II SA/Kr 240/22

II SA/Kr 240/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-05-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-02-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Jacek Bursa
Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 2225/22 - Wyrok NSA z 2024-10-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi "T" Sp. [...] w J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13 grudnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za korzystanie z wód bez pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz "T" Sp. [...] w J. kwotę 597 zł ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Zlewni w N, informacją z dnia 9 listopada 2021 r., znak: [...], ustalił podmiotowi: Firma A w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych z potoku Olczyckiego do celów energetycznych Elektrowni Wodnej Olcza bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego za okres III kwartału 2021r. opłatę podwyższoną w wysokości 2900 zł.
Firma A wniósł na powyższą informację reklamację, wskazując brak podstawy do naliczenia opłaty podwyższonej z uwagi na nie ziszczenie się przesłanek określonych w art. 281 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne. Spółka posiłkując się orzecznictwem wskazała na konieczność uprzedniego wydania przez organ ostatecznej decyzji o wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja ma charakter konstytutywny, co oznacza, że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia. Ponadto nawet samo wygaśnięcie uprawnienia wypływającego z uprzednio udzielonego pozwolenia wodnoprawnego nie wyczerpuje jeszcze hipotezy przepisu art. 280 ustawy "bez wymaganego pozwolenia". Skoro wskazane sformułowanie w swym znaczeniu obejmuje zarówno skutek materialnoprawny (wygaśnięcie uprawnienia), jak i procesowy (brak decyzji o pozwoleniu), to ziszczenie się jednego tylko elementu tej hipotezy jest jeszcze niewystarczające do nałożenia przez organ opłat podwyższonych. Samo wystąpienie skutku materialnoprawnego nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji, gdyż istnieje ona nadal w sensie procesowym. Przysługujące spółce pozwolenie wodnoprawne wydane na mocy decyzji Starosty [...] z dnia 28 sierpnia 2000 r., nadal pozostaje w obrocie prawnym. Spółka podniosła również, że korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, nie stanowi korzystania z usług wodnych obejmujących pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych.
Dyrektor Zarządu Zlewni w N decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 273 ust. 6, art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2333) określił podmiotowi: Firma A . w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego za okres III kwartału 2021 r. opłatę podwyższoną w wysokości 2900 zł za korzystanie do celów energetycznych z wód potoku Olczyckiego dla Elektrowni Wodnej Olcza. Opłata została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych, ustalonej przez Zarząd Zlewni PGW WP w N. w informacji nr [...] z dnia 9 listopada 2021r. w wysokości 580 zł za okres III kwartału 2021 r.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502) określają jednostkowe stawki w formie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Naliczenie opłaty zmiennej w myśl w/w rozporządzenia reguluje Prawo wodne (art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1, art. 272 ust. 1). Zgodnie z § 5 ust.1 pkt 37 powyższego rozporządzenia opłata zmienna dla podmiotu: Firma A została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (1,24 zł za 1 MWh) i ilości energii elektrycznej wyprodukowanej, w obiekcie energetyki wodnej wyrażonej w MWh (467,798 MWh). Ilość pobranych wód w III kwartale 2021 r. przyjęto na podstawie art. 552 ust. 2d, 2e i 2f ustawy Prawo wodne, zgodnie z oświadczeniem podmiotu: Firma A o. z dnia 4 października 2021 r. Opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (art. 280 pkt 1 ustawy - Prawo wodne). Wysokość opłaty podwyższonej, została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych, ustalonej w informacji nr [...] z dnia 9 listopada 2021r. w wysokości 290 zł za okres III kwartału 2021r.
Odnosząc się do zarzutów reklamacji organ wyjaśnił, że usługi wodne polegają na zapewnieniu podmiotom publicznym, podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą i gospodarstwom domowym, możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania wód oraz szczególnego korzystania z wód. Wskazanym podmiotom zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych prawem wodnym. W rozliczeniach z odbiorcą usługi wodnej stosuje się jednakowy system naliczania opłat, zgodnie z zasadami ustawy Prawo Wodne oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Zgodnie z art. 280 pkt 1a ustawy Prawo Wodne opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Wysokość opłaty podwyższonej, ustalana jest zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne w wysokości 500 % opłaty zmiennej. Opłata zmienna ustalana jest zgodnie z art. 552 ust. 2b ustawy Prawo wodne na podstawie oświadczeń podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne.
Odnosząc się do zarzutu ustalenia opłaty podwyższonej mimo posiadanego pozwolenia wodnoprawnego [...] z dnia 28 sierpnia 2000 r. wydanego na wniosek firma C organ poinformował, że w myśl art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 roku, Nr 130, poz. 1087 ze zm.): pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Przepis ten ustala z mocy samego prawa nowy (skrócony) okres obowiązywania takiego pozwolenia. W przepisie art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw ustawodawca nie zawarł uregulowań prawnych związanych z obowiązkiem wydawania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, w przeciwieństwie do regulacji zawartej w art. 205 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Na prawidłowość oceny statusu decyzji pozwolenia wodnoprawnego wskazuje również Internetowy System Aktów Prawnych (ISAP), który kwalifikuje ustawę z 3 czerwca 2005 r. w części, obejmującej m.in. art. 11 jako akt obowiązujący.
Z analizy aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych sprawach wynika, że w chwili obecnej przeważający jest pogląd o deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym charakterze decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego na skutek upływu czasu, na który zostało ono wydane. Dla przykładu, organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2018 r., II OSK 2459/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dnia 7 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1236/19.
Odnosząc się do zarzutu iż opłatę podwyższoną można zastosować wyłącznie w razie korzystania z usług wodnych określonych w art. 280 Prawa wodnego, organ wyraził stanowisko, że art. 280 pkt 1 lit. a Prawa wodnego, obejmuje swym zakresem pobór wody do celów elektrowni wodnych. Cytując art. 270 ust. 1, 2 i 4 ustawy Prawo wodne organ stwierdził, że ten ostatni przepis wprost stanowi, że za pobór wód do celów elektrowni wodnych należna jest wyłącznie opłata zmienna i to obliczana w szczególny sposób, tj. nie za ilość pobranej wody, ale za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie. Artykuł 272 ust. 3 ustawy Prawo wodne wskazuje podstawę obliczania tej opłaty. Natomiast art. 274 pkt 3 lit. a Prawa wodnego ustala górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3. O elektrowniach wodnych jest mowa również w § 1 pkt 3 lit. a oraz § 5 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. W sformułowaniu zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne ("pobór wód podziemnych lub powierzchniowych") nie określono celu, w którym ten pobór ma następować, w kategorii tej mieści się więc pobór wód w każdym możliwym celu, również w celu energetyki, w tym energetyki wodnej. Wykładając zatem art. 35 ust. 3 pkt 6 ustawy Prawo wodne zgodnie z zasadą racjonalności logicznej prawodawcy uznać należy, że w jednostce redakcyjnej chodzi o takie użycie wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, które nie polega na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych. Skoro w zamkniętym katalogu usług wodnych podlegających opacie sformułowanym w art. 268 ust. 1 ustawodawca nie ujął poboru wody do celów elektrowni wodnych lub też wykorzystania wody dla celów energetyki, zamieścił tam natomiast ogólnie opisana usługę "pobór wód podziemnych i powierzchniowych" to oczywistym staje się, że w jego zamyśle "pobór wód do celów elektrowni wodnych" mieści się w "poborze wód podziemnych i powierzchniowych" o którym mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne.
Firma A wniósł skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w K., zarzucając decyzji naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, a to w szczególności:
a) art. 273 ust. 6, art. 281 ust. 5 ustawy Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego uznania, że strona skarżąca nie legitymuje się właściwym pozwoleniem wodnoprawnym podczas, gdy skarżąca takie pozwolenie posiada;
b) art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw poprzez jego błędne zastosowanie wskutek uznania, że pozwolenie wodnoprawne wygasło z mocy
prawa po 20 latach licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji;
c) art. 280 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnie podczas gdy zawarte w tym przepisie określenie "bez wymaganego pozwolenia" odnosi się do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia albo któremu wydano wprawdzie w przeszłości pozwolenie, ale w obrocie prawnym nie istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia;
d) art. 281 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit, art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art, 270 ust. 4,
ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do ustalenia wobec spółki opłaty podwyższonej;
2. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 §1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia, a tym samym niewyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co spowodowało bezpodstawne przyjęcie, że Spółka nie posiada
wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód potoku Olczyckiego do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej Olcza.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła przytoczone zarzuty. W szczególności, dla wzmocnienia przedstawionej argumentacji spółka odwołała się do poglądów wyrażonych w wyroku WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 marca 2021 r., sygn. II SA/Kr 1422/20).
Spółka podkreśliła, że kwestia kwalifikacji właściwej decyzji organu o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego pozostaje bez wpływu na konieczność uprzedniego (tj. przed ustaleniem opłaty podwyższonej) wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego.
Ponadto usługa polegająca na korzystaniu z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, nie jest i nie mieści się w zakresie usługi polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, tj. w tzw. "klasycznym" poborze wód ponieważ, co w tym miejscu wyraźnie należy podkreślić, w przypadku poboru wód do celów energetyki, mamy do czynienia z tzw. poborem zwrotnym w rozumieniu art. 16 pkt 40 ustawy Prawo wodne. W tym zakresie wypowiedział się WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 590/18, którego obszerny fragment zacytowała strona skarżąca. Brak jest więc podstaw, by pozostałe formy poboru zwrotnego (oprócz odprowadzenia przekształconych w ścieki wód pobranych zwrotnie) traktować, jak pobór "klasyczny" z art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne. W takim układzie zupełnie niezrozumiałe byłoby wprowadzanie instytucji poboru zwrotnego do ustawy, a skoro tak, to należy go traktować jako zupełnie oddzielną usługę wodną uregulowaną w sposób autonomiczny względem poboru "klasycznego". W konsekwencji, niemożliwe jest ustalenie wysokości opłaty podwyższonej za pobór wód do celów elektrowni wodnych, bowiem opłatę za taki pobór ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, a nie ilości pobranych wód powierzchniowych. Oznacza to, że opłata zmienna, o której mowa w art. 270 ust. 4 Pr.Wod., nie może być podstawą do ustalenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 280 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo wodne. Zdaniem skarżącej spółki organ nie zastosował się do zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.
W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.
Podnieść należy, że zaskarżoną decyzją organ ustalił skarżącemu opłatę podwyższoną za korzystanie z usług wodnych, ustalając że dokonuje on poboru wody bez pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast skarżący twierdzi, że decyzją Starosty Tatrzańskiego z dnia 28 sierpnia 2000r. uzyskał pozwolenie wodnoprawne na okres do dnia 31 sierpnia 2025r., a pozwolenie to nie zostało uchylone, ani cofnięte.
Wskazać zatem należy, że pozwolenie wodnoprawne, na które powołuje się skarżący, zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.) na okres do dnia 31 sierpnia 2025r. Z dniem 1 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.), w której określono że pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód wydaje się na okres nie dłuższy niż 20 lat (art. 127 ust. 2), ale w przepisach przejściowych i końcowych uregulowano jedynie kwestię wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich. Dopiero w art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. określono, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. wydane na okres dłuższy niż 20 lat wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. W przepisie tym faktycznie nie stwierdzono, że organ winien wydać decyzję w tym zakresie, ale nie oznacza to, że w razie wystąpienia przesłanek objętych hipotezą art. 11 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. taki obowiązek nie istnieje.
Zważyć bowiem należy, że ówcześnie obowiązujący art. 138 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. stanowił, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. Zatem przepisów ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. nie można było stosować w oderwaniu od regulacji zawartych w samej ustawie Prawo wodne z 2001 r. Ponadto nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy Prawo wodne z 2005 r. miały zastosowanie także do decyzji wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r., skoro w myśl art. 219 Prawa wodnego z 2001 r. z dniem wejścia w życie tej ustawy utraciła moc ustawa Prawo wodne z 1974 r. W przypadku zatem zaistnienia ku temu przesłanek należało wydać z urzędu decyzję o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. i art. 138 ust. 1 Prawo wodne z 2001 r.
Podkreślić jednak należy, że obecnie obowiązuje ustawa prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. Ustawa ta w art. 418 ust. 1 stanowi, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje w drodze decyzji, wydanej z urzędu lub na wniosek. Jedynie w przypadku upływu terminu, na który pozwolenie zostało wydane, nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego (art. 418 ust. 2 ustawy prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r.). Jednakże wyjątek ten także nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, skoro pozwolenie nie wygasło z powodu upływu terminu, na które zostało wydane, gdyż ten upłynąłby dopiero w sierpniu 2025r.
W ocenie Sądu zasadnym jest przy tym uznanie, że taka decyzja ma charakter konstytutywny (tak np. komentarze do art. 138 prawa wodnego: Rakoczy Bartosz (red, Prawo wodne. Komentarz, publ. LEX 2013; Szachułowicz Jan. Prawo wodne. Komentarz, wyd. IV publ. LexisNexis 2010). Nawet jednak odmienna kwalifikacja wskazanej decyzji jako mającej charakter deklaratoryjny, uzasadnia uznanie sytuacji objętej dyspozycją art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. za przypadek, w którym pozwolenie nie wygasa w sytuacji "przejściowej", tj. do momentu wydania decyzji. Odmienne stanowiska, tj. przyjmujące iż w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym właściwy organ nie orzeka przez wydanie decyzji administracyjnej, albo że możliwe jest jej działanie z mocą wsteczną w zakresie określonych konsekwencji prawnych, stawiałoby adresatów takich pozwoleń w różnych sytuacjach, bez uzasadnionej ku temu przyczyny oraz kłóciło się z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa. Należy zatem zgodzić się z tymi poglądami, w myśl których decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r., oparta o przepisy art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia.
Dodatkowo należy podnieść, że nawet gdyby przyjąć deklaratoryjny charakter decyzji o wygaśnięciu pozwolenia prawnego, to w ocenie Sądu dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, brak jest podstaw do ustalenia opłaty podwyższonej. Jak bowiem stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 marca 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 1224/08) w piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się na ogół, że podział na akty konstytutywne i deklaratoryjne jest oparty na kryterium skutku tego aktu. Akt deklaratoryjny nie stwarza nowej sytuacji prawnej, jedynie stwierdza powstanie takiej sytuacji z mocy prawa. Akt konstytutywny kreuje natomiast nowy stan prawny: tworzy, zmienia lub znosi stosunek prawny (np. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (w:) Prawo administracyjne pod red. M. Wierzbowskiego, Warszawa 1999, s. 301 i 302, K. Korzan: Orzeczenia konstytutywne w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1972, s. 42 i nast.). Akty deklaratoryjne nie są więc same źródłem jakichkolwiek nowych praw lub obowiązków. Ze względu na tę charakterystykę w piśmiennictwie przyjmuje się, że akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz (ex tunc), czyli od momentu, w którym określony stan prawny zaistniał. Akty konstytutywne są zaś skuteczne na przyszłość (ex nunc), od chwili ich wydania.
Kończąc należy też wskazać, że identyczny pogląd jak w powyższych rozważaniach, został również wyrażony w prawomocnym wyroku WSA w Olsztynie z dnia 18 grudnia 2018 r. wydanym do sygnatury II SA/Ol 798/18, oraz w wyroku WSA w Krakowie z dnia 3.03.2021r. w sprawie II SA/Kr 1424/20.
W związku z powyższym podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że ustalenie opłaty podwyższonej było nieuzasadnione, gdyż nie można w niniejszym stanie faktycznym stwierdzić, iż strona skarżąca nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego.
Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany będzie uwzględnić wyrażoną przez Sąd ocenę prawną oraz poczynione wyżej uwagi.
Należy jednakże odnieść się do zarzutu skargi przyjęcia przez organ błędnej wykładni sprowadzającej się do przyjęcia, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych. Zarzut ten nie jest trafny. Rozważając bowiem kwestię prawidłowego zastosowania przepisu art. 280 pkt 1 lit. a p.w. należy rozpatrzyć, czy opłatę podwyższoną można określić w przypadku korzystania z usług wodnych, polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych dla celów energetyki bez pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Odpowiedzi wymaga pytanie o zakres użytego w art. 280 pkt 1 lit.a p.w. wyrażenia "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" i czy w tym zakresie mieści się pobór wody dla celów energetyki wodnej. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. usługą wodną jest pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, natomiast według pkt 6 art. 35 ust. 3 p.w. usługą wodną jest korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej. Zgodnie z założeniem interpretacyjnym racjonalności prawodawcy korzystanie z wody powinno mieć inne znaczenie niż pobór wody. Należałoby przyjąć, że w art. 35 ust. 3 pkt 6 p.w. chodzi o korzystanie z wody, inne niż jej pobór. Zatem w art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. pobór wody będzie miał znaczenie ogólne, bez bliżej skonkretyzowanego celu, a w jego zakresie będzie się mieścić także pobór wody dla celów energetyki wodnej. Pozwala to przyjąć, że także w art. 280 pkt 1 lit. a p.w. ogólne stwierdzenie "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" będzie w sobie mieścić także pobór wód dla celów energetyki wodnej. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że pobór wody dla celów energetyki wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego nie wiązałby się z żadną sankcją finansową, a tym samym powstałaby sytuacja nieuprawnionego różnicowania sytuacji podmiotów nielegalnie pobierających wodę, ponieważ część z nich byłaby za to karana, a część nie. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2021 r. II SA/Kr 141/21, LEX nr 3212099).
Należy zatem stwierdzić, że teoretycznie trzeba przyjąć że można określić opłatę podwyższoną w przypadku poboru wody dla celów energetyki wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jakkolwiek w niniejszej sprawie, wobec posiadania pozwolenia, taka sytuacja nie występuje.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.