II SA/Kr 240/10

II SA/Kr 240/10 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2010-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda /przewodniczący/
Barbara Pasternak /sprawozdawca/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1955/10 - Wyrok NSA z 2011-07-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielczego Zrzeszenia Budowy Domów "[....] " w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 grudnia 2009 r., nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala
Uzasadnienie
II SA/Kr 240/10
Uzasadnienie
wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 roku.
Decyzją z dnia 16 września 2009 r. nr [....] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.), Prezydent Miasta K. , ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa zespołu budynków handlowo - usługowo - mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną garażami podziemnymi na dziełkach nr [....] , [....] , [....] , [....] , (przed podziałem działka....), [....] , [....] , [....] , [....] , [....] , obr. [....] wraz z wjazdem głównym do zespołu na działach [....] , [....] ,. obr. [....] przy ul. [....] w K ". W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [....] grudnia 2006 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek Firmy Handlowo - Usługowej [....] , G.K. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Organ I instancji opisał przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, że teren objęty wnioskiem nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie. Ustalono, iż spełnione są przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Organ wskazał, że z uwagi na uchylenie decyzji z dnia 27. 03.2008 r. Nr [....] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zostały spełnione zalecenia Kolegium. I tak przeprowadzona została dodatkowa, uszczegółowiona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., oraz w oparciu o jej wyniki został sporządzony nowy, skorygowany projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ze szczegółowym uzasadnieniem przyjętych parametrów zabudowy dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i szerokości elewacji frontowej. Sporządzone zostały nowe załączniki stanowiące integralną część decyzji, dokonano weryfikacji stron postępowania i ich adresów. Organ ustosunkował się do wydanej w toku postępowania opinii Rady Dzielnicy, wskazując na jej opiniodawczy jedynie charakter. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji ustosunkował się obszernie do zgłoszonych w toku postępowania uwag i zastrzeżeń stron postępowania – Spółdzielczego Zrzeszenia Budowy Domów "[....] ", oraz mieszkańców Osiedla [....] w K. , podkreślając, iż w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie przesądza się o ostatecznym kształcie budynków, ani rozwiązań technicznych. Kwestie : zacieniania, ochrony przed hałasem, konkretnej lokalizacji budynków, ich gabarytów i formy architektonicznej, obsługi w zakresie infrastruktury mogą być rozstrzygane i badane w postępowaniu prowadzonym przed wydaniem pozwolenia na budowę, wówczas to oceniana jest zgodność projektu budowlanego z przepisami Prawa budowlanego, oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wyjaśnił, ze ustalone warunki nie są odzwierciedleniem propozycji inwestora, lecz wynikają z przeprowadzonej w sprawie analizy, uwzględniającej przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., nadto, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich, oraz zawiera ona stosowne ustalenia dotyczące ochrony interesów tych osób. Ustosunkowano się również do podnoszonych w zastrzeżeniach stron kwestii utraty wartości nieruchomości sąsiednich, oraz ilości planowanych miejsc postojowych. Wskazano na sporządzone opinie Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska, Wydziału Kształtowania Środowiska i pozytywne stanowisko Zarządu Dróg i Transportu. Odniesiono się do kwestii wpływu planowanego zamierzenia na środowisko i ochronę zieleni. Wskazano, że w troku ponownego rozpatrywania sprawy nie były zgłaszane dodatkowe zastrzeżenia przez strony postępowania. Integralną część decyzji Prezydenta Miasta K. stanowią następujące załączniki :
Nr 1 – warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej,
Nr 2 – linie rozgraniczające teren inwestycji wraz z częścią graficzną wyników analizy, wyznaczone na mapie w skali 1 : 1000,
Nr 3 – wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej – część tekstowa,
Nr 4 – wyniki analizy urbanistyczno – architektonicznej - część graficzna.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Spółdzielcze Zrzeszenie Budowy Domów "[....] ". W odwołaniu zarzucono wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa : przepisu art. 61 oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący zarzucił, iż działki nr [....] , [....] , [....] , nie dają możliwości określenia wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Dopiero uwzględnienie działek nr [....] , [....] , [....] , i [....] , oraz [....] , [....] , [....] , byłoby możliwe określenie wymagań nowej zabudowy, mając na względzie ukształtowanie terenu sąsiadującego z terenem przyszłej inwestycji. Zakwestionowano sposób. ustalenia parametru dot. szerokości elewacji frontowej, sposób ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. Zarzucono niewystarczające określenie warunków ochrony zieleni zakresie dotyczącym utrzymania istniejącego drzewostanu, nieoznaczeni granic obszaru analizowanego, brak wskazania przepisów odrębnych, z którymi zgodna jest decyzja. Odwołujący oświadczył nadto, ze nie wyraża zgody na jakiekolwiek inwestowanie na terenie stanowiącym przedmiot użytkowania wieczystego SZBD "[....] ", tj. na działkach nr [....],[....], etc..... Odwołujący zarzucił również błąd w oznaczeniu działek.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 grudnia 2009 roku (.....)na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Min. Infr. z dnia 26 sierpnia 2003 r. , oraz art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie administracyjne w tej sprawie toczyło się na zasadach i w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. Nr 80, póz. 717 ze zm.). W myśl art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie), polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Tak więc, decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 61 ust. l pkt 1-5 ustawy wskazuje pięć przesłanek, których łączne spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do danego terenu. Wedle tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy:
1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;
5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W celu spełnienia tych wymagań przy ustalaniu warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia szczegółowej analizy wskaźników i cech zabudowy i zagospodarowania na otaczającym obszarze w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588). Akta sprawy zawierają taką analizę terenu w zakresie warunków, o których stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy. Analiza opracowana została przez mgr inż. arch.I.I. .
We wspomnianej analizie stwierdzono, iż działki stanowiące teren inwestycji położone są w obszarze zabudowy miejskiej, o wysokiej intensywności, osiedla mieszkaniowego [....] oraz osiedla mieszkaniowego [....] , w sąsiedztwie skrzyżowania ul. [....] (droga publiczna, powiatowa) i ul. [....] (nie będącej drogą publiczną). W obszarze analizowanym przeważa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, nielicznie występuje funkcja usługowa, przeważnie zlokalizowana na parterze budynków mieszkalnych wielorodzinnych, natomiast w północno-wschodniej części obszaru analizowanego przeważa zabudowa jednorodzinna. W obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samem drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Jako działki sąsiednie przyjęto działki nr [....],[....],[....],[....], ..
Linię zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odległości 9,0 m, w nawiązaniu do usytuowania zabudowy na działkach nr [....],[....],[....],[....]. Na działkach tych usytuowany jest budynek, który z projektowanym budynkiem tworzy wspólnie linię zabudowy. Tym samym, zdaniem Kolegium, umieszczenie projektowanego budynku nie może zniszczyć istniejącego ładu przestrzennego. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu został wyznaczony w wysokości do 30%, na podstawie § 5 ust. l w/w rozporządzenia. Zgodnie z powołanym przepisem, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W analizie wskazano, iż średni wskaźnik dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi około 28%, dla zabudowy jednorodzinnej około 33%, natomiast dla zabudowy usługowej około 30%, co oznacza, iż średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu dla całego obszaru analizowanego wynosi około 30% (k: 228 - 229). Zdaniem Kolegium organ I instancji wyznaczył przedmiotowy parametr urbanistyczny w sposób prawidłowy. Z przeprowadzonej analizy wynika, że również kolejny parametr, tj. szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy wyznaczono na postawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym, a więc na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia. W analizie wskazano, iż średnia szerokość elewacji frontowej wynosi około 22 m (k: 228). Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż przedmiotowy parametr nie został wyznaczony w sposób jednoznaczny, gdyż dopuszczono tolerancję do 20%, Kolegium wskazało, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono do okapu połaci dachowych na poziomie 12 m, wysokość głównej kalenicy dachu - na poziomie 15 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - na poziomie 13,5 m, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Powołany przepis daje podstawę do wyznaczenia w/w parametru w innej wysokości niż jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W analizie wyraźnie podkreślono, iż lokalizacji planowanej zabudowy w pierwszej linii zabudowy, jako obudowy ul. [....] , stanowi kontynuację przestrzenną istniejącego w sąsiedztwie budynku, usytuowanego na działkach nr [....],[....],[....],[....], dlatego też wskazane jest wyznaczenie wysokości dla projektowanej zabudowy w oparciu wysokość w/w budynku, budującego pierzeję ul. [....] . Dalej stwierdziło
Kolegium, iż zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium organ I instancji w sposób prawidłowy wyznaczył w/w parametr. Z analizy wynika, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki kryte dachami płaskimi oraz budynki kryte dachami stromymi dwuspadowymi lub wielopołaciowymi o kącie nachylenia od 15° do 45°. Wysokość głównej kalenicy w przypadku zabudowy wielorodzinnej wynosi od około 15 m do około 22 m, a kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki jest zróżnicowany (k: 227-228).
Mając na uwadze wyżej przywołane ustalenia dokonane w obszarze analizowanym, Kolegium stwierdziło, że ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji mieszczą się w parametrach i wielkościach istniejącej już w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej. Kolegium wskazało, iż granice obszaru analizowanego zostały oznaczone w załączniku nr 4 do zaskarżonej decyzji, dlatego nie mógł zostać uwzględniony zarzut odwołania dotyczący braku oznaczenia granic obszaru analizowanego.
Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania, iż przyjęcie jako działek sąsiednich działek nr [....] , [....] , [....] , [....] , nie daje podstaw do określenia wymagań nowej zabudowy, Kolegium stwierdziło, iż analiza przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie, iż poszczególne parametry tzw. "dobrego sąsiedztwa" należy ustalać dla nowej zabudowy raz z uwzględnieniem "działek sąsiednich", a innym razem z uwzględnieniem "obszaru analizowanego". Jedynie linia zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki powinna być "odwzorowana" z działek sąsiednich, natomiast pozostałe parametry - z całego obszaru analizowanego. Ponadto przepisy rozporządzenia dopuszczają ustalenie linii zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej inaczej, jeżeli tylko wynika to ze sporządzonej analizy. Z przeprowadzonej analizy wynika, że przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu uwzględniono działki nr [....] , [....] ,etc.... oraz [....],[....],[....], .
Co do zarzutu dotyczącego nieprecyzyjnego określenia warunków ochrony zieleni w zakresie dotyczącym utrzymania istniejącego drzewostanu, to Kolegium stwierdziło, iż ustalone warunki ochrony zieleni wynikają z opinii Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK z dnia 13 kwietnia 2007 r., znak [....] (t. I, k: 40-41).
Błąd w oznaczeniu działek w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji stanowi natomiast oczywistą omyłkę pisarską. Z akt sprawy, w szczególności ze złożonego wniosku wyraźnie wynika, iż teren planowanej inwestycji obejmuje działkę nr [....] , nie zaś działkę nr [....] .
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 grudnia 2009 r., (nr......) wniosło Spółdzielcze Zrzeszenie Budowy Domów "[....] ", wnosząc o uchylenie tejże decyzji oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z 16 września 2009 r., nr [....] , Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania od decyzji organu I instancji i utrzymało ją w mocy, co spowodowało naruszenie przepisów rozporządzenia. Organ I instancji błędnie zinterpretował jego § 6 ust.1 , który mówi o warunkach ustalania dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej. Określenie tego parametru na "22m z tolerancją 20%" pozwala inwestorowi na dowolne zwiększenie szerokości elewacji frontowej aż do 26,40m co w ocenie strony skarżącej jest rażącym naruszeniem ustaleń zawartych w poprzedniej decyzji WZ wydanej dla tej samej inwestycji. W jej ocenie sformułowanie " z tolerancją do 20%" oznacza dopuszczalność wyznaczenia tego parametru w wielkości innej niż średnia szerokość elewacji istniejącej zabudowy, z wyraźnym zastrzeżeniem, że odchylenie to nie może przekroczyć 20-tu % tej średniej - wyrok WSA z 16 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 1485/05 -, w którym zawarto sformułowanie, że szerokość elewacji frontowej winna być ustalona konkretnie i jednoznacznie, gdyż tylko takie określenie zapewnia ład urbanistyczny, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków. Decyzja WZ stanowi "mini plan" dla danego terenu i powinna być tak skonstruowana, by nie pozostawiać wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia oraz praw lub obowiązków z niej wynikających.
Skarżący zarzucił również, iż organ administracji nie uwzględnił zarzutu błędnego wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Przepisem który powinien być zastosowany w przedmiotowej sprawie jest ust.3 § 7 rozporządzenia z uwagi na fakt, że budynki przy ul. [....] na działkach o nr [....] , [....] , [....] , bezpośrednio sąsiadujące z terenem przyszłej inwestycji usytuowane są poniżej poziomu przyszłej inwestycji. Zachodzą więc warunki uzasadniające zastosowanie §7 ust.3 i ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej według średniej wielkości występującej na całym obszarze analizowanym a nie na podstawie wysokości budynku budującego pierzeję ul. [....] , usytuowanego na działkach nr [....],[....],[....],[.... . Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z pominięciem wymienionych okoliczności oznacza, że realizowanie ładu urbanistycznego od strony ul. [....] będzie powodować szkodę u mieszkańców zabudowy od strony południowej (ul.......) z racji położenia budynków nr [....] i [....] poniżej dwóch kondygnacji planowanej inwestycji. Skarżacy wskazał na sprzeczności w rozstrzygnięciach SKO powstałe w wyniku przyjęcia bez zastrzeżeń ponownego rozstrzygnięcia organu I instancji w przypadku, gdy to samo Kolegium w swojej decyzji ustaliło, że analiza urbanistyczna nie wskazała faktu różnicy poziomów pomiędzy istniejącą zabudową ( na działkach o nr.....), a planowaną inwestycją i w swoim wcześniejszym rozstrzygnięciu zaleciło wzięcie tego pod uwagę przy określaniu górnej krawędzi elewacji frontowej. Skarżący zarzucił również, że organ odwoławczy nie odniósł się do przedstawionego zarzutu i nie uzasadnił przyczyn braku zastosowania §7 ust. 3 Rozporządzenia.
Ponadto w skardze zarzucono naruszenie § 8 rozporządzenia, przez niezgodne z prawem ustalenie geometrii dachu Organ I instancji naruszył bowiem przepis §8 Rozporządzenia nakazujący wyznaczenie geometrii dachu odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z części tekstowej analizy wynika, iż formą przeważającą na obszarze analizowanym są dachy strome dwu lub wielospadowe. Stanowisko SKO utrzymujące w mocy ustaloną geometrię dachu jest przy tym sprzeczne nie tylko z § 8 rozporządzenia ale również z ustaleniami analizy. Zarzucono, ze organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu niekonkretnego wyznaczenia geometrii dachu, co daje inwestorowi zbyt dużą dowolność w kształtowaniu projektu inwestycji. Brak jest również uzasadnienia dla wyznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji w taki sposób, iż obejmuje on część działek stanowiących własność Spółdzielni (nr.......). Nie zachodzi bowiem ani konieczność zapewnienia dostępności do drogi publicznej ani podłączenia nowej inwestycji do istniejących na działce mediów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i szczegółowo odnosząc się do zarzutów strony skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a.
Strona skarżąca zarzuciła organowi administracji niepełne i niepoprawne merytorycznie rozstrzygnięcie podjęte w wyniku postępowania jurysdykcyjnego.
Aktami prawnymi, który stanowią podstawę do wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej, w przypadku, gdy dla danego terenu nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. oraz Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona skarżąca oparła swoje zarzuty na nieprawidłowościach postępowania – zarówno procesowych jak i materialnych. Wadą procesową jest w ocenie SZBD "[....] " nie uwzględnienie wniosków strony w trakcie postępowania, zaś materialną - błędna wykładnia przepisów prawa. Strona wskazała na naruszenie przez organ I instancji przepisu § 6 ust. 1 poprzez nieprawidłową jego wykładnię i błędne zastosowanie. Jednakże nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze, iż niedopuszczalnym jest sposób w jaki organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowej. § 6 ust. 1 stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Używając wykładni językowej, która posiada pierwszeństwo przed wykładnią systemową, bądź funkcjonalną, należy przyjąć, że ratio legis powyższego zwrotu jest przekazanie podmiotowi ubiegającemu się o warunki zabudowy, pewnej swobody inwestycyjnej, z której będzie mógł skorzystać na późniejszych etapach postępowania – w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze kwestie czysto proceduralne wyznaczania tegoż parametru należy zaznaczyć, iż jest on całkowicie zgodny z treścią § 6 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia. Nie może być uznane za nieprawidłowe wyznaczenie parametru przyszłej zabudowy w sposób odzwierciedlający wiernie zapis przepisu prawa regulującego sposób wyznaczenia owego parametru. Wielkością natomiast konkretyzującą sposób wyznaczenia tego parametru w okolicznościach sprawy będącej przedmiotem kontroli, jest średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym, wynikająca z przeprowadzonej analizy i wskazana w jej wynikach, tj. 22 metry. Ponadto, Sąd nie będąc związany granicami skargi, wskazuje, że § 6 ust. 2 rozporządzenia przyznaje zwiększoną moc sprawczą konkretnej analizie co oznacza, że ustalenia zawarte w analizie mogą być odmienne niż ustalenia poczynione w myśl ust. 1. Nie można się zgodzić z argumentacją skarżącego, że skoro decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi swego rodzaju "mini plan", to nie jest dopuszczalne wyznaczenie tego parametru w taki sposób, jak nastąpiło to w zaskarżonej decyzji. Stwierdzić należy, że tak wyznaczony parametr nie pozostawia wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia i wyznaczony jest w sposób konkretny. Wyznaczenie go w granicach tolerancji jest "od-do" jest wyznaczeniem konkretnym, bowiem nie pozwala na przekroczenie – na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego –konkretnych wymiarów, wskazanych w wynikach analizy, mających odniesienie w specyfice konkretnego obszaru analizowanego. Oczywiste jest także, iż jest określeniem odmiennym od określenia "do ..... m". Prezentowane przez skarżącego stanowisko i argumentacja są sprzeczne z treścią § 6 rozporządzenia, a także z charakterem decyzji wz, na podstawie której zamierzenie inwestycyjne przybiera konkretny kształt i wielkość na etapie sporządzania projektu budowlanego i, jei jego zatwierdzania. Celem decyzji wz i przedmiotem postępowania zmierzającego do jej wydania nie jest ustalanie konkretnych wymiarów budynku, czy też innego obiektu budowlanego, lecz wskazanie koniecznych warunków przyszłej zabudowy w sposób uwzględniających zarówno zasadę ustanowioną w art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy, zasadę "dobrego sąsiedztwa" wynikającą z konieczności zachowania ładu przestrzennego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Kolejnym zarzutem strony skarżącej było naruszenie przepisu § 7 ust. 3 normującego sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w przypadku, gdy wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. W analizie urbanistyczno – architektonicznej z dnia [....] 2008 r. jako działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, według których ustala się warunki zabudowy, wskazano działki nr [....],[....],[....],[....] . Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w powyższych działkach sąsiednich nie tworzy uskoku, dlatego w tym przypadku nie może znaleźć zastosowania przepis § 7 ust. 3 z powodu braku wystąpienia odpowiednich przesłanek. Organ administracji publicznej wyznaczył dany parametr zgodnie z prawem, działając na podstawie przepisu § 7 ust. 4, który pozwala na wyznaczenie innych wartości parametru jeśli taka konieczność jest wskazana w analizie. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została więc wyznaczona w sposób prawidłowy, biorąc pod uwagę wyniki sporządzonej w sprawie analizy. Co do geometrii dachu planowanej zabudowy należy wskazać, że zgodnie z § 8 rozporządzenia, który stanowi, że " geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy, i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z części tekstowej analizy urbanistyczno – architektonicznej z dnia 9 grudnia 2008 r. można wyczytać, że geometria dachów na obszarze analizowanym jest zróżnicowana. Istotnym jest stwierdzenie, że z uwagi na usytuowanie planowanej inwestycji po północnej stronie ulicy [....] , gdzie przeważa forma dachów stromych, dwu lub wielospadowych, zaleca się kontynuację wyżej wymienionych form dachów. Decyzja ustala więc dla planowanego zamierzenia warunki zabudowy, które nie naruszają istniejącego ładu przestrzennego, zaś sam parametr zabudowy został wyznaczony zgodnie z § 8 rozporządzenia. Należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza w całości o ostatecznym kształcie budynków, ani rozwiązań technicznych, na co zasadnie wskazały organy rozpatrujące sprawę. Decyzja ta określa wyłącznie ogólne parametry inwestycji oraz zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa. Ponadto, należy zwrócić uwagę, że na późniejszym etapie – pozwolenia na budowę – zgodnie z art. 28 ust. 2 pr. bud. , stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor, oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co stanowi gwarancję, że wskazane powyżej podmioty będą miały realny wpływ na kształt powstającej zabudowy. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut skargi dotyczący wyznaczenia linii rozgraniczającej teren inwestycji, a to wobec treści art. ustawy, zgodnie z którym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu, co zauważa zresztą sam skarżący zarzut taki formułując.
Kontrolując natomiast zaskarżoną decyzję poza zakresem podniesionych w skardze zarzutów, a to wobec treści art. 134 p.p.s.a., sąd stwierdził, że nie narusza ona pozostałych przepisów ustawy o p.z.p., ani przepisów postępowania w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Decyzja zawiera niezbędne elementy rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy, określone w sposób odpowiadający przepisom ustawy p.z.p. jak i rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wydanie jej poprzedzone zostało przeprowadzeniem analizy, której nie można zarzucić wadliwości. Rozstrzygnięcie zostało uzasadnione zarówno przez organ pierwszej, jak drugiej instancji w sposób odpowiadający wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 kpa.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wyłącznie w przypadkach wskazanych w pkt. 1 tego przepisu, tj. w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast w przypadkach określonych w pkt. 2 i pkt. 3 tego przepisu sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, lub wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Skoro sąd nie dopatrzył się takich uchybień w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 grudnia 2009r., [...] , to zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), skargę należało oddalić. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji.