr 1915/00.
Twierdzenie to jest błędne. Do sprawy II SA/Kr 1915/00 nie zostały dołączone akta postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].09.1998r. Dołączone akta administracyjne dotyczą odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...].12.1989r o udzieleniu pozwolenia na roboty modernizacyjno-adaptacyjne w istniejącym budynku gospodarczym na działce nr "2" w S.
Znajduje się w nich m.in. wymieniona w zaskarżonej decyzji ocena z lipca 1998r, mapa obrazująca położenie działki inwestora i działki zamieszkałej przez skarżących, odpis aktu notarialnego z dnia [...].10.1990r, którym skarżący przekazali swoim następcom m.in. działkę nr "4" położoną w S. Przedłożone akta administracyjne zostały uzupełnione dopiero przy piśmie z dnia 6.05.2004r. W aktach tych znajduje się decyzja Wojewody [...] z dnia [...].07.1997r., którą uchylono decyzję z dnia [...].06.1997r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Naczelnika Gminy I., którą udzielono M. M. pozwolenia na wykonanie robót adaptacyjno-modernizacyjnych w budynku gospodarczym na działce nr "2" w S. i wznowiono postępowanie zakończone decyzją z dnia [...].12.1989r.
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że z przedstawionego przez inwestora projektu i map wynika, że budynek gospodarczy przeznaczony do adaptacji istnieje w całości. Organ również stwierdził, że po stronie wschodniej wybudowany został nowy budynek produkcyjny, a jego budowa i przystąpienie do użytkowania było samowolne - pod pozorem adaptacji i modernizacji budynku.
W aktach znajduje się wiele decyzji dotyczących budynków na działce nr "2" /np. z dnia [...].10.1997r, [...].05.1998r, [...].09.1997r/. Zważywszy, że nie zawierają one dokładnych opisów tych budynków, a na szkicu znajdującym się na k. 93 przedstawionych akt zaznaczono kilka budynków, nie wiadomo, którego budynku dotyczy przedmiotowa decyzja.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji również nie precyzuje przedmiotowego budynku w taki sposób, by była możliwa jego identyfikacja na opisywanym szkicu.
Skarżący twierdzą, że odległość uciążliwego obiektu od ich działki wynosi 22 m.
W piśmie Wójta Gminy I. adresowanym do skarżących odległość ta została określona na 50 m.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi podnieść należy, że wbrew poglądowi skarżących, dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".
Wchodzą tu w grę zarówno przepisy prawa administracyjnego, finansowego, i prawa cywilnego /por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 3.02.1997r ONSA 1997z.3poz.102/. Przepis art.5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego stanowi, że obiekt budowlany należy m.in. użytkować zgodnie z przepisami w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.
Jak wynika z ustępu 2 tego przepisu, ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas i wibracje. Osobami trzecimi w rozumieniu tego przepisu mogą być zarówno sąsiedzi inwestycji, jak i inne osoby, które w związku z działalnością inwestycyjną lub w jej następstwie doznają albo mogą doznać ograniczeń lub uciążliwości wskazanych w art.5 ust.2 prawa budowlanego. Określenie zakresu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich powinno wynikać z całościowych w tym przedmiocie przepisów.
W wyroku z dnia 7 marca 1996r /OSN 1996 nr 18 poz.260/ Sąd Najwyższy wskazał, że uwzględniający regułę wynikającą z art.144 kc kierunek wykładni art.5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego jest w pełni zgodny z definiującymi "ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich" przykładami ochrony podanymi w art.5 ust.2 tego prawa. Uprawnienia osób trzecich wskazane w omawianym przepisie mogą więc wynikać nie tylko z prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych do niego, ale także np. z przepisów ustawy o ochronie środowiska.
Stosownie do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu /a więc nie tylko bezpośrednio z nim granicząca/, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości (art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska - Dz. U. z 1994 r. Nr 49, póz. 196 ze zm.). / uchwała z dnia 11.10.1999 OPS ll/99,ONSA2000/l/6/.
Również Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 2 marca 1998 r. sygn. III ARN 39/97 (niepubl.) zajął stanowisko, że osoba fizyczna dotknięta hałasem i wibracjami ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w żądaniu wydania przez organ administracji decyzji zmierzającej do ochrony jej interesu prawnego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonano żadnej analizy przepisów prawa materialnego w zakresie istnienia po stronie skarżących interesu prawnego w sprawie o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ograniczając się jedynie do konkluzji , że skoro przymiot strony przysługuje właścicielom działek bezpośrednio graniczących z działką, na której znajduje się obiekt , którego dotyczy postępowanie, skarżący interesu takiego nie mają. Pogląd organu, wyrażony w odpowiedzi na skargę, że skoro działka skarżących nie graniczy bezpośrednio z działką nr "1", gdzie znajduje się budynek produkcyjny, skarżący mogą mieć jedynie interes faktyczny, a nie prawny, nie jest słuszny.
Jak już wyżej wskazano, to nie bezpośrednie sąsiedztwo działki na której prowadzona jest uciążliwa produkcja określa istnienie interesu prawnego osoby powołującej się na te utrudnienia, ale istnienie normy prawnej przewidującej w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu.
Nadto stwierdzić należy, że powoływany przez skarżących w odwołaniu pogląd, że w przypadku, gdy inwestycja może wywoływać uciążliwe dla ludzi skutki, to za stronę postępowania może być uznany nie tylko właściciel przylegającej do terenu inwestycji nieruchomości, ale również nieruchomości na którą oddziaływać będzie inwestycja, nie został wyrażony w wyroku NSA z dnia 13.11.1998r sygn. II SA/Kr 2237/97. W powyższej sprawie, której przedmiotem była skarga na decyzję o odmowie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na dokończenie budowy budynku gospodarczego zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...].06.1997r , Sąd wyraził jedynie pogląd, że "orzekanie co do ewentualnych zagrożeń z tytułu oddziaływania budynku na środowisko albo co do zmiany jego przeznaczenia jest przedwczesne i może mieć miejsce jedynie w przypadku stwierdzenia, że istotnie takie oddziaływanie albo taka zmiana przeznaczenia budynku ma miejsce."
Na opisany wyżej wyrok NSA z dnia 13.11.1998r powołała się również w odpowiedzi na skargę strona przeciwna, twierdząc, że potwierdził on słuszność działania organów administracji, które przyjęły, że ani skarżący, ani ich dzieci nie są stronami postępowania, skoro ich działka nr "4" nie graniczy z działką inwestora nr "1".
Zauważyć jednak należy, że w uzasadnieniu cytowanego wyroku wyraźnie podkreślono, że ocena ta dotyczy statusu skarżących w sprawie o pozwolenie na budowę.
W związku z powyższym, istotnym jest dokonanie szczegółowych ustaleń co do oddziaływania przedmiotowego zakładu na działkę nr "4", przy czym zaznaczyć należy, że nie jest wystarczającym powołanie się na datę sporządzonej w sprawie opinii z lipca 1998r, ale również dokonanie jej oceny, zwłaszcza w świetle zarzutów skarżących.
W oparciu o powyższe, uznać należało, że stwierdzenie organu, iż skarżący nie są stronami postępowania, dokonane zostało przedwcześnie i nie znajduje odzwierciedlenia w przedłożonych aktach administracyjnych.
Dlatego też zaskarżona decyzja narusza art.77 § l kpa w związku z art.28 kpa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie uzupełnienie postępowania wyjaśniającego, zgodnie z naprowadzonymi wcześniej okolicznościami.
Organ winien będzie dokonać ustaleń co do dokładnego położenia nieruchomości, na której zamieszkują skarżący w odniesieniu do obiektów objętych decyzją z dnia [...].05.1998r i [...].09.1998r, co do prawnego charakteru władztwa skarżących nad nieruchomością nr "4", a następnie poczynienie szczegółowych rozważań, przy uwzględnieniu całokształtu obowiązujących przepisów, co do posiadania przez skarżących statusu strony w niniejszym postępowaniu.
Stosownie do treści art.145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku .
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.