II SA/Kr 240/23

II SA/Kr 240/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 2189/23 - Wyrok NSA z 2024-09-11
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: SWSA Paweł Darmoń SWSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2022 r. znak:WOB.7721.410.2020.JKLI w przedmiocie nakazania rozbiórki oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. II SA/Kr 240/23
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 28 sierpnia 2020 r. znak: PINB.7355-18/15/JD, na podstawie art.48 ust.1 w związku z art.48 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. DZ.U. z 2020 r. poz.1333) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu nakazał K. P. jako właścicielowi i inwestorowi rozbiórkę garażu nr [...] zlokalizowanego w O. przy ul. [...] na działce nr [...] w zespole garaży (rząd wschodni, drugi obiekt liczony od północy) – wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie przeprowadzonych w dniach 5.07.2000 r., 3.03.2015 r. i 15.04.2015 r. oględzin ustalono, że na działce nr [...] w O. znajduje się zespół 17 garaży blaszanych. Garaż nr [...] usytuowany jest w rzędzie wschodnim jako drugi obiekt liczony od północy, w odległości 0,56 m od istniejącego ogrodzenia między działkami nr [...] i [...]. Ma on konstrukcję stalową, obudowę z blachy trapezowej, dach jednospadowy z blachy trapezowej. Wybudowany został w 2009 r.
Zgodnie z art.28 ust.1 Prawa budowlanego na jego wykonanie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 17.07.2015 r. PINB w Oświęcimiu, na podstawie art.48 ust.3 prawa budowlanego wezwał K. P. do przedłożenia w terminie 90 dni zaświadczenia Prezydenta Miasta Oświęcimia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami i zaświadczeniem, o którym mowa w art.12 ust.7 ustawy. Na wniosek inwestora termin ten został przedłużony do 29.02.2016 r.
K. P. nie przedłożyła wymaganych dokumentów, jedynie informując organ o zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Oświęcimia. Budowa obiektu jest jednakże niezgodna z obowiązującym w dniu orzekania przez organ planem zagospodarowania przestrzennego.
Dlatego też, stosownie do art.48 ust.4 prawa budowlanego, wobec niedostarczenia żądanych dokumentów, organ orzekł o rozbiórce obiektu.
Odwołanie od tej decyzji złożyła K. P., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania pierwszej instancji.
Zarzuciła naruszenie art.48 ust.2 i 3 prawa budowlanego przez nieprzedłużenie terminu do przedstawienia wymaganych do legalizacji dokumentów, art.48 ust.1 w związku z art.3 ustawy przez bezpodstawne orzeczenie rozbiórki oraz naruszenie art.7, 77 par.1, 80 i 107 par.3 K.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, nieustosunkowanie się do wniosku o przedłużenie terminu do złożenia żądanych dokumentów, nieustosunkowanie się do wniosków dowodowych zawartych w piśmie z dnia 6 lipca 2020 r., niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania K. P., decyzją z dnia 29 grudnia 2022 r. znak:WOB.7721.410.2020.JKLI wydaną na podstawie art.138 par.1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji powtórzył stan faktyczny ustalony przez organ I instancji. Dodatkowo wskazał, że przy piśmie z dnia 3 lipca 2020 r. K. P. przedłożyła załącznik nr 1 do uchwały nr XXXI/600.17 Rady Miasta Oświęcimia z dnia 22 lutego 2017 r., z którego wynika, że dopuszcza się zagospodarowanie działek o nr ew. [...] oraz [...] w obrębie S. S. pod zabudowę w formie garaży i zespołu garaży oraz pismo Prezydenta Miasta Oświęcimia z dnia 20 września 2017 r., że w budżecie miasta Oświęcim brak jest środków finansowych na zmianę planu miejscowego.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że ponieważ zawiadomieniem z dnia 4 maja 2015 r. strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowanie z urzędu, to na podstawie art.25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz.782) w sprawie znajdują zastosowanie przepisy obowiązujące przed tą nowelizacją. Stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania – jako obiektu budowlanego wybudowanego bez uzyskania pozwolenia na budowę, do którego stosuje się art.48 ust.1 prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że warunek zastosowania art.29 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego sprzed wskazanej wcześniej nowelizacji, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących garaży o ile łączna liczba tych obiektów na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, a jedynie zgłoszenia, został w sprawie naruszony. Zgłoszenia budowy garażu inwestorka również nie dokonała.
Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że wobec niedostarczenia przez inwestorkę wymaganych do legalizacji dokumentów, zasadne było na podstawie art.48 ust.4 prawa budowlanego nakazanie rozbiórki obiektu.
Ustosunkowując się do zarzutu odwołania MWINB stwierdził, że organy nadzoru budowlanego działają na podstawie obowiązującego prawa i nie mogą wydłużać terminu realizacji obowiązków w oczekiwaniu na zmianę stanu faktycznego lub prawnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję wniosła K. P., zarzucając:
1. naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 77 § 2 K.p.a. poprzez nieprzedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego;
2. naruszenie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w bezpodstawnym orzeczeniu nakazu rozbiórki;
3. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 KPA, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności polegające na:
a) nieprzedłużeniu terminu do przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego, pomimo że przedłużenie terminu uzasadniają okoliczności sprawy wykazane w piśmie złożonym w dniu 6 lipca 2020 r., wniosek o przedłużenie terminu do przedłożenia wymaganych dokumentów został zawarty w sposób dorozumiany w piśmie złożonym w dniu 6 lipca 2020 r.,
b) nieustosunkowanie się do wniosku o przedłużenie terminu do przedłożenia wymaganych dokumentów zawartego w piśmie złożonym w dniu 6 lipca 2020 r.;
c) dowolnej ocenie wniosków dowodowych zawartych w piśmie złożonym w dniu 6 lipca 2020 r., w sytuacji, gdy wnioski te uzasadniają przedłużenie terminu do przedłożenia wymaganych dokumentów,
d) błędnym przyjęciu, iż zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] położonej w O. obręb S. z przeznaczeniem pod zabudowę garaży, w tym zespołem garaży jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, iż skarżąca dokonała już na potrzeby wykonania nałożonego na nią obowiązku zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Oświęcim;
e) błędnym przyjęciu, iż nie można rozpatrując sprawę powoływać się na zdarzenia przyszłe i niepewne, ani wydłużać terminu realizacji obowiązków w oczekiwaniu na zmianę stanu faktycznego lub prawnego, w sytuacji, gdy okoliczności te stanowią uzasadnioną podstawę do przedłużenia terminu do przedłożenia dokumentów;
4. naruszenie art. 8 KPA poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie może budzić zaufania jego uczestników do władzy publicznej, sprzecznie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania a polegające na tym, że organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji a dotyczących tego, iż:
a) organ I instancji, w ogóle nie ustosunkował się do zawartego w piśmie z daty 6 lipca 2020 r. (prezentata) wniosku o przedłużenie terminu do przedłożenia wymaganych dokumentów,
b) organ I instancji nie przedłużył terminu do przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego, pomimo iż przedłużenie terminu uzasadniają okoliczności sprawy wykazane przeze mnie w piśmie złożonym w dniu 6 lipca 2020 r.,
c) organ I instancji wydał decyzje o nakazie rozbiórki po poinformowaniu organu o działaniach podjętych w celu uzyskania wymaganej dokumentacji;
5. naruszenie art. 8 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń oraz nie odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji co uniemożliwia realizację pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.
Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi zarzuty te zostały rozwinięte. K. P. podała, że zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Oświęcim studium została dokonana z inicjatywy skarżącej. Stanowi ona początkowy, niezbędny etap zmierzający do dokonania zmiany obowiązującego planu zagospodarowania terenu Gminy Miasta Oświęcim. Podniosła, że w piśmie do organu I instancji z dnia 3 lipca 2020 r. skarżąca wskazała, że po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostaną organowi niezwłocznie przedłożone stosowne dokumenty, w tym zaświadczenie Prezydenta Miasta Oświęcim o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniła także, że pismem z dnia 3 lipca 2020 r. złożyła w sposób dorozumiany wniosek o przedłużenie terminu do przedłożenia wymaganych dokumentów do czasu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skarżąca zarzuciła, że błędne jest stanowisko organu II instancji, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] położonej w O. obręb S. z przeznaczeniem pod zabudowę garaży, w tym zespołem garaży jest zdarzeniem przyszłym i nie pewnym, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, iż skarżąca dokonała już na potrzeby wykonania nałożonego na nią obowiązku zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Oświęcim. Wytknęła także organowi II instancji, że nie odniósł się do zarzutu odwołania, że organ I instancji wydał decyzje o nakazie rozbiórki dopiero po tym, gdy skarżąca z własnej inicjatywy, lojalnie poinformowała organ o działaniach podjętych w celu uzyskania wymaganej dokumentacji, podczas gdy przez okres ponad 4 lat organ nie podjął żadnych działań w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że w związku z epidemią COVID-19, od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 20 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego (zob. § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U.2020.433 oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Z kolei w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2022 r. obowiązywał stan epidemii (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.). Stan epidemii został odwołany z dniem 16 maja 2022 r., w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. (Dz.U.2022.1027). Od dnia 16 maja 2022 r. do odwołania, na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje ponownie stan zagrożenia epidemicznego (zob. § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. - Dz.U.2022.1028).
Zgodnie zaś z przepisem art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095 t.j. z dnia 2021.11.22) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak - to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Żadna ze stron nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy zdalnej i (poza organem) nie podała swojego adresu na platformie e-PUAP, w związku z czym zarządzeniem z dnia 12 kwietnia 2023 r. Przewodniczący skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zauważyć także należy, że począwszy od dnia 15 kwietnia 2023 r. przepis art.15 zzs4 ustawy, na mocy art.17 ustawy nowelizującej (z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw -Dz.U.2023.614 z dnia 2023.03.31) uzyskał nowe brzmienie. Jednakże, w myśl art. 29 noweli w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie art.17 do zarządzeń przewodniczącego w przedmiocie przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, wydanych przed dniem wejścia w życie art.17, stosuje się przepis art.15 zzs 4 ust.3 ustawy zmienianej wart.17, w brzmieniu dotychczasowym.
Dlatego też sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji według wskazanego kryterium, Sąd stwierdził, że wydane one zostały zgodnie z prawem.
Przypomnieć należy, że w sprawie budowy zespołu garaży na działce nr [...] w O. (aktualnie nr [...]) postępowanie zostało wszczęte w 2000 r. W aktach administracyjnych znajduje się protokół oględzin przeprowadzonych w dniu 5 lipca 2000 r. w sprawie usytuowania 13 garaży blaszaków na działce nr [...] w O.. W oględzinach tych brała udział właścicielka nieruchomości K. P., a protokół został podpisany przez osoby uczestniczące w tej czynności.
Kolejną czynność PINB w Oświęcimiu podjął dopiero w dniu 13 stycznia 2015 r. znak: PINB.7357/323/205/00 (znak sprawy z 2000 r.), kierując do K. P. wezwanie do wzięcia udziału w czynnościach kontrolnych na nieruchomości nr [...] położonej przy ul. [...] w O., mających się odbyć w dniu 3 marca 2015 r., a to celem uzupełnienia protokołu z czynności kontrolnych z dnia 5 lipca 2000 r. Do protokołu z dnia 3 marca 2015 r. skarżąca podała, że garaż nr [...] powstał w 2009 r., że to ona była jego inwestorem oraz że nie uzyskała pozwolenia na jego budowę.
Z powyższego zatem wynika, że sprawa budowy garażu nr [...] wszczęta została przed dniem wejścia w życie nowelizacji prawa budowlanego wprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz.782), czyli przed dniem 19 września 2020 r. Dlatego też na podstawie art.25 tej ustawy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy obowiązujące przed dniem 19 września 2020 r. (Dz.U.2020.1333 t.j. z dnia 2020.08.03).
Przepis art.28 ust. 1 prawa budowlanego wyraża ogólną zasadę, zgodnie z którą rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Jedyne wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w art. 29, 29a i 30, w których enumeratywnie wskazano rodzaje robót budowlanych objęte obowiązkiem dokonania zgłoszenia bądź obowiązkiem sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz roboty budowlane nieobjęte reglamentacją administracyjną na etapie poprzedzającym rozpoczęcie realizacji inwestycji budowlanej. Ratio legis wprowadzenia pozwolenia na budowę jako podstawowego instrumentu reglamentacji budowlanej w Polsce jest interes publiczny. Nadto, w myśl art.90 prawa budowlanego wykonywanie robót budowlanych w sposób określony w art. 48, art. 49b, art. 50 ust. 1 pkt 1 lub art. 50 ust. 1 pkt 2 stanowi przestępstwo.
Terminem "samowola budowlana" określane są działania inwestycyjno-budowlane wykonane niezgodnie z przepisami prawa budowlanego. Budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest najpoważniejszym naruszeniem przepisów prawa budowlanego i w związku z tym najdotkliwiej sankcjonowanym nakazem rozbiórki obiektu budowlanego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że określenie rodzaju naruszenia prawa budowlanego powinno być dokonywane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji (por. wyrok NSA z 9.10.2019 r., II OSK 2805/17, LEX nr 2744688). Przed zakwalifikowaniem danej inwestycji jako samowoli budowlanej konieczne jest ustalenie, że w świetle przepisów prawa budowlanego – obowiązujących w dacie budowy – zrealizowana inwestycja wymagała pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Takie dopiero ustalenia pozwalają zastosować środki administracyjnoprawne zwalczania bądź legalizacji samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z 6.03.2019 r., II OSK 974/17, LEX nr 2676045).
Zgodnie z art.48 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. (Dz.U.2020.1333 t.j. z dnia 2020.08.03), organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust.2).
W postanowieniu tym nakłada się obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 (ust.3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków nakazuje się rozbiórkę obiektu (ust.4).
Z powyższego wynika, że jeżeli organ nadzoru budowlanego w wyniku wstępnej analizy dojdzie do przekonania, że usytuowanie obiektu budowlanego objętego postępowaniem na podstawie art. 48 ust. 1 jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jeżeli taki obowiązuje na danym terenie) i innymi aktami prawa miejscowego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego) oraz nie narusza innych przepisów (w tym techniczno-budowlanych), ewentualnie jeżeli narusza te przepisy, ale w takim stopniu, że jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, wydaje postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów.
Podkreślenia jednakże wymaga, że jeżeli budowa obiektu budowlanego jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykluczone jest przystąpienie do procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ust. 2 p.b., zaś organ orzekający jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Z uzasadnienia postanowienia z dnia 4 maja 2015 r. nie wynika, aby organ dokonał wstępnej analizy zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ustalił nawet, czy na teren budowy objęty jest obowiązującym planem. Dlatego też postanowienie to było wadliwe.
Procedura legalizacyjna nie powinna być bowiem wszczynana wtedy, gdy powstała w wyniku samowoli zabudowa nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wówczas powinnością organu jest orzeczenie rozbiórki obiektu na podstawie art.48 ust.1 prawa budowlanego.
Niemniej jednak, wydając postanowienie w trybie art.48 ust.3 prawa budowlanego, organ wszczął postępowanie legalizacyjne. W związku z tym wskazać należy, że termin wykonania obowiązku przedstawienia wymienionych dokumentów, określonych w art. 48 ust. 3, jest terminem procesowym (instrukcyjnym), którego ustawodawca nie określił, pozostawiając to organowi wydającemu postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2. Termin ten na wniosek strony może być przedłużony, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonego na nią obowiązku. Nieprawidłowe jest jednakże przedłużanie tego terminu w sytuacji, gdy występuje sprzeczność samowolnej zabudowy z ustaleniami obowiązującego w dacie jej popełnienia planu zagospodarowania przestrzennego. Oczywistym jest, że zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza zgodność z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy samowoli budowlanej, a nie mogącej nastąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości zmiany tego planu.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że stosownie do art. 28, 29 ust.1 oraz art.30 ust.1 prawa budowlanego obowiązującego na dzień 31 grudnia 2009 r. (Dz.U.2006.156.1118 t.j.) budowa garażu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Tak więc organ w sposób nieadekwatny przywołał przepis art.29 ust.1 pkt 2) prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym przez art. 5 pkt 5 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz.U.2016.2255) zmieniającej ustawę z dniem 1 stycznia 2017 r. Zgodnie z nim pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Stosownie do art.30 ust.1 pkt 1) ustawy w brzmieniu na ten dzień budowa taka wymagała zgłoszenia.
Jak wyżej przedstawiono, ustalając czy dany obiekt wzniesiony został z naruszeniem prawa budowlanego dokonywać należy na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jego budowy, czyli w roku 2009. W dacie budowy przedmiotowego garażu, dla jego wzniesienia wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Treść przepisów prawa budowlanego z 2017 r. jest zatem prawnie irrelewantna dla rozstrzygnięcia sprawy.
Możliwość legalizacji samowoli budowlanej zgodnie z przepisami art. 48 zależy w pierwszej kolejności od zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ewentualne zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przyszłości nie mogą mieć wpływu na wydanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.
PINB w Oświęcimiu w dniu 4 maja 2015 r. wydał postanowienie nakazujące K. P. przedłożenie zaświadczenia Prezydenta Miasta Oświęcimia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi – w terminie 90 dni od daty doręczenia postanowienia, co nastąpiło 6 maja 2015 r..
Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych skarżąca zwróciła się do organu z prośbą o przedłużenie terminu dostarczenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego do dnia 29.02.2016 r., przedkładając oświadczenie projektanta, że może podjąć się zadania na początku 2016 r. Postanowieniem z dnia 17 lipca 2015 r. organ przedłużył wyznaczony termin do dnia 29.02.2016 r.
Następnie pismem z dnia 24 lipca 2015 r. Prezydent Miasta Oświęcimia poinformował skarżącą, że budowa zespołu garaży na działce nr [...] w O. nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta Oświęcimia z dnia 29 czerwca 2011 r. Pismem z dnia 26 czerwca 2020 r. organ zawiadomił strony postępowania o jego zakończeniu i o możliwości końcowego wypowiedzenia się w sprawie.
W odpowiedzi skarżąca pismem z dnia 3 lipca 2020 r. powiadomiła organ, że w zmianie Studium uchwalonej w dniu 22 lutego 2017 r. uwzględniona została jej uwaga przez dopuszczenie na działce nr [...] zabudowy w formie garaży i zespołu garaży. Przedłożyła także pismo Prezydenta Miasta Oświęcimia z dnia 15 września 2017 r. będące odpowiedzią na wniosek skarżącej o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie działki nr [...] i przeznaczenie jej pod budowę zespołu garaży, informujące ją, że "jeżeli w przyszłości zaistnieją nowe przesłanki w tej sprawie, w tym konieczność całościowej aktualizacji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru miasta O. (...) wniosek zostanie przeanalizowany ponownie".
Dlatego też przyznać należy rację organowi II instancji, że zasadne było nakazanie rozbiórki obiektu.
Organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji, jako podstawę materialnoprawną decyzji przyjął przepis art. 48 ust.1 w związku z art.48 ust.4 prawa budowlanego, przewidujący nakazanie rozbiórki obiektu w przypadku niedostarczenia przez inwestora wymaganych do legalizacji dokumentów.
Zdaniem Sądu, jak już wyżej była o tym mowa, rozbiórka winna być orzeczona na podstawie art.48 ust.1 prawa budowlanego, bez wszczynania postępowania legalizacyjnego. Okoliczność ta nie ma jednak żadnego wpływu na wynik sprawy.
Konsekwencją uprzedniego wydania postanowienia na podstawie art.48 ust.3 ustawy, było bowiem zastosowanie art.48 ust.1 w zw. z art.48 ust.4 prawa budowlanego.
Prawidłowe jest też stanowisko organu odwoławczego, że organy nadzoru budowlanego działają na podstawie obowiązującego prawa i nie mogą wydłużać terminu realizacji obowiązków w oczekiwaniu na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niespełnienie warunków ustawowych w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki, gdyż decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy, i nie jest zależna od woli organu lub inwestora.
Wobec powyższego zarzuty skargi należało uznać za niezasadne.
Organy nie naruszyły przepisu art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego poprzez nieprzedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego. Skoro dla zastosowania powyższych przepisów prawnie relewantna jest zgodność dokonanej samowoli budowlanej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy samowoli budowlanej, to przy ustaleniu, że zgodność taka nie występuje, przedłużenie terminu było niedopuszczalne.
Orzeczenie rozbiórki nie było również bezpodstawne, skoro legalizacja samowoli była niemożliwa ze względu na brak zgodności dokonanej budowy z ustaleniami obowiązującego planu.
Nieuzasadnione były również zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 KPA, w szczególności polegające na nieprzedłużeniu terminu do przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego oraz przyjęciu, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] położonej w O. obręb S. z przeznaczeniem pod zabudowę garaży, w tym zespołem garaży jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, w sytuacji, gdy skarżąca dokonała już na potrzeby wykonania nałożonego na nią obowiązku zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Oświęcim. Jak już wcześniej przedstawiono, nie toczy się procedura zmiany planu, a z pisma Prezydenta Miasta Oświęcimia wynika jedynie, że "jeżeli w przyszłości zaistnieją nowe przesłanki w tej sprawie, w tym konieczność całościowej aktualizacji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru miasta O. (...) wniosek zostanie przeanalizowany ponownie". Sformułowanie to oznacza, że jak słusznie przyjął organ, zmiana planu jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Nadto, uregulowanie z art. 48 ust.2 i 3 prawa budowlanego dotyczy przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego w dacie orzekania w przedmiocie samowoli planu zagospodarowania przestrzennego. W żadnym razie nie można interpretować tego przepisu w ten sposób, że chodzi w nim o zaświadczenie o zgodności budowy z planem, który może być uchwalony w nieokreślonej przyszłości. Przepis stanowi bowiem jednoznacznie, że zaświadczenie o zgodności dotyczy obowiązującego - w dacie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia - planu miejscowego.
Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art.8 K.p.a. przez nie odniesienie się organu II instancji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, w tym wniosku o przedłużenie terminu do przedłożenia wymaganych dokumentów oraz że
organ I instancji wydał decyzje o nakazie rozbiórki po poinformowaniu organu o działaniach podjętych w celu uzyskania wymaganej dokumentacji. Jak już wyżej przedstawiono, organ zasadnie nie przedłużył terminu do złożenia dokumentacji, gdyż brak było podstaw do wstrzymania postępowania przez oczekiwanie na mającą w bliżej nieokreślonej przyszłości ewentualną zmianę planu.
Uzasadnienie decyzji, za wyjątkiem wskazanych wcześniej uchybień, spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a. oraz, wbrew twierdzeniom skargi, umożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.
Dlatego też, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, jako niezasadnej.