II SA/KR 23/21

II SA/Kr 23/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /sprawozdawca/
Magda Froncisz /przewodniczący/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1885/21 - Wyrok NSA z 2022-11-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. S. i Ł. S. na decyzję Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2020 roku, znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] nakazał inwestorom: L.S. i J.S. rozbiórkę pięciu obiektów budowlanych o konstrukcji drewnianej (oznaczonych numerem 4, 5. 6, 7, 8 - na załączniku do niniejszej decyzji) zlokalizowanych na działce ewid. nr [...] obr.[...] w miejscowości Z. - wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 48 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.).
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że PINB w Z. 4 lutego 2019r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie.
Stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego 18 grudnia 2018 r. przedstawiciele PINB w Z. przeprowadzili czynności kontrolne "budowy zbiornika wodnego oraz obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach ewid. nr [...]. [...].[...] obr.[...] w Z.", w trakcie których ustalono, że na przedmiotowych działkach znajdują się obiekty budowlane, których inwestorami są L.S. i J.S..
Przedmiotowe obiekty to:
- /1/ zbiornik wodny wykończony membraną gumową i obudową kamienną; obiekt wykonany około 10 lat temu;
- /2/ obiekt o konstrukcji drewnianej, nietrwale połączony z gruntem, stanowiący funkcję techniczną (sterowanie pompy); obiekt wykonany około 5 lat temu;
- /3/ most o konstrukcji drewnianej wykonany około 10 lat temu; inwestorzy poinformowali, że w miejscu istniejącego obecnie mostu wytyczona była trasa biegowa i istniał most;
- /4, 5, 6, 7, 8/ obiekty budowlane o konstrukcji drewnianej, nietrwale połączone z gruntem, służące jako pomieszczenia do hodowli ptaków oraz jako pomieszczenia gospodarcze; obiekty wykonane około 10 lat temu;
- /9, 10/ wiaty o konstrukcji drewnianej, służące jako magazyny i zadaszenie paszy dla zwierząt i desek; data powstania - 2017 rok;
- /11/ obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, nietrwale połączony z gruntem; inwestorzy poinformowali, że obiekt pełni funkcję zaplecza budowy dla inwestycji, które realizują; obiekt powstał około 2015 r.;
- /12/ obiekt o konstrukcji drewnianej, nietrwale połączony z gruntem, pełniący funkcję gospodarczą; obiekt został przeniesiony (lokalizacja) około 2015 roku.;
- /13/ kontenery o konstrukcji stalowej (2 sztuki). Ustawione około 2016 roku; funkcja tych obiektów to magazyny.
Na działce ewid. nr [...] obr.[...] w Z. zauważono wykonanie murków betonowych obłożonych kamieniem elewacyjnym; murki wykonane w 2008 roku. Lokalizacja i wymiary wyżej opisanych obiektów zostały ukazane na załączniku nr 1 do protokołu. Inwestorzy na wykonanie przedmiotowych obiektów nie legitymują się pozwoleniem na budowę, ani dokonanym zgłoszeniem.
W związku z powyższym organ wszczął szereg postępowań administracyjnych prowadzonych w sprawach:
- "budowy zbiornika wodnego wraz z zapleczem - obiektem budowlanym służącym do obsługi pomp zlokalizowanych na działkach ewid. nr [...] i [...] obr.[...] w miejscowości Z. - bez wymaganego pozwolenia na budowę" ([...]);
- "budowy mostku drewnianego - zlokalizowanego na działkach ewid. nr [...] i [...] obr. miejscowości Z. - bez wymaganego pozwolenia na budowę" ([...]);
- budowy obiektów o konstrukcji drewnianej służących jako pomieszczenia do hodowli ptaków - zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości Z. - bez wymaganego pozwolenia na budowę ([...]);
- "budowy dwóch wiat o konstrukcji drewnianej - zlokalizowanych na działkach ewid. nr [...] i [...] obr. 11 w miejscowości Z. - bez wymaganego pozwolenia na budowę" ([...]);
- "budowy obiektów budowlanych zaplecza socjalnego tj. dwa obiekty o konstrukcji drewnianej nietrwale połączone z gruntem, dwa obiekty "kontenery" o konstrukcji stalowej - zlokalizowanych na działce ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości Z. - bez wymaganego pozwolenia na budowę" ([...]).
W dniu 26 lutego 2019 r. Wydział Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w Z. poinformował organ, że zgodnie z rejestrem prowadzonych spraw w okresie od 2001 r. do dnia dzisiejszego nie zostało przyjęte zgłoszenie oraz wydane pozwolenie na budowę na działki ewid. nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] w miejscowości Z..
Po analizie dokumentów zebranych w aktach sprawy organ ustalił, że budowa pięciu obiektów budowlanych o konstrukcji drewnianej (oznaczonych numerem 4, 5. 6, 7, 8 – nietrwale połączonych z gruntem zlokalizowanych na działce ewid. nr [...] obr.[...] w miejscowości Z. zrealizowana została około 2008 r. Inwestorem przedmiotowych obiektów są L.S. oraz J.S., którzy nie legitymują sią wymaganą decyzją o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji.
Następnie organ przywołał i wyjaśnił treść art. 28 ust. 1, art. 29 i art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. wskazując, że wykonany zakres robót wymagał uzyskania wcześniejszego pozwolenia na budowę i nie zachodzą tu okoliczności zawarte w art. 29 i art. 30 P.b., a także, że mamy do czynienia z wykonywaniem robót budowlanych przy budowie wiat rozstrzyganych w myśl art. 48 P.b.
Dalej organ zwrócił uwagę, że legalizacja budowy prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ jest możliwa tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych, które spełniają łącznie dwie przesłanki legalizacji samowoli budowlanej tj.:
1. budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo - w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
2. budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Wskazał, że do zadań organu nadzoru budowlanego należy ocena w zakresie, o jakim mowa w art. 48 ust. 2 P.b. i ustalenie, czy zachodzą okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania legalizacyjnego. W przeciwnym wypadku organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę.
Stwierdził, że obecnie na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa inwestycja znajduje się w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 2.ZL/ZP (tereny lasów położone w granicach otuliny Parku Narodowego) zgodnie z zapisami uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S.", dalej: "m.p.z.p.", którego wydruk stanowi materiał dowodowy zebrany w aktach przedmiotowej sprawy. Z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że tereny oznaczone symbolem 2.ZL/ZP stanowią tereny lasów, w których nie dopuszcza się zabudowy w postaci wiat stanowiących funkcję magazynów. Przedmiotowa inwestycja nie mieści się w żadnych z wyjątków opisanych w zapisach planu.
Z uwagi na powyższe ustalenia PINB w Z. oraz faktu, iż z zapisów w m.p.z.p. wynika, że nie dopuszcza się lokalizacji przedmiotowych obiektów - konieczne było wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust.1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 P.b. dotyczącej nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu.
Organ przywołał treść art. 48 i art. 52 P.b. Wskazał, że w pierwszej kolejności obowiązek kierowany jest do inwestora, który posiada uprawnienia władania obiektem budowlanym. Dopiero w sytuacji gdy organ nie jest w stanie w sposób pewny ustalić osoby inwestora, winien być kierowany we wskazanej w przepisie kolejności, do właściciela obiektu.
Stwierdził też, że nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłoby mu na wykonanie nakazu. Jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, zobowiązanie należy kierować na aktualnego właściciela obiektu. Na poparcie powyższych tez organ przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych.
Wskazał też, że organ l instancji ustalił krąg stron niniejszego postępowania zgodnie z art. 28 K.p.a. Krąg podmiotów legitymujących się interesem prawnym w postępowaniu z zasady winien obejmować - obok inwestora - także wszystkich właścicieli nieruchomości zabudowanych spornym obiektem a także właścicieli nieruchomości sąsiednich, o ile ich prawa i obowiązki mogą być kształtowane w efekcie objęcia tych gruntów sferą oddziaływania samowoli budowlanej.
Zawiadomieniem z dnia 19 listopada 2019 r. poinformowano strony o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy, jak również umożliwiono stronom wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie ewentualnych żądań.
L.S. i J.S. wnieśli odwołanie od ww. decyzji, zarzucając art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ I instancji uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł, a także naruszenie art. 48 ust. 1 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów, jak również art. 48 ust. 2 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że budowa nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z [...] października 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał w mocy decyzję I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in, że dokonał sprawdzenia prawidłowości przyjętego przez organ I instancji kręgu stron postępowania i uznał, że pozostaje on tożsamy w postępowaniu odwoławczym.
Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego – budowa tymczasowych pięciu obiektów budowlanych nie przeniesionych w inne miejsce od ponad 180 dni zlokalizowanych na działce ewid. nr [...] obr.[...] w miejscowości Z. - wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, których inwestorami są skarżący, bez uzyskania pozwolenia na budowę.
Organ odwoławczy przywołał treść art. 3 pkt 5, art. 28 i art. 29 P.b. Analizując powyższe przepisy stwierdził, że tymczasowym obiekcie budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe; w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Żaden z powyższych przypadków nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, zatem budowa wiat, które są przedmiotem niniejszego postępowania niewątpliwie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
W konsekwencji, skoro budowa przedmiotowych obiektów budowlanych wymagała pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się, zasadnie prowadzono postępowanie w sprawie legalności przedmiotowych obiektów w trybie art. 48 P.b. Stwierdził, że prowadząc postępowanie w trybie art. 48 P.b. organ I instancji w myśl art. 48 ust. 2 i ust. 3 zbadał możliwość przystąpienia do postępowania legalizacyjnego, to jest czy dla przedmiotowych nieruchomości istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza możliwość budowy wiat, służących jako magazyny.
Przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenach, dla których obowiązuje m.p.z.p., zgodnie z którym działki, na których znajdują się przedmiotowe obiekty, położone są w terenie oznaczonym symbolem 2.ZL/ZP, które obejmują tereny lasów położone w granicach otuliny Parku Narodowego. Dla tych obszarów nie dopuszcza się zabudowy w postaci wiat spełniających funkcję magazynów.
Niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. W takim przypadku jedynym rozwiązaniem jest zastosowanie nakazu rozbiórki w myśl art. 48 ust. 1 P.b.
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy wskazał, że ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna - wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów.
Stwierdzona niezgodność samowolnie zrealizowanych obiektów z bezwzględnie obowiązującymi przypisami prawa ma charakter nieusuwalny i jedynym sposobem likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej pozostaje wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b.
Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu co do daty wybudowania przedmiotowych obiektów - 2008 r. przed wejściem w życie planu miejscowego organ II instancji zauważył, że zobowiązany jest do stosowania aktualnie obowiązujących przepisów, w tym obowiązującego planu w chwili wydania decyzji.
J.S. i L.S. wnieśli na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 136 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez organ II instancji dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w celu ustalenia daty powstania budowli będących przedmiotem niniejszego postępowania, ich inwestora, jak również okoliczności posiadania przez skarżących tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nieruchomością, oraz prawidłowego określenia przynależności pięciu obiektów budowlanych o konstrukcji drewnianej do kompleksu leśnego i co za tym idzie zapisów planu miejscowego właściwych do zastosowania w niniejszej sprawie, co doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że w sprawie zaszły przesłanki do zastosowania art 48 ust.1 P.b.
Zarzucili też naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 48 ust. 1 P.b. poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki budowli w przypadku braku przesłanek do wydania tej decyzji,
2. art. 52 ust. 1 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący są wspólnie i każdy z osobna adresatami zaskarżonej decyzji.
Wobec podniesionych zarzutów wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, która w ich ocenie nie odpowiada prawu. Na poparcie swojego stanowiska podnieśli, że zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 P.b. i orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (tak np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2007 r., sygn. II OSK 522/06, wyrok NSA z 15 maja 2012 r., sygn. II OSK 338/11).
W sytuacji gdy inwestor utracił już prawo do dysponowania obiektem i nieruchomością na cele budowlane nałożenie na niego obowiązku doprowadzenia tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem mogłoby okazać się niewykonalne. Inwestor nie miałby żadnych własnych praw do zabudowanej nieruchomości, a właściciel nie byłby związany tą decyzją. Pozostaje niejasne, dlaczego oba organy przyjęły, że L.S. i J.S. są inwestorami, ani dlaczego tymi inwestorami są wspólnie. W protokole widnieje tylko oznaczenie skarżących jako inwestorów dokonane przez organ I instancji, bez wskazania, których budynków konkretnie odnosi, a nadto brak jest informacji, iż skarżący zostali pouczeni o prawie wniesienia do protokołu zastrzeżeń w tej materii. Przede wszystkim skarżący nie składali oświadczeń woli w ww. kwesti. Nie może organ w chwili obecnej zasłaniać się tekstem protokołu jako jedynego dokumentu ustalenia inwestorów ww. obiektów. Zasadą jest, że albo organ uzyskuje w sposób jednoznaczny oświadczenie od inwestorów o ich statusie, albo samodzielnie w oparciu o fakty ustala osoby inwestorów. W tej sprawie żaden z ww. trybów nie nastąpił. Dla wyeliminowania wątpliwości w tym miejscu skarżący wskazują, że skarżący L.S. nie wykonywał żadnych czynności w charakterze inwestora 5 obiektów budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania. Jednocześnie organy nie podjęły żadnej czynności, aby w toku postępowania ustalić, czy skarżący dysponują aktualnie tytułem prawnym do nieruchomości, pozwalającym na wykonanie przez nich obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją. Organ II instancji skierował decyzję do podmiotów, którzy nie pozostają właścicielami nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] obr. [...] . Z., objętej księgą wieczystą nr [...], ani nie dysponują tytułem prawnym do ww. nieruchomości. Nie są także użytkownikami ww. obiektów w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią ww. ksiąg wieczystych właścicielem działki nr [...] Z.M., A.K., M.H..
W decyzji organu I instancji wskazano, iż pięć obiektów budowalnych będących przedmiotem zaskarżonej decyzji zostało wybudowanych około 10 lat temu, tj. około 2008 r., a więc przed wejściem w życie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego S.. Zgodnie z zapisem planu (§ 4 ust. 13) utrzymuje się jako tymczasowe – dotychczasowe przeznaczenie terenów i obiektów, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w niniejszym planie. Pięć obiektów budowlanych będących przedmiotem niniejszej decyzji zostało dodatkowo zaznaczone na rysunku planu stanowiącym załączniku do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. w kategorio budynki mieszkalne jednorodzinne, wielorodzinne i gospodarcze - do utrzymania. Oznacza to, że już na samej tej podstawie można byłoby ustalić, że decyzja o nakazie rozbiórki jest niezgodna z prawem. Skarżący zarzucają nadto, iż organ II instancji nieprawidłowo zakwalifikował 5 obiektów budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania jako niezgodnych z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S.. Nawet jeżeli zostałby one wybudowane po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S., to byłyby z nim zgodne w świetle zapisów planu miejscowego. Zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 1) uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego S. na terenach lasów, oznaczonych symbolem 2.ZL/ZP i położonych w granicach otuliny Parku Narodowego utrzymuje się istniejące kompleksy leśne, pełniące funkcję parku leśnego, w tym Parku Edukacyjnego. Park Edukacyjny stanowi atrakcję turystyczną przeznaczoną dla dzieci i dorosłych. W ramach działalności Park Edukacyjny oferuje możliwość poznania roślinności oraz zwierząt charakterystycznych dla regionu T. w ich naturalnym środowisku. W ramach działalności Parku Edukacyjnego prowadzona jest hodowla zwierząt dzikich, dla prowadzenia której wybudowane zostały odpowiednie budynki gospodarcze służące do przechowywania paszy lub przetrzymywania w nich zwierząt. Pięć obiektów budowlanych wchodzi w skład ww. budynków gospodarczych. Całość stanowi złożony kompleks parkowy, który położony na terenie lasów w granicach otuliny Parku Narodowego. Z uwagi na okoliczność, iż uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego S. nie definiuje pojęcia Park Edukacyjny, klasyfikuje go natomiast do kategorii kompleksów leśnych, należy odwołać się do definicji tego pojęcia. Niestety, pojęcie kompleks leśny również nie zostało zdefiniowane w planie miejscowym, dlatego konieczne jest odwołanie się do innych regulacji prawnych. W toku postępowania żaden z organu nie zwrócił się do organu właściwego do sporządzenia aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego o wydanie interpretacji ww. zapisu planu. Aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach [Dz. U. 2020 poz. 1463) nie zawierają definicji pojęcia kompleks leśny. Próby definicji tego pojęcia podjął się m.in. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt 111 CSK 338/10. W treści uzasadnienia wskazano, że pojęcie "kompleksu leśnego" występowało w przepisach z okresu międzywojennego dotyczących lasów obowiązujących w chwili wejścia w życie przepisów dekretu PKWN, dla przykładu w art. 9 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 czerwca 1927 r. o ochronie lasów, niestanowiących własności Państwa (Dz.U. Nr 11, poz. 932) oraz w art. 1 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 lutego 1928 r. o wyłączeniu gruntów na cele gospodarstwa leśnego (Dz.U. Nr 23, poz. 203). Możliwość zastosowania definicji
wymienionej w ww. aktach prawnych została zakwestionowana przez Sąd Najwyższy w ww. wyroku. Z uwagi na okoliczność, że zarówno ustawodawca, jak i prawo miejscowe nie definiuje pojęcia "kompleks leśny", którym posługuje się uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego S. w § 6 ust. 3 pkt 1), należy odwołać się do definicji słownikowej tego pojęcia. Zgodnie z definicją zawartą w "Słowniku geomatycznym" zawartym w publikacji "Geomatyka w Lasach Państwowych - Część 11. Poradnik praktyczny" CILP, Warszawa 2013 r. kompleks leśny w odniesieniu do turystyki i rekreacji w lasach - las to, powierzchnia (bez względu na wielkość) leśna zalesiona, otoczona gruntami nieleśnymi (z wykluczeniem elementów liniowych dzielących kompleks leśny niezależnie od szerokości tych elementów), bez względu na rodzaj własności i podział administracyjny (autor definicji; Krzysztof Okła). Powyższa definicja jest jedną z nielicznych występujących w powszechnym obiegu definicji kompleksu leśnego i jedyną cytowaną za publikacją oficjalnie tworzoną na zlecenie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych. Wobec tego zasadnym jest również podkreślenie, że słowniki języka polskiego definiują "kompleks" jako zespół wielu przedmiotów lub zjawisk uzupełniających się wzajemnie, tworzących pewną całość, np. kompleks budynków; zespół, zbiór, układ (tak: https://sjp.pwn.pl/slowniki/kompleks.html; https://sjp.pl/kompleks). Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że całość Parku Edukacyjnego, tj. urządzenia turystyczne, ciągi spacerowe (ścieżki piesze), budynku gospodarcze stanowiące zaplecze Parku Edukacyjnego, jak również jego położenie na terenie oznaczonym jako tereny lasów klasyfikuje Park Edukacyjny jako kompleks leśny, pełniący funkcję parku leśnego. Nawet zatem gdyby Park Edukacyjny nie był wprost wymieniony z nazwy w uchwale o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego S.- jako pozostawiony do utrzymania, to z uwagi na charakter tego miejsca należałoby stwierdzić, że stanowi on kompleks leśny zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 1) uchwały. Należy zatem uznać, iż pięć obiektów budowalnych stanowiących zaplecze gospodarcze Parku Edukacyjnego jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S.. Na organie 1 i 11 instancji spoczywał obowiązek ustalenia, czy pięć obiektów budowalnych wchodzi w skład kompleksu leśnego, pełniącego funkcję parku leśnego, w tym Parku Edukacyjnego, a zatem czy zachodzą przesłanki wyłączające możliwość wydania w przedmiotowej sprawie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów. Dokładna weryfikacja zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organ II instancji i zestawienie tych zapisów z ustaleniami faktycznymi dotyczącymi miejsca położenia pięciu obiektów budowlanych oraz ich przynależności do kompleksu leśnego pełniącego funkcje parku leśnego, prowadziłaby do ustalenia, iż zgodnie z zapisami planu możliwe, a nawet konieczne jest uznanie pięciu obiektów budowlanych za zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do ww. zapisów planu miejscowego oznacza, że zarówno organ 1, jak i 11 instancji nie przeprowadziły żadnych czynności w celu ustalenia, czy pięć obiektów budowalnych będących przedmiotem zaskarżonej decyzji pozostaje w zgodności z przepisami planu miejscowego. Dodatkowo zgodnie z § 4 ust. 13 planu miejscowego, biorąc pod uwagę datę powstania obiektu budowlanego, nawet gdyby był on niezgodny z przepisami planu miejscowego, to powinien on być pozostawiony do utrzymania jako tymczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w niniejszym planie.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust.3).
W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie, zarządzeniem, wyznaczył na dzień 3 marca 2021r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 151 P.p.s.a. skutkuje oddaleniem skargi.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., z powodu niezgodności samowoli budowlanej (pięciu obiektów budowlanych o konstrukcji drewnianej) z ustaleniami m.p.z.p.
W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że przedmiotowe obiekty budowlane zostały wzniesione na terenie działki ewid. nr [...] obr.[...] w miejscowości Z., bez uzyskania pozwolenia na budowę. Działka ta położona jest w terenie objętym od 2014 r. m.p.z.p. jako lasy oznaczone symbolem 2.ZL/ZP.
Zgodnie z § 6 części tekstowej m.p.z.p. "Ustalenia dla terenów wód i zieleni", ust. 3: Tereny lasów, oznaczone symbolem 2.ZL/ZP – pow. 19,12 ha położone w granicach otuliny Parku Narodowego. Obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów:
1) Utrzymuje się istniejące kompleksy leśne, pełniące funkcję parku leśnego, w tym Parku Edukacyjnego;
2) Obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych, w tym obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi, za wyjątkiem:
a) obiektów związanych z gospodarką leśną, w tym dróg leśnych służących celom Parku Narodowego,
b) tymczasowych obiektów służących obsłudze imprez sportowych,
c) urządzeń turystycznych, realizowanych jako ciągi spacerowe (ścieżki piesze), urządzone miejsca do odpoczynku, altany leśne i zadaszenia,
d) infrastruktury telekomunikacyjnej.
Zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych, w tym obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi za wyjątkiem: a) obiektów związanych z gospodarką leśną, w tym dróg leśnych służących celom Parki Narodowego, b) tymczasowych obiektów służących obsłudze imprez sportowych, c) urządzeń turystycznych, realizowanych jako ciągi spacerowe (ścieżki piesze), urządzone miejsca do odpoczynku, altany leśne i zadaszenia. Zatem dla tych obszarów, nie dopuszcza się budowy obiektów o konstrukcji drewnianej, w których hodowane są ptaki lub pełniących funkcję obiektów gospodarczych. Ponadto , jak wyżej wskazano, zarówno z literalnego brzmienia jak i wykładni celowościowej w/w przepisów można wywieść, że w/w tereny pełnią funkcję parku leśnego, w tym Parku Edukacyjnego, na których obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych, w tym obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z odrębnymi przepisami, za wyjątkiem między innymi urządzeń turystycznych realizowanych jako ciągi piesze, urządzone miejsca do odpoczynku, altany leśne i zadaszenia. Wbrew argumentacji skargi całość zamierzenia inwestycyjnego skarżących, w skład którego wchodzą obiekty będące przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nie stanowi zaplecza działalności Parku Edukacyjnego, takie zakwalifikowanie zostało podniesione dopiero na etapie skargi, ale dla wykazania ewentualnej zgodności z planem miejscowym w toku postępowania inwestorzy nie przedłożyli jakichkolwiek dokumentów świadczących, że przedmiotowe obiekty związane są z gospodarką leśną lub m Parkiem Edukacyjnym (§2 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego). Z uwagi na to niezasadne są zarzuty skargi odnoszące się do braku podstaw do wszczęcia procedury legalizacyjnej. Sporne obiekty, wniesione bez uzyskania pozwolenia na budowę, naruszają zatem ustalenia aktualnie obowiązującego na tym terenie planu miejscowego i należało orzec o ich rozbiórce. Kwestię zgodności z planem miejscowym, organ ustalają zaś na dzień wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki.
W zakresie zaś kwestionowania, że skarżący byli inwestorami podstawowym dowodem w sprawie jest protokół kontroli z 18 grudnia 2018 r. Dokument ten został sporządzony w sposób rzetelny i czytelny. Nie budzi wątpliwości, że jako inwestorów ponad 13 obiektów w nim opisanych (w tym spornych pięciu obiektów budowlanych o konstrukcji drewnianej oznaczonych numerem 4, 5, 6, 7, 8) wskazano L.S. i J.S.. W opisie poszczególnych obiektów, w tym kwestionowanych w niniejszej sprawie uwzględniono wyjaśnienia inwestorów, m.in. wskazując jako datę ich powstania ponad 10 lat temu. Protokół został podpisany przez kontrolujących i skarżących - bez zastrzeżeń i uwag. Do protokołu załączono szkic sytuacyjny obrazujący usytuowanie samowolnie wzniesionych na terenie leśnym obiektów. Dołączono również dokumentację fotograficzną. Dokument w postaci protokołu z kontroli jest dokumentem urzędowym i na podstawie art. 76 § 1 K.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Protokół wraz z załącznikami obrazuje stan faktyczny z daty jego powstania. O ile dopuszczalne jest prowadzenie dowodów przeciw treści dokumentu urzędowego (art. 76 § 3 K.p.a.), jednakże skuteczność takiego działania wymaga przedłożenia konkretnych dowodów, czy wniosków dowodowych. Ograniczenie się do gołosłownego kontestowania treści protokołu, przy jednoczesnym zarzucaniu organom niewyjaśnienia stanu faktycznego, nie może przynieść oczekiwanych przez skarżących skutków. Mimo możliwości ani w postępowaniu przed organem I instancji, w odwołaniu ani w skardze, skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnili, by nie byli inwestorami przedmiotowych obiektów. Kwestionowanie tych okoliczności należy w okolicznościach niniejszej sprawy postrzegać wyłącznie jako strategię procesową. Tym samym zarzuty mające na celu obalenie wynikającej z protokołu okoliczności określenia osób, które były inwestorami, organy zasadnie uznały za bezpodstawne. Bezzasadny jest również zarzut, że kontrola nie była ograniczona wyłącznie do obiektów objętych zaskarżoną decyzją, przez co trudno ustalić, do których obiektów status L.S. i J.S. się odnosi. Z protokołu wynika bowiem jednoznacznie, że skarżący są inwestorami wszystkich objętych nim obiektów, a zatem również spornych w niniejszej sprawie. Podsumowując tę kwestię należy wskazać, że wobec braku jakichkolwiek dowodów, które mogłyby wzbudzić wątpliwości co do okoliczności stwierdzonych protokołem z 18 grudnia 2018 r., nie sposób uznać, że organy zasłaniają się tekstem protokołu jako jedynego dokumentu ustalenia inwestorów ww. obiektów.
Przechodząc do kwestii prawidłowości określenia adresatów obowiązku stosownie do art. 52 P.b., w ocenie Sądu, w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki należy kierować do inwestora, który posiada uprawnienia władania obiektem budowlanym. Dopiero w sytuacji gdy organ nie jest w stanie w sposób pewny ustalić osoby inwestora, winien kierować obowiązek, we wskazanej w przepisie kolejności, do właściciela obiektu. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że właściciele działki nr [...] nie byli inwestorami przedmiotowych obiektów. Nie wchodząc w relacje prawne i faktyczne pomiędzy inwestorami – skarżącymi, a właścicielami, należy ponownie podkreślić, że organy prawidłowo, zgodnie z art. 28 K.p.a., ustaliły krąg stron niniejszego postępowania. Co więcej, na przestrzeni całego postępowania obu instancji, a także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, żaden z właścicieli nieruchomości zabudowanych spornymi obiektami nie dał żadnego powodu, by poddać w wątpliwość wykonalność przedmiotowej decyzji. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że skoro skarżący byli w stanie bez pozwolenia na budowę zabudować w sposób sprzeczny z m.p.z.p. nie będące ich własnością tereny leśne, to napotkają przeszkody w doprowadzeniu ww. działek do stanu zgodnego z prawem.
W konsekwencji zatem niezgodności inwestycji z m.p.z.p. wyłączona była możliwość prowadzenia w niniejszej sprawie procedury legalizacyjnej. W takim przypadku jedynym rozwiązaniem było zastosowanie nakazu rozbiórki w myśl art. 48 ust. 1 P.b. Istotna zasada, jaką niewątpliwie jest wolność zabudowy, doznaje uzasadnionego ograniczenia poprzez stosowanie władztwa planistycznego przez uprawniony organ samorządu terytorialnego.
Prowadząc sprawę administracyjną organy obu instancji nie naruszyły zasad postępowania administracyjnego określonych w K.p.a., ponieważ stanowisko zawarte w decyzjach uwzględnia zaistniały stan faktyczny i prawny mający wpływ na prawa i obowiązki stron postępowania (inwestorów i właścicieli działek). Organy obu instancji wyjaśniły przesłanki, którymi kierowały się wydając rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W związku z tym Sąd nie dopatrzył się uchybień w toku prowadzonego postępowania. Nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani procesowego. Organy w sposób wystarczający zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, zapewniły wszystkim stronom możliwość wypowiedzenia się w sprawie. Organ II instancji odpowiedział w uzasadnieniu swojej decyzji na zarzuty odwołania. Sąd nie stwierdził naruszenia żadnego z podnoszonych w skargach przepisów K.p.a. ani P.b.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.