II SA/Kr 239/22

II SA/Kr 239/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-05-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-02-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 2224/22 - Wyrok NSA z 2024-10-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2268
art 273 ust 6 , art 280 pkt 1 , art 281 ust 5 , art 281 ust 1 pkt 1 w zw. z art 280 pkt 1 , art 35 ust 3 pkt 1 i 5 , art 270  ust 4
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 7 , art 7a , art 8 , art 77 par 1 , art 80 i art 81 a par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi Firma A z siedzibą w J. na decyzję Firma B z dnia 13 grudnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za korzystanie z wód I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Firma B na rzecz Firma A z siedzibą w J. kwotę 611 (sześćset jedenaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Zlewni w N. S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie informacją nr [...], z dnia 9 listopada 2021 r., znak: [...], ustalił podmiotowi: T. E. Sp. z o. o. w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych z potoku [...] do celów energetycznych Elektrowni Wodnej K. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego za okres III kwartału 2021r. opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł ([...]
W dniu 29 listopada 2021 r. wpłynęła do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarządu Zlewni w N. S., reklamacja podmiotu: T. E. Sp. z o. o. z dnia 25 listopada 2021 r. od ustalenia opłaty podwyższonej określonej w ww. informacji. W reklamacji wskazano na brak podstawy do naliczenia opłaty podwyższonej, bowiem nie ziściły się przesłanki określone w art. 281 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo Wodne. Podniesiono, że na gruncie aktualnego orzecznictwa (szczególnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie) w zakresie możliwości naliczenia opłat podwyższonych wobec braku wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, wskazuje się na konieczność uprzedniego wydania przez organ ostatecznej decyzji o wygaśnięcia tego pozwolenia. Do czasu wydania takiej decyzji mającej charakter ostateczny opłaty podwyższone nie mogą być naliczane. Zasadnym jest bowiem uznanie, że taka decyzja ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia (tak: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 3 marca 2021 r., sygn.: II SA/Kr 1424/20). Nawet samo wygaśnięcie uprawnienia wypływającego z uprzednio udzielonego pozwolenia wodnoprawnego nie wyczerpuje jeszcze hipotezy przepisu art. 280 ustawy "bez wymaganego pozwolenia". Skoro wskazane sformułowanie w swym znaczeniu obejmuje zarówno skutek materialnoprawny (wygaśnięcie uprawnienia), jak i procesowy (brak decyzji o pozwoleniu), to ziszczenie się jednego tylko elementu tej hipotezy jest jeszcze niewystarczające do nałożenia przez organ opłat podwyższonych. Samo wystąpienie skutku materialnoprawnego nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji, gdyż istnieje ona nadal w sensie procesowym (tak: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 marca 2021 r., sygn. II SA/Kr 1422/20). Mając powyższe na uwadze ustalenie Spółce opłaty podwyższonej nastąpiło z istotnymi uchybieniami w zakresie przepisów prawa, jak też ustaleń faktycznych. Przysługujące Spółce pozwolenie wodnoprawne wydane na mocy decyzji Starosty [...] z 28 sierpnia 2000 r. nadal bowiem pozostaje w obrocie prawnym. W reklamacji podniesiono również kwestię, że opłatę podwyższoną można zastosować wyłącznie w razie korzystania z usług wodnych określonych w art. 280 Prawa wodnego. Przepis ten obejmuje korzystanie z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa Wodnego) oraz usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi (art. 35 ust. 3 pkt 5 Prawa Wodnego). Katalog ten nie zawiera usług wodnych obejmujących korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej (art. 35 ust. 3 pkt 6 Prawa Wodnego), z których korzysta Spółka. Stanowią one wyodrębniony rodzaj usług wodnych, co jednoznacznie wynika z zamkniętego katalogu usług wodnych, zawartego w art. 35 Prawa wodnego. Zatem Spółka nie korzysta z usług wodnych obejmujących pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych i dlatego wniosła o uznanie reklamacji i o odstąpienie od naliczenia opłaty podwyższonej.
Dyrektor Zarządu Zlewni w N. S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r., znak: [...] - na podstawie art. 273 ust. 6, art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2333) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), po rozpatrzeniu reklamacji T. E. Sp. z o. o. z siedzibą w J. G. od ustalenia opłaty podwyższonej w informacji nr [...]
- określił podmiotowi T. E. Sp. z o. o. w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego za okres III kwartału 2021 r. opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł (dwa tysiące osiemset czterdzieści pięć) za korzystanie do celów energetycznych z wód potoku [...]y dla Elektrowni Wodnej K.;
- opłata została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych, ustalonej przez Zarząd Zlewni PGW WP w N. S. w informacji nr [...] N. S. [...] z dnia 9 listopada 2021 r. w wysokości 569 zł za okres III kwartału 2021r.;
- opłatę należy uiścić w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji na wskazany w decyzji rachunek bankowy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził:
Przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502) określają jednostkowe stawki w formie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody § 1 ust. 1 pkt 2 Naliczenie opłaty zmiennej w myśl ww. Rozporządzenia reguluje Prawo Wodne (art. 268 ust. 1pkt 1, art. 270 ust. 1, art. 272 ust. 1).
Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 37 powyższego Rozporządzenia opłata zmienna dla podmiotu T. E. Sp. z o. o. została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (1,24 zł za 1 MWh) i ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej wyrażonej w MWh (459,156 MWh). Ilość pobranych wód w III kwartale 2021 r. przyjęto na podstawie art. 552 ust. 2d, 2e i 2f ustawy Prawo Wodne, zgodnie z oświadczeniem podmiotu T. E. Sp. z o. o. z dnia 4 października 2021 r. (data wpływu 7 października 2021r.).
Opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (art. 280 pkt 1 ustawy – Prawo Wodne). Wysokość opłaty podwyższonej została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Wodne w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych, ustalonej w informacji nr [...] z dnia 9 listopada 2021 r. w wysokości 2845 zł za okres III kwartału 2021 r.
Na podstawie powyższego naliczona opłata w pkt 1 niniejszej decyzji za korzystanie z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych z potoku [...] do celów energetycznych Elektrowni Wodnej K. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego wynosi 2845 zł.
Odnosząc się do zarzutów reklamacji organ wskazał:
Usługi wodne polegają na zapewnieniu podmiotom publicznym, podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą i gospodarstwom domowym, możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania wód oraz szczególnego korzystania z wód. Wskazanym podmiotom zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych Prawem Wodnym.
W rozliczeniach z odbiorcą usługi wodnej stosuje się jednakowy system naliczania opłat, zgodnie z zasadami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 roku, poz. 2502).
Zgodnie z art. 280 pkt 1a ustawy Prawo Wodne: "Opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego".
Wysokość opłaty podwyższonej ustalana jest zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Wodne w wysokości 500 % opłaty zmiennej. Opłata zmienna ustalana jest zgodnie z art. 552 ust. 2b Prawa Wodnego na podstawie oświadczeń podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne.
Odnosząc się do zarzutu ustalenia opłaty podwyższonej mimo posiadanego pozwolenia wodnoprawnego [...] z dnia 27 lutego 2001 r. wydanego na wniosek Zakładu Energetycznego K. S.A. - R.D. Z., organ wskazał, że w myśl art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r., Nr 130, poz. 1087 ze. zm.): pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Przepis ten ustala z mocy samego prawa nowy (skrócony) okres obowiązywania takiego pozwolenia. W przepisie art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 130, poz. 1087 ze zm.) ustawodawca nie zawarł uregulowań prawnych związanych z obowiązkiem wydawania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, w przeciwieństwie do regulacji zawartej w art. 205 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Na prawidłowość oceny przez tutejszy organ statusu decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym znak [...] z dnia 27 lutego 2001 r., wskazuje również Internetowy System Aktów Prawnych (ISAP), który kwalifikuje ustawę z 3 czerwca 2005 r. w części obejmującej m.in. art. 11, jako akt obowiązujący.
Z analizy aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych sprawach wynika, że w chwili obecnej przeważający jest pogląd o deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym charakterze decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego na skutek upływu czasu, na który zostało ono wydane. Dla przykładu, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2018 r., II OSK 2459/16 stwierdził, że decyzja taka stanowi jedynie "potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia, którego termin obowiązywania już upłynął". Podobnie w wyroku z dnia 7 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1236/19, WSA w Krakowie stwierdził, przytaczając argumentację przytoczonego wyżej wyroku NSA z dnia 9 października 2018 r., że akt w postaci decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego jest aktem, który "wyłącznie potwierdza istniejący stan prawny. Potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia, którego termin obowiązywania upłynął, następuje zatem w drodze decyzji o charakterze deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym. Istnienie prawnej możliwości stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, którego okres ważności już upłynął, ma charakter deklaratoryjny w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia, a brak wydania takiej decyzji nie jest co do zasady przeszkodą w wymierzeniu opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia".
Odnosząc się do zarzutu, że opłatę podwyższoną można zastosować wyłącznie w razie korzystania z usług wodnych określonych w art. 280 Prawa Wodnego, organ wskazał, że jego zdaniem art. 280 pkt 1 lit. a Prawa Wodnego obejmuje swym zakresem pobór wody do celów elektrowni wodnych. Zgodnie z tym przepisem opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych i powierzchniowych, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z art. 270 ust. 1 Ustawy Prawo Wodne opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód (...) do celów elektrowni wodnych. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu opłatę za pobór wód do celów elektrowni wodnych ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, rozumianej jako woda, która została pobrana, wykorzystana, a następnie odprowadzona w tej samej ilości i niepogorszonej jakości, oraz za pobraną bezzwrotnie wodę technologiczną nieprzeznaczoną wprost do produkcji energii elektrycznej.
Przepis ten zatem wprost stanowi, że za pobór wód do celów elektrowni wodnych należna jest wyłącznie opłata zmienna i to obliczana w szczególny sposób, tj. nie za ilość pobranej wody, ale za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie. Artykuł 272 ust. 3 Prawa Wodnego wskazuje podstawę obliczania tej opłaty. Wysokość opłaty za pobór wód do celów elektrowni wodnych ustala się jako sumę iloczynów jednostkowej stawki opłaty i ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej, wyrażonej w MWh oraz stawki opłaty i ilości wód podziemnych lub powierzchniowych pobranych bezzwrotnie na potrzeby technologiczne, wyrażone w m3, nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej.
Natomiast art. 274 pkt 3 lit. a Prawa Wodnego ustala górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3, które wynoszą: za pobór wód w formie opłaty zmiennej w zależności od ilości pobieranej wody w ramach pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego: "do celów elektrowni wodnych - 1,24 zł za 1 MWh wyprodukowanej energii elektrycznej w obiekcie energetyki wodnej oraz 0,35 zł za pobór bezzwrotny 1 m3 wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej".
Podobnie § 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502), wskazuje, że "przepisy rozporządzenia określają jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej - za pobór wód do celów elektrowni wodnych za jednostkę wyprodukowanej energii elektrycznej w obiekcie energetyki wodnej oraz za bezzwrotny pobór wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej". Natomiast zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 37 "jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnego albo pozwolenia zintegrowanego, wynoszą do celów elektrowni wodnych - 1,24 zł za 1 MWh wyprodukowanej energii elektrycznej w obiekcie energetyki wodnej oraz 0,35 zł za bezzwrotny pobór 1m3 wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej".
W sformułowaniu zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego ("pobór wód podziemnych lub powierzchniowych") nie określono celu, w którym ten pobór ma następować, w kategorii tej mieści się więc pobór wód w każdym możliwym celu, również w celu energetyki, w tym energetyki wodnej. Wykładając zatem art. 35 ust. 3 pkt 6 Prawa Wodnego zgodnie z zasadą racjonalności logicznej prawodawcy uznać należy, że w jednostce redakcyjnej chodzi o takie użycie wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, które nie polega na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych. Skoro w zamkniętym katalogu usług wodnych podlegających opacie sformułowanym w art. 268 ust. 1 Prawa Wodnego ustawodawca nie ujął poboru wody do celów elektrowni wodnych lub też wykorzystania wody dla celów energetyki, zamieścił tam natomiast ogólnie opisana usługę "pobór wód podziemnych i powierzchniowych" to oczywistym staje się, że w jego zamyśle "pobór wód do celów elektrowni wodnych" mieści się w "poborze wód podziemnych i powierzchniowych" o którym mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa Wodnego. Mając na względzie powyższe, orzeczono jak w sentencji decyzji.
Opisaną wyżej decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13 grudnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za korzystanie z wód zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. E. Sp. z o.o. z siedzibą w J. G., zarzucając jej naruszenie:
- przepisów prawa materialnego, a to w szczególności:
a) art. 273 ust. 6, art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018, poz. 2268 z późn. zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego uznania, że skarżąca nie legitymuje się właściwym pozwoleniem wodnoprawnym podczas, gdy skarżąca takie pozwolenie posiada;
b) art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1087) poprzez jego błędne zastosowanie wskutek uznania, że pozwolenie wodnoprawne wygasło z mocy prawa po 20 latach licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji;
c) 280 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018, poz. 2268 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnie podczas gdy zawarte w tym przepisie określenie "bez wymaganego pozwolenia" odnosi się do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia albo któremu wydano wprawdzie w przeszłości pozwolenie, ale w obrocie prawnym nie istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia;
d) art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1, art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4, ww. ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do ustalenia wobec Spółki opłaty podwyższonej,
- naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 §1, art. 80 i art. 81 a §1 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia, a tym samym niewyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co spowodowało bezpodstawne przyjęcie, że Spółka nie posiada wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód potoku [...] do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej K..
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu wskazano, że ustalenie względem Spółki opłaty podwyższonej za usługi wodne w wysokości 2.845 zł za korzystanie z wód potoku [...] do celów energetycznych dla Elektrowni Wodnej K. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, za okres III kwartału 2021 r. w ocenie skarżącej nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w obowiązującym prawie, jak i w stanie faktycznym sprawy.
Aktem prawnym określającym przesłanki i procedurę zastosowania opłaty podwyższonej jest ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2020, poz. 310 t.j., dalej: Pr. Wod. Zgodnie z art. 280 i art. 281 Pr. Wod. naliczenie opłaty podwyższonej następuje przy zaistnieniu okoliczności korzystania z usług wodnych przy jednoczesnym braku wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.
W ocenie skarżącej, w przypadku będącym kanwą niniejszego postępowania, niezbędne przesłanki do naliczenia opłaty podwyższonej się nie ziściły.
Na gruncie aktualnego orzecznictwa (szczególnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie) w zakresie możliwości naliczenia opłat podwyższonych wobec braku wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, wskazuje się na konieczność uprzedniego wydania przez organ ostatecznej decyzji o wygaśnięciu tego pozwolenia. Do czasu wydania takiej decyzji ostatecznej opłaty podwyższone nie mogą być naliczane. Nawet gdyby uznać za sporny pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2021 r. (sygn. II SA/Kr 1424/20), iż decyzja taka ma charakter konstytutywny, to jak zostało wskazane w powołanym orzeczeniu: "nawet jednak odmienna kwalifikacja wskazanej decyzji jako mającej charakter deklaratoryjny, uzasadnia uznanie sytuacji objętej dyspozycją art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. za przypadek, w którym pozwolenie nie wygasa w sytuacji "przejściowej", tj. do momentu wydania decyzji. Odmienne stanowiska, tj. przyjmujące, iż w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym właściwy organ nie orzeka przez wydanie decyzji administracyjnej, albo że możliwe jest jej działanie z mocą wsteczną w zakresie określonych konsekwencji prawnych, stawiałoby adresatów takich pozwoleń w różnych sytuacjach, bez uzasadnionej ku temu przyczyny oraz kłóciło się z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności, wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa."
Skarżąca podkreśliła, że nawet samo wygaśnięcie uprawnienia wypływającego z uprzednio udzielonego pozwolenia wodnoprawnego nie wyczerpuje jeszcze hipotezy przepisu art. 280 ustawy "bez wymaganego pozwolenia". Skoro wskazane sformułowanie w swym znaczeniu obejmuje zarówno skutek materialnoprawny (wygaśnięcie uprawnienia), jak i procesowy (brak decyzji o pozwoleniu), to ziszczenie się jednego tylko elementu tej hipotezy jest jeszcze niewystarczające do nałożenia przez organ opłat podwyższonych. Samo wystąpienie skutku materialnoprawnego nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji, gdyż istnieje ona nadal w sensie procesowym (tak: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 marca 2021 r., sygn. II SA/Kr 1422/20).
Mając powyższe na uwadze, ustalenie Spółce opłaty podwyższonej nastąpiło z istotnymi uchybieniami w zakresie przepisów prawa jak też ustaleń faktycznych. Przysługujące Spółce pozwolenie wodnoprawne wydane na mocy decyzji Starosty [...] z 27 lutego 2001 r., nadal bowiem pozostaje w obrocie prawnym.
Skarżąca wskazała, że zna powoływane przez organ orzecznictwo tj. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2018 r. (II OSK 2459/16) czy też wyrok Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 stycznia 2020 r. (II SA/Kr/1236/19).
Jednak, co zostało podniesione wyżej, kwestia kwalifikacji właściwej decyzji organu o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego pozostaje bez wpływu na konieczność uprzedniego (tj. przed ustaleniem opłaty podwyższonej) wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego.
Wskazując na dalszą cześć zarzutów skarżąca podniosła, że usługa polegająca na korzystaniu z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, nie jest i nie mieści się w zakresie usługi polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, tj. w tzw. "klasycznym" poborze wód ponieważ, co w tym miejscu wyraźnie należy podkreślić, w przypadku poboru wód do celów energetyki mamy do czynienia z tzw. poborem zwrotnym w rozumieniu art. 16 pkt 40 Pr. Wod.
Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 września 2018 r., II SA/Rz 590/18, skarżąca wskazała, że: "zadekretowana w art. 16 pkt 40 u.p.w. ustawowa definicja poboru zwrotnego rozstrzyga, iż jest to pobór wód, po którym następuje odprowadzenie nieprzekształconych w ścieki wód w tej samej ilości. Konceptualizując pobór zwrotny należy wywieść, iż swoim zakresem definicyjnym obejmuje on takie sytuacje, w których dochodzi do poboru określonej, mierzalnej ilości wody, a następnie jej zwrot bez zanieczyszczania, którego stopień przekształcałby ją w ścieki w rozumieniu art. 16 pkt 61 u.p.w, oraz bez jej definitywnego zużycia (utraty substratu), które skutkowałoby odprowadzeniem wody w ilości mniejszej niż pobrano (...). Wskazane konsekwencje rozwiązań normatywnych kształtujących instytucję poboru zwrotnego pozwalają na wniosek natury ogólnej: pobór zwrotny sprowadza się do przepływu wody przez urządzenie wodne. Rozstrzygająca wobec tak postawionego wniosku jest kwestia obowiązku ustalania opłat za zwrotny pobór wód. Odpowiedzi na tak postawione pytanie przepisy u.p.w. expressis verbis nie udzielają (...) ustawodawca obowiązek opłat za pobór zwrotny reguluje autonomicznie, w oderwaniu od poboru wód in genere. Przepisy u.p.w. przewidują dwie formy korzystania z wód w ramach poboru zwrotnego, w stosunku do których ustala się opłatę. Pierwsza dotyczy poboru zwrotnego wód do celów elektrowni wodnych, druga: poboru zawrotnego wód na potrzeby chowu lub hodowli ryb. Przy poborze wrotnym wód do celów elektrowni wodnych opłatę ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej - art. 270 ust. 4 u.p.w. (...) Ratio legis przyjętych rozwiązań jest oczywiste – jeżeli pobiera się wodę w sposób zwrotny, a więc odprowadza się tę samą ilość niezanieczyszczonej wody, jaka została pobrana, nie ustala się opłaty za wodę, albowiem ta wraca do zasobu i stan wód nie ulega zmianie. Opłatę nalicza się wyłącznie za korzyść, jaką podmiot dokonujący poboru uzyskał w następstwie wykorzystania sił fizycznych przypływającej wody, a którą stanowi wyprodukowana energia elektryczna. Pobór "klasyczny" wód powierzchniowych, a więc ten, o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 u.p.w. nie został prawnie zdefiniowany. Z kontekstu hipotez norm rekonstruowanych w oparciu o przypisy u.p.w. można jednak wywieść, ż zakresem tego pojęcia należy objąć sytuacje, gdy dochodzi do pobrania wód "bezzwrotnie" oraz wprawdzie z odprowadzeniem wód pobranych, ale przekształconych w ścieki. Logika takiej regulacji ujawnia cel opłat, którym jest rekompensata za wykorzystanie, zużycie wody. W sytuacji natomiast, gdy woda zostaje pobrana zwrotnie, a więc po poborze wraca do zasobu w takiej samej ilości bez i zanieczyszczenia, tak przejęty cel odpada, albowiem żadna wartość publiczna nie została wykorzystana lub zużyta''.
Przytoczone ww. stanowisko judykatury potwierdza, że brak jest podstaw, by pozostałe formy poboru zwrotnego (oprócz odprowadzenia przekształconych w ścieki wód pobranych zwrotnie) traktować, jak pobór "klasyczny" z art. 35 ust. 3 pkt 1 Pr.Wod. W takim układzie zupełnie niezrozumiałe byłoby wprowadzanie instytucji poboru zwrotnego do ustawy, a skoro tak, to należy go traktować jako zupełnie oddzielną usługę wodną uregulowaną w sposób autonomiczny względem poboru "klasycznego".
W konsekwencji, niemożliwe jest ustalenie wysokości opłaty podwyższonej za pobór wód do celów elektrowni wodnych, bowiem opłatę za taki pobór ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, a nie ilości pobranych wód powierzchniowych. Oznacza to, że opłata zmienna, o której mowa w art. 270 ust. 4 Pr.Wod., nie może być podstawą do ustalenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 280 pkt 1 lit. a) Pr.Wod.
Pomimo istotnych wątpliwości co do kwestii związanych z koniecznością uprzedniego wydania decyzji stwierdzającej wygaśniecie pozwolenia wodnoprawnego przed ustaleniem opłaty podwyższonej, jak też tych związanych ze sporną usługą wodną jaką na gruncie przedmiotowej sprawy okazało się być "korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej", organ, stosując wykładnię prawa rozszerzającą ingerencję w uprawnienia jednostki, odmawiając tym samym stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (co istotnie zmierza do obniżenia zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa), wbrew ogólnie przyjętym, obowiązującym zasadom i bez podstawy prawnej, mimo wszystko uznał, że zachodzą przesłanki do zastosowania wobec Spółki opłaty podwyższonej.
Mając powyższe na względzie, nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że ustalenie opłaty podwyższonej nie ma oparcia ani w stanie prawnym, ani w faktycznym, a wniosek o uchylenie decyzji jest w tym stanie rzeczy konieczny i uzasadniony.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że zarzuty opisane w skardze w zakresie pozwolenia wodnoprawnego są całkowicie bezpodstawne, skarżąca nie wskazała w zasadzie na czym polegało naruszenie procedur, a także nie wskazała jakie w jej ocenie organ winien podjąć niezbędne czynności celem ustalenia stanu faktycznego, skoro żaden przepis prawa nie nakłada na organ obowiązku wydawania decyzji o wygaszeniu pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 11 ustawy z dnia 03.06.2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r., nr 130, poz. 1087 ze zm.). Skarżąca błędnie przyjmuje, że w tym przypadku konieczne było wydanie decyzji wygaszającej, aby organ mógł przyjąć, że pozwolenie wygasło.
Powyższy artykuł wskazywał, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód innych niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Decyzja, na którą powołuje się skarżąca została wydana w dniu 27 lutego 2001 r. na czas określony tj. do 31 sierpnia 2025 r., a więc pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone na okres dłuższy niż 20 lat. Decyzja powyższa jest ostateczna, strona nie występowała o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, jak również organ nie wydał decyzji o jego wygaśnięciu. Poza sporem pozostaje kwestia, że w okresie za jaki naliczona została opłata podwyższona, strona dokonywała poboru wody. Niezasadny jest zarzut błędnej interpretacji, bowiem z ww. przepisu nie wynika obowiązek wygaszenia pozwolenia.
Tak więc Spółka na dzień wydania decyzji przez Dyrektora Zarządu Zlewni w N. S. w dniu 13 grudnia 2021 r. w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej, nie posiadała wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie do celów energetycznych z wód Potoku [...] dla Elektrowni Wodnej K. .
Art. 11 ustawy z 03.06.2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 130, poz. 1087), stanowił, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1 ustawy, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Przepis ten wprost zatem wskazuje, że decyzję tego rodzaju w tym decyzja skarżącej wygasają z mocy prawa. Określenie "wygasają z mocy prawa" różni się od sformułowania wygasają "na wniosek" strony lub "z urzędu". Ustawodawca nie zawarł uregulowań prawnych wskazujących na obowiązek organu do wydawania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia takich decyzji, obowiązek ten nie wynika z samej treści ww. art. 11.
Gdyby ustawodawca miał w zamiarze wygaszanie decyzji wydawanych uprzednio na okres dłuższy niż 20 lat, to z pewnością nie użyłby sformułowania "z mocy prawa". Przepis art. 11 z mocy prawa bowiem skrócił okres obowiązywania określonych pozwoleń wodnoprawnych, w tym decyzji skarżącej.
Niezasadnym wydaje się twierdzenie skarżącej o tym, że decyzja ma charakter konstytutywny. Aktualne orzecznictwo wypowiedziało się już w tej kwestii i wskazało na deklaratoryjny charakter decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego na skutek upływu czasu, na który zostało wydane pozwolenie.
NSA orzekł, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego z powodu upływu czasu, na który zostało wydane, jest jedynie potwierdzeniem wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia, którego termin obowiązywania już upłynął (Wyrok NSA z dnia 09.10.2018r., II OSK 2459/16).
Podobnie wypowiedział się także WSA w Krakowie, który orzekł, że brak stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego w drodze decyzji pozostaje okolicznością, która nie ma bezpośredniego wpływu na wymierzenie opłaty podwyższonej (WSA w Krakowie, wyrok z dnia 07.01.2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1236/19).
Za całkowicie nietrafny organ uznał zarzut – twierdzenie skarżącej, iż usługa polegająca na korzystaniu z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, nie jest i nie mieści się w zakresie usługi polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, tj. w tzw. "klasycznym" poborze wód ponieważ, co organ wyraźnie podkreślił, w przypadku poboru wód do celów energetyki mamy do czynienia z tzw. poborem zwrotnym w rozumieniu art. 16 pkt 40 ustawy Prawo wodne.
Art. 35 ust. 3 Prawa wodnego zawiera zamknięty katalog rodzajów usług wodnych; obejmują one między innymi: w pkt 1 "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych", zaś w pkt 6 "korzystanie z wód do celów energetyki", w tym energetyki wodnej.
Zatem w rozumieniu omawianego przepisu tj. art. 35 ust. 3 pkt 6 Prawa wodnego w związku z art. 268 ust. 1 pkt 1 korzystanie z wody ma znaczenie odmienne niż pobór wody - a co ma w sprawie fundamentalne znaczenie.
Dalsza analiza przywołanego przepisu pozwala przyjąć, że chodzi o takie zużycie wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, które nie polega na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych. Za powyższym przemawia zapis art. 268 ust. 1 Prawa wodnego, który zawiera enumeratywnie wyliczone rodzaje usług wodnych, za które pobiera się opłatę. Jednakże w jego treści nie ma zapisu o korzystaniu z wód na cele energetyki w tym energetyki wodnej.
Skoro zatem art. 268 ust. 1 Prawa wodnego zawiera zamknięty katalog usług wodnych podlegających opłacie i zawarta jest w nim ogólnie opisana usługa: pobór wód podziemnych i powierzchniowych, a nie zawarto w nim wprost treści: pobór wody do celów elektrowni wodnych jak także korzystania z wody dla celów energetyki - to z całą stanowczością organ stwierdzi, że wolą ustawodawcy było, aby przepis ten był rozumiany w ten sposób, że pobór wód do celów elektrowni wodnych, jak także korzystania z wody do celów energetyki, mieści się w poborze wód podziemnych i powierzchniowych - są to pojęcia tożsame.
Natomiast szczegółowe zasady co do opłat za korzystanie wody do celów energetyki zostały określone w art. 270 ust. 4 oraz art. 272 ust. 3 Prawa wodnego. Przywołane przepisy regulują jaką zainteresowany podmiot ma przyjąć metodę wyliczania wysokości opłaty za pobór wód na cele elektrowni wodnych, natomiast obowiązek ponoszenia takiej opłaty został określony i wynika z art. 268 ust. 1 lit. a Prawa wodnego.
O prawidłowości zastosowania i interpretacji ww. przepisów przez organ przesądził NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt. III OSK 4473/21.
Podnoszone w skardze zarzuty naruszenia zasady praworządności, zaufania i informowania są całkowicie chybione. Przestrzeganie przywołanych w skardze zasad postępowania nie polega na uznaniu stanowiska i interpretacji przepisów przedstawianych przez drugą stronę. Organ działa na podstawie i w granicach prawa, na podstawie art. 8 K.p.a., prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Nie mamy do czynienia z różną interpretacją przepisów w takim samym stanie faktycznym.
Skarżąca pobierała w ww. okresie wody podziemne, a pozwolenie wodnoprawne już nie obowiązywało. Organ prawidłowo zatem, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa wodnego, wydał przedmiotową decyzję i nie jest ona obarczona wadami uzasadniającymi jej eliminację z obrotu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania stan epidemii nie został odwołany (od 16 maja 2022 r. obowiązujący dotąd stan epidemii został zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego).
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).
Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie zarządzeniem z 27 kwietnia 2022 r. wyznaczył na 11 maja 2022 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, poprzedzone było próbą uzyskania od stron postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 30 marca 2022 r.). Jednak nie uzyskano od stron postępowania potwierdzenia posiadania ww. technicznych możliwości. Strony nie wniosły o przeprowadzenie rozprawy zdalnej.
Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącej i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i ewentualne inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania, zaskarżoną decyzję należało uchylić.
Zaskarżoną decyzją organ ustalił skarżącej opłatę podwyższoną za korzystanie z wód, twierdząc, że skarżąca dokonuje poboru wody bez pozwolenia wodnoprawnego, które wygasło z mocy prawa po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzja o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna.
Natomiast skarżąca twierdzi, że decyzją Starosty [...] z dnia 27 lutego 2001 r. uzyskała pozwolenie wodnoprawne na okres do dnia 31 sierpnia 2025r., a pozwolenie to nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, nie zostało uchylone, ani cofnięte.
Wskazać zatem należy, że pozwolenie wodnoprawne, na które powołuje się skarżąca, zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 230 z późn. zm.) na okres do dnia 31 sierpnia 2025 r.
Z dniem 1 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.), w której określono, że pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód wydaje się na okres nie dłuższy niż 20 lat (art. 127 ust. 2), ale w przepisach przejściowych i końcowych uregulowano jedynie kwestię wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich. Dopiero w art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005r. określono, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. wydane na okres dłuższy niż 20 lat wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. W przepisie tym faktycznie nie stwierdzono, że organ winien wydać decyzję w tym zakresie, ale nie oznacza to, że w razie wystąpienia przesłanek objętych hipotezą art. 11 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. taki obowiązek nie istnieje.
Należy zważyć, że ówcześnie obowiązujący art. 138 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. stanowił, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. Zatem przepisów ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. nie można było stosować w oderwaniu od regulacji zawartych w samej ustawie Prawo wodne z 2001 r.
Ponadto nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy Prawo wodne z 2005 r. miały zastosowanie także do decyzji wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r., skoro w myśl art. 219 Prawa wodnego z 2001 r. z dniem wejścia w życie tej ustawy utraciła moc ustawa Prawo wodne z 1974 r. W przypadku zatem zaistnienia ku temu przesłanek należało wydać z urzędu decyzję o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. i art. 138 ust. 1 Prawo wodne z 2001 r.
Podkreślić jednak należy, że obecnie obowiązuje ustawa Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. Ustawa ta w art. 418 ust. 1 stanowi, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje w drodze decyzji, wydanej z urzędu lub na wniosek. Jedynie w przypadku upływu terminu, na który pozwolenie zostało wydane, nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego (art. 418 ust. 2 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017r.). Jednakże wyjątek ten także nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, skoro pozwolenie nie wygasło z powodu upływu terminu, na które zostało wydane, gdyż ten upłynąłby dopiero z dniem 31 sierpnia 2025 r.
W ocenie Sądu zasadnym jest przy tym uznanie, że taka decyzja ma charakter konstytutywny (tak np. komentarze do art. 138 Prawa wodnego: Rakoczy Bartosz (red, Prawo wodne. Komentarz, publ. LEX 2013; Szachułowicz Jan. Prawo wodne. Komentarz, wyd. IV publ. LexisNexis 2010).
Nawet jednak odmienna kwalifikacja wskazanej decyzji, jako mającej charakter deklaratoryjny, uzasadnia uznanie sytuacji objętej dyspozycją art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. za przypadek, w którym pozwolenie nie wygasa w sytuacji "przejściowej", tj. do momentu wydania decyzji. Odmienne stanowiska, tj. przyjmujące iż w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym właściwy organ nie orzeka przez wydanie decyzji administracyjnej, albo że możliwe jest jej działanie z mocą wsteczną w zakresie określonych konsekwencji prawnych, stawiałoby adresatów takich pozwoleń w różnych sytuacjach, bez uzasadnionej ku temu przyczyny oraz kłóciłoby się z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności, wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa. Należy zatem zgodzić się z tymi poglądami, w myśl których decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r., oparta o przepisy art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005r. ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia.
Dodatkowo należy podnieść, że nawet gdyby przyjąć deklaratoryjny charakter decyzji o wygaśnięciu pozwolenia prawnego, to w ocenie Sądu dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, brak jest podstaw do ustalenia opłaty podwyższonej.
Jak bowiem stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 marca 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 1224/08) w piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się na ogół, że podział na akty konstytutywne i deklaratoryjne jest oparty na kryterium skutku tego aktu. Akt deklaratoryjny nie stwarza nowej sytuacji prawnej, jedynie stwierdza powstanie takiej sytuacji z mocy prawa. Akt konstytutywny kreuje natomiast nowy stan prawny: tworzy, zmienia lub znosi stosunek prawny (np. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (w:) Prawo administracyjne pod red. M. Wierzbowskiego, Warszawa 1999, s. 301 i 302, K. Korzan: Orzeczenia konstytutywne w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1972, s. 42 i nast.). Akty deklaratoryjne nie są więc same źródłem jakichkolwiek nowych praw lub obowiązków. Ze względu na tę charakterystykę w piśmiennictwie przyjmuje się, że akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz (ex tunc), czyli od momentu, w którym określony stan prawny zaistniał. Akty konstytutywne są zaś skuteczne na przyszłość (ex nunc), od chwili ich wydania.
Należy też wskazać, że identyczny pogląd jak w powyższych rozważaniach, został również wyrażony w prawomocnym wyroku WSA w Olsztynie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 798/18 oraz w nieprawomocnych wyrokach WSA w Krakowie: z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1424/20 oraz z dnia 18 maja 2022r., sygn. akt II SA/Kr 240/22.
W związku z powyższym Sąd w niniejszej sprawie podzielił stanowisko skarżącej, że ustalenie opłaty podwyższonej było nieuzasadnione, gdyż nie można w niniejszym stanie faktycznym stwierdzić, iż skarżąca nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego.
Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany będzie uwzględnić wyrażoną przez Sąd ocenę prawną oraz poczynione wyżej uwagi.
W odniesieniu do zarzutu skargi przyjęcia przez organ błędnej wykładni sprowadzającej się do przyjęcia, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, Sąd wskazuje, że zarzut ten nie jest trafny. Rozważając bowiem kwestię prawidłowego zastosowania przepisu art. 280 pkt 1 lit. a Prawa wodnego należy rozpatrzyć, czy opłatę podwyższoną można określić w przypadku korzystania z usług wodnych, polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych dla celów energetyki bez pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Odpowiedzi wymaga pytanie o zakres użytego w art. 280 pkt 1 lit.a Prawa wodnego wyrażenia "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" i czy w tym zakresie mieści się pobór wody dla celów energetyki wodnej. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego usługą wodną jest pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, natomiast według pkt 6 art. 35 ust. 3 Prawa wodnego usługą wodną jest korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej. Zgodnie z założeniem interpretacyjnym racjonalności prawodawcy korzystanie z wody powinno mieć inne znaczenie niż pobór wody. Należałoby przyjąć, że w art. 35 ust. 3 pkt 6 Prawa wodnego chodzi o korzystanie z wody inne, niż jej pobór. Zatem w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego pobór wody będzie miał znaczenie ogólne, bez bliżej skonkretyzowanego celu, a w jego zakresie będzie się mieścić także pobór wody dla celów energetyki wodnej. Pozwala to przyjąć, że także w art. 280 pkt 1 lit. a Prawa wodnego ogólne stwierdzenie "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" będzie w sobie mieścić także pobór wód dla celów energetyki wodnej. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że pobór wody dla celów energetyki wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego nie wiązałby się z żadną sankcją finansową, a tym samym powstałaby sytuacja nieuprawnionego różnicowania sytuacji podmiotów nielegalnie pobierających wodę, ponieważ część z nich byłaby za to karana, a część nie. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 141/21, LEX nr 3212099).
Należy zatem stwierdzić, że teoretycznie trzeba przyjąć, że można określić opłatę podwyższoną w przypadku poboru wody dla celów energetyki wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jakkolwiek w niniejszej sprawie, wobec posiadania pozwolenia, taka sytuacja nie występuje.
W przedmiocie tego zarzutu identyczny pogląd jak w powyższych rozważaniach, został również wyrażony w nieprawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 240/22.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt II, na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 114 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.