II SA/Kr 236/23

II SA/Kr 236/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Magda Froncisz /przewodniczący/
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6340 Potwierdzenie represji
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 7  , 8 par 1 , 9 154 , 145 par 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 27 stycznia 2023 r. nr DSE3a-K0918-D14098-25/23 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz M. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. W. (dalej: skarżący) jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 27 stycznia 2023 r. nr DSE3a-K0918-D14098-25/23, którą utrzymano w mocy decyzję organu z 2 grudnia 2022 r. nr DSE2-K1027-D14098-23D/22 o odmowie uchylenia decyzji własnej z 3 grudnia 2019 r. oraz decyzji ją poprzedzającej z 11 lipca 2019 r.
W stanie faktycznym sprawy skarżący wystąpił wnioskiem z 16 marca 2019 r. o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Decyzją z 11 lipca 2019 r. organ odmówił potwierdzenia wnioskowanego statusu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu z 3 grudnia 2019 r. Organ ocenił, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do potwierdzenia skarżącemu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Decyzja nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.
W toku prowadzonej następnie korespondencji z organem, w której skarżący wyrażał niezadowolenie z rozstrzygnięcia, organ zwrócił się do skarżącego pismem z 11 lutego 2020 r. poinformował skarżącego, że wzruszenie decyzji ostatecznej jest możliwe w wybranych przez skarżącego trybach nadzwyczajnych. Skarżący za pismem z 13 października 2022 r. przedłożył oświadczenie świadka W. W., którego, jak wskazał skarżący, rozpoznał on wśród żyjących, a który oświadczył, że skarżący prowadził działalność antykomunistyczną i podlegał represjom. W powołanym piśmie skarżący wskazał, że domaga się "uchylenia i zmiany decyzji (...) na wskutek stwierdzenia nieważności z art. 154 § 1 i 145 § 1".
W piśmie z 7 listopada 2022 r. organ zwrócił się do skarżącego o wskazanie, w jakim trybie skarżący żąda rozpatrzenia wniosku o przyznanie uprawnień.
Pismem z 16 listopada 2022 r. skarżący wniósł o "wzruszenie decyzji ostatecznej" w trybie art. 154 § 1 K.p.a. Skarżący odwołał się do swojej poprzedniej korespondencji z organem i podkreślił, że organ mylnie zinterpretował materiał dowodowy w kontekście realiów działalności opozycyjnej. Podniósł, że po wydaniu przez organ negatywnej decyzji, skarżący – podczas uroczystości pogrzebowych działacza opozycji – rozpoznał kolejnego świadka swojej działalności opozycyjnej, tj. W. W., który złożył zeznania popierające wyjaśnienia skarżącego.
Decyzją z 2 grudnia 2022 r. organ odmówił uchylenia kwestionowanych przez skarżącego rozstrzygnięć. Organ podkreślił, że w związku z tym, że skarżący nie złożył skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w ustawowym terminie, decyzja z 3 grudnia 2019 r. stała się ostateczna i prawomocna. Jak zaznaczył organ, postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym i jego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, tylko przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, tj. czy za zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ wskazał, że strona nie dołączyła do wniosku żadnych dokumentów, które miałyby wskazywać, że w jej słusznym interesie jest uchylenie decyzji, zaś z przeprowadzonej analizy akt postępowania nie wynika, że skarżący spełnia przesłanki ustawowe dla potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że organ nie uwzględnił przedłożonych przez skarżącego zeznań kolejnego świadka. W kolejnym piśmie skarżący podkreślił, że większość świadków jego opozycyjnej działalności już nie żyje, organ oparł się na zeznaniach świadka E. N., który nie był wiarygodny z powodu nadużywania alkoholu i nie miał pełnej wiedzy o działalności skarżącego, natomiast organ pominął przedłożone przez skarżącego zeznania kolejnego świadka.
Decyzją z 27 stycznia 2023 r. organ utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazując, że w oparciu o art. 154 K.p.a. brak jest podstaw do uchylenia decyzji o odmowie przyznania omawianego statusu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podniósł, że błędne stanowisko organu jest prezentowane przez osoby, które nie doznały represji stanu wojennego. Skarżący opisał swoją działalność opozycyjną, wskazał, że był czterokrotnie zatrzymany i zwolniony dyscyplinarnie z pracy. Zwrócił uwagę, że w pisemnych zeznaniach pierwszy świadek potwierdził działalność opozycyjną skarżącego, a na podstawie zeznań z przesłuchania tego świadka organ wyprowadził błędne wniosku. Skarżący ponownie zwrócił uwagę na fakt, że organ nie brał pod uwagę zeznań drugiego świadka.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie z 21 marca 2023 r. złożył ponowne wyjaśnienia co do przebiegu swojej działalności opozycyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Na wstępie należy wyjaśnić, że w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r.poz.1842 ze zm.), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.
Kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w wyniku postępowania nadzwyczajnego przeprowadzonego w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: K.p.a.). Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (§ 1). W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Należy mieć na względzie, że instytucja przewidziana w cytowanym przepisie nie jest jedynym trybem nadzwyczajnym, w jakim możliwe jest wzruszenie decyzji ostatecznej. W myśl bowiem art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Powołane instytucje stanowią odstępstwa od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych.
Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ocena, czy organ prawidłowo zakwalifikował żądanie strony jako wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 K.p.a.
Zwrócić należy uwagę, że organ dwukrotnie wzywał skarżącego o wskazanie trybu nadzwyczajnego przewidzianego w K.p.a., w jakim to trybie skarżący chce wzruszyć niekorzystną dla siebie decyzję ostateczną. W piśmie z 11 lutego 2020 r. organ wyjaśnił skarżącemu, że jeśli skarżący chce uzyskać wnioskowany status, konieczne będzie wzruszenie decyzji w trybach nadzwyczajnych i zacytował skarżącemu treść art. 235, 145 § 1, 148 i 154 K.p.a. Podkreślić trzeba, że w piśmie, za którym skarżący przedłożył oświadczenie nowego świadka, skarżący powołał w nagłówku – jako podstawę żądania wzruszenia decyzji – art. 154 § 1 i 145 § 1 (karta 184 akt administracyjnych). Organ jednak w kolejnym piśmie z 7 listopada 2022 r. ponownie zacytował skarżącemu treść przepisów regulujących tryby wzruszania decyzji ostatecznych i kolejny raz domagał się wskazania przez skarżącego żądanego trybu, a po otrzymaniu odpowiedzi wydał decyzję na podstawie art. 154 § 1 K.p.a.
W ocenie Sądu takie postępowanie organu stanowiło naruszenie art. 7, 8 § 1 i 9 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z powołanymi przepisami, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Przyznać należy, że obowiązki informacyjne organu nie mogą być rozumiane w ten sposób, że organ jest zobowiązany do pełnienia roli "doradcy prawnego" strony postępowania. To strona postępowania powinna określić czego żąda od organu administracji i jakie postępowanie organ ten ma przeprowadzić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2014 r., II OSK 3099/12). W sytuacji, gdy strona jednoznacznie domaga się prowadzenia postępowania we wskazanym trybie (np. na podstawie art. 154 § 1 K.p.a.) nie sposób oczekiwać od organu, że będzie postępował wbrew żądaniu strony i przyjmie inną podstawę prawną postępowania. W niniejszej sprawie – zdaniem Sądu – organ jednak miał wystarczające podstawy do odczytania charakteru żądania skarżącego już po otrzymaniu pisma z 13 października 2022 r. W piśmie tym skarżący wskazał, że domaga się wzruszenia niekorzystnej dla niego decyzji i powołał dwa z zacytowanych mu w piśmie organu z 11 lutego 2020 r. artykułów – tj. art. 154 § 1 i 145 § 1 K.p.a. Co więcej, za pismem skarżący przedłożył nowy dowód – oświadczenie świadka, którego skarżący rozpoznał wśród żyjących działaczy opozycji z czasów PRL. Organ zignorował, że skarżący wyraził wolę wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania i podniósł istnienie nowego dowodu, który dotychczas nie był przedmiotem analizy organu.
W kontekście tego, że skarżący powołał dwa tryby nadzwyczajne (art. 154 § 1 i 145 § 1 K.p.a.) należy zaznaczyć, że każde z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych jest postępowaniem samodzielnym. Weryfikacja rozstrzygnięć w poszczególnych trybach nadzwyczajnych jest podporządkowana zasadzie niekonkurencyjności, a zatem usunięcie określonego rodzaju wady może nastąpić tylko we właściwym trybie, a zarazem tryby te nie mogą być stosowane zamiennie. Postępowanie na podstawie art. 154 K.p.a. zmierza do uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej, a więc w sprawach, w których nie wchodzi w grę wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji. Oznacza to, że tryb z art. 154 K.p.a. może być zastosowany po wykluczeniu braku podstaw wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. W sytuacji, gdy wniosek strony obejmuje żądanie uchylenia decyzji w trybie art. 145 K.p.a., a nadto żądanie uchylenia decyzji w trybie art. 154 K.p.a., pierwszeństwo ma zawsze tryb wznowienia postępowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 568/10, wyrok WSA w Gdańsku z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 484/08, wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1184/11, wyrok WSA w Łodzi z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 751/19).
Na gruncie niniejszej sprawy zamiast jednak przyjąć pierwszeństwo trybu wznowienia postępowania, organ po raz kolejny wezwał skarżącego do wskazania podstawy prawnej, co zdeterminowało prowadzenie dalszego postępowania na podstawie art. 154 K.p.a., a w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że konstrukcja art. 154 K.p.a. powoduje, że prowadzone w oparciu o powołaną podstawę prawną postępowanie administracyjne nie ma na celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz koncentrację na weryfikacji wydanej uprzednio decyzji pod względem kryteriów przewidzianych przepisem art. 154 K.p.a. Tymi kryteriami są interes społeczny lub słuszny interes strony. Tym samym zlekceważenie przez organ wskazania skarżącego, że domaga się on wznowienia postępowania i przyjęcie za właściwy trybu, o którym mowa w art. 154 K.p.a., doprowadziło do pominięcia w rozważaniach organu nowego dowodu, który podnosi skarżący. Do oświadczenia odnalezionego świadka organ nie odniósł się bowiem ani w decyzji z 2 grudnia 2022 r., ani w decyzji z 9 stycznia 2023 r. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że skarżący konsekwentnie (we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w skardze, w piśmie z 21 marca 2023 r.) czyni zarzuty organowi z pominięcia oświadczenia nowego świadka, co dodatkowo wskazuje, że skarżący upatruje podstawy do wzruszenia decyzji ostatecznej w fakcie odnalezienia przez niego osoby, która mogłaby złożyć zeznania potwierdzające zasadność przyznania skarżącemu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych.
Podsumowując, zignorowanie treści żądania skarżącego z 13 października 2022 r. i skierowanie do skarżącego zbędnego wezwania z 7 listopada 2022 r. o sprecyzowanie podstawy prawnej doprowadziło do naruszenia przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8 § 1 i 9 K.p.a., a naruszenie tych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: P.p.s.a.).
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ przyjmie, że wolą skarżącego wyrażoną w piśmie z 13 października 2022 r., było wzruszenie decyzji ostatecznej zarówno w trybie art. 154 § 1, jak i 145 art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., przy czym mając na względzie pierwszeństwo trybu wznowienia postępowania, organ w pierwszej kolejności załatwi wniosek skarżącego w tym trybie.
O kosztach rozstrzygnięto w punkcie 2. sentencji wyroku w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi.
Końcowo, w odniesieniu do wniosku skarżącego o wydanie decyzji i przyznanie wnioskowanego statusu, Sąd wskazuje, że przyjęty w Polsce kasacyjny model sądownictwa administracyjnego, oznacza, że co do zasady Sąd może orzekać wyłącznie w przedmiocie losów zaskarżonego aktu (w tym przypadku decyzji). Poza zakresem kompetencji orzeczniczych sądu leży orzekanie co do istoty sprawy administracyjnej. Stąd też Sąd uchylił naruszające prawo decyzje, jednak to rolą organu pozostaje merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżącego.