II SA/KR 220/24

II SA/Kr 220/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 21 grudnia 2023 r. nr SKO-OŚ-4170-99/23 w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz M. N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Wójt Gminy K. decyzją z dnia 25 sierpnia 2023 r. znak: RiOŚ.6220.7.2023 działając na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt. 4, art. 84, art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt. 2, ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na oraz § 3 ust. 1 pkt. 82 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 104 i 107 K.p.a.
w pkt I stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia pn. Budynek produkcyjno – magazynowy z częścią biurową" na działce ewidencyjnej nr [...] w M. ;
w pkt II określił następujące warunki realizacji tego przedsięwzięcia:
1/ W celu zminimalizowania oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko na etapie budowy należy zastosować rozwiązania techniczne, technologiczne i organizacyjne, zgodne z Polskimi Normami, warunkami technicznymi wykonania i odbioru robót oraz wiedzą i sztuką budowlaną.
2/ Teren zaplecza budowy, miejsca postojowe maszyn i urządzeń oraz miejsca magazynowania materiałów budowlanych należy zorganizować w sposób zapewniający ochronę środowiska gruntowo-wodnego przed zanieczyszczeniami.
3/ Należy stosować sprawny technicznie sprzęt budowlany i transportowy. Rodzaj i stan techniczny sprzętu musi zapewnić ochronę środowiska gruntowo-wodnego przed zanieczyszczeniem produktami ropopochodnymi.
4/ Ścieki bytowe powstające na etapie realizacji przedsięwzięcia należy gromadzić w przenośnych sanitariatach i zapewnić ich regularny wywóz przez uprawnione podmioty.
5/ Zapewnić właściwe gospodarowanie odpadami wytwarzanymi w czasie realizacji oraz eksploatacji przedsięwzięcia tj. minimalizować ich ilość, zapewnić niezbędną ilość pojemników do gromadzenia odpadów, odpady składować selektywnie w wydzielonych miejscach, w warunkach zabezpieczających przed przedostaniem się do środowiska substancji szkodliwych oraz zapewnić ich sprawny odbiór przez firmy posiadające stosowne pozwolenia na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania.
6/ W czasie eksploatacji ujęcia wód podziemnych nie należy dopuszczać do przekraczania parametrów eksploatacyjnych: wydajności i depresji eksploatacyjnej.
7/ Odprowadzane wody opadowe lub roztopowe z terenu inwestycji nie mogą powodować zmian stosunków wodnych na gruntach sąsiednich.
8/ W nawiązaniu do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przyjęcia Planu przeciwdziałania skutkom suszy z dnia 15 lipca 2021 r. należy przyjąć rozwiązania odnośnie retencjonowania wód opadowych.
9/ Należy utrzymywać w należytym stanie technicznym i zapewnić właściwą eksploatację urządzeń oczyszczających wody opadowe i roztopowe z terenów narażonych na zanieczyszczenie poprzez dokonywanie systematycznego przeglądu i konserwacji oraz czyszczenia.
10/ Na czas realizacji przedsięwzięcia obszar działki ewid. nr [...], obręb M. stanowiący teren budowy należy zabezpieczyć w celu uniemożliwienia wejścia zwierzynie dzikiej i osobom postronnym. Zaleca się wykonanie ogrodzenia panelowego pełnego wysokości min. 2 m, w trwały sposób zastabilizowanego w podłożu.
11/ Wyznaczyć i zabezpieczyć w obrębie terenu budowy miejsce postoju, uzupełniania paliw i innych płynów eksploatacyjnych do pojazdów i maszyn pracujących na terenie budowy poprzez uszczelnienie podłoża (np. wyłożyć materiałami izolacyjnymi).
12/ Materiały niebezpieczne (paliwa, oleje, płyny hydrauliczne, farby, itp.) przechowywać w atestowanych, szczelnych i przystosowanych do tego pojemnikach, izolując od kontaktu z środowiskiem gruntowo-wodnym.
13/ Prace budowlane ograniczyć do pory dziennej (od 7.00 do 18.00) ze względu na lokalizację obszaru zabudowy zagrodowej w strefie potencjalnego oddziaływania. Pora nocna powinna być wolna od emisji hałasu pochodzącego z placu budowy.
14/ Wszystkie odpady powstające na etapie realizacji inwestycji, eksploatacji lub likwidacji przedsięwzięcia należy segregować i magazynować selektywnie w wydzielonym miejscu, o szczelnym podłożu, w wyraźnie oznaczonych pojemnikach, zapewniających ich regularny odbiór przez uprawnione do tego podmioty. W przypadku odpadów przeznaczonych do składowania i ponownego wykorzystania (ziemia z wykopów), ich magazynowanie jest dopuszczalne jedynie w celu ponownego wykorzystania w wyznaczonych do tego miejscach przez okres nie dłuższy niż j eden rok. Niedopuszczalne jest magazynowanie odpadów niebezpiecznych.
15/ Przy prowadzeniu prac ziemnych unikać tworzenia okresowych zastoisk wodnych mogących być potencjalnymi miejscami rozrodu płazów (marzec-koniec maja),a w przypadku ich powstania należy je natychmiast likwidować.
16/ Po zakończeniu robót budowlanych, należy uporządkować teren budowy i zaplecza budowlanego.
17/ Po zakończeniu prac teren przeznaczony pod powierzchnie biologicznie czynną zagospodarować w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin. Zaleca się wprowadzenie zadrzewień w formie szpalerów, spełniających w przyszłości rolę żywych kurtyn, oraz stworzenie trwałej łąki kwietnej poprzez wysianie mieszanki nasion roślin kwiatowych.
18/ Na etapie eksploatacji niedopuszczalne jest pozostawienie nawet na krótki okres czasu (kilkudziesięciu minut) niezabezpieczonych pojemników z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego (ksiąg wołowych) oraz odpadów z procesu produkcji/przerobu, do których mogłyby mieć dostęp dziko żyjące zwierzęta.
19/ Pojazdy wykorzystywane do przywozu i wywozu przetworzonego lub magazynowanego surowca muszą posiadać aktualne zaświadczenie Powiatowego Lekarza Weterynarii stwierdzające, że dany środek transportu wykorzystywany do przewozu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego Kat. 3 spełnia wymagania weterynaryjne dotyczące gromadzenia, przewozu i identyfikowalności.
w pkt III orzekł, że charakterystykę planowanego przedsięwzięcia przedstawiono w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji.
W uzasadnieniu organ podkreślił, że działka ewidencyjna nr [...] położona w miejscowości M. znajduje się poza zakresem opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K.. Zgodnie z kartą informacyjną przedsięwzięcie polegać będzie na realizacji budynku produkcyjno-magazynowego wraz z częścią biurową, na działce nr ewid.[...] w M. , Gmina K.. W zakresie inwestycji planowana jest budowa niezbędnej infrastruktury technicznej: m.in. indywidualnego źródła wody, szczelnych zbiorników na ścieki (osobno ścieki socjalne z części biurowej i osobno ścieki technologiczne z hali produkcyjnej) i szczelnego zbiornika na wody opadowe i roztopowe z terenów narażonych na zanieczyszczenie po ich oczyszczeniu w osadniku i separatorze substancji ropopochodnych. Planowany do realizacji budynek produkcyjno-magazynowy z częścią biurową podzielony będzie na dwie części. Pierwsza część, zlokalizowana od strony drogi publicznej, pełnić będzie funkcję reprezentacyjną z pomieszczeniami biurowymi oraz zapleczem sanitarnym, natomiast druga część budynku to hala magazynowa ze strefą produkcyjną. Budynek wykonany zostanie w tradycyjnej technologii z wykorzystaniem elementów stalowych, konstrukcji żelbetowych i wypełnieniu z materiałów ceramicznych. Podstawę budynku na gruncie stanowić będzie fundament żelbetowy. Pokrycie dachowe w formie stropodachu i konstrukcji stalowej. W części magazynowo-produkcyjnej wykonane zostaną szczelne posadzki betonowe z niezbędnymi spadkami odprowadzającymi wodę do kratek wpustowych, a następnie do kanalizacji technologicznej budynku. Końcowym etapem budowy będzie wyposażenie zakładu w niezbędne urządzenia i maszyny na zasadzie montażu gotowych elementów. W pomieszczeniach zakładu, w ramach części produkcyjnej, planuje się magazynowanie oraz czyszczenie, konserwację i konfekcjonowanie odpadów o nazwie księgi wołowe. Są to produkty pochodzenia zwierzęcego stanowiące część żołądka krowy. Część dostarczonego surowca (odpadu) będzie wyłącznie magazynowana i następnie eksportowana, a część surowca będzie czyszczona, konserwowana i konfekcjonowana do mniejszych opakowań i również eksportowana poza teren Wspólnoty. Produkty przechowywane będą maksymalnie ok. tydzień w ilości około 8-10 Mg, średnio, co tydzień odbywać się będzie ekspedycja i nowa dostawa surowca. Przewidywana ilość dostarczanych części żołądków krów w skali roku będzie wynosić około 400 Mg, z czego ok. 250 Mg będzie wyłącznie magazynowana i ekspediowana. Planowana budowa przewiduje wykorzystanie najnowszych technologii w zakresie zabezpieczenia potrzeb grzewczych obiektu tj. odnawialnych źródeł energii (pompa ciepła, panele fotowoltaiczne). Łączna powierzchnia zainwestowania (powierzchnia zabudowy budynku, powierzchnie utwardzone, infrastruktura techniczna) wyniesie ok. 6000m2. W budynku przewidziane jest zatrudnienie ok. 10-11 pracowników, w systemie l-zmianowym /praca od poniedziałku do piątku w porze dnia. Teren Zakładu zostanie ogrodzony i zabezpieczony przed dostępem osób postronnych. Z przedłożonej dokumentacji realizacja inwestycji nie powinna znacząco oddziaływać na stan środowiska naturalnego (w tym powietrze, glebę, wody powierzchniowe i podziemne) oraz zdrowie i życie ludzi. W trakcie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia źródłem emisji hałasu będą głównie przejazdy samochodów ciężarowych, dostawczych i osobowych. Dodatkowym źródłem hałasu podczas eksploatacji przedsięwzięcia będą również urządzenia chłodnicze w tym agregaty chłodnicze montowane wewnątrz planowanego budynku i sprzęt wykorzystywany w zakładzie produkcyjnym. Jednak jak wynika z przeprowadzonej analizy kształtowania klimatu akustycznego w przedłożonej karcie informacyjnej, przy uwzględnieniu przyjętych rozwiązań technicznych m.in. w zakresie izolacyjności akustycznej planowanego budynku ww. przedsięwzięcie nie powinno powodować przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasów w środowisku na terenach chronionych akustycznie /odległość 50m/. Planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest w obszarze Regionu Wodnego Górnej-Zachodniej Wisły, w zlewni rzeki D., w granicach jednolitych części wód powierzchniowych: P. (kod [...]). Z uwagi na rodzaj, charakterystykę i lokalizację planowanej inwestycji, nie przewiduje się znaczącego negatywnego wpływu tego przedsięwzięcia na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych jednolitych części wód powierzchniowych, jednolitych części wód podziemnych oraz obszarów chronionych, o których mowa w art. 56, art. 59 i art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.Odstąpienie od konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko stwierdzono po przeprowadzeniu analizy przedsięwzięcia, w której uwzględniono łącznie kryteria wyszczególnione w art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko między innymi, rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia uwzględnieniem jego skali i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się ich oddziaływań, wielkości zajmowanego terenu oraz wykorzystania zasobów naturalnych, emisji i występowania innych uciążliwości, ryzyka wystąpienia poważnej awarii oraz katastrofy naturalnej a także położenia względem obszarów wrażliwych i cennych przyrodniczo. Analizując wpływ przedmiotowego przedsięwzięcia na przyrodę i krajobraz najbliższych terenów chronionych w kontekście celu ich utworzenia, należy stwierdzić, że nie wpłynie ono negatywnie na istniejące ekosystemy, różnorodność biologiczną oraz ich walory krajobrazowe. Planowana inwestycja ze względu na rodzaj i skalę przedsięwzięcia nie będzie negatywnie oddziaływać na obszary chronione ustanowione na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Nie spowoduje również powstania zagrożeń dla chronionych gatunków lub siedlisk, w szczególności będących przedmiotem ochrony w ramach sąsiednich obszarów Natura 2000.
Odwołanie od tej decyzji złożyła M. N. zarzucając jej naruszenie: art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 10 K.p.a.; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a.; art. 62a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej; art. 106 § 1 w zw. z art. 7b K.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy środowiskowej; art. 9 K.p.a. w zw. z art. 86 ustawy środowiskowej; art. 84 K.p.a.; art. 62a w z art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 21 grudnia 2023 r. nr SKO-OŚ-4170-99/23 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza informacji o planowanej inwestycji przedstawionych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia z marca 2023 r. /dalej: KIP/ oraz w piśmie pełnomocnika inwestora z dnia 24 lipca 2023 r. - w kontekście przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w szczególności przepisu art. 2 pkt 9 tej ustawy - prowadzi do wniosku, że prawidłowość zaliczenia ocenianego przedsięwzięcia do przedsięwzięć wymienionych w cytowanym wyżej przepisie budzi uzasadnione wątpliwości. Zważyć bowiem należy, że z informacji podanych m.in. na stronach 2, 3 i 7 KIP wynika, iż planowane przedsięwzięcie będzie polegać na budowie budynku produkcyjno-magazynowego, w którym - w części produkcyjnej — planuje się magazynowanie oraz czyszczenie, konserwację i konfekcjonowanie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w postaci tzw. ksiąg wołowych. W tym miejscu wyjaśnić należy, że wspomniane księgi wołowe są częścią żołądka krowy i są powszechnie wykorzystywane w produkcji karmy dla psów i kotów. Nadto wykorzystuje się je również m.in. do przygotowywania popularnej w Polsce potrawy o nazwie flaki. Z danych zawartych na str. 7 KIP wynika, że księgi wołowe będą dostarczane do zakładu inwestora w postaci zamrożonej. Tam też będą selekcjonowane (segregowane pod względem wielkości i jakości), czyszczone, konserwowane solą w masownicach, porcjowane, pakowane do worków foliowych lub. materiałowych i zamykane, a następnie dostarczane do odbiorców. W KIP brak jest natomiast jakichkolwiek dalszych informacji co do tego jakie będzie dalsze przeznaczenie tak "przetworzonych" ksiąg wołowych po opuszczeniu zakładu inwestora, w jaki sposób lub w jakiej branży lub branżach będą one wykorzystywane, jak też jakie podmioty będą ich odbiorcami. Zarazem przedstawiony w KIP skrótowy opis procesu technologicznego wskazuje, że z dużym prawdopodobieństwem zakonserwowane i spakowane księgi wołowe nie będą przeznaczone do składowania na składowisku odpadów, termicznego przekształcenia, względnie nie będą przeznaczone do wykorzystania w biogazowni lub kompostowni. Zważyć zatem należy, że w przedłożonej dokumentacji planowana inwestycja została zakwalifikowana jako instalacja do przetwarzania odpadów, a wspomniane księgi wołowe jako odpad o kodzie 02 02 02 - odpadowa tkanka zwierzęca. Tymczasem z art. 2 pkt 9 ustawy o odpadach wynika, że jej przepisów nie stosuje się do "produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, w tym produktów przetworzonych, objętych rozporządzeniem (WE) nr 1069/2009, z wyjątkiem tych, które są odpadami przewidzianymi do składowania na składowisku odpadów albo do przekształcania termicznego lub do wykorzystania w zakładzie produkującym biogaz lub w kompostowni, zgodnie z tym rozporządzeniem". W piśmiennictwie i orzecznictwie wydanym na gruncie powołanego przepisu zwrócono uwagę, że produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nie stanowią odpadów jeżeli podlegają dalszym procesom wykorzystania jako półprodukty/towary. W świetle powyższego kwalifikacja ksiąg wołowych stanowiących produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego jako odpadów o kodzie 02 02 02, a sytuacji gdy z KIP nie wynika by były one przeznaczone do składowania na składowisku odpadów albo do przekształcania termicznego lub do wykorzystania w zakładzie produkującym biogaz lub w kompostowni nie znajduje dostatecznego uzasadnienia. Nie ulega natomiast wątpliwości, że tylko w tych przypadkach można mówić o odpadzie, a tym samym o ewentualnej instancji do przetwarzania odpadów. Natomiast ustalenie, że w realiach stanu faktycznego wskazane produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nie stanowią odpadów, oznaczałoby, że postępowanie z nimi w ogóle nie podlega reżimowi ustawy o odpadach. Niestety, braki przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego, w szczególności brak KIP we wskazanym wyżej zakresie uniemożliwiały jednoznaczne rozstrzygnięcie tych wątpliwości, co czyni wydaną decyzję przedwczesną. Zważyć bowiem należy, że w przepisie § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia mowa jest o instalacjach związanych z przetwarzaniem odpadów. Co za tym idzie, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczyć należy tylko i wyłącznie instalacje związane z przetwarzaniem tych produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, które stanowią odpady. Jeżeli natomiast produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego - z uwagi na ich dalsze przeznaczenie - nie stanowią odpadu, to brak podstaw by dane przedsięwzięcie kwalifikować jako instalację związaną z przetwarzaniem odpadów. W aktach niniejszej sprawy, w szczególności w KIP brak jest natomiast dokładnych informacji o planowanym przedsięwzięciu pozwalających w sposób jednoznaczny zaliczyć je do wskazanej grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji stwierdzić należy, że wydając zaskarżoną decyzję przy braku zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego pozwalającego w sposób jednoznaczny określić charakter planowanego przedsięwzięcia tj. jednoznacznie potwierdzić lub wykluczyć, że stanowi ono instalację do przetwarzania odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach, organ pierwszej instancji dopuścił się mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nadto, w zakresie w jakim organ pierwszej instancji zaniechał wyjaśnienia i przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powodów przyjęcia takiej kwalifikacji przedsięwzięcia, doszło również do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Z tych samych przyczyn za przedwczesne należało również opinie wydane przez organy opiniujące w trybie art. 64 ustawy środowiskowej. Zarazem nie ulega wątpliwości, że w realiach stanu faktycznego zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie mającym kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Na tą decyzję sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. N. zarzucając:
1/ naruszenie 138 § 2 K.p.a. poprzez podjęcie się przez organ II instancji próby samodzielnej oceny planowanego przedsięwzięcia w sposób całkowicie nieuprawniony i dokonania nieprawidłowej oceny wcześniejszych ustaleń poczynionych przez organ I instancji oraz organy opiniujące, co doprowadziło w konsekwencji do błędnej tezy o konieczności ponownej weryfikacji kwalifikacji przedsięwzięcia przez organ I instancji, kiedy to zgodnie z art. 61 § 1 w zw. z art. 63 K.p.a. wnioskodawca — inicjator postępowania, zakreśla przedmiot postępowania (w tym wypadku: kwalifikacji przedsięwzięcia), a organ jest tym związany, w tym także organ II instancji;
2/ przekroczenie przez organ II instancji przyznanych kompetencji, do doprowadziło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 139 K.p.a. tj. zakazu reformationis in peius, poprzez wyrzeczenie ponad zakres wywiedzionego odwołania i podjęcie się próby oceny kwalifikacji przedsięwzięcia z naruszeniem uregulowań Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, kiedy to w oparciu o ww. rozporządzenie przedmiot i kwalifikację planowanego przedsięwzięcia określił inwestor i organy były tym związane, w tym SKO;
3/ brak odniesienia się do tego, co było przedmiotem odwołania, gdzie wywiedzione zarzuty m.in. odnośnie braków postępowania pierwszoinstancyjnego w postaci: braku weryfikacji nazwy przedsięwzięcia w zestawieniu z kwalifikacją, braków Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia, powinny były stanowić podstawę kasatoryjnego orzeczenia i wskazań dla organu I instancji, a czego organ II instancji nie uczynił.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. poz. 1271), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Tytułem wstępu, wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od kasacyjnej decyzji organu administracji, w relacji do zasad ogólnych jakimi rządzi się p.p.s.a., jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Konstrukcja postępowania sądowego w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej implikuje zatem daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach procesowych i materialnoprawnych, przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2021 r. II OSK 1190/21 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten przesądza, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego (bądź procesowego) rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie winno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. tj. w sytuacji, kiedy konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy ma tak dużą skalę, że dokonanie tych czynności (uzupełnienie materiału dowodowego) przez organ II instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w,wyroku z dnia z dnia 10 maja 2021 r. II SA/Gl 438/21, stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W niniejszej sprawie, decyzja organu pierwszej instancji, wydana została w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku produkcyjno-magazynowego, w którym w części produkcyjnej planuje się magazynowanie oraz czyszczenie i konserwację produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w postaci tzw. ksiąg wołowych. Organ pierwszej instancji (podobnie jak organu opiniujące) zakwalifikowały przedsięwzięcie jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko tj., jako instalacje związane z przetwarzaniem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów (§ ust 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.) i wydał decyzję stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Powołując się na literatę oraz orzecznictwo, organ odwoławczy uznał, że produkt, o jakim mowa w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia tj. księgi wołowe, powszechnie wykorzystywane są do produkcji karmy dla psów i kotów oraz potrawy nazywanej flakami. Organ zauważa też, że z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia wynika, że księgi wołowe będą dostarczane do zakładu inwestora w postaci zamrożonej a tam selekcjonowane, czyszczone, konserwowa porcjowane, pakowane i dostarczane do odbiorców. Dalej organ wskazuje, że w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia, brak informacji, jakie będzie dalsze przeznaczenie tak przetworzonych ksiąg wołowych, po opuszczeniu ich z zakładu inwestora. Prowadzi to organ do konstatacji, że produkt te może nie stanowić odpadu (jak przyjął organ I instancji odpad o kodzie 020202 – odpadowa tkanka zwierzęca) ale być produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego, nie podlegającemu reżimowi ustawy o odpadach. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji bezkrytycznie zakwalifikował inwestycję, opisaną we wniosku inwestora jako wymagającą uzyskania decyzji środowiskowej, pomimo istnieniu poważnych wątpliwości co do zasadności zaliczenia jej do tego typu przedsięwzięć. Decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest zatem przedwczesna, a ponieważ braki w materiale dowodowym nie pozwalają tej kwestii jednoznacznie potwierdzić ani wykluczyć, zasadnym jest wydanie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy wskazuje też na możliwość umorzeniu postępowania w sprawie (jako bezprzedmiotowego) w razie potwierdzenia wątpliwości wyrażanej przez ten organ.
W ocenie sądu w sprawie rozpoznawanej przez organ drugiej instancji, nie zachodziły jakiekolwiek przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Jak mowa wyżej, przesłankami do wydania decyzji tego typu, oprócz wystąpienia uchybień procesowych (naruszenia przepisów postępowania) są przede wszystkim, braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w takiej skali, że konieczny do uzupełnienia materiału dowodowego przez organ II instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tymczasem, organ odwoławczy nie podaje nawet w jakim zakresie materiał dowodowy należy uzupełnić, poza wskazaniem, że z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia, nie wynika, jakie będzie dalsze przeznaczenie przetworzonych, ksiąg wołowych, po opuszczeniu ich z zakładu inwestora. Jeżeli jedynie ta kwestia budziła wątpliwości organu, co do należnego rozstrzygnięcia sprawy, czy to w formie materialnej czy procesowej (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a - organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części) nie było przeszkód, by postępowanie w tym zakresie uzupełnić w trybie art. 136 § 1 K.p.a., żądając od inwestora przedstawienia stosownych danych. Sąd nie ocenia przy tym, czy stanowisko organu, co do braków w materiale dowodowym jest zasadne, a jedynie stwierdza, że istniała możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, z uwagi na niewielki jego zakres, co w żaden sposób nie naruszyło by zasady dwuinstancyjności postępowania dowodowego.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 a § 2 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.