II SA/KR 229/03

II SA/Kr 229/03 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Janusz Kasprzycki
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Brachel - Ziaja /przewodniczący/
Symbol z opisem
632  Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2002 r.nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji
Uzasadnienie
M.K. w dniu [...].2002 r. złożyła wniosek o przyznanie jej zapomogi na remont mieszkania, uzasadniając swoje podanie brakiem środków na życie i brakiem pracy (akta administracyjne sprawy, karta nr 3). W tym samym dniu wnioskodawczyni złożyła dodatkowo trzy inne wnioski domagając się przyznania świadczeń z zakresu pomocy społecznej.
Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...].2002 r., działając na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, odmówił przyznania zasiłku celowego w miesiącu [...] 2002 r. na remont mieszkania.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni otrzymała już w miesiącu [...] 2002 r. dwa zasiłki celowe i tym samym przyznanie kolejnego (trzeciego) zasiłku nie jest możliwe. Gmina [...] nie posiada środków finansowych na realizację wszystkich roszczeń wnioskodawczyni, a ponadto remont mieszkania nie jest rzeczą niezbędną na dzień orzekania w tej sprawie, a to dlatego, że stan techniczny tego mieszkania nie stanowi bezpośredniego zagrożenia.
Strona otrzymała tą decyzję w dniu [...].2002 r. i dnia [...].2002 r. wniosła od niej odwołanie, domagając się uchylenia tej decyzji. W uzasadnieniu odwołująca się poniosła, że stan techniczny mieszkania stanowi bezpośrednie zagrożenie a Gmina [...] posiada środki pozwalające na przeprowadzenie remontu. Zdaniem odwołującej się organy administracji bezpodstawnie i bezprawnie odmawiaj ą przyznania jej pomocy finansowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 8.11.2002 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołująca się jako osoba bezrobotna nie posiada jakiegokolwiek dochodu. W miesiącu [...] 2002 r. odwołująca się otrzymała dwa zasiłki celowe. Zdaniem organu odwoławczego M. K. spełnia kryterium dochodowe i inne przesłanki umożliwiające objęcie jej pomocą społeczną w zakresie zasiłku celowego. Przepisy obowiązującego prawa nie określają bowiem wysokości zasiłków ceowych przyznawanych jednej osobie i kwoty tych świadczeń uzależnione są od możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Pomoc ta powinna trafiać do rodzin i osób będących w trudnej sytuacji życiowej i ma na celu wspomaganie ich w rozwiązywaniu potrzeb bytowych i życiowych. Uzasadniając utrzymanie decyzji odmawiającej przyznanie zasiłku celowego organ odwoławczy wskazał, że ta sama osoba nie może stale korzystać z świadczeń celowych. Art. 32 ustawy o pomocy społecznej pozwala na przyznanie doraźnego świadczenia celem zaspokojenia nie/będne potrzeby bytowej, a tym samym zasiłek celowy nie zastępuje zasiłku dla bezrobotnych. Przyznanie dwóch zasiłków celowych w kwotach po [...] zł na zabezpieczenie potrzeb bytowych i utrzymanie mieszkania było uzasadnione, a w związku z tym odmowa przyznania trzeciego zasiłku nie narusza prawa.
Decyzję organu odwoławczego M.K. otrzymała [...].2002 r. i na tą decyzję wniosła skargę w dniu [...] 2003 r. (poniedziałek) do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że odmowa przyznania jej zasiłku na remont mieszkania jest bezprawna i bezpodstawna, ponieważ stan techniczny tego mieszkania stanowi bezpośrednie zagrożenie. Belki i laty są zbutwiałe, dachówki "ze starości" sypią się, przez dziurawy dach leje się woda i w mieszkaniu jest wilgoć, robactwo i grzyb. Skarżąca dodaje, że "zgniły" sufit jest przywiazany do belki i oparty na meblościance i niebawem zawali się. Skarżąca dodała, że nie posiada żadnych środków finansowych, żyje w skrajnej nędzy i ubóstwie i świadczenia ż ośrodka pomocy społecznej otrzymuje sporadycznie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca otrzymała dwa zasiłki celowe i decyzja odmawiająca jej przyznania kolejnego zasiłku nie jest sprzeczna z interesem bytowym i prawem strony, tym samym nie naruszono konstytucyjnych praw strony do opieki społecznej zagwarantowanych w ustawie o pomocy społecznej.
Zasiłki celowe nie są obligatoryjnymi świadczeniami i ustawodawca pozostawił przyznanie tego zasiłki uznaniu organów administracji. Organy pomocy społecznej zaspokajają wiele potrzeb mieszkańców a przy tym posiadają ograniczone możliwości finansowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarżąca wniosła w dniu [...] 2003 r. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 listopada 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego.
Zgodnie z treścią art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.
Wojewódzkie sądy administracyjne w ramach kontroli nad działalnością organów administracji publicznej, uprawnione są do badania jedynie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany jest do zbadania, czy w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego oraz daty wydania zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia obowiązujących wówczas przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Sąd ten nie jest przy tym związany granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę o charakterze kasatoryjnym nad decyzjami organów administracji, co oznacza, że Sąd ten nie może przyznać świadczenia lub ustalić jego wysokość. Zakres kontroli sądowoadministracyjnej sprowadza się do oceny, czy zaskarżona decyzja (i inne decyzje podjęte w danej sprawie) narusza lub nie narusza przepisy prawa i w tym zakresie oddala skargę (w przypadku braku naruszenia prawa) lub uchyla zaskarżoną decyzję (w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa). Sąd ten również może stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, umorzyć postępowanie bądź odrzucić skargę, ale również ł w tych przypadkach nie prowadzi to do przyznania jakiegokolwiek świadczenia.
Zgodnie z art. l ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity z 1998 r. Dz. U. Nr 64. poz. 414 ze zm.). zwanej dalej w skrócie u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Na tej podstawie należy wskazać, że pomoc społeczna stanowi formę pomocy ze strony administracji publicznej (lub innych podmiotów wykonujących w tym zakresie administrację publiczną) na rzecz osób. które takiej pomocy potrzebują, a same nie są w stanie zabezpieczyć sobie i swoim rodzinom niezbędnych środków.
Stąd celem pomocy społecznej jest zaspokajanie nie każdych potrzeb człowieka, ale tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin, a przy tym umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna ma również charakter kierunkowy, jej udzielanie powinno mieć na względzie doprowadzenie do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 2 ust. l u.p.s.).
Udzielana pomoc społeczna nie zawsze musi być przyznana w wysokości zapewniającej zaspokojenie zaistniałych potrzeb, ponieważ w pierwszej kolejności zaspokajanie potrzeb powinno być ukierunkowane do tych osób, które ze względu na całkowity brak dochodów lub ich nieznaczną wysokość bez udzielenia im pomocy nie byłyby w stanie egzystować (tak też NSA w wyroku z dnia 24.09.1996 r., sygn. akt SA/Gd 3281/95, opub. LEX nr 44077).
Jedną z podstawowych zasad udzielania pomocy jest również jej adekwatność. Stosownie do art. 2 ust. 3 u.p.s. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy; a przy tym ustawodawca wyraźnie podkreśla, że potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione wtedy, gdy odpowiadają one nie tylko celom pomocy społecznej, ale również możliwościom udzielenia danego świadczenia z zakresu tej pomocy (art. 2 ust. 4 u.p.s.).
Zasady te znajdują zastosowanie w zakresie rozstrzygania o przyznaniu świadczenia w postaci zasiłku celowego.
Zgodnie z art. 32 ust. l i 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej, przy czym zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzież), pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu.
Zasiek celowy może być przyznany osobie, której dochód (w przypadku osoby samotnie prowadzącej gospodarstwo domowe) lub dochód jej rodziny nie przekraczał kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. l u.p.s., a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczały na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności obejmujących długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, brak możliwości zatrudnienia, brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny lub wskazywały na możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego.
Z akt sprawy wynika, że M. K. nie posiada żadnego dochodu i jest osobą bezrobotną. Tych ustaleń nie kwestionowały organy administracji. Wydając w tej sprawie decyzje organy administracji uzasadniały brak przyznania świadczenia stronie tym. że organ I-instancji nie posiadał żadnych środków, które mogły by być wydane na przyznanie zasiłku celowego.
Argumentacja organu odwoławczego, tak jak i argumentacja organu I-instancji nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy.
Organy administracji w ogóle nie wyjaśniły na jakiej podstawie uznano, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] nie posiada żadnych środków na ten cel. Samo twierdzenie o braku posiadania środków przez Gminę lub organ pomocy społecznej nie uzasadnia odmowy przyznania danego świadczenia. W tej sprawie organy administracji miały obowiązek dokładnego wykazania braku posiadania środków finansowych w takim zakresie, aby można było zaspokoić /udanie strony. To strona powinna dowiedzieć się z treści uzasadnienia zawartego w decyzji administracyjnej, że organ administracji nie posiada wystarczających środków finansowych i dlatego odmawia przyznania zasiłku celowego. Należało więc wskazać ilość środków wydanych przez organ pomocy społecznej i ewentualnie środków posiadanych lub takich, które organ pomocy społecznej co miesiąc otrzymuje z budżetu gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10.04.2002 r., sygn. akt I SA 3098/01, opub. w LEX nr 83731 wyraźnie wskazał, że "okoliczność dotycząca ograniczonych możliwości płatniczych organu pomocy społecznej powinna jednoznacznie wynikać z ustaleń czynionych w wydawanej przez niego decyzji. Samo stwierdzenie braku takich środków jest niewystarczające, bowiem organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w takim stopniu, ażeby należycie ustalić stan faktyczny, tj. zgodnie z rzeczywistością (art. 7 i "7 k.p.a.). Powyższy obowiązek dotyczy zatem nie tylko ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba zainteresowana w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej, ażeby przyznać jej świadczenie, ale również i postępowania wyjaśniającego dotyczącego pozostałych okoliczności, decydujących o odmowie przyznania pomocy\
Pogląd ten w całości podtrzymuje Sąd w tej sprawie.
Nie stanowi uzasadnienia odmowy przyznania kolejnego świadczenia okoliczność, że ta sama osoba w danym miesiącu otrzymała już świadczenia z pomocy społecznej. Ani art. 32 u.p.s., ani inne artykuły tej ustawy nie uzależniają przyznania danego świadczenia od wcześniejszego przyznania świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Samo stwierdzenie, że skarżąca wcześniej była objęta świadczeniami z pomocy społecznej, nie może stanowić przesłanki do odmowy przyznania kolejnej pomocy, jeżeli jednocześnie istnieją określone ustawowo okoliczności uzasadniające jej udzielenie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21.02.2003 r., sygn. akt I SA 2037/02, opub. w LEX nr 149689).
Nie jest również trafna argumentacja organu odwoławczego, zgodnie z którą odmowa przyznania zasiłku celowego na remont mieszkania stanowi w tej sprawie w istocie zasiłek dla bezrobotnych a takie świadczenie nie jest przyznawane z pomocy społecznej. Ani skarżąca, ani też w trakcie przeprowadzanych wywiadów środowiskowych nie wskazywano, aby to świadczenie miało charakter zasiłku dla bezrobotnych. Nie jest dopuszczalne traktowanie wniosku strony w sprawie przyznania zasiłku (zapomogi) na remont mieszkania jako zasiłku dla bezrobotnych. Jeżeli już organ odwoławczy miał wątpliwości o jaki zasiłek zwraca się strona (chociaż w tym zakresie wątpliwości nie miał organ I-instancji) to powinien zwrócić się do strony o wyjaśnienie tej okoliczności. Ponieważ w tym zakresie organy administracji nie prowadziły żadnych ustaleń, stąd nie można uznać, że zamiast zasiłku celowego na remont mieszkania skarżąca chciała uzyskać zasiłek dla bezrobotnych. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem zawartych w zaskarżonej decyzji, że zasiłek na remont mieszkania nie jest w tej sprawie niezbędną potrzebą bytową, a to dlatego, że organy administracji w tym zakresie w ogóle nie prowadziły postępowania wyjaśniającego. W szczególności organy administracji nie zgromadziły żadnego materiału dowodowego (chociażby w zakresie prowadzonego wywiadu środowiskowego) na okoliczność stanu budynku mieszkalnego skarżącej. Na podstawie kopii wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] 2002 r. wynika tylko tyle. że stan techniczny mieszkania skarżącej nie stanowi bezpośredniego zagrożenia. Taki zakres ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie nie pozwala na stwierdzenie organu odwoławczego o braku potrzeby przeprowadzenia remontu mieszkania. Należało wnikliwie ustalić, wskazując na istotne zagadnienia w tej sprawie, jaki jest stan techniczny mieszkania zajmowanego przez skarżącą, to znaczy ustalić stan podłóg, sufitu, ścian. itd. Przykładowo wymienione te właśnie elementy mieszkania stanowią o jego stanie technicznym, a nie ogólne stwierdzenie, że stan techniczny mieszkania nie stwarza bezpośredniego zagrożenia.
Rozstrzyganie przez organy administracyjne spraw dotyczących przyznania lub odmowy przyznania zasiłków celowych realizowane jest w zakresie tzw. .uznania administracyjnego" (tak też NSA w wyroku z dnia 05.03.1998 r., sygn. akt I SA 984/97. opub. w LEX nr 45812). Rozstrzyganie w zakresie uznania administracyjnego oznacza, że organ administracji może wydać równowartościowe prawnie rozstrzygnięcia w jednolicie