II SA/Kr 22/24

II SA/Kr 22/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-04-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Anna Kopeć
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OZ 536/24 - Postanowienie NSA z 2024-10-03
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 9 , art 33  , art 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi G. Spółki z.o.o. Spółki komandytowo - akcyjnej z siedzibą w Ż. na postanowienie nr 7/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2022 r. znak: WOB.7721.632.2017.JKUR w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem decyzją nr 176/17 z 4 października 2017 r. nakazał inwestorowi - Spółce G. Sp. z o.o. Spółka Komandytowo–Akcyjna z siedzibą w Ż. oraz współwłaścicielom działek, na których znajduje się budowla (taras): K. W., P. W., P. W. i S. W. rozbiórkę budowli (tarasu) o konstrukcji drewnianej o wymiarach: 9,71 m x 12,87 m x 9, 87 m x 11,54 m x 5,17 m i wysokości ok. 1,5 m zlokalizowanego na działce nr [...] i częściowo na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w miejscowości Z..
Odpis powyższej decyzji został doręczony m.in. G. P., jako pełnomocnikowi ww. spółki.
Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji w ustawowo przewidzianym terminie wniósł G. P. jako pełnomocnik ww. spółki.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie pismem z 2 grudnia 2021 r., na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej "K.p.a.", wezwał G. P. do uzupełnienia braku formalnego odwołania z 16 października 2017 r. poprzez przedłożenie oryginału lub uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kserokopii pełnomocnictwa (zgodnie z wymaganiami art. 33 § 3 K.p.a.) upoważniającego G. P. do działania w imieniu ww. spółki przed MWINB.
Kolejno Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z 10 stycznia 2022 r. nr 7/2022 znak: WOB.7721.632.2017.JKUR działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania ww. spółki, w której imieniu działa G. P., z uwagi na stwierdzenie przyczyny podmiotowej łączonej z nieuzupełnieniem w terminie przez odwołującą braku przesłanego do organu odwołania.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołanie zostało podpisane przez G. P., jednakże nie zostały do niego dołączone żadne dokumenty, które wskazywałyby na umocowanie tejże osoby do reprezentowania ww. spółki, albowiem dokument pełnomocnictwa zamieszczony w przekazanych do MWINB aktach organu I instancji nie obejmuje wskazanego zakresu upoważnienia. W związku z powyższym MWINB ww. pismem z 2 grudnia 2021 r. wezwał G. P. do uzupełnienia braku formalnego odwołania z 16 października 2017 r. W wezwaniu zawarto pouczenie, że brak uzupełnienia wskazanego braku formalnego skutkować będzie stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania wniesionego przez G. P. w imieniu spółki.
MWINB zauważył, że w piśmie stanowiącym odpowiedź na ww. wezwanie G. P. wskazał, iż uzupełnia dokumentację o pełnomocnictwo upoważniające go do działania w imieniu ww. spółki, jednakże organ oceny tej nie podzielił. Wskazał bowiem, że pełnomocnictwo z 16 marca 2021 r. zostało udzielone na rzecz G. P. przez D. G., a z odpisu pełnego z rejestru przedsiębiorców umieszczonego w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że uprawniony do reprezentowania ww. spółki jest komplementariusz, tj. G. sp. z o.o. z siedzibą w Ż., reprezentowana przez prezesa zarządu K. G..
Z kolei z odpisu dla G. sp. z o.o. wynika, że organem uprawnionym do reprezentacji ww. podmiotu jest zarząd spółki. Sposób reprezentacji tego podmiotu określono poprzez wskazanie, że w przypadku zarządu wieloosobowego do przyjmowania i składania oświadczeń oraz zaciągania zobowiązań w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu lub jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. Z ww. odpisu pełnego KRS dla spółki wynika, iż D. G. jest prokurentem spółki - prokura łączna, zaś jedynym członkiem zarządu spółki jest K. G. - Prezes Zarządu. Tym samym analiza ww. odpisów pełnych z KRS prowadzi zdaniem MWINB do wniosku, że pełnomocnictwo z 16 marca 2021 r. udzielone przez D. G. w imieniu G. sp. z o.o. s.k.a. na rzecz G. P. zostało udzielone przez osobę nieumocowaną do dokonania tego rodzaju czynności prawnej.
Skargę na powyższe postanowienie MWINB wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G. sp. z o.o. s.k.a., wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
1) art. 205 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1526 ze zm.), dalej: K.s.h., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy zarząd spółki jest jednoosobowy, a przepis ten stosuje się w przypadku zarządu wieloosobowego, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania;
2) zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. 7, art. 8 oraz art. 9 K.p.a. przez brak należytego wyjaśnienia kwestii upoważnienia do reprezentacji skarżącej przez pełnomocnika, a także naruszenie art. 33 § 3, art. 64 § 2 i art. 134 K.p.a. przez brak wezwania do wyjaśnienia wątpliwości związanych z pełnomocnictwem, co spowodowało bezpodstawne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z 4 października 2017 r.
WSA w Krakowie wyrokiem z 16 marca 2022 r., sygn. II SA/Kr 242/22, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", uchylił zaskarżone postanowienie MWINB z 10 stycznia 2022 r. Uwzględniając skargę WSA wyjaśnił, że postępowanie odwoławcze składa się z fazy wstępnej i fazy postępowania wyjaśniającego, którą kończy wydanie orzeczenia. Na etapie postępowania wstępnego obowiązkiem organu II instancji jest ocenić odwołanie pod względem formalnym, a więc, czy jest ono dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie (art. 141 K.p.a.). Zgodnie z art. 63 § 1 K.p.a., podanie (żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie) może być wnoszone m.in. pisemnie i powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 K.p.a.) oraz być podpisane przez wnoszącego (art. 63 § 3 zd. 1 K.p.a.). Natomiast, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, jak stanowi art. 64 § 2 K.p.a. Do braków formalnych, które rodzą po stronie organu obowiązek wezwania strony do ich usunięcia w ustawowym terminie, należą braki podania wymienione w art. 63 § 2 K.p.a., a jeżeli strona działa przez pełnomocnika, bądź przez osobę upoważnioną - dołączenie pełnomocnictwa lub upoważnienia, a nadto wymagania określone w przepisach szczególnych.
Art. 64 § 2 K.p.a. dotyczący wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym odnosi się do braków w zakresie umocowania do działania za stronę w postępowaniu administracyjnym. Decyzja PINB z 4 października 2017 r. o nakazie rozbiórki została doręczona G. P. jako pełnomocnikowi G. sp. z o.o. s.k.a., co ma związek z tym, iż w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo dla niego z 9 czerwca 2017 r. podpisane przez K. G. do reprezentowania go przed PINB w postępowaniu prowadzonym w sprawie znak: NB.5160.5.87.2014.
Tym samym WSA uznał, że skoro prawidłowo udzielone pełnomocnictwo obejmowało swoim zakresem całość postępowania administracyjnego przez organem I instancji, to wymieniony pełnomocnik był uprawniony do tego, aby w zakresie wskazanego pełnomocnictwa wnieść również odwołanie od decyzji PINB. Aczkolwiek nie był on umocowany do reprezentowania G. sp. z o.o. s.k.a. w postępowaniu odwoławczym, to jeszcze w zakresie pełnomocnictwa mógł złożyć odwołanie. Nie istniały zatem formalne ani faktyczne przeszkody we wniesieniu odwołania z zachowaniem ustawowego terminu przez tego pełnomocnika.
WSA stwierdził, że jeżeli MWINB doszedł do wniosku, iż pełnomocnictwo nie obejmowało swym zakresem czynności wniesienia pełnomocnictwa, to faktycznie był uprawniony do wezwania o uzupełnienie braków formalnych. Jednakże czyniąc to w taki sposób, jak w kontrolowanej sprawie, MWINB naruszył w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy art. 134 K.p.a., stwierdzając niedopuszczalność odwołania. Sąd wskazał, że postępowanie organu odwoławczego naruszało zasady określone w art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a.
Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wystosowując wezwanie do usunięcia braków formalnych odwołania, organ powinien wskazać przystępnie i precyzyjnie, jakie wymogi należy spełnić, by można było odwołaniu nadać bieg. MWINB uznając, że G. P. był osobą nieposiadającą uprawnienia do reprezentowania G. sp. z o.o. s.k.a., wezwanie o uzupełnienie braków formalnych powinien skierować do spółki.
W niniejsze sprawie organ wezwanie do uzupełnienia braków formalnych poprzez przedłożenie oryginału lub uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kserokopii pełnomocnictwa skierował do G. P.. Skoro tak, to po uzupełnieniu braków formalnych przez pełnomocnika spółki, który nadesłał pełnomocnictwo z 16 marca 2021 r. udzielone na rzecz G. P. przez D. G., MWINB posiadając jakiekolwiek wątpliwości w zakresie poprawności pełnomocnictwa, powinien wezwać stronę, a nie jej pełnomocnika, do podpisania odwołania przez upoważnione do tego osoby. Taki obowiązek organu wynika z art. 9 K.p.a. W ocenie WSA przed organem odwoławczym powstaje zatem konieczność zweryfikowania zakresu pełnomocnictwa lub też nawet samego faktu prawidłowego jego udzielenia.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie złożył od ww. wyroku WSA w Krakowie z 16 marca 2022 r. skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 134 w zw. z art. 64 § 2, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. przez uznanie, że w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych odwołania nie wskazano przystępnie i precyzyjnie, jakie wymogi należy spełnić, by można odwołaniu nadać bieg, pomimo iż w wezwaniu z 2 grudnia 2021 r. organ wskazał w sposób wystarczający i niewzbudzający wątpliwości, że uzupełnienie braku formalnego powinno polegać na przedłożeniu oryginału lub uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa upoważniającego wnoszącego odwołanie do działania w imieniu spółki przed MWINB w terminie 14 dni pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania;
2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 64 § 2, art. 7 i art. 9 K.p.a. przez uznanie, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania powinno być skierowane do strony postępowania, tj. do spółki, a nie do pełnomocnika w sytuacji, gdy zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie spełnia wymagań należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, pod rygorem, w przypadku postępowania odwoławczego, stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, zatem skierowanie wezwania do G. P., który wniósł odwołanie w imieniu spółki, było działaniem prawidłowym i zgodnym z przepisami;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 32 i art. 33 § 3 w zw. z art. 127 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie przez sąd, że pełnomocnictwo udzielone przez Prezesa G. sp. z o.o. s.k.a. na rzecz G. P. do reprezentowania Prezesa spółki K. G. w sprawie znak: NB.5160.5.87.2014 prowadzonej przez PINB, obejmowało swoim zakresem uprawnienie wskazanego pełnomocnika do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, przy równoczesnym stwierdzeniu przez sąd, iż pełnomocnik nie był umocowany do reprezentowania spółki w postępowaniu odwoławczym w sytuacji, gdy załączone przez pełnomocnika pełnomocnictwo upoważniało jedynie do działania przed organem I instancji i nie dawało uprawnienia do działania przed organem odwoławczym, gdyż brak formalny odwołania nieusunięty w ustawowym terminie powoduje, że odwołanie to nie wszczyna postępowania odwoławczego, a to oznacza, że sprawa nie może być rozpatrzona merytorycznie i organ ma obowiązek stwierdzić niedopuszczalność odwołania;
4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zamieszczenia jasnych i przekonywujących motywów stanowiących konsekwentną, niesprzeczną i logiczną całość, pozwalających na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a zwłaszcza brak jednoznacznych, zgodnych z prawem zaleceń co do dalszego postępowania organu;
5) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej MWINB wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 listopada 2023 r. sygn. II OSK 1546/22 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Krakowie z 16 marca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.
W uzasadnieniu ww. wyroku NSA stwierdził, że skarga kasacyjna została ona oparta na uzasadnionej podstawie, zasadnie bowiem MWINB zarzucił sądowi I instancji sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a.
NSA wyjaśnił, że art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia. Wskazaną sytuację należy między innymi odnosić do przypadku, gdy pisemne motywy orzeczenia nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób niejasny czy nielogiczny, nie pozwalając określić, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
NSA podzielił zastrzeżenia organu w zakresie, w jakim wskazał on, że zamieszczone w wyroku motywy nie stanowią konsekwentnej i logicznej całości, pozwalającej na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się sąd I instancji, przypisując wadliwość zaskarżonemu postanowieniu MWINB z 10 stycznia 2022 r.
Dalej NSA wskazał, że postępowanie odwoławcze stanowi wyodrębniony etap postępowania administracyjnego, którego wszczęcie w następstwie zakończenia postępowania przed organem I instancji decyzją, wymaga wniesienia przez stronę w sposób skuteczny od tej decyzji odwołania. Skutkiem przyjęcia, że podmiot pozostający stroną postępowania złożył odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji w terminie (art. 129 § 2 K.p.a.) jest wszczęcie postępowania odwoławczego, które powinno zostać zakończone decyzją, o której mowa w art. 138 § 1-2 K.p.a., co równocześnie pozbawia organ kompetencji do wydania określonego w art. 134 K.p.a. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania.
Kolejno NSA stwierdził, że jeżeli, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, WSA oparł się w kontrolowanej sprawie na ustaleniu, że działający w imieniu G. sp. z o.o. s.k.a. pełnomocnik (G. P.), któremu została doręczona decyzja PINB z 4 października 2017 r., złożył od niej w terminie odwołanie i czynność ta nie powinna być traktowana jako wykraczająca poza zakres udzielonego mu w pełnomocnictwie z 9 czerwca 2017 r. upoważnienia do reprezentowania spółki przed PINB, ponieważ należy przyjąć, iż pełnomocnictwo do występowania w postępowaniu przed organem I instancji obejmuje również czynność zaskarżenia decyzji tego organu, nie są zrozumiałe motywy zamieszczonej w wyroku oceny prawnej dotyczącej zaskarżonego postanowienia MWINB, którym organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez spółkę od ww. decyzji PINB z 4 października 2017 r.
Przedmiotem tejże oceny jest bowiem szczegółowa analiza zakresu obowiązków ciążących na organie odwoławczym w celu usunięcia braku formalnego odwołania polegającego na jego sporządzeniu i wniesieniu przez osobę działającą jako pełnomocnik strony, która nie posiada uprawnienia do reprezentowania tejże strony, w tym wyjaśnienie, jakie działanie powinien podjąć organ, gdy pełnomocnik wezwany do usunięcia wskazanego braku swoim wadliwym działaniem nie doprowadzi do tego, pomimo że powyższe zagadnienie w świetle sformułowanej oceny prawnej powinno zostać uznane za pozbawione procesowej doniosłości.
Poszczególne wnioski sformułowane w uzasadnieniu wyroku przez sąd I instancji w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu MWINB i stanu faktycznego zaistniałego w sprawie cechują się, zdaniem NSA, niespójnością, uwzględniając, że stanowisko WSA przypisujące skuteczność podpisaniu i wniesieniu odwołania przez G. P. powinno skutkować oceną, iż MWINB nie był upoważniony do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 K.p.a., ponieważ treść udzielonego G. P. przez spółkę pełnomocnictwa umożliwiała mu złożenie środka odwoławczego, a okoliczność "wyczerpania się" tego uprawnienia wskutek przejścia sprawy na etap drugoinstancyjnego jej załatwienia mogła kreować jedynie problem związany ze zmianą podmiotu, któremu powinny być doręczane pisma (G. sp. z o.o. s.k.a.) w postępowaniu przed MWINB, w razie niezłożenia przez spółkę nowego pełnomocnictwa (art. 40 § 1-2 K.p.a.).
NSA zgodził się z zarzutem skargi kasacyjnej, że argumentacja sądu I instancji zmierzająca do podkreślenia, że w postępowaniu administracyjnym organy powinny czuwać na tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinny być im udzielane niezbędne wyjaśnienia i wskazówki, nie została w dostateczny sposób powiązana ze stanem faktycznym przyjętym za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, którego elementem było nie tylko szczegółowe określenie w skierowanym do pełnomocnika spółki wezwaniu z 2 grudnia 2021 r. braku formalnego odwołania z 16 października 2017 r., który powinien zostać uzupełniony, a także konsekwencji niezastosowania się do wezwania, ale również odrębne doręczenie ww. wezwania samej spółce jako stronie zastępowanej. WSA tę ostatnią okoliczność przy przedstawianiu stanu sprawy pominął w wyroku, zauważając wyłącznie, że wezwanie organ skierował do G. P. , co stwarza trudność, by określić, czy została ona przeoczona w toku kontroli legalności działania MWINB, czy też, zdaniem sądu, z punktu widzenia znaczenia normatywnego przepisu przytoczonego w uzasadnieniu wyroku (art. 9 K.p.a.) wskazane zachowanie organu odwoławczego należy uznać za niezabezpieczające w sposób należyty interesu odwołującego. Brak wypowiedzenia się przez sąd I instancji odnośnie do tego zagadnienia nie pozwala ustalić kryteriów, w oparciu o które ocena legalności zaskarżonego aktu została w sprawie przez sąd przeprowadzona.
Następnie NSA stwierdził, że stan sprawy przedstawiony w uzasadnieniu wyroku nie odpowiada w pełni temu, który wynika z akt sprawy, ponieważ w swoich rozważaniach WSA nie wyjaśnił powodów uznawania, iż dokument pełnomocnictwa z 9 czerwca 2017 r. stanowi o umocowaniu pełnomocnika do działania w imieniu skarżącej spółki, jeżeli w treści tego dokumentu mowa jest o innej osobie prawnej (G. sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w Ż.) i wskazanie na nią wynika również z załączonego do ww. dokumentu potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej oraz z treści wniosku o umorzenie postępowania znak: NB.5160.5.87.2014, o co G. P. w imieniu G. sp. z o.o. sp. komandytowa wystąpił pismem z 9 czerwca 2017 r.
Nie jest wykluczone przyjęcie przez sąd, że skuteczność oświadczenia złożonego w pełnomocnictwie z 9 czerwca 2017 r. może być odnoszona do sposobu reprezentacji G. sp. z o.o. s.k.a. w toczącym się postępowaniu legalizacyjnym, jednakże w sytuacji, gdy MWINB odwołał się do treści tego oświadczenia w wezwaniu do uzupełnienia braków, WSA, odnosząc się do stanu sprawy, powinien w sposób wyraźny zwrócić na zaistniałą rozbieżność uwagę, dokonując jej odpowiedniej kwalifikacji.
Zasady reprezentowania spółki komandytowo-akcyjnej przez komplementariusza, będącego spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, w świetle przepisów K.s.h. oparte są na przyjęciu, że wadliwość reprezentacji sp. z o.o. oznacza wadliwość aktu reprezentacji komplementariusza, przez co skuteczność składanych przez G. sp. z o.o. s.k.a. jako stronę oświadczeń procesowych była w toku kontrolowanego postępowania uzależniona od rozstrzygnięcia, kto może reprezentować ww. sp. z o.o. (a tym samym s.k.a.).
Dalej NSA stwierdził, że uchybia wymaganiom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. oparcie zaskarżonego wyroku uwzględniającego skargę na założeniu, zgodnie z którym w toku kontroli postanowienia MWINB na sądzie I instancji nie spoczywał obowiązek jednoznacznego wypowiedzenia się odnośnie do tego, czy osoby działające w imieniu G. sp. z o.o. jako komplementariusza G. sp. z o.o. s.k.a. - K. G. i D. G., w świetle przyjętych zasad jej reprezentacji, byli upoważnieni do składania jednoosobowo oświadczeń woli skutkujących w toku postępowania podjęciem przez tenże podmiot czynności procesowych odpowiadających treści złożonych oświadczeń, w tym udzieleniem pełnomocnictwa. Zdaniem NSA sąd I instancji nie mógł ograniczyć się w uzasadnieniu wyroku do wskazania, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy "powstaje" konieczność zweryfikowania przez MWINB dopuszczalności podejmowania aktów reprezentacji skarżącej spółki. Niewykluczenie, że w sprawie mógł zaistnieć przypadek "nienależycie umocowanego pełnomocnika" oznacza poddanie zagadnień prawnych wynikłych w toku postępowania administracyjnego rozważeniu, które pozbawione jest wymaganej konkretności, pomimo że zagadnienia te mają ścisły związek z legalnością zaskarżonego do sądu aktu i treścią obowiązków spoczywających na organie w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Sporządzając uzasadnienie WSA powinien był mieć na uwadze, że uchylenie zaskarżonego postanowienia MWINB nastąpiło wskutek rozpoznania skargi wniesionej przez G. sp. z o.o. s.k.a., reprezentowanej jednoosobowo przez wskazanego prezesa zarządu K. G.. Nie zachodzą warunki, by w sposób odmienny wyznaczać zasady reprezentacji G. sp. z o.o. jako komplementariusza w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym, co powoduje, że okolicznościom stwierdzonym w postępowaniu zakończonym postanowieniem MWINB z 10 stycznia 2022 r. sąd powinien był nadać jednoznaczną kwalifikację prawną, równocześnie wypowiadając się w sposób czytelny odnośnie do wiążącego znaczenia normatywnego przypisywanego przepisom kształtującym przebieg postępowania odwoławczego i kodeksowe reguły reprezentacji stron w tymże postępowaniu.
W ocenie NSA zgodzić się należy ze stanowiskiem, że pełnomocnictwo udzielające pełnomocnikowi strony upoważnienia do działania w jej imieniu w postępowaniu przed organem I instancji, jakkolwiek pozbawia tego pełnomocnika prawa do podejmowania czynności procesowych w toku postępowania odwoławczego, tym niemniej umożliwia zaskarżenie decyzji podjętej przez organ I instancji, chyba że inaczej zastrzeżono w treści samego pełnomocnictwa. Gdy pełnomocnictwo upoważnia pełnomocnika do reprezentowania strony przed organem I instancji, powinien mieć on możliwość skutecznego dokonania wszystkich czynności procesowych, które są podejmowane przed tym organem. Wzgląd na fakt, że odwołanie w świetle art. 129 § 1 K.p.a. jest wnoszone do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (organu I instancji), a przy tym w razie zaistnienia warunków do uwzględnienia odwołania tenże organ na podstawie art. 132 K.p.a. może skorzystać z kompetencji autokontrolnych, uniemożliwia wyłączenie z zakresu upoważnienia uprawnienia pełnomocnika do doprowadzenia w sprawie do zainicjowania postępowania odwoławczego.
Odnośnie zaś do kwestii dotyczącej sytuacji, gdy za wnoszącego podanie (odwołanie) działa pełnomocnik, który wbrew dyspozycji art. 33 § 3 K.p.a. nie złożył dokumentu wykazującego swoje umocowanie, NSA zgodził się z poglądem MWINB, że obowiązkiem organu jest wezwanie o brakujące pełnomocnictwo, które powinno być skierowane nie do strony, ale do podmiotu, który powołuje się na fakt jego udzielenia. Przepisy K.p.a. w razie nieusunięcia powyższego braku formalnego podania (odwołania) nie nakazują organowi wezwania osobiście strony do jego podpisania, co pozostaje zbieżne z poglądem, na którym zdecydował się oprzeć w sprawie MWINB.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 10 stycznia 2022 r., którym organ II instancji na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez G. P., działającego w imieniu G. sp. z.o.o. s.k.a. z siedzibą w Ż..
MWINB uznał bowiem, że G. P. nie został należycie umocowany do reprezentowania spółki, a zatem odwołanie zostało wniesione przez osobę nieupoważnioną, a tym samym jest niedopuszczalne.
Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 190 P.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.
Jak wskazał w ww. wyroku NSA, postępowanie odwoławcze stanowi wyodrębniony etap postępowania administracyjnego, którego wszczęcie w następstwie zakończenia postępowania przed organem I instancji decyzją, wymaga wniesienia przez stronę w sposób skuteczny od tej decyzji odwołania (por. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1893/18 – powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutkiem przyjęcia, że podmiot pozostający stroną postępowania złożył odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji w terminie (art. 129 § 2 K.p.a.) jest wszczęcie postępowania odwoławczego, które powinno zostać zakończone decyzją, o której mowa w art. 138 § 1-2 K.p.a., co równocześnie pozbawia organ kompetencji do wydania określonego w art. 134 K.p.a. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania.
NSA stwierdził, że przyjęcie, iż odwołanie skutecznie wniósł pełnomocnik strony umocowany do działania w I instancji (przed PINB), który nie posiada uprawnienia do reprezentowania tejże strony przed organem odwoławczym – przed MWINB, skutkować winno wnioskiem, że wezwanie do usunięcia wskazanego braku w reprezentacji jest pozbawione procesowej doniosłości dla oceny skuteczności wniesienia odwołania.
Sąd w składzie orzekającym podziela także argumentację NSA, że stanowisko przypisujące skuteczność podpisaniu i wniesieniu odwołania przez G. P. winno implikować ocenę, iż MWINB nie był upoważniony do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 K.p.a., ponieważ treść udzielonego G. P. przez spółkę pełnomocnictwa umożliwiała mu złożenie środka odwoławczego, a okoliczność "wyczerpania się" tego uprawnienia wskutek przejścia sprawy na etap drugoinstancyjnego jej załatwienia mogła kreować jedynie problem związany ze zmianą podmiotu, któremu powinny być doręczane pisma (G. sp. z o.o. s.k.a.) w postępowaniu przed MWINB, w razie niezłożenia przez spółkę nowego pełnomocnictwa (art. 40 § 1-2 K.p.a.).
Podzielając wyżej wyartykułowane stwierdzenia należy zauważyć jednak, że nie mają one zastosowania w realiach niniejszej sprawy, bowiem MWINB prawidłowo uznał, że G. P. nie był umocowany do wniesienia spornego odwołania w imieniu G. sp. z o.o. s.k.a. Do powyżej sformułowanej konkluzji prowadzi analiza dwóch zagadnień związanych z umocowaniem G. P. przez G. sp. z o.o. s.k.a.
Po pierwsze, odnosząc się do zasygnalizowanej przez NSA kwestii dokumentu pełnomocnictwa z 9 czerwca 2017 r. (k. 59 akt PINB), który miał stanowić o umocowaniu pełnomocnika do działania w imieniu skarżącej spółki w postępowaniu legalizacyjnym I instancji (a zatem i wniesienia odwołania za pośrednictwem organu I instancji), nie sposób pominąć, że w treści tego dokumentu, w załączonym do niego potwierdzeniu uiszczenia opłaty skarbowej, a także w treści wniosku o umorzenie postępowania z 9 czerwca 2017 r. znak: NB.5160.5.87.2014 (k. 60 akt PINB), jako mocodawca wskazany jest podmiot "G. Sp. z o.o. Sp. komandytowa" z siedzibą w Ż..
Mając na uwadze powyższe, a także obowiązek organów administracji do czuwania w postępowaniu administracyjnym nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinny udzielać stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.), należy dostrzec, że skierowane do wnoszącego odwołanie jako pełnomocnik spółki wezwanie z 2 grudnia 2021 r. (k. 34 akt MWINB), dotyczące braku formalnego odwołania z 16 października 2017 r., nie tylko zawierało szczegółowy opis określonych konsekwencji niezastosowania się do wezwania, ale zostało doręczone nie tylko G. P., ale także zostało doręczone odrębnie do wiadomości również samej spółce, jako stronie zastępowanej (k. 33 akt MWINB). Okoliczność powyższą Sąd ocenia jako należycie zabezpieczającą interes odwołującej spółki. Skarżąca spółka uzyskała bowiem wiedzę o braku formalnym odwołania i wystosowanym wezwaniu, miała więc realną możliwość, w ramach dochowania należytej staranności, dopilnowania prawidłowego uzupełnienia wniesionego środka zaskarżenia. Dodatkowo przy ocenie ww. istotnych nieścisłości znaczenie ma również, że spółka komandytowo-akcyjna niewątpliwie jest profesjonalnym podmiotem występującym w obrocie gospodarczym.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że precyzyjne wskazanie formy organizacyjnej mocodawcy, jako spółka z o.o. spółka komandytowa (a nie spółka z o.o. s.k.a. czy też spółka z o.o.), przesądza o braku tożsamości podmiotu mocodawcy ze stroną postępowania w spornej sprawie legalizacyjnej. Dlatego też ta rozbieżność kwalifikowana winna być w okolicznościach niniejszej sprawy jako stanowiąca przeszkodę do wykazania umocowania G. P. do złożenia za pośrednictwem PINB przedmiotowego odwołania.
Mimo zatem tego, że - co do zasady Sąd podziela stanowisko NSA, iż pełnomocnictwo udzielające pełnomocnikowi strony upoważnienia do działania w jej imieniu w postępowaniu przed organem I instancji, jakkolwiek pozbawia tego pełnomocnika prawa do podejmowania czynności procesowych przed organem odwoławczym w toku postępowania odwoławczego, tym niemniej umożliwia mu samo złożenie odwołania do organu I instancji, czyli zaskarżenie decyzji podjętej przez organ I instancji, chyba że inaczej zastrzeżono w treści samego pełnomocnictwa, co odpowiada regule in dubio pro actione - to ze względu na ww. rozbieżności w dokumentacji nie sposób było uznać, że G. P. wykazał w sprawie umocowanie do wniesienia odwołania.
Po drugie - odnosząc się do przedłożonego przez wnoszącego odwołanie G. P. na wezwanie MWINB pełnomocnictwa z 16 marca 2021 r. (k. 39 akt MWINB), podpisanego przez D. G., jako reprezentującego G. sp. z o.o. s.k.a. - zauważyć w pierwszej kolejności trzeba, że niewątpliwie, jak słusznie wskazał NSA, z regulacji K.s.h. dotyczących reprezentowania spółki komandytowo-akcyjnej wynika, że skuteczność składanych przez G. sp. z o.o. s.k.a. oświadczeń procesowych w toku kontrolowanego postępowania jest uzależniona od rozstrzygnięcia, kto jest uprawniony do reprezentacji komplementariusza, czyli sp. z o.o., a w konsekwencji sp. z o.o. s.k.a.
Zatem - odpowiadając na pytanie, czy osoby działające w imieniu G. sp. z o.o. jako komplementariusza G. sp. z o.o. s.k.a. - K. G. i D. G., w świetle przyjętych zasad jej reprezentacji, byli upoważnieni do składania jednoosobowo oświadczeń woli skutkujących w toku postępowania podjęciem przez tenże podmiot czynności procesowych odpowiadających treści złożonych oświadczeń, w tym udzieleniem pełnomocnictwa - Sąd wskazuje po pierwsze, że jak jednoznacznie wynika z zalegającego w aktach odwoławczych odpisu pełnego KRS (k. 49 akt MWINB), uprawniony do reprezentacji sp. z o.o., a w konsekwencji i skarżącej sp. z o.o. s.k.a., był prezes zarządu K. G. (zarząd jednoosobowy), z czego skutecznie skorzystał np. wnosząc skargę do WSA w Krakowie w niniejszej sprawie. Niemniej jednak, jak już wyżej wskazano, zalegające w aktach PINB pełnomocnictwo podpisane przez K. G. dotyczy spółki z o.o. komandytowej, a nie komandytowo-akcyjnej.
Natomiast jeśli chodzi o D. G., to z ww. odpisu KRS klarownie wynika również, że D. G. jest prokurentem ww. spółki z o.o. – prokura łączna. Drugim z prokurentów wyposażonych w uprawnienia na podstawie prokury łącznej jest W. K..
Tym samym analiza ww. odpisów z KRS prowadzi do wniosku, że pełnomocnictwo z 16 marca 2021 r. udzielone jednoosobowo przez D. G. - prokurenta łącznego, w imieniu spółki G. sp. z o.o. s.k.a. siedzibą w Ż. na rzecz G. P., zostało udzielone przez osobę nieumocowaną do samodzielnego dokonania tego rodzaju czynności prawnej i jest niezgodne z reprezentacją spółki określoną w Krajowym Rejestrze Sądowym.
Z istoty bowiem instytucji prokury łącznej, o której mowa w art. 1094 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.), wynika, że do skuteczności czynności prawnej, dokonywanej na podstawie prokury łącznej w imieniu spółki, wymagane jest łączne oświadczenie woli każdego z nich. Prokura łączna polega na tym, że do skuteczności złożenia oświadczenia woli w imieniu reprezentowanego wymagane jest współdziałanie co najmniej dwóch prokurentów łącznych, a na przedłożonym przez wnoszącego odwołanie dokumencie pełnomocnictwa brak jest podpisu drugiego prokurenta łącznego (por. wyrok Sądu Najwyższego z 25 lutego 2016 r. sygn. II PZ 24/15, uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 30 stycznia 2015 r., sygn. III CZP 34/14).
Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu rozpoznającego ponownie niniejszą sprawę, MWINB zasadnie stwierdził, że G. P. nie miał legitymacji do działania w imieniu spółki G. sp. z o.o. s.k.a. z siedzibą w Ż. przed MWINB w Krakowie, jako organem odwoławczym (II instancji) w sprawie znak: WOB.7721.632.2017. Nie miał również umocowania ani od prezesa zarządu (jedynego członka zarządu sp. z o.o. s.k.a.), ani od prokurentów łącznych do samego wniesienia odwołania.
Dodatkowo, odpowiadając na argumentację skargi należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącej, organ II instancji nie wywodził konieczności wspólnego działania dwóch prokurentów łącznych z posiadania przez spółkę zarządu wieloosobowego, a z przepisów dotyczących samej prokury. Fakt posiadania przez spółkę z o.o. jednoosobowego zarządu jest w tym przypadku zupełnie irrelewantny.
Jak trafnie podniósł MWINB w skardze kasacyjnej, udzielenie pełnomocnictwa stanowi dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa. Istnienia pełnomocnictwa nie można przy tym domniemywać (por. wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2832/18).
Co istotne, organ administracji publicznej jest zobowiązany brać pod rozwagę z urzędu rodzaj udzielonego pełnomocnictwa w każdym stadium postępowania i nie powinien dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, która albo w ogóle nie legitymuje się należytym pełnomocnictwem albo gdy pełnomocnictwo dotyczy innej sprawy niż rozstrzygana w postępowaniu albo pełnomocnik zamierza podjąć czynności, do których nie jest umocowany.
Natomiast w przypadku ustalenia, że odwołanie zostało wniesione przez osobę, która wbrew dyspozycji art. 33 § 3 K.p.a. nie złożyła dokumentu wykazującego swoje umocowanie do dokonania tej czynności, zgodzić się należy z poglądem MWINB, że obowiązkiem organu było wezwanie o brakujące pełnomocnictwo.
Jednakże wbrew wadliwemu poglądowi zaprezentowanemu w skardze i wyroku WSA w Krakowie z 16 marca 2022 r., sygn. II SA/Kr 242/22, wezwanie to powinno być skierowane nie do strony, a właśnie do podmiotu, który powołuje się na fakt udzielenia pełnomocnictwa, dokładnie jak w niniejszej sprawie. Przepisy K.p.a. nie nakazują bowiem organowi wezwania osobiście strony do jego podpisania, co pozostaje zbieżne z poglądem, na którym MWINB zdecydował się oprzeć wydane w sprawie postanowienie. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowana stron reprezentowanych przez pełnomocników, w stosunku do tych, które działają osobiście (por. wyrok NSA z 28 lutego 2017 r., sygn. II OSK 2774/15).
Sąd podziela stanowisko MWINB zawarte w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 K.p.a,, nie polega na udzielaniu porad prawnych, a na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie.
Ww. wezwanie z 16 marca 2021 r. zawierało adekwatne i wystarczająco szczegółowe pouczenie. Zasady ogólne K.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy. Określony w art. 9 K.p.a. obowiązek nie może być utożsamiany z udzieleniem stronom pomocy prawnej, czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania.
Końcowo zauważyć trzeba, że ze względu na zakres niniejszej sprawy sądowej - ograniczony do procesowej kwestii rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem - ani MWINB ani sądy administracyjne nie były uprawnione do kontroli decyzji PINB z 4 października 2017 r. Istotą problemu było bowiem nie to, czy pełnomocnictwo upoważniające G. P. do działania przed PINB w Zakopanem i zalegające w aktach organu I instancji było prawidłowe, ponieważ ta kwestia mogła być oceniana przez organ II instancji dopiero po stwierdzeniu dopuszczalności odwołania i przejścia do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W sytuacji zatem stwierdzenia przez organ odwoławczy braku takiego umocowania, był on zobowiązany do wezwania wnoszącego odwołanie pełnomocnika do jego wykazania, co w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo uczynił.
Nieuchronną konsekwencją nieuzupełnienia braku odwołania (wadliwego uzupełnienia przez przedłożenie pełnomocnictwa podpisanego jednoosobowo przez prokurenta łącznego D. G.) musiało być stwierdzenie przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania, co zakończyło postępowanie odwoławcze na jego wstępnym etapie, poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 134 K.p.a. W konsekwencji Sąd nie stwierdził podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów K.p.a. i K.s.h.
Mając na względzie powyższe Sąd, będąc związanym wskazaniami NSA a równocześnie podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu NSA i skargi kasacyjnej, oddalił skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a., o czym orzekł jak w sentencji wyroku.