II SA/KR 227/22

II SA/Kr 227/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-05-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Jacek Bursa /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2339/22 - Wyrok NSA z 2025-04-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "C" w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 października 2021 roku, znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 5.11.2020r. Firma A , zwróciła się do Burmistrza M. Zakopane o wszczęcie postępowania w celu nakazania posiadaczom działek nr [...], [...] w obr. [...] m. Zakopane przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. W uzasadnieniu wniosku podano, że na przełomie lat [...] na w/w działki nawieziono dużą ilość ziemi i kamienia w celu utworzenia nasypu o wysokości 1-2m umożliwiającego zjazd na teren działek z [...]. Przeprowadzone 28.09.2020r. oględziny terenu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego potwierdziły zgłoszony fakt, jednak PINB umorzył postępowanie w zakresie podlegającym właściwości organu nadzoru, sugerując jednak, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu zagospodarowania terenu. Teren objętych wnioskiem działek znajduje się w obszarze posiadającym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Skocznia" zatwierdzony Uchwałą nr LI/678/2014 Rady Miejskiej w Zakopanem z 27.02.2014 r. Działki leżą w terenie o symbolach planu "Z.ZL/RZ". Natomiast zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. Zakopane" jest to "teren otwarty w wysokim reżimie ochrony" - symbol "TOW" i "TOS", stąd też dokonana zmiana sposobu zagospodarowania jest absolutnie sprzeczna z funkcją terenów przewidzianą w ustaleniach zarówno planu miejscowego, jak i Studium. Wnioskodawca dodaje, że wykonane roboty ziemne (nasyp) powodują zalewanie sąsiednich działek wodami opadowymi.
Decyzją z dnia 15.07.2021 znak [...] Burmistrz m. Z. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wymienionym na wstępie wnioskiem, nie dopatrując się przesłanek uzasadniających zarzut zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a co za tym idzie, także podstaw do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu w trybie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ stwierdził w uzasadnieniu, że w toku postępowania nie stwierdzono śladów usuwania drzewostanu, czy runa leśnego, co świadczy, że ich brak nie jest efektem nawiezienia mas ziemnych. Dodał, że (w odniesieniu do działki [...]) aktualny brak drzewostanu nie przesądza o braku "bytu prawnego lasu" (art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach). Nie jest to jednak kwestia związana z przedmiotem niniejszej sprawy. Organ uznał, że "samo nawiezienie ziemi nie spowodowało zmiany sposobu zagospodarowania terenu", gdyż jego przeznaczenie jest nadal takie samo - grunt rolny na działkach [...] oraz grunt leśny na działce [...]. Nie doszło zatem do funkcjonalnej zmiany przeznaczenia terenu.
Od decyzji tej odwołała się w/w spółka zarzucając naruszenie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. oraz prawa procesowego (art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.), w uzasadnieniu podkreślając, że wykonany został "zwarty obiekt budowlany", skutkujący m. in. zalewaniem terenu sąsiedniego, czyli została dokonana zmiana sposobu zagospodarowania terenu, który był "porośnięty bujną roślinnością z licznymi drzewami i bez połączenia z [...]. Utwardzenie działki jest równoznaczne ze zmianą sposobu zagospodarowania, a nagromadzenie ziemi mieści się w dyspozycji art. 59 u.p.z.p. Usunięcie drzew i roślinności to nadto zmiana niezgodna z planem miejscowym, według którego są to tereny o symbolu "4.ZL" i "2.ZL/RZ". Organ: nie zawiadomił stron o wizji lokalnej, nie ustalił w jakim celu zostały wykonane roboty na przedmiotowym terenie na jakiej powierzchni, nie sprawdził (na podstawie zdjęć satelitarnych) jak wyglądał teren przed zmianą. Do odwołania dołączono fotografie terenu przedstawiające prace wykonywane przy użyciu koparko-spycharki oraz pokazujące skutki zalewania terenu sąsiedniego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 22.10.2021r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 kpa oraz art. 59 ust. 3 pkt.2 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podkreślono, iż do odrębnego rozpoznania przez właściwe organy wyłączono kwestie:
- zmiany stanu wody na terenach sąsiednich spowodowaną nawiezieniem mas ziemnych i podniesieniem terenu na działkach nr [...] i [...] - w trybie przepisów ustawy Prawo wodne,
- wykonanie na przedmiotowym terenie betonowych murów oporowych, jako budowli podlegających reglamentacji przepisów prawa budowlanego, w sprawie których (jak informuje PINB) trwa postępowanie odwoławcze przed Małopolskim Wojewódzkim Inspektoratem Nadzoru Budowlanego.
Wg organu nawiezienie ziemi z mieszanką kamieni i jej rozplantowanie na terenie w/w trzech działek częściowo w formie nasypu od strony ulicy, nie spowodowało zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z ewidencją gruntów działki nr [...] są gruntem rolnym, a działka nr [...] gruntem leśnym w zrozumieniu przepisów ustawy o lasach. Nawiezienie ziemi w żaden sposób nie wyklucza możliwości dotychczasowego użytkowania gruntów i nie skutkuje zmianą tego sposobu, również w odniesieniu do terenu leśnego czasowo pozbawionego zadrzewienia. Na terenie objętym wnioskiem nie stwierdzono wykonywania jakichkolwiek robót podlegających reglamentacji przepisów prawa budowlanego, bowiem nie należy do nich także wykonany nasyp ziemny, wyjąwszy mury policzkowe tego nasypu związane z wykonaniem zjazdu z ulicy na teren działki. Jednakże nawet taki zjazd nie zmienia sposobu zagospodarowania działki, a przy tym porównanie dokumentacji fotograficznej z mapami ewidencyjnymi wskazuje niespornie, że betonowe mury policzkowe (z barierkami) zostały wykonane poza działkami [...] i [...], na terenie działek nr [...], [...], a nasyp ziemny jest konstatacją zjazdu z drogi publicznej znajdującego się na terenach gminnych, tj. w pasie drogowym [...]. W takim stanie na terenie objętym wnioskiem pozostaje wyłącznie nawieziona ziemi, która nie zmienia sposobu użytkowania terenu.
Kolegium podało także, iż zalegająca w aktach ortofotomapa w skali 1:1000 z 2018r. (tj. przed nawiezieniem ziemi) dowodzi, że na terenie trzech przedmiotowych działek nie było już żadnego zadrzewienia, co oznacza, że nawiezienie ziemi nie zmieniło stanu pokrycia terenu zielenią wysoką. Na tym tle żądanie "zadrzewienia" terenu jest co najmniej nieuprawnione. Nieprawdą jest twierdzenie, że na terenie trzech działek wykonany został "zwarty obiekt budowlany". Właściwy w sprawie organ nadzoru budowlanego (PINB) stwierdził to jednoznacznie w swojej decyzji nr [...] z 19.10.2020r. Teren nie został też - w zrozumieniu technicznym - "utwardzony", a zatem nawet w świetle orzecznictwa, nie nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania. Rację ma skarżący, że usunięcie drzew jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, jednak kwestia ta nie wchodzi w zakres niniejszego postępowania (nie ma związku z nawiezieniem ziemi), a ponadto nie jest możliwe ustalenie "w jakim czasie miało miejsce usunięcie drzewostanu. Nadto - "czasowe pozbawienie drzew" określonego terenu (klasyfikowanego jako "Las") - nie pozbawia go przeznaczenia leśnego w zrozumieniu przepisów ustawy o lasach. Organ, wbrew zarzutowi, sprawdził jak wyglądał teren przed nawiezieniem ziemi (zdjęcia satelitarne z 2017r. i 2018r. - K. 132, 136 i inne). Zarzut niezawiadomienia wnioskodawcy o wizji lokalnej jest bezpodstawny, ponieważ organ nie przeprowadzał w toku postępowania formalnych oględzin w trybie art. 79 kpa.
Z rozstrzygnięciem takim nie zgodziła się Firma A wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając:
- niezastosowanie art. 59 ust. 3 pkt.2 u.p.z.p. i uznanie, że nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...] w obr. [...] m. Z. (rejon [...]), podczas, gdy należało orzec usunięcie nagromadzonego gruzu i ziemi, oraz zadrzewienia nieruchomości.
- naruszenie art. art. 7, 77 § 1 80 i 107 § 3 K.p.a. przez brak postępowania wyjaśniającego, brak podjęcia niezbędnych czynności procesowych, niepełny materiał dowodowy (nadto zebrany bez udziału stron), brak ustaleń co do faktycznego zakresu wykonywanych prac, a także niewyjaśnienie celu ich wykonywania.
- nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. podczas gdy należało orzec w sprawie (art. 138 § 1 pkt 2) albo uchylić decyzję do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2).
- naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez przeprowadzenie oględzin w dniu 08.07.2021r. bez udziału stron
W uzasadnieniu podkreślono, iż na przedmiotowym terenie o pow. ok. 0,5ha, nawieziono gruz, ziemię na grubość do 2 m, oraz wykonano nasyp do połączenia z nielegalnie wykonanym zjazdem z położonej kilka metrów wyżej ulicy. Zjazd z murami policzkowymi stanowi przedmiot postępowania organów nadzoru budowalnego. Organ pominął funkcjonalne powiązanie nasypu i zjazdu na utwardzony półhektarowy plac. Organ nieprawidłowo uznał, że wcześniejsze usunięcie drzew (2013-2017) należy wyłączyć z postępowania, skoro stanowiło to przygotowanie terenu pod nawierzchnie gruzu i ziemi. Organ nie zwrócił się do Spółki o wyjaśnienie, czy postępowanie ma też dotyczyć usunięcia drzew. Skutkiem nawiezienia gruzu i ziemi zniszczono faunę i zniweczono możliwość rolniczego wykorzystania terenu. Nie ustalono funkcji, której ma służyć przedmiotowy teren (np. plac postojowy, parking, czy zamiar zabudowy). Nie ustalono zatem celu wykorzystania prac ziemnych i nie przesłuchano na tę okoliczność właścicieli nieruchomości Nieprawidłowo oceniono stan sprawy, sprzeczny ze stanem faktycznym, ponieważ podniesienie i utwardzenie terenu powiązanego zjazdem (z murami policzkowymi) z poziomem ulicy - nie może służyć produkcji rolnej, a tym bardziej kwalifikować się jako "las". Zwłaszcza, że jest to sprzeczne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego (tereny o symbolach "Z.ZI/RZ" i 4.ZL") W dostępnym orzecznictwie stwierdza się, że tego typu prace ziemne są jednoznaczne ze zmianą sposobu zagospodarowania (m.in. wyroki NSA II OSK 49/14 z 03.09.2015, NSA II OSK 1179/11 z 31.10.2012r., WSA w Poznaniu II SA/Po 687/18 z 17.04.2019r.).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
W odpowiedzi na skargę uczestnicy postępowania D. K., K. K., D. G., M. B., B. B. wnieśli o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875).
W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie, zarządzeniem, wyznaczył na dzień 18 maja 2022r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Z tych względów Sąd rozpoznał sprawę na podstawie i w trybie cytowanego powyżej przepisu.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż kontrolowane przez Sąd sporne postępowanie zostało wszczęte i dotyczyło zmiany sposobu zagospodarowania terenu (k. 40 akt adm. I tom) i ewentualnego przywrócenia sposobu poprzedniego zagospodarowania.
W zakresie zmiany sposobu zagospodarowania terenu regulowanego w trybie art. 59 u.p.z.p., w tym podnoszonego w skardze naruszenia ust. 3 pkt 2 tego przepisu,, organ w ocenie Sądu prawidłowo ustalił, że jedynie nawieziono ziemię z kamieniami i rozplantowano ją, co nie stanowi zmiany sposobu zagospodarowania terenu. W takim stanie na terenie objętym wnioskiem pozostaje wyłącznie nawieziona ziemi, która nie zmienia sposobu użytkowania terenu. Teren spornych działek jest nadal częściowo rolny i leśny pozbawiony roślinności. Nawiezienie ziemi w żaden sposób nie wyklucza możliwości dotychczasowego użytkowania gruntów i nie skutkuje zmianą tego sposobu, również w odniesieniu do terenu leśnego czasowo pozbawionego zadrzewienia. Dodatkowo organ oparł się w tej kwestii na ortofotomapie z 2018r. (tj. przed nawiezieniem ziemi), z której wynika, iż na terenie trzech przedmiotowych działek nie było już wówczas żadnego zadrzewienia, co oznacza, że nawet zarzucane w skardze nawiezienie ziemi nie zmieniło stanu pokrycia terenu zielenią wysoką, drzewami.
Wbrew argumentacji zawartej w skardze teren ten nie jest utwardzony i nie ma tam sugerowanego parkingu. Na spornym terenie nie stwierdzono wykonywania jakichkolwiek robót podlegających reglamentacji przepisów prawa budowlanego. Zjazd i betonowe mury z barierkami zostały wykonane poza działkami [...] i [...], na terenie działek nr [...], [...], a nasyp ziemny jest połączony ze zjazdem z drogi publicznej na terenach gminnych w pasie drogowym [...]. Zjazd (pochylnia) z poziomu ulicy na poziom terenu objętych postępowaniem działek znajduje się na działkach [...], [...], [...] i [...], które są wg ewidencji gruntów działkami "dr" (pas drogowy [...]), a więc "zjazd" jest zgodny z ewidencyjną funkcją terenu. W zakresie powyższego organ dokonał prawidłowych ustaleń w oparciu o dokumentację fotograficzną (vide. k. 124, 126, 128, 130, 132, 134, 138, 144, 146 i 148 akt adm. tom I). Wbrew skardze dowody przeprowadzone w sprawie były wystarczające, strona skarżąca nie przedstawiła zaś żadnych przeciwdowodów, jedynie kwestionując zakres stwierdzonego i udokumentowanego w/w fotografiami, czy ortofomapami, zagospodarowania terenu. Sugerowanie nowych dowodów w postaci oględzin, czy przesłuchania świadków nie może w tych okolicznościach stanowić skutecznego zakwestionowania dokonanych ustaleń przez organy. Powyższe wyraźnie wskazuje na brak zmiany zagospodarowania terenu, stąd prawidłowym było umorzenie postępowania w tej kwestii.
Kwestia zmiany sposobu zagospodarowania terenu regulowanego w trybie art. 59 u.p.z.p. nie została także przesądzona przez organ nadzoru budowlanego (PINB), który jedynie sugerował ją w swojej decyzji nr [...] z 19.10.2020r., ale nie stwierdził tego jednoznacznie, nie mając zresztą uprawnień do rozstrzygania tej kwestii. Organ ten zresztą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót ziemnych na działkach [...], [...], [...], orzekając, że "nawiezienie ziemi, wyrównanie i niwelacja terenu nie stanowią budowli ziemnej". Obecnie sugestia ta nie może być podstawą do rozstrzygania sprawy w przedmiocie zmiany sposobu zagospodarowania terenu.
Niezasadne są zarzuty skargi odnoszące się do przywołania orzecznictwa w zakresie zmiany sposobu zagospodarowania terenu poprzez nawiezienie ziemi. Orzecznictwo to wskazuje na konieczność również utwardzenia, co w kontrolowanej sprawie nie nastąpiło. Zarówno w ewidencji gruntów jak i w ustaleniach planu miejscowego działki nr [...] stanowią tereny "użytków zielonych". Stąd nawieziona warstwa ziemi nie jest jakąkolwiek przeszkodą w jej użytkowaniu jako terenu zieleni, skoro teren po nawiezieniu zaczął porastać roślinnością łąkową, co wynika też z fotografii. W tym stanie rzeczy umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego należy uznać za prawidłowe.
Mając powyższe na uwadze, sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.