II SA/KR 2384/03

II SA/Kr 2384/03 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-10-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Grażyna Firek
Izabela Dobosz /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: WSA Grażyna Firek AWSA Wojciech Jakimowicz ( spr. ) Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A.F. kwotę 305 ( trzysta pięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., sygn. akt: [...] po rozpatrzeniu odwołania A. F. - działającej przez pełnomocnika adwokata A. K. od decyzji Prezydenta Miasta K. nr: [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. orzekającej o umorzeniu wznowionego postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n.: "budynek mieszkaniowo-usługowy wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr "1" obr. [...] przy ul. K. w K.", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...] znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n.: "budynek mieszkalno-usługowy wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr "1" obr. [...] przy ul. K. w K.".
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji orzekł o umorzeniu wznowionego postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n.: "budynek mieszkaniowo-usługowy wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr "1" obr. [...] położonej przy ul. K. w K.". Uzasadniając - wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy - rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji stwierdził, iż brak było podstaw do uznania A.F. za stronę postępowania i dlatego po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy postanowiono postępowanie to umorzyć.
W odwołaniu od powyższej decyzji A.F. - działając przez pełnomocnika, adwokata A.K. - zarzuciła naruszenie przepisów prawa mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2001 r. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż nie może budzić wątpliwości fakt posiadania przez A. F. przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr "1" obr. [...] w K., skoro działka ta uprzednio (tj. przed dokonaniem podziału mającym na celu pozbawienie A. F. praw wynikających z k.p.a.) graniczyła z działką nr "2" (obecnie działki te przedziela szerokości 4 metrów działka nr "3"), zaś planowana inwestycja wpłynie w sposób ewidentny na jej nieruchomość m.in. poprzez zacienienie, hałas i wzmożony ruch pojazdów. Nadto w odwołaniu podkreślono, że zgodnie z art. 28 k.p.a. jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. Wskazano także - powołując się na orzecznictwo NSA - że zgodnie z utrwalonym poglądem reprezentowanym w tym orzecznictwie do udziału w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszcza się - również właścicieli oraz użytkowników wieczystych gruntów dalej położonych, to znaczy nie będących gruntami sąsiednimi, o ile zamierzona inwestycja dotyczy ich bezpośrednio, wywołując dla nich uciążliwe skutki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji narusza obowiązujący porządek prawny. Podkreślono, że wydana decyzja dotyczy wznowionego postępowania, a zatem nie może być wydawana na podstawie ogólnych przepisów dotyczących postępowania zwykłego. Wznowione postępowanie jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym, dopuszczonym wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 k.p.a. więc też musi być prowadzone i rozstrzygnięte ściśle według obowiązujących w tym względzie przepisów. Odmowę wznowienia postępowania i wydanie decyzji w trybie art. 149 § 3 k.p.a. uzasadnia wyłącznie negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia. Inaczej mówiąc, odmowa jest dopuszczalna wówczas, gdy zainteresowana osoba żąda wznowienia postępowania z przyczyny innej, nie wyszczególnionej w art. 145 § 1 k.p.a., np. z powodu rażącego naruszenia prawa lub wydania decyzji przez niewłaściwy organ (wyrok NSA z dnia 20.06.1991 r., sygn. akt IV SA 487/91, publ.: ONSA 1991, Nr 2, póz. 50). Ustalenie, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie oraz jakie z tej przyczyny wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy mogą być dokonane wyłącznie w postępowaniu przeprowadzonym po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Tak więc, jeżeli organ stwierdzi istnienie przesłanki do wznowienia postępowania, to dopiero następuje kolejny etap postępowania, którym jest rozpatrzenie samej istoty sprawy, czyli określenie praw i obowiązków stron - co następuje w drodze decyzji, wydanej w oparciu o art. 151 § 1 k.p.a.
W świetle powyższych ustaleń Kolegium stwierdziło, iż zgłoszone w niniejszej sprawie przez A.F. żądanie - która oświadczyła, że bez własnej winy nie uczestniczyła w przeprowadzonym i zakończonym w 2002 roku postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr "1" obr. [...] w K. - odpowiada przesłance zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i tym samym stanowi podstawę do wznowienia postępowania.
Wydający zaskarżoną decyzję skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie podzielił wcześniej wyrażonego w tej samej sprawie (w decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...]) poglądu co do tego, iż - w przypadku złożenia podania o wznowienie postępowania przez osobę, która powołuje się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - badanie, czy podanie pochodzi od strony następuje przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, jak również co do umorzenia postępowania w przypadku ustalenia, iż nie można składającemu podanie przyznać przymiotu strony. Podniesiono, że art. 149 § 2 k.p.a. zobowiązuje bowiem organ, który wznowił postępowanie, do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a następnie - w sytuacji, gdy wyniki postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach wznowionego postępowania wykażą, że przesłanki wznowienia postępowania zostały błędnie ocenione i nie ma podstaw do jego wznowienia - organ administracji wydaje (w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej.
Kolegium podniosło, że w ocenianej sprawie organ pierwszej instancji przeprowadził - zgodnie z zaleceniami Kolegium, w oparciu o art. 149 § 2 k.p.a. -wznowione postanowieniem z dnia [...] września 2002 r. postępowanie co do przyczyn wznowienia. W trakcie przeprowadzonego postępowania organ ten stwierdził brak przesłanek formalnych warunkujących wznowienie postanowienia dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania trenu dla działki nr "1" obr. [...], z uwagi na to, iż nie można przyznać A. F. przymiotu strony w tym postępowaniu. Jak bowiem wynika z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przyjmuje się, że zarówno interes prawny jak i obowiązek, na który powołuje się osoba pragnąca uczestniczyć w postępowaniu jako strona względnie żądająca podjęcia przez organ czynności, musi znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa materialnego. Takimi przepisami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że zgodnie z utrwalonym poglądem reprezentowanym w orzecznictwie NSA stronami w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być - oprócz właścicieli działek stanowiących teren inwestycji - właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, przy czym dopuszcza się także udział w tym postępowaniu właścicieli (użytkowników wieczystych) gruntów dalej położonych (nie będących gruntami sąsiednimi), o ile zamierzona inwestycja dotyczy ich bezpośrednio "wywołując dla nich uciążliwe skutki".
Kolegium podkreśliło, że A. F. w złożonym odwołaniu wskazała, że planowana inwestycja wywoła dla niej uciążliwe skutki poprzez ograniczenie dopływu światła dziennego, hałas i wzmożony ruch. Tym samym inwestycja ta narusza jej prawnie chroniony interes wynikający z przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, tj. Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ pierwszej instancji rozważył zasadność powyższych twierdzeń i zajmując stanowisko stwierdził, że Prawo budowlane oraz jego przepisy wykonawcze, tj. Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie są przepisami szczególnymi dla decyzji WZiZT, w której nie rozstrzyga się też czy zamierzona inwestycja spełnia warunki wynikające z tych przepisów. Rozstrzygnięcie z tego zakresu w tym m.in. kwestia zacieniania budynków sąsiednich i czy np. zaproponowane rozwiązanie techniczne obiektu naruszają interes prawny właścicieli działek sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z terenem inwestycji następuje dopiero na kolejnym etapie - w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i wydawania decyzji WZiZT nie ma zatem możliwości rozpatrywania kwestii, czy zamierzona inwestycja spełnia powyższe warunki i w związku z tym powołane w odwołaniu przepisy nie mogą stanowić podstawy do określenia interesu prawnego oraz zakresu stron postępowania. Organ pierwszej instancji wskazał, iż - zgodnie z wymogami na tym etapie - w celu zagwarantowania interesów osób trzecich, decyzja WZiZT z dnia [...] stycznia 2001 r, zawiera zalecenia i warunki polegające na dostosowaniu gabarytu do istniejącej zabudowy w otoczeniu oraz wykonaniu projektowanego obiektu zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tak, by zapewniał ochronę interesów właścicieli nieruchomości sąsiadujących z tym terenem, a w szczególności by zapewniał ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.
W tym stanie rzeczy skład orzekający SKO podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w badanej sprawie nie było podstaw do przyjęcia, iż A.F. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji WZiZT dla przedmiotowej inwestycji Mając jednak na względzie obowiązujące, a przytaczane wyżej przepisy k.p.a.; Kolegium w wydanej decyzji dokonało zmiany w nieprawidłowym wyrzeczeniu decyzji organu pierwszej instancji - postanawiając jak w sentencji.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2003 r., sygn. akt: [...] złożyła A.F. reprezentowana przez adwokata A.K. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie przepisów postępowania, polegające na niewyjaśnieniu istoty sprawy, a w szczególności uchybienie przepisom art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz zasady prawdy obiektywnej, art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 11 k.p.a. poprzez naruszenia zasady przekonywania, art. 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie go w sprawie, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie, art. 146 § 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię oraz błędne zastosowanie, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 25 sierpnia 1994 roku, Nr 89, poz. 415 ze zm.) przez jego niezastosowanie, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane (Dz. U. z dnia 25 sierpnia 1994 roku, Nr 89, poz. 415 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię, § 13 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa - Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie [...] zł (słownie: [...] )
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, bez bliższego uzasadnienia, odmówiło skarżącej przyznania charakteru strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podzielając w pełni stanowisko organu l instancji, który stwierdził, że nie było podstaw do przyjęcia, iż A. F. przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło także stanowisko organu pierwszej instancji, który stwierdził, że w celu zagwarantowania ochrony interesów osób trzecich, decyzja WZiZT, z dnia [...] stycznia 2001 roku, zawiera zalecenia i warunki polegające na dostosowaniu gabarytu do istniejącej okolicznej zabudowy oraz wykonaniu projektowanego obiektu zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tak, by zapewnił ochronę interesów właścicieli nieruchomości sąsiadujących z tym terenem, a w szczególności by zapewniał ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.
W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jest błędna i została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Z analizy akt wprost bowiem wynika, że organ nie dokonał analizy akt sprawy w zakresie zgodności inwestycji z przeznaczeniem terenu, określonym w obowiązującym w dacie wydania decyzji miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego dla miasta K. Ponadto w niniejszej sprawie administracyjnej, na żadnym etapie postępowania, nie został uwzględniony interes prawny skarżącej w rozumieniu przepisów art. 5 ust. 6 ustawy Prawo budowlane oraz § 13 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oznacza to w ocenie skarżącej, że zaskarżona decyzja nie została wydana prawidłowo.
Strona skarżąca podniosła, iż w swoich pismach wykazała, że bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, pomimo tego, że dotyczyło ono jej interesu prawnego. Było to rezultatem wydzielenia przez właścicieli ze swojej działki Nr "1", wąskiego pasa gruntu o szerokości zaledwie 4m (obecnie działka o Nr "3"), oddzielającego nieruchomość skarżącej (nr "2") od tej części nieruchomości, na której jest, a raczej już została zrealizowana przedmiotowa inwestycja budowlana. W ten sposób działka skarżącej o Nr "2" przestała graniczyć bezpośrednio z nieruchomością, której dotyczyły postępowania administracyjne o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę. Oczywistym jest, że dokonany podział działki miał tylko i wyłącznie na celu pozbawienie skarżącej statusu "właściciela nieruchomości sąsiedniej", a tym samym - wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa budowlanego - jej praw strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie - o zatwierdzenie projektu technicznego i udzielenie pozwolenia na budowę. W wyniku tego strona skarżąca nie została powiadomiona o toczących się w sprawie niniejszej inwestycji postępowaniach administracyjnych, a przez to nie mogła skutecznie bronić swych uzasadnionych interesów prawnych. Tego typu postępowanie staje się coraz częstsze w odniesieniu do szeregu inwestycji na terenie K., zwłaszcza na obszarach atrakcyjnych lokalizacyjnie. Wydzielony bowiem przez inwestora pas gruntu o szerokości zaledwie 4 metrów nie może stanowić, ze względu na jego kształt, wielkość i charakter, samoistnej działki budowlanej, co na terenie gdzie wartość gruntu jest najwyższa w K., można by było uznać za działanie skrajnie irracjonalne. Działanie takie nie było jednak irracjonalne, gdyż na skutek takiego podziału próbowano doprowadzić do sytuacji, w której skarżącej zostałaby pozbawiona przymiotu strony. Tym bardziej, że wiadomym było, iż planowana inwestycja napotkać musiała na opór ze strony okolicznych mieszkańców ze względu na jej charakter i gabaryty, niezwykłe dla tej części W.
Podniesiono w skardze, że wydzielenie wąskiego pasa gruntu jako odrębnej działki oddzielającej nieruchomość skarżącego od nieruchomości, na której zlokalizowana jest inwestycja, nie pozbawiało skarżącego statusu strony. Przysługuje on bowiem każdej osobie, której praw i interesów może dotyczyć toczące się postępowanie. Skarżąca była narażona, mimo dzielącego ją od inwestycji pasa gruntu, na wszelkiego rodzaju immisje bezpośrednie i pośrednie, co przesądzało o jego uprawnieniu do wzięcia udziału w postępowaniu w każdym jego stadium. Brak udziału skarżącej w postępowaniach administracyjnych, dotyczących realizowanej inwestycji, sprzeciwia się kluczowej dla postępowania administracyjnego zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu. Polega ona na zapewnieniu stronie prawa do wypowiadania się, wysłuchania, obrony, a tym samym prawa do kształtowania wespół z organem administracyjnym przebiegu postępowania i jego wyniku - decyzji. Strona ma więc w szczególności szeroko zagwarantowane między innymi prawo wglądu do akt, ma prawo zgłaszać wszelkie dowody, powinna być zawiadamiana o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodów, ma prawo brać czynny udział w postępowaniu dowodowym, a także, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., przysługuje jej prawo wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, tak co do całości postępowania dowodowego jak i wszelkich materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Wskazano w skardze, że zarówno ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, jak i ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym statuują dla organów administracyjnych obowiązek ochrony indywidualnego interesu prawnego właścicieli nieruchomości, niekoniecznie bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, właśnie poprzez zapewnienie im aktywnego udziału w postępowaniu. Nadto, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczny jest udział właścicieli czy też użytkowników wieczystych gruntów dalej położonych, o ile zamierzona inwestycja dotyczy ich bezpośrednio lub wywołuje dla nich uciążliwe skutki.
W świetle powyższego, w przedmiotowej sprawie - w ocenie skarżącej - z uwagi w szczególności na posiadane przez wznoszoną inwestycję cechy charakterystyczne, wyróżniające ją od okolicznej zabudowy, takie jak forma i gabaryty, które bezsprzecznie naruszają chroniony prawem interes (art. 5 Prawa budowlanego) skarżącej, powinien być jej przyznany status strony postępowania. Interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu czy też o pozwolenie na budowę może mieć zatem szerszy krąg podmiotów aniżeli właściciele i użytkownicy działek sąsiadujących, przy czym będą to zawsze właściciele i użytkownicy działek, których mogą dotknąć skutki decyzji. Zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. przesłanką uzyskania przed dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się on interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Z powyższej definicji, a także z ugruntowanego w tej materii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynika że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym przysługuje nie tylko bezpośrednim sąsiadom, ale każdemu podmiotowi, którego dane postępowanie dotyczy. To komu w danym postępowaniu przysługuje przymiot strony, zależy zatem od konkretnych okoliczności danej sprawy - w jednym przypadku stronami będą tylko bezpośredni sąsiedzi inwestycji, w innych zaś krąg podmiotów powinien być szerszy. Oczywistym jest w ocenie skarżącej, iż realizowana inwestycja w sposób ewidentny wpływa na nieruchomość skarżącej i nie powinien ulegać wątpliwości fakt konieczności zawiadomienia i dopuszczenia jej do postępowań, mających wpływ na jej interes prawny, albowiem realizowana inwestycja dotyczy jej bezpośrednio "wywołując dla niej uciążliwe skutki", a zatem organy administracji winny ustalić krąg uczestników postępowania za każdym razem kierując się zindywidualizowanymi okolicznościami sprawy. Tym bardziej w niniejszej sprawie, a to z uwagi na fakt odległości (zaledwie 4 m) dzielącej przedmiotową inwestycję od nieruchomości skarżącej. Skarżąca twierdzi zatem, że okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują na to, że skarżąca była w rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną postępowania, zarówno w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i pozwolenia na budowę, jednakże bez swojej winy nie mogła wziąć w nich udziału, a to z tej przyczyny, że pomimo istnienia, wynikającego z przepisów art. 8 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązku ustalenia przez organ administracyjny kręgu stron postępowania i umożliwienia im czynnego w nim udziału (art. 61 § 4 k.p.a.), nie została ona o przedmiotowym postępowaniu zawiadomiona.
Strona skarżąca podniosła również, że w przeprowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności organ w wydanej decyzji nie odniósł się do całości materiału sprawy administracyjnej. Ponadto decyzja nie zawiera odpowiadającego wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienia prawnego. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie prawne wymaga wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 1985 roku, sygn. SA/Kr 579/85), natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej polega na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 1988 roku, sygn. SA/Po 1317/87). Organ powinien był wyjaśnić w uzasadnieniu dlaczego zastosował powołane w decyzji przepisy, a w szczególności art. 146 § 2 k.p.a. Nie jest zwłaszcza wystarczające podanie numerów poszczególnych artykułów i aktów prawnych, z których one pochodzą. Obowiązek organu do jak najstaranniejszego wyjaśnienia podstawy prawnej, jak również podstawy faktycznej decyzji wynika również z zasad ogólnych postępowania administracyjnego tj. art. 7, 8, 9 oraz 11 k.p.a. Wobec powyższego nie można uznać, że wydana decyzja spełnia wymogi stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a.
Strona skarżąca zasygnalizowała, że zastosowanie przez organ rozwiązania z art. 146 § 2 k.p.a. wchodzi w grę jedynie po wznowieniu postępowania i może być wyłącznie wynikiem ponownego merytorycznego i pełnego rozpoznania sprawy. Odmowa uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2001 roku, (znak: [...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: "budynek mieszkaniowo-usługowy wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr "1" obroku [...] przy ul. K. w K.' orzeczona z powołaniem się na art. 146 § 2 k.p.a., wymagałaby przekonywującego wykazania, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie jednak co do istoty sprawy we wznowionym postępowaniu z powołaniem się na art. 146 § 2 k.p.a. nie może nastąpić przy jednostronnej tylko ocenie sprawy. Zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, w każdej sprawie w toku postępowania organy orzekające podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiają sprawę mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). Jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu (co niewątpliwie miało miejsce w tym przypadku) i w tym postępowaniu nie były rozważane również jej interesy, we wznowionym postępowaniu nie może być zastosowany art. 146 § 2 k.p.a. bez rozważenia słusznego interesu strony nie kolidującego z interesem społecznym (uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 1988 roku, sygn. IV S.A. 540/88). Stosownie do art. 146 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie w nim przewidziane jest dopuszczalne wówczas gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. W sytuacji, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu i tym samym jej wnioski dowodowe i twierdzenia nie mogły zostać uwzględnione, nie został zebrany pełny materiał dowodowy w sprawie i nie można zasadnie twierdzić, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana.
Skarżąca dodała także, że art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zwalnia organów orzekających od wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wprowadzenia do decyzji takich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które w świetle art. 42 powyższej ustawy określają niezbędne elementy merytorycznego rozstrzygnięcia, jakie powinna zawierać podejmowana w tym przedmiocie decyzja, m. in. wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1996 roku. sygn. SA/Kr 1802/95). Ma to istotne znaczenie ponieważ decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedza wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenia na budowę, dotyczy to w szczególności usytuowania obiektu czy też zgodności tego usytuowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz związanego z tym interesu osób trzecich. Odmowa skarżącej prawa do udziału w postępowaniu w charakterze strony uniemożliwia jej zatem obronę tych interesów również w kolejnym postępowaniu, to jest w sprawie wydania pozwolenia na budowę.
Strona skarżąca wskazała, że organ stwierdził, iż w wyniku wznowienia postępowania przeanalizowane zostały podnoszone zarzuty wynikające z ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a także nie stwierdzono naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie zacieniania czy też przesłaniania pomieszczeń mieszkalnych i przeznaczonych na pobyt ludzi. Tymczasem w ocenie skarżącej realizowana inwestycja polegająca na wzniesieniu budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, a także jego usytuowanie spowodowała, że dopływ światła dziennego do sąsiedniego, niższego budynku skarżącej został rażąco ograniczony, uniemożliwiając tym samym jego prawidłowe użytkowanie. Do tego dochodzą uciążliwości związane z obciążeniem hałasem i wzmożonym ruchem pojazdów. Wreszcie niezwykle kłopotliwym stanie się element "penetracji wzrokowej", z dużego wzniesionego w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu.
W ocenie skarżącej wydana decyzja, a w związku z tym realizowana inwestycja, narusza prawnie chroniony interes strony wynikający z przepisu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego mówiącego, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje m.in. ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uzasadnionego potrzebą prawidłowego wykorzystania danej nieruchomości. To samo dotyczy uciążliwości związanej z nadmiernym hałasem, zagrożeniem związanym z możliwym osuwaniem się tzw. górotworu, gwałtownie zwiększonym obciążeniem sieci wodociągowej i kanalizacyjnej itp. Zgodnie ze stanowiskiem NSA (wyrok NSA z dnia 11.03.1998 roku sygn. akt: IV S.A. 1043/97) zabezpieczenie dopływu światła dziennego i utrzymanie nieuniknionego w mieście hałasu w dozwolonych granicach przesądzają o istnieniu uzasadnionego interesu prawnego osoby trzeciej, znajdującego ochronę w przepisach prawa budowlanego.
Ponadto, niniejsza inwestycja nie respektuje innych nakazów prawnych, wynikających z Kodeksu cywilnego (tzw. prawa sąsiedzkiego), ani postanowień przepisów prawa administracyjnego, między innymi narusza ona wymagania § 13 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W ocenie strony skarżącej przedmiotowa inwestycja nie odpowiada ustaleniom miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla m. K., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta K. Nr [...], z dnia [...] listopada 1994 roku, wraz z późniejszymi zmianami, ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] Nr [...].
Zgodnie z powyższą uchwałą, realizowana inwestycja położona jest w obszarze, który zgodnie z zasadami zagospodarowania terenu, według rodzajów przeznaczenia, oznaczony jest symbolem M4. Przeznaczony jest on pod zabudowę mieszkaniową wraz z urządzeniami towarzyszącymi o intensywności wskaźnika zabudowy do 0,4, liczonej w granicach planu zagospodarowania działek oraz o wysokości maksymalnej 8m do najwyższego gzymsu i 13m do kalenicy. Przedmiotowa inwestycja powinna odpowiadać nie tylko ustaleniom obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego, ale także powinna być zgodna z wytycznymi, wynikającymi ze stref polityki przestrzennej dla omawianego terenu. Na obszarze tym obowiązywały następujące strefy polityki przestrzennej: 1) strefa nr 3 -dotycząca rewaloryzacji wysokich wartości kulturowych, której celem jest między innymi integracja i dopełnienie układu urbanistycznego oraz ochrona i konserwacja zachowanych elementów układu urbanistycznego i substancji architektonicznej oraz rekonstrukcja brakujących elementów, 2) strefa nr 4 - dotycząca zachowania ogólnomiejskich warunków równowagi ekologicznej, zmierzająca do zapewnienia odpowiedniej proporcji między terenami otwartymi i terenami zainwestowania miejskiego, wynikającymi z warunków przyrodniczych, rzeźby i utrzymania odpowiedniej wentylacji obszaru miasta, 3) strefa nr 16 - dotyczącą ochrony i kształtowania bliskiego planu widoku, której podstawowym zadaniem jest ochrona gabarytu i formy, poprzez zachowanie harmonijności bliskiego planu widoku, dbałości o niezakłócanie i nieprzesłonięcie istotnej części widoku w głębi krajobrazu, 4) strefa nr 20 - intensywności podmiejskiej, która w celu zachowania walorów krajobrazu podmiejskiego oraz zapobiegania rozszerzaniu się strefy intensywności miejskiej, narzuca m. in. zakaz realizacji pojedynczych budynków mieszkalnych wyższych niż 4 kondygnacje przekraczających gabaryt istniejącej zabudowy w otoczeniu.
Z punktu widzenia powyższych wytycznych, realizowana inwestycja nie spełnia założeń polityki przestrzennej, a mianowicie warunków strefy nr 3 - gdyż budynek nie stanowi dopełnienia istniejącego układu urbanistycznego; strefy 4 i 20 -gdyż nie utrzymano właściwej proporcji pomiędzy terenami otwartymi, a zainwestowania miejskiego oraz nie zachowano odpowiednich gabarytów budynku; strefy 16 - gdyż nie zachowano harmonijności bliskiego planu widoku oraz tzw. strefy ochrony.
Strona skarżąca twierdzi, że niniejsza inwestycja, realizowana w obszarze przeznaczonym dla zabudowy jednorodzinnej, nie tylko nie jest uzupełnieniem istniejącego układu urbanistycznego oraz nie wkomponowuje się w krajobraz otoczenia, ale odróżnia się w sposób rażący od otaczającej ją zabudowy. Ponadto, ze względu na posiadaną formę i gabaryty, burzy właściwe proporcje w stosunku do otaczającej ją zabudowy i stanowi wyrazistą dominantę przestrzenną. Realizowana inwestycja nie spełnia wymogów polityki przestrzennej, a w szczególności przekroczony został tzw. współczynnik intensywności zabudowy wynoszący na tym obszarze (oznaczonym symbolem M4) do 0,4 liczony w granicach planu zagospodarowania działki. Przede wszystkim zaś z uwagi na posiadaną formę i gabaryty, odcina ona dopływ światła do sąsiadującej nieruchomości skarżącej. Narusza więc tym samym uzasadnione interesy skarżącej, o jakich mowa wart. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącym między innymi, że obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.
Skarżąca podniosła, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawem miejscowym. Ustalenia te kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 33 ustawy z 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym). Zatem organy administracji publicznej nie mogą wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji sprzecznej z funkcją przewidzianą dla tego terenu w ustaleniach planistycznych. Zauważono również, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu orzekający w sprawie organ ma obowiązek dokonania wykładni postanowień planu w zakresie odnoszącym się do określonego terenu. Interpretacja zapisu planu przez organ l instancji podlegać będzie kontroli instancyjnej, a także i sądowej w warunkach wniesienia skargi. Art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym daje stronie podstawę do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie wówczas, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decydujące znaczenie dla oceny dopuszczalności określonego zamierzenia inwestycyjnego na konkretnym terenie mają zatem ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, winna określać zasadnicze parametry planowanej inwestycji. Organ administracji rozstrzygający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uprawniony jest zatem do badania rodzaju obiektu, jaki ma być na danym terenie wzniesiony i może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli planowana inwestycja (budowa) jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że organ, wydając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie bierze się pod uwagę interesów osób trzecich. W szczególności w niniejszej sprawie, mając na uwadze wyjątkowe rozmiary inwestycji w stosunku do otaczającej jej zabudowy, kwestia ta wymagała dokładnej analizy. Ochronę interesów osób trzecich należy rozumieć, jako uwzględnienie interesu prawnego osoby zgodnego z treścią normy materialnoprawnej, z której wywodzi ona swój interes (wyrok NSA z dn. 2000.05.16 U II SA/G d 1285/97, LEX nr 44205). Przedmiotowa inwestycja, z uwagi w szczególności na posiadaną formę i gabaryty, bezsprzecznie narusza - w ocenie skarżącej - chroniony prawem interes skarżącej, wyrażony w art. 140 i następnych k.c. oraz wynikający z art. 5 Prawa budowlanego oraz § 13 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".
W świetle wskazanych powyżej naruszeń prawa skarżąca nie ma żadnych wątpliwości, że zamierzenie inwestycyjne było sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami Prawa budowlanego i Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wraz z jego argumentacją, odniósł się do zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie.
Kolegium dodało, że z analizy przedłożonych dokumentów wynika, iż A. F. nie przysługiwał - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkaniowo-usługowego na działce nr "1" przy ul. K. w K., zakończonym decyzją nr: [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. Działka stanowiąca własność skarżącej nie wchodziła bowiem w skład terenu inwestycji ani też nie przylega bezpośrednio do tego terenu. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - powołując się na pogląd prezentowany w orzecznictwie NSA - za strony w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uznaje się (oprócz właścicieli działek stanowiących teren inwestycji) właścicieli bądź użytkowników wieczystych sąsiednich działek, przy czym dopuszcza się także udział w tym postępowaniu właścicieli (użytkowników wieczystych) gruntów dalej położonych, o ile zamierzona inwestycja dotyczy ich bezpośrednio wywołując dla nich uciążliwe skutki. Przyjmuje się, że zarówno interes prawny, jak i obowiązek, na który powołuje się osoba pragnąca uczestniczyć w postępowaniu jako strona względnie żądająca podjęcia przez organ czynności, musi znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa materialnego.
Kolegium wskazało, że A.F. w pismach kierowanych do organu obydwu instancji wskazywała, że wydana decyzja WZiZT wywoła dla niej uciążliwe skutki poprzez ograniczenie dopływu światła dziennego, hałas i wzmożony ruch i tym samym narusza jej prawnie chroniony interes wynikający z przepisów Prawa budowlanego i Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozważając zasadność powyższych twierdzeń Kolegium Odwoławcze uznało, że wymienione wyżej przepisy prawa materialnego mają zastosowanie dopiero na kolejnym etapie postępowania, tj. przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, kiedy to bada się zgodność przedłożonego projektu z tymi przepisami w tym m.in. kwestię zacieniana budynków sąsiednich oraz czy np. zaproponowane rozwiązanie techniczne obiektu naruszają interes prawny właścicieli działek sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z terenem inwestycji. Na etapie wydawaniu decyzji WZiZT - gdzie przepisy prawa materialnego stanowiła ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym - nie ma możliwości rozstrzygania powyższych kwestii i w związku z tym wymieniane w odwołaniu i skardze przepisy nie mogły stanowić podstawy do określenia interesu prawnego oraz katalogu stron postępowania. Dlatego też SKO podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w badanej sprawie nie było podstaw do przyjęcia, iż A.F. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji WZiZT dla przedmiotowej inwestycji. Nie oznacza to jednak - jak sądzi skarżąca,- że odmowa prawa do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony uniemożliwi jej obronę interesów również w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów k.p.a i przepisów prawa materialnego Kolegium stwierdziło, iż są one bezpodstawne. Nie wydaje się bowiem - jaki twierdzi Kolegium - aby A. F. nie uczestniczyła czynnie w postępowaniu wznowieniowym i organy nie przeprowadziły pełnego postępowania dowodowego. Natomiast wymieniane w skardze przepisy prawa materialnego nie mogły być w tym postępowaniu stosowane. Za bezpodstawny uznano też zarzut skarżącej, że Kolegium bez bliższego uzasadnienia odmówiło jej przyznania charakteru strony, skoro uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia zawarte jest na 5 stronach decyzji i -w ocenie Kolegium - spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Zawiera bowiem wyjaśnienie podstawy prawnej oraz umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Kolegium potwierdza, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma żadnej wzmianki o zastosowaniu przepisu art. 146 § 2 k.p.a. (powołanego również w podstawie prawnej decyzji), gdyż nie miał on zastosowania przy podejmowaniu rozstrzygnięcia - co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Odmowa uchylenia decyzji nastąpiła - jak to już wcześniej wskazano - z uwagi na nieistnienie przesłanek wznowienia postępowania (zostały błędnie ocenione i nie ma podstaw do jego wznowienia). Z powyższych względów nie było podstaw do wyjaśniania pozostałych okoliczności sprawy i dokonywania oceny zgodności inwestycji z przeznaczeniem terenu, określonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kolegium zaznaczyło jednak, że teren inwestycji w planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się w Obszarze M3U ([...]), a nie jak podaje Skarżąca (zarzucając niezgodność inwestycji z planem) w Obszarze M4. Podstawowym przeznaczeniem gruntów w Obszarze M3U jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z usługami publicznymi i komercyjnymi, stanowiącymi nie mniej niż 30 % pow. terenu i intensywności zabudowy 1,0-1,5 liczonej w granicach projektu zagospodarowania działki. W Obszarze tym dopuszcza się realizację urządzeń infrastruktury technicznej, a kod 132 wskazuje, że przypisane są dla tego obszaru strefy polityki przestrzennej o numerach: 4, 12,16,20.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A.F. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2003 r., sygn. akt: [...] zmieniająca decyzję Prezydenta Miasta K. nr: [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. orzekającą o umorzeniu wznowionego postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji np..: "budynek mieszkaniowo-usługowy wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr "1" obr. [...] przy ul. K. w K.", oraz poprzedzające te rozstrzygnięcia postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi.
Podkreślić także należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Zgodnie z treścią art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. Jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie, z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jej udział (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2002 r, l SA 334/99, LEX nr 54133). Na organie administracji ciąży zatem w pierwszej kolejności obowiązek ustalenia, czy podanie złożone zostało przez stronę postępowania. W sytuacji stwierdzenia, że podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest stroną tego postępowania, właściwy organ administracji obowiązany jest do podjęcia postępowania o wznowieniu postępowania w sprawie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Z kolei stwierdzenie, że podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie jest stroną tego postępowania obliguje właściwy organ administracji do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 1998 r., IV SAB 77/98, LEX nr 43765, wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2002 r., V SA 2483/01, LEX nr 109264, wyrok NSA z dnia 18 maja 2000 r, l SA 1232/99, LEX nr 54524, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2005 r., VI Sa/Wa 291/04, LEX nr 165013. Komentarz do art. 149 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). W przypadku jednak, gdy w wyniku wadliwych ustaleń organ wszczął postępowanie (wydając postanowienie o wznowieniu postępowania), na skutek wniosku osoby nie będącej stroną postępowania, zobowiązany jest zakończyć je decyzją o umorzeniu postępowania. Brak żądania legitymowanego podmiotu przesądza bowiem o jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Jak podkreśla M. Jaśkowska wchodzą tu w grę przesłanki umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji - taka sytuacja zachodzi, gdy na przykład organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia mimo braku dopuszczalności. Nie dotyczy to więc braku przesłanek wznowienia, ich niestwierdzenia, gdyż wtedy wydaje się decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, lecz braku samej dopuszczalności wznowienia (Komentarz do art. 151 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., wyrok NSA z dnia 25 maja 1983 r., SAM/r 185/83, ONSA 1983, nr 1, póz. 37). Brak przesłanek wznowieniowych powoduje zatem, iż organ nie podejmie postanowienia o wznowieniu, gdyby jednak wznowił postępowanie, winien wydać w takiej sytuacji decyzję o jego umorzeniu (zob. E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka: Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, ST z 2006 r., nr 7-8, s. 116, Komentarz do art. 149 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.).
Przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko kwestionujące zasadność badania, czy podanie pochodzi od strony jeszcze przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, jak również co do zasadności umorzenia postępowania w przypadku ustalenia, iż nie można składającemu podanie przyznać przymiotu strony jest stanowiskiem odosobnionym nie znajdującym uzasadnienia ani w świetle ugruntowanej w literaturze i orzecznictwie wykładni cytowanych wyżej przepisów, ani z punktu widzenia zasad logiki. Zaprezentowany przez Kolegium pogląd prowadzi do wniosku o konieczności podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie nawet wtedy, gdy postępowanie to stało się lub było od początku bezprzedmiotowe. Tymczasem w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja o umorzeniu postępowania ma charakter procesowy w odróżnieniu od merytorycznych rozstrzygnięć wydanych w oparciu o art. 151 k.p.a.
Należy zatem z całą stanowczością podkreślić, że stwierdzenie - po podjęciu postanowienia o wznowieniu postępowania - że podmiot składający podanie o wznowienie postępowania nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. - powinno skutkować umorzeniem wznowionego postępowania.
Organy obydwu instancji nie zbadały w należyty sposób legitymacji procesowej A. F. w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Jak wyżej już sygnalizowano stroną we wznowionym postępowaniu może być osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. interesem prawnym lub obowiązkiem, którego dotyczy postępowanie. Katalog stron wznowionego postępowania nie musi być zatem tożsamy z katalogiem stron postępowania, zakończonego ostateczną decyzją, którego wznowienie jest przedmiotem wniosku.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, organy obydwu instancji stanęły na stanowisku, że skoro A. F. nie miała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...] znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n.: "budynek mieszkalno-usługowy wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr "1" obr. [...] przy ul. K. w K.", to również przymiot strony nie przysługuje jej we wznowionym postępowaniu. Poza tym, że nie jest uzasadnione utożsamianie katalogu stron wznowionego postępowania z katalogiem stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją, którego wznowienie jest przedmiotem wniosku, podkreślić należy, że organy obydwu instancji badając legitymację A.F. skoncentrowały się w istocie na argumentacji prezentowanej w pismach skarżącej składanych w toku postępowania a powtórzonej w skardze do sądu administracyjnego. Argumentacja ta w powyższym zakresie jest w znacznym stopniu chybiona, albowiem rzeczywiście okoliczności podnoszone przez skarżącą oparte na regulacjach Prawa budowlanego i wydanego na jego podstawie aktu wykonawczego mogą uzasadniać związki pomiędzy interesem prawnym skarżącej a postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie Prawa budowlanego, w tym zwłaszcza postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę. Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...] znak: [...] dotyczyła natomiast ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Mając na uwadze treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek oraz w konsekwencji przyjmując, że każdemu przysługuje prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, przy uwzględnieniu okoliczności, iż interes prawny jest kategorią znajdującą uzasadnienie w normach prawa materialnego, należy stwierdzić, że art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz. U. z 1999 r., Nr 15, póz. 139 ze zm.) przewidujący obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zapewniał ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, a także mógł stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej, zobowiązując do badania ich interesu prawnego w każdym indywidualnym przypadku w zależności od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy ocenie kwestii związku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z interesami prawnymi właścicieli nieruchomości położonych w bezpośrednim lub dalszym sąsiedztwie należy brać pod uwagę przede wszystkim charakter zamierzenia inwestycyjnego będącego przedmiotem sprawy a także obszar działki stanowiącej teren inwestycji, oraz odległości pomiędzy terenem inwestycji a nieruchomościami znajdującymi się w sąsiedztwie. Na gruncie przedmiotowej sprawy organy administracji nie dokonały analizy legitymacji procesowej A.F. z tego punktu widzenia. Mając na uwadze treść art. 7 k.p.a. nakazującego organom administracji w toku postępowania stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, konieczne było na gruncie przedmiotowej sprawy ustalenie, czy działka nr "1", a zwłaszcza jej obszar i sposób zagospodarowania przekreślają związki interesu prawnego właścicieli działki nr "2" z postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr "1". Niewątpliwie przeprowadzony podział dotychczasowej nieruchomości nr "4" nie może stanowić samoistnej podstawy kształtującej katalog stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr "1". Organy obydwu instancji nie wyjaśniły powyższych zależności pomimo prezentowanego w toku postępowania administracyjnego stanowiska skarżącej, iż wydzielenie działki nr "3" nienadającej się ze względu na jej gabaryty pod zabudowę miało na celu wyłącznie uzasadnienie odmowy przyznania statusu strony właścicielom działki nr "2". W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji zawiera w istocie wyłącznie prezentację poglądów organów bez przytoczenia przekonującej argumentacji na ich poparcie. Tymczasem zważywszy na kategoryczny charakter regulacji art. 28 k.p.a. oraz na konsekwencje, jakie wiążą się ze stosowaniem tego przepisu, wskazać należy, że uzasadnienie decyzji stanowiącej odpowiedź na wniosek osoby, która twierdzi, że bezzasadnie została pozbawiona przymiotu strony postępowania administracyjnego powinno charakteryzować się szczególną wnikliwością i starannością, zwłaszcza w zakresie wykładni stosowanych przepisów i oceny stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie. Tylko wówczas realizowane są przez organ zasady ogólne postępowania administracyjnego, zwłaszcza te określone w art. 7 i art. 11 k.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej nie tylko stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, ale także powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Organy obydwu instancji naruszyły konkretyzujące powyższe zasady art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W takiej sytuacji podjęcie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie należy ocenić jako przedwczesne i z tego względu w momencie podejmowania zaskarżonej decyzji niedopuszczalne.
Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a i 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2003 r., sygn. akt: [...], jak i poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta [...] nr: [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270).