II SA/KR 226/23

II SA/Kr 226/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-04-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Monika Niedźwiedź /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2023 r. znak SKO.ZP/415/583/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.
Uzasadnienie
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2023 r. znak SKO.ZP/415/583/2022 orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Trzebini z dnia 2 listopada 2022r., nr GAD.6730.127.2021.AS, w przedmiocie ustalenia z wniosku Gminy Trzebinia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w bryle budynku i budową drogi wewnętrznej na częściach działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym B. .
Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie przedstawiał się następująco.
Decyzją wydaną z upoważnienia Burmistrza Gminy Trzebinia - zwanego dalej "organem I instancji" orzeczono o ustaleniu warunków zabudowy z wniosku złożonego przez Gminę Trzebinia dnia 11 października 2021 r., dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w bryle budynku i budową drogi wewnętrznej na częściach działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym B. . W uzasadnieniu streszczono dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazano, iż teren wskazany we wniosku nie jest objęty postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec czego, na potrzeby rozważenia ustalenia wz sporządzono analizę architektoniczno-urbanistyczną, w której opisano stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. W ocenie organu, na podstawie wyników opracowania możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, w parametrach dostosowanych do zastanego ładu przestrzennego.
W trakcie rozpatrywania sprawy, organ I instancji sporządził analizę architektoniczno-urbanistyczną, w której zbadano kształtowanie się parametrów zabudowy w obszarze analizowanym. Z jej ustaleń wynika, iż jest możliwe zrealizowanie inwestycji w parametrach opisanych w decyzji, które nawiązują do zastanego ładu przestrzennego.
Od decyzji odwołanie, z zachowaniem ustawowego terminu wniósł Pan M. D.. Podniósł, że żądania zgłaszane przez niego na etapie prowadzonego postępowania nie zostały uwzględnione, pomimo takiego obowiązku wynikającego z art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona podniosła, iż działki i grunty nie spełniają przesłanek umożliwiających ich zabudowę z uwagi na zalegające odpady gromadzone na nich przez lata przez Gminę Trzebinia. W ocenie Strony zabudowa tych nieruchomości nie może się odbyć przed rewitalizacją działek objętych inwestycją. Tym samym wydając decyzję organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Podniesiono także, iż w decyzji zatajono lub przeinaczono istniejący stan faktyczny, zaś ustalenie wz faktycznie ma za cel uzyskanie pozwolenia na składowanie odpadów na działkach wskazanych w decyzji. Wskazano, iż w wyniku składowania odpadów spowodowały powstanie nasypu o wysokości około 3 metrów od strony działki Odwołującego.
Do odwołania załączono bogatą dokumentację fotograficzną, na okoliczność składowania odpadów oraz samego wyglądu terenu inwestycji.
Utrzymując w mocy skarżoną decyzję organ II instancji przytoczył prawidłowo mające zastosowanie przepisy prawa, a następnie w kontekście sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej zweryfikował prawidłowość ustalenia cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy. W konkluzji organ II instancji stwierdził, że część powyższych parametrów została wyznaczona na zasadzie odstępstwa od standardowych metod wyznaczenia poszczególnych parametrów określonych w/w przepisami rozporządzenia wykonawczego. Jednakże, ich analiza pozwala zdaniem Kolegium na stwierdzenie, że gabaryty planowanej zabudowy zostały dostosowane do otoczenia i zastanego ładu przestrzennego, zaś każdy z parametrów został uzasadniony w sposób wystarczający, tym samym, organ odwoławczy nie widzi podstaw by kwestionować przyjęte rozwiązania.
Zastrzeżenia Kolegium nie budziła także uzbrojenie terenu inwestycji, które jest wystarczające jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowalnego (art. 51. ust. 1 pkt 3 ustawy). W aktach sprawy znajdują się aktualne warunki techniczne, potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji w we wszystkie niezbędne media.
Inwestycja posiada także zapewniony dostęp do drogi publicznej - ulicy [...] zaś na etapie prowadzonego postępowania organ pozyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia i opinie, co szczegółowo omówił w treści decyzji.
Nie budziło również wątpliwości organu II instancji, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie z treścią art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 61. ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). i jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 61. ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).
W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ I instancji słusznie wskazał, iż istnieją podstawy, żeby w niniejszej sprawie wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy. Planowane zamierzenie istotnie bowiem nie narusza istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego i stanowi kontynuację funkcji, cech i parametrów zabudowy tam istniejącej.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu.
Na powyższą decyzję skargę złożył M. D.. W skardze zarzucono:
1) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5) w związku z art. 1 ust 3 ustawy o planowaniu przestrzennym w związku z treścią § 18 ust 1. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów, zgodnie z którym to przepisem Rozporządzenia na koronie składowisk odpadów niebezpiecznych oraz składowisk odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne nie mogą być budowane budynki przez okres pięćdziesięciu lat;
2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a poprzez zawarcie w zaskarżonej decyzji organu I instancji informacji nie odpowiadających ustaleniom faktycznym (lub całkowite pominięcie ustalonych przez organ faktów dotyczących rzeczywistego stanu tego terenu), a tym samym dokonanie opisu terenu, który nie odpowiada rzeczywistemu jego wykorzystaniu, jest niezgodny z danymi zawartymi w rejestrach oraz powielenie tychże ustaleń przez organ II instancji, wprowadzając tym samym do obrotu prawnego nieprawdziwe i niezgodne z rzeczywistością informacje w zakresie możliwości lokalizacji na tym terenie zabudowy mieszkaniowej, a w szczególności pominięcie faktu, iż na tym terenie znajduje się w tej chwili wysypisko odpadów utworzone za wiedzą organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przy okazji tworzenia zatoki autobusowej bez decyzji zezwalającej na jego utworzenie;
3) naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 8 k.p.a. dotyczącej kształtowania zaufania do organu wydającego decyzję poprzez wydanie przez organ decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, który stanowi w rzeczywistości wysypisko odpadów i wydanie decyzji wprowadzającej błędną informację, że aktualnie jest to teren rolny, oraz art. 7 k.p.a. poprzez dokonywanie czynności przez organ które nie stanowią formy realizacji przepisów prawa, a raczej stanowią próbę uchylenia się organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania od wykonania obowiązku określonego w art. 26 ustawy o odpadach;
4) wydanie decyzji nieważnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., jako opartej o fikcyjnie określony stan podany w treści decyzji, diametralnie odbiegający od rzeczywistego stanu terenu, dla którego została ona wydana.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organy nie uwzględniły istotnej w ocenie skarżącego okoliczności, że wydano decyzję dla zamierzenia inwestycyjnego, które ma być realizowane na wysypisku odpadów powyburzeniowych.
Dalej wskazano w skardze, że planowanie i zagospodarowanie przestrzenne na terenie stanowiącym składowisko odpadów musi odpowiadać warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów, które z jednej strony zabrania lokalizacji składowisk odpadów w strefie zabudowy mieszkaniowej, a w dalszej kolejności zabrania lokalizowania w obrębie korony składowiska odpadów jakichkolwiek budynków (w tym wprowadzania zabudowy mieszkaniowej) jeśli nie upłynął jeszcze okres 50 lat od chwili zamknięcia tego składowiska, nie mówiąc już o konieczności usunięcia odpadów z tego terenu zgodnie z treścią art. 26 ustawy o odpadach w sytuacji, gdy zgromadzono tam odpady nielegalnie.
Podniesiono, że celu wyrównywania terenu stworzono hałdę, której rzędne sięgają podstawy dachu budynku skarżącego z jednej strony oraz z drugiej strony tego terenu sufitu pierwszej kondygnacji budynku gospodarczego na działce sąsiadującej. Działania te nie miały zatem nic wspólnego z równaniem terenu ale utworzyły między dwiema działkami sztuczną "górę" z odpadów powyburzeniowych zmieszanych z ziemią. W rezultacie oznaczać to będzie, że budynki wzniesione na koronie składowiska odpadów bez niwelacji terenu i doprowadzenia do przywrócenia rzędnych do poziomu pierwotnego warstwy gruntu rolnego, wznoszone byłyby w przyszłości od poziomu dachu budynku skarżącego, tylko dlatego, że na tym terenie powstało nielegalne składowisko odpadów.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:
1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
2) dochowania wymaganej prawem procedury,
3) respektowania reguł kompetencji.
Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Ramy prawne sądowej kontroli skarżonej decyzji wyznaczają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) według stanu na dzień wydania skarżonej decyzji.
Na wstępie trzeba odróżnić dwa etapy procesu inwestycyjnego. Pierwszy, w ramach którego inwestor uzyskuje decyzję ustalającą warunki zabudowy oraz drugi, w ramach którego inwestor uzyskuje – wymagane w przypadku niniejszego zamierzenia inwestycyjnego – pozwolenie na budowę. W ramach postępowania prowadzonego w pierwszym etapie należy ustalić, czy planowane zamierzenie inwestycyjne wpisuje się w zastany ład przestrzenny. Innymi słowy, czy jego funkcja (mieszkaniowa, usługowa, inna), jego podstawowe parametry architektoniczne (m.in. szerokość elewacji frontowej, wysokość do gzymsu/attyki, geometria dachu, wskaźnik intensywności zabudowy) pozwalają na kontynuację zabudowy w danym obszarze. Na tym etapie procesu inwestycyjnego inwestor nie ma jeszcze obowiązku przedłożenia projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu, które będą przedmiotem analizy na etapie postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę, a przyjęte rozwiązania podlegać będą ocenie pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego m.in. w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na etapie ustalenia warunków zabudowy może niekiedy nie być znana dokładna lokalizacja zabudowy kubaturowej (choć zazwyczaj, jest ona już wskazywana).
Podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym, spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego prawo własności. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy – w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).
Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "łącznie" w powołanym przepisie, należy stwierdzić, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu.
Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji w.z., składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora.
Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe rozporządzenie zostało zmienione na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie z 2003 r. z dniem 3 stycznia 2022 r. Jednak zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. do spraw ustalenia warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie w/w rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Jak wynika z przepisów rozporządzenia (§ 4 - § 8) zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym, jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji – odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Ustalenie, przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji w.z., tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji.
Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy – jako dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nie objętych planem miejscowym – stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie wskazanego wyżej prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji, a oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej. Zasadę dobrego sąsiedztwa wprowadza powołany powyżej art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno–estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Warto wskazać, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu.
Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych u.p.z.p. Nie ulega natomiast wątpliwości – a wynika to także z orzecznictwa sądów administracyjnych - że analiza architektoniczno – urbanistyczna jako dowód w sprawie podlega ocenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Jest to akt o charakterze związanym, którego wydanie wymaga skomplikowanego postępowania dowodowego, przeprowadzonego w oparciu o konkretnie określoną regulację.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.
W przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony dnia 11 października 2021 r. (k. 55 i n. administracyjnych akt sprawy). Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie z 2003 r. z dniem 3 stycznia 2022 r. do spraw ustalenia warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie w/w rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe, co Sąd miał na uwadze rozpoznając niniejszą sprawę.
W pierwszej kolejności Sąd zbadał, czy prawidłowo została sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna, bowiem stanowi ona istotny dowód w sprawie i zwykle determinuje ustalenia organów, pokazuje bowiem jaki jest zastany w terenie ład przestrzenny.
W przedmiotowej sprawie analiza (k. 120-125 administracyjnych akt sprawy) została sporządzona przez osobę mającą kierunkowe wykształcenie Panią A. S., członka Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów, numer wpisu [...]. Osoba ta sporządziła także projekt decyzji zgodnie z wymogami art. 60 ust. 4 u.p.z.p.
W analizie wskazano, że za front działki przyjąć należy odcinek będący południowo-zachodnią granicą terenu objętego wnioskiem i ma szerokość 31, 5 m. Zatem, zgodnie z brzmieniem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wokół terenu inwestycji wyznaczono obszar analizowany odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu działki t.j. ok. 94, 5 m. W analizie wprawdzie wskazano, że jest to odległość 84, 5 m jednak w ocenie Sądu mając na uwadze załącznik graficzny jest to oczywista omyłka pisarska, a pomiar wskazuje na to, że obszar analizowany wyznaczono zgodnie z przepisami. Omyłka pisarska pozostaje zatem bez wpływu na wynik sprawy.
Dokonując ogólnej charakterystyki zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym wskazano, że dominującą jest funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Występują także tereny o innym przeznaczeniu jak tereny komunikacyjne, tereny zielone oraz tereny rolne nieużytkowane rolniczo.
W analizie na załączniku graficznym przyporządkowano budynkom w obszarze analizowanym numery (k. 120 administracyjnych akt sprawy), a następnie w tabeli (k. 121administarcyjnych akt sprawy) przedstawiono cechy, wskaźniki i parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu tak sporządzona analiza może stanowić dowód w przedmiotowej sprawie. Prawidłowo zatem organy posłużyły się analizą w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy.
Poza sporem pozostaje okoliczność, że spełniony jest warunek kontynuacji funkcji, bowiem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest zabudową dominującą w obszarze analizowanym.
Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie linie zabudowy wyznaczono w odległości 6 m od nowoprojektowanej drogi wewnętrznej oraz w odległości 5 m od istniejącej skarpy przy zatoce autobusowej. Linie te mają charakter linii nieprzekraczalnych. W analizie (k. 124 administracyjnych akt sprawy) wykazano, że dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, z uwagi na uwarunkowania w terenie (m.in. brak jednorodnej linii zabudowy w obszarze analizowanym) brak jest przesłanek do wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 3. Natomiast wskazane jest ustalenie tej linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4, biorąc pod uwagę uwarunkowania przestrzenne (projektowanie drogi wewnętrznej oraz istnienie skarpy przy zatoce autobusowej). W ocenie Sądu, mając na uwadze funkcję porządkującą linii zabudowy oraz wynikającą z analizy okoliczność, że zabudowa jest lokalizowana w obszarze analizowanym także "w głąb", t.j. w oddaleniu od drogi publicznej ul. [...], wyznaczona linia zabudowy znajduje oparcie w analizie.
Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie wskaźnik ten wyznaczono w przedziale od 12 % do 17 %. Z analizy wynika, że obecnie średni wskaźnik w terenie kształtuje się na poziomie 12, 37 % (k. 120 administracyjnych akt sprawy). Z analizy wynika, że w obszarze wskaźnik ten jest zróżnicowany i waha się od najniższego 4, 23 % łącznie na działkach [...], [...] do maksymalnie 22, 88 % łącznie na działkach [...], [...], [...]. W analizie wskazano, że ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy w przedziale od 12 % do 17 % utrzyma powierzchnię zabudowy na poziomie zbliżonym do wskaźnika dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych w obszarze analizowanym, przy zachowaniu intensywności odpowiadającej otaczającym terenom zabudowanym (k. 124 administracyjnych akt sprawy). Mając na uwadze różnorodnie ukształtowany wskaźnik w obszarze analizowanym (od ok. 4 % do blisko 23 %) wyznaczony wskaźnik nie stanowi istotnego czy nieakceptowalnego w świetle analizy odstępstwa. W ocenie Sądu sposób wyznaczenia tego wskaźnika odpowiada prawu.
Zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego parametr szerokości elewacji frontowej został wyznaczony w przedziale od 9, 5 m do 14, 2 m. Z analizy wynika, że średni parametr szerokości w obszarze analizowanym wynosi 11, 84 m, z uwzględnieniem tolerancji +/- 20 % daje to przedział 9, 5 m do 14, 2 m, co odpowiada wymogom § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r.
Zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się jednak na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia wyznaczenie innej wysokości jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie wysokość elewacji frontowej dla każdego z budynków wyznaczono w przedziale od 3 do 4, 5 m, mierzona od średniego poziomu terenu przy budynku do górnej krawędzi ściany elewacji mierzonej po stronie zewnętrznej. Parametr ten został wyznaczony w nawiązaniu do zabudowy na działkach sąsiednich, zatem zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r.
W myśl § 8 geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie wysokość do kalenicy ustalono na poziomie od 6m do 8m, ustalając kierunek kalenicy głównej jako prostopadły do granicy działki. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym wysokość do kalenicy kształtuje się w przedziale od ok. 6 m do ok. 8 m i jest determinowana m.in. geometrią dachu, kątem nachylenia połaci dachowych oraz ilością kondygnacji. Dla przedmiotowego zamierzenia ustalono kąt nachylenia połaci dachowych 30° do 45°, czyli w sposób dominujący w obszarze analizowanym. Dominują dachy dwuspadowe, przy czym dla przedmiotowego zamierzenia dopuszczono dach wielospadowy. Wysokość budynków w najbliższym sąsiedztwie kształtuje się w przedziale od 6 m do 8 m, a w obszarze analizowanym nie przekracza dwóch kondygnacji. Kalenica przebiega równolegle lub prostopadle do drogi (pod tym względem występuje zróżnicowanie w obszarze analizowanym). Dlatego, mając na uwadze uwarunkowania w terenie i zastany ład przestrzenny w ocenie Sądu także wysokość do kalenicy wraz z geometrią dachu zostały wyznaczone prawidłowo.
Na podstawie akt sprawy stwierdzić należy, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia także pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Teren ma dostęp do drogi publicznej ul Krakowskiej, projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla obsługi zamierzenia inwestycyjnego, a teren nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Tym samym, mając na względzie aktualne zagospodarowanie w obszarze analizowanym udokumentowane w analizie oraz dokumentacji fotograficznej (k. 112 administracyjnych akt sprawy) stwierdzić należy, że istniały podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w sposób, w jaki uczyniły to organy administracji.
Odnosząc się do zarzutów skargi w kwestii istnienia składowiska odpadów na terenie objętym wnioskiem wskazać należy co następuje. Kwestia ta była przedmiotem ustaleń właściwego organu (k. 84-97 administracyjnych akt sprawy). Okoliczności, na które powołuje się skarżący w świetle akt sprawy nie mogą stanowić prawnej przeszkody w ustaleniu warunków zabudowy. Podkreślić należy, że "powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie jest, że charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy przesądza, że nie jest ona prostą promesą do uzyskania pozwolenia na budowę, co oznacza, że nie gwarantuje uzyskania pozwolenia na budowę. Nie rodzi praw do terenu, nie może zatem niczyich praw do danego terenu w sposób niedozwolony naruszać. Jeżeli wnioskodawca wskazuje teren, którego ustalenie warunków zabudowy ma dotyczyć, a organ ustali, że teren ten i rodzaj przyszłego zainwestowania (objętego wnioskiem) spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, jego powinnością jest warunki te ustalić, niezależnie od tego czy wnioskodawca spełnia warunki by w przyszłości uzyskać pozwolenie na budowę dla zamierzenie objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1224/22). Kwestia nawiezienia odpadów na przedmiotowe działki to odrębna kwestia, o której nie rozstrzyga się na podstawie u.p.z.p., lecz ewentualnie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 o odpadach.
Z kolei zagadnienie usytuowania budynku jest przedmiotem badania w ramach kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych. Do wspomnianych uciążliwości zalicza się m.in. zanieczyszczenia gruntu i osuwiska gruntu.
Jak wynika z powyższego zarzuty skargi okazały się niezasadne. Jednocześnie tut. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stwierdzono także przesłanek do stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji.
W tym stanie sprawy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259).