II SA/Kr 230/25

II SA/Kr 230/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Monika Niedźwiedź
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art 1  ust 1 i art 6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Małopolskiej Fundacji [...] na decyzję nr 1/2025 Wodociągów Miasta K. S.A. z dnia 10 stycznia 2025 r., znak NZ.0150.58.2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wodociągów Miasta K. S.A. na rzecz Małopolskiej Fundacji [...] kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Małopolskiej Fundacji [...] z siedzibą w K. reprezentowanej przez pełnomocnika adwokata K. W. jest decyzja nr 1/2025 Dyrektora Wodociągów Miasta K. S.A. z siedzibą w K. utrzymująca w mocy Decyzję nr 2/2024 z dnia 11 grudnia 2024 r. Dyrektora Wodociągów Miasta K. S.A. z siedzibą w K. odmawiającej udzielenia żądanej informacji publicznej.
Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.
Za pismem z dnia 29 listopada 2024 roku Małopolska Fundacja [...] z siedzibą w K. zwróciła się do Wodociągów Miasta K. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania kopii umów dotyczących:
1. Wywozu i lub Odbioru/zagospodarowania odpadów o kodzie 190805 z oczyszczalni ścieków "P. " za okres od 20.09.2023 r. do 21.10.2023 r. gdzie w tym okresie odbiorcą odpadów były firmy: Z. Sp. z o.o, E. Sp. z o.o., Miejska Gospodarka komunalne Sp. z o.o, Zakład [...] Sp. z o.o.,
2. Wywozu i lub Odbioru/zagospodarowania odpadów o kodzie 190805 z oczyszczalni ścieków "P. " za okres od 28.12.2023 r. do 22.01.2024 r. gdzie w tym okresie odbiorcą odpadów były firmy: Zakład [...] Sp. z o.o,.
3. Wywozu i lub Odbioru/zagospodarowania odpadów o kodzie 190805 z oczyszczalni ścieków "P. za okres od 9.10.2024 r. do 28.10.2024 r. gdzie w tym okresie odbiorcą odpadów była firma: I. Sp. z o.o
4. Wywozu i lub Odbioru/zagospodarowania odpadów o kodzie 190805 z oczyszczalni ścieków "K. " za okres 25.03.2024 r. do 20.05.2024 r. gdzie odbiorcą odpadów była firma I. Sp. z o.o
5. Wywozu i lub Odbioru/zagospodarowania odpadów o kodzie 190805 z oczyszczalni ścieków "K. " za okres od 16.07.2024 r. do 19.08.2024 r. gdzie odbiorcą odpadów była firma I. Sp. z o.o
6. Wywozu i lub Odbioru/zagospodarowania odpadów o kodzie 190805 z oczyszczalni ścieków "K. za okres od 16.07.2024 r. do 19.08.2024 r. gdzie odbiorcą odpadów była firma Ig. Sp. z o.o
7. Wywozu i lub Odbioru/zagospodarowania odpadów o kodzie 190801,190802, 190902 za okres od 18.05.2024 do dnia 29.11.2024 i nadal trwające gdzie odbiorcą odpadów jest firma H. Sp. z o.o
8. Wywozu i lub Odbioru/zagospodarowania odpadów o kodzie 190902 za okres od 24.10.2024 gdzie odbiorcą odpadów jest firma K. Sp.
Informację zwrotna proszę skierować w formie elektronicznej na adres mail: [...]
Po rozpatrzeniu wniosku Małopolskiej Fundacji [...] z dn. 29.11.2024 r. dot. przekazania kopii umów w zakresie wywozu i/lub odbioru/gospodarowania odpadami o kodzie 19 08 02 powstającymi na oczyszczalni Ścieków "P. " oraz "K. (w zakresie dat i podmiotów szczegółowo wskazanych we wniosku w pkt. 1 -8) Dyrektor Wodociągów Miasta K. decyzją 2/2024 z dnia 11 grudnia 2024 roku odmówił udzielenia żądanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu do wydanej decyzji wskazał, że informacje dotyczące wywozu odpadów o kodzie 19 08 02 nie stanowią informacji publicznej. Zgodnie bowiem z ustawą o dostępie do informacji publicznej - informacją publiczną są informacje w sprawach publicznych. A zgodnie z art. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2024 roku, poz. 757) ustawa ta określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym:
1/ zasady (a) działania przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych (b) tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody oraz niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków (c) ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów,
2/ wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi,
3/ tryb zatwierdzania taryf oraz organ regulacyjny i jego zadania.
Tak wiec informacje o tym kto i za jaką kwotę wywozi i zagospodarowuje odpady z oczyszczalni ścieków - nie należy do publicznej sfery działania Wodociągów. Nie jest to bowiem działalność w sprawach publicznych. Jest działalnością poza tą sferą - oczywiście regulowaną innymi przepisami, jak chociażby przepisami dotyczącymi ochrony środowiska.
Niezależnie od powyższego - umowy oraz wszelka dokumentacja dotycząca wywozu i zagospodarowania odpadów z Oczyszczalni Ścieków "P. oraz "K. - stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.
Definicję "tajemnicy przedsiębiorcy" zawiera ustawa z 16.04.1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. 2022 poz. 1233). Zgodnie z tym przepisem przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Na tajemnice przedsiębiorstwa składają się dwa elementy: materialny - posiadanie przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy oraz formalny — wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią wiec informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Nie tracą natomiast swojego charakteru przez to, że wie o nich pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji np. pracownicy przedsiębiorstwa (vide wyrok NSA z 5.04.2013, sygn.. akt: I OSK 192/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 30.01.2024, sygn. IV SA/Wr 585/23).
W związku z tym, że informacje, których żąda wnioskodawca, nie są informacjami publicznymi, a ponadto informacje te zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa - zasadna jest odmowa ich udostępnienia.
Fundacja złożyła następnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor Wodociągów Miasta K. decyzją nr 1/2025 utrzymał w mocy Decyzję nr 2/2024 z dnia 11 grudnia 2024 r. Dyrektora Wodociągów Miasta K. odmawiającej udzielenia żądanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu wskazał, że Wodociągi Miasta K. S.A. podtrzymują stanowisko, że informacje dotyczące wywozu odpadów o kodach 190805, 190801, 190802, 190902 nie stanowią informacji publicznej (w zaskarżonej decyzji przez przeoczenie nie wymieniono wszystkich kodów, których dotyczył wniosek, ale decyzja obejmowała wszystkie odpady objęte w/w kodami).
Ponadto wskazał, że informacje o tym kto i za jaką kwotę wywozi i zagospodarowuje odpady z oczyszczalni ścieków - nie należą do publicznej sfery działania WMK S.A. Nie jest to bowiem działalność w sprawach publicznych. Jest działalnością poza tą sferą - oczywiście regulowaną innymi przepisami, jak chociażby przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, czy ustawy o odpadach.
Niezależnie od powyższego - umowy oraz wszelka dokumentacja dotycząca wywozu i zagospodarowania odpadów z Oczyszczalni Ścieków "P. " oraz "K. - stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.
W związku z tym, że informacje, których żąda wnioskodawca, nie są informacjami publicznymi, a ponadto informacje te zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa - zasadna jest odmowa ich udostępnienia.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Małopolska Fundacja [...] z siedzibą w K., która podniosła zarzuty naruszenia:
1. prawa materialnego - art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną, z tego powodu, iż żądane umowy nie dotyczą sfery publicznej Organu, podczas gdy żądane informacje nie odnoszą się do sprawy prywatnej, a odnoszą się właśnie do sprawy publicznej (działania Organu w zakresie spraw publicznych, związanych tak z realizowaniem zadań własnych gminy, jak i dotyczących gospodarowania majątkiem publicznym),
2. prawa procesowego - art. 7 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (dalej jako "KPA") w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie sprawy i nie wzięcie pod uwagi okoliczności, iż umowy, o które Skarżący wnioskował powinny być objęte reżimem ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawa zamówień publicznych (dalej jako "PZP"), co powoduje, iż umowy te - jako dokumenty jawne - powinny być udostępnione Skarżącemu, a odmowa udostępnienia żądanych umów oznacza w istocie próbę czerpania przez Organ korzyści ze swojego bezprawnego zachowania (zaniechania przeprowadzania postępowania o udzielenie zamówienia w ramach ustawy PZP), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:
3. prawa materialnego - błędnego zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie w zw. z art. 74 ust. 1 PZP - poprzez błędne uznanie, że umowy dotyczące wywozu i/lub odbioru/zagospodarowania, o których mowa we wniosku Wnioskodawcy są rzekomo objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, podczas gdy należy je traktować jako takie, które winny być zawarte w reżimie Prawa zamówień publicznych, a tym samym nie mogą być objęte tajemnicą przedsiębiorstwa
4. prawa procesowego - naruszenie art. 107 par. 3 KPA-poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia będącego kopią uzasadnienia decyzji 1 instancji, gdzie Organ nie odniósł się do żadnych twierdzeń ujętych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ewentualnie (na wypadek nieuwzględnienia zarzutów nr [...]),
5. prawa materialnego - art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie - poprzez uznanie, że na podstawie tego przepisu możliwe jest odmówienie dostępu do informacji publicznej, podczas gdy przepis wskazuje jedynie na możliwość ograniczenia dostępu, co mogłoby oznaczać możliwość ograniczenia udostępnianej informacji publicznej - do okoliczności, które w rzeczywistości stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, przy czym i tak organ w uzasadnieniu nie wykazał w żaden sposób które elementy umów mogłyby nie zostać udostępnione z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa.
Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie w całości decyzji nr 1/2025 z dnia 10 stycznia 2025 r. Wodociągów Miasta K. SA z siedzibą w K..
W uzasadnieniu rozwinęła podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Wodociągi Miasta K. SA z siedzibą w K. wniosły o jej oddalenie jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.
W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.":
§ 1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 902 ze zm.) – dalej jako "u.d.i.p.", informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przepisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
Pojęcie informacji publicznej jest bardzo szerokie. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1561/11).
Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Informacja publiczna obejmuje przy tym swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11).
Złożony przez Skarżącą Fundację wniosek spowodował wszczęcie postępowania uregulowanego w ustawie z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Ustawa nie przewiduje także jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1701/16).
W przypadku, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną a organ do którego zostało skierowane żądanie jest właściwy i kompetentny w sprawie udostępnienia informacji publicznej, posiada żądaną informację oraz ma środki techniczne umożliwiające mu udostępnienie wnioskowanej informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, to powinien on zareagować na wniosek o udostępnienie informacji publicznej bądź przez udostępnienie w terminie 14 dni żądanej informacji (czynność materialno-techniczna) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) lub o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Powyższe wynika z uregulowań art. 13 u.d.i.p. i art. 16 u.d.i.p. W przypadku natomiast uznania, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej podmiot zobowiązany informuje o tym wnioskodawcę.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Stosowanie do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że wydana decyzja musi zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno spełniać nie tylko wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., ale również te, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Powinno w związku z tym zawierać także imiona i nazwiska osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, jeśli nie są to osoby wymienione w decyzji, które z formalnoprawnego punktu widzenia ją podjęły (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 16).
Zgodnie natomiast z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 572 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Jak wskazuje się w piśmiennictwie uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn odmówienia innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Z kolei uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 107).
Ponadto wskazuje się, że uzasadnienie decyzji: (1) spełnia prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta; (2) daje podstawę kontroli poprawności decyzji; (3) może odgrywać rolę perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także wobec organów orzekających, przed którymi sprawa może się toczyć w trybie odwoławczym; (4) pełni inne rozmaite dalsze funkcje (wpływa na kształtowanie praktyki precedensowej i przewidywalności decyzji oraz na kształtowanie się postaw oceniających wśród organów orzekających), może wreszcie stanowić materiał, który uwzględniony przez prawodawcę będzie wpływał na zmiany stanu prawnego; (5) pełni funkcję opisową, gdy ma odpowiadać procesowi podjęcia decyzji przez organ orzekający (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 306–307).
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy trzeba wskazać, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Takie stanowisko prezentuje nie tylko Skarżąca Fundacja, ale również podmiot obowiązany (Dyrektora Wodociągów Miasta K. S.A. z siedzibą w K.). Również Sąd podziela stanowisko, że umowy zawarte przez podmiot obowiązany dotyczące odbioru odpadów stanowią, co do zasady informację publiczną.
Rozpoznając złożony przez Skarżącą Fundację wniosek Dyrektor Wodociągów uznał jednak, że jakkolwiek wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, to jednak w tym przypadku prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Jak wskazano w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji, odwołując się do pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", o której mowa w ustawie z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. 2022 poz. 1233), umowy oraz wszelka dokumentacja dotycząca wywozu i zagospodarowania odpadów z Oczyszczalni Ścieków "P. " oraz "K. - stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. A w związku z tym, że informacje, których żąda wnioskodawca, nie są informacjami publicznymi, a ponadto informacje te zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa - zasadna jest odmowa ich udostępnienia.
Odnosząc się do wydanej decyzji Dyrektora Wodociągów, należy wskazać, że zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP, poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazując czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP określa katalog podmiotów, o działalności których informacje mają charakter publiczny, tj. organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego, a także inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności wskazanych tam podmiotów uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach ustawy nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu) (zob. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14).
Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyrok NSA z 31 maja 2004 r., OSK 205/04).
Jeżeli jednak informacja dotyczy określonej sfery chronionej (np. prywatność, tajemnica przedsiębiorstwa) wówczas nie podlega ona udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (por. I. Kamińska, M. Rozbicka- Ostrowska, op. cit., s. 19 i 24). Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej.
I tak zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a terminem tym ustawodawca posługuje się w przepisach dotyczących zwalczania nieuczciwej konkurencji.
Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1233) przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Dla uruchomienia ochrony wskazanej w cytowanym przepisie konieczne jest zatem, aby dana informacja była poufna, czyli nieujawniona. W tym celu powinna być odpowiednio zabezpieczona. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ze względu zarówno na znaczenie społeczne takich informacji, jak i mając na uwadze interes chronionego w powyższy sposób przedsiębiorcy, zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o jej istnieniu (por.m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 10 października 2013 r., IV SA/Po 467/13, wyrok WSA w Warszawie z 10 lipca 2013 r., II SA/Wa 296/13 oraz wyrok NSA z 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14). Powołany przepis art. 5 ust. 2 pkt zd. 1 ustawy określa bowiem wyjątek od zasady, jawności informacji publicznych (art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), nie może zatem być interpretowany w sposób naruszający tą zasadę. W konsekwencji, wykładnia dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie wyłącznie samej arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stricte formalistycznego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczające byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenia, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Złożone zatem przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem ustali, że zastrzeżone informacje mają rzeczywiście charakter tajemnicy przedsiębiorcy.
W świetle orzecznictwa nie wystarczy zatem samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 759/14), a na tajemnicę przedsiębiorcy składają się łącznie dwa elementy: formalny - rozumiany jako wyrażenie woli utajnienia danych informacji, przejawiającej się w formie podjętych czynności, przedsięwziętych przez przedsiębiorcę w celu zapewnienia poufności określonych danych - oraz kolejny element równie istotny - aspekt materialny.
Poczynając od analizy elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy wypada wskazać, że stanowić ją mogą z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy i nie są składnikiem wiedzy powszechnej, ogólnie lub łatwo dostępnej. Informacja staje się tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa, czy też osoby ściśle z przedsiębiorstwem współpracujące przy realizowaniu określonej umowy). Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania, lecz w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne. Z tego względu ustawowe wymaganie wdrożenia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie określonego kręgu osób, a także odniesieniu do informacji dotyczących treści umów zawieranych przez przedsiębiorców - zastrzeżenie przez strony danej umowy warunków w zakresie poufności określonych postanowień umownych.
W aspekcie materialnym z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Zastrzeżenie tajemnicy winno zatem dotyczyć informacji mających taki walor, a nie jakichkolwiek. Rodzaj informacji chronionych przez art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a co za tym idzie, także art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest zatem różny, albowiem niektóre mają charakter techniczny lub technologiczny, a inne dotyczą szeroko rozumianej organizacji przedsiębiorstwa (jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wskazane informacje winny być jednak na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną przez danego przedsiębiorcę działalnością gospodarczą, a niejawne dane w sposób obiektywny odzwierciedlały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej przedsiębiorcy.
W piśmiennictwie wskazuje się, że w ramach analizy organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dla odmowy jej udostępnienia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie subiektywna wola przedsiębiorcy, co do nadania danemu pakietowi informacji klauzuli poufności. W takim przypadku organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Warszawa 2016, s. 119 i powołane tam orzecznictwo). Nie jest zatem wystarczające samo stanowisko przedsiębiorcy, że sprzeciwia się udostępnieniu informacji oraz przedsięwziął środki w celu zapewnienia jej skuteczności.
Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy wskazać należy, iż Dyrektor Wodociągów Miasta K. S.A. w uzasadnianiu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej ograniczył się w zasadzie do stwierdzenia, że wnioskowana informacja jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Wobec takiego jednak uzasadnienia i stanowiska Dyrektora nie sposób uznać, iż dokonano wnikliwej analizy i zweryfikowano w pełni, czy istotnie żądane informacje mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Nie ustalono chociażby, czy żądane dokumenty zostały opatrzone klauzulą poufności, nie zbadano czy i z jakich ewentualnie względów mają znaczną wartość gospodarczą i są kluczowe dla działalności firmy. Innymi słowy, chodzi o wykazanie, czy ujawnienie tych informacji wpłynęłoby negatywnie na pozycję gospodarczą Spółki (stanowiąc zagrożenie lub naruszenie interesu przedsiębiorcy).
Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy winno wskazywać na przeprowadzenie przez organ oceny proporcjonalności między potrzebą ochrony tej tajemnicy a obywatelskim prawem do informacji, tym bardziej. Brak przeprowadzenia takiej oceny narusza wymogi wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności.
Podkreślić trzeba, że też uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zatem zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą. W tej sytuacji, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla danego przedsiębiorcy określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15 oraz z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2143/13). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej, ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera obiektywnej analizy treści informacji publicznej objętych wnioskiem, lecz stanowi w istocie powielenie sformułowań zawartych w definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" z ustawy o ochronie nieuczciwej konkurencji. Tymczasem tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można zatem istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę (por.m.in. wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2020 r., VI SA/Wa 2590/19).
W powyższym świetle nie jest wystarczające stanowisko że informacje mają cechy tajemnicy przedsiębiorstwa. Aby takie zastrzeżenie było skuteczne, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, dlaczego konkretne, żądane informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża. Tego rodzaju argumentacja powinna zostać przedstawiona przez organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji odmownej, czego brak w zaskarżonej w sprawie decyzji. Ograniczenie prawa do informacji mogło nastąpić tylko wówczas, gdyby rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczyło obiektywnego materiału uzasadniającego, że żądane informacje, której dotyczyło żądanie, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Z kolei to wymaga wskazania konkretnych informacji, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, mających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, korzystających z poufności. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą, jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. Stąd w motywach decyzji odmownej powinno być wyjaśnione, na czym tajemnica przedsiębiorcy polega. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością będącą celem samym w sobie lecz ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Muszą one zatem obiektywnie zaistnieć, a więc w przypadku umowy informacje takie muszą być w niej zawarte (por. np. wyrok NSA z 9 października 2014 r., I OSK 546/14). Takich rozważań tymczasem nie poczyniono w zaskarżonej decyzji.
Reasumując, w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostało w prawidłowy sposób wykazane, że zaistniały warunki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej. W wydanej decyzji naruszono przepisy prawa materialnego (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a z powodu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz braków uzasadnienia uchybiono również normom procesowym - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu, zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności - dokona prawidłowej wykładni przepisów prawa dotyczących tajemnicy przedsiębiorcy i warunków, w jakich można się na nią powołać w celu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. W następstwie zaś tej zindywidualizowanej oceny na tle zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i po wnikliwej weryfikacji dokumentów, organ udostępni informację zgodnie z wnioskiem, chyba że w sposób jednoznaczny i przekonujący wykaże konkretnie, że informacja lub jej część zawarta w żądaniu skarżącego, objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy, zarówno w aspekcie formalnym jak i materialnym. Zwłaszcza oceni, czy żądana przez skarżącego dokumentacja odzwierciedla, i w jakim stopniu, twierdzenia, czy była to wiedza powszechnie dostępna, oceni, czy dane tam zawarte mają określoną wartość gospodarczą.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c oraz art. 135 ustawy - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. (zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw) oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.