II SA/KR 2192/03

II SA/Kr 2192/03 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Andrzej Irla /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej lrla Sędziowie AWSA Wojciech Jakimowicz AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. w sprawie ze skargi J. O. i K. O. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżących J. O. i K.O. kwotę 397,80 zł. (trzysta dziewięćdziesiąt siedem złotych i 80 groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2003 r., znak: [...] Starosta C., działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.) oraz art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1, 2, 5, art. 133 ustawy
z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U.
z 2000 r Nr 46 poz. 543, zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) orzekł:
1) o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 4195,00 zł (słownie: cztery tysiące sto dziewięćdziesiąt pięć złotych) za nieruchomość oznaczoną nr 339/16
o pow. 0,0228 ha, położoną w T., obręb T., zajętą pod drogę publiczną
o kategorii drogi gminnej – ul. [...] w T., która z dniem
[...] 1999 r. z mocy prawa stała się własnością Gminy T.,
2) ustalone odszkodowanie obejmuje wartość działki gruntowej określoną przez rzeczoznawcę majątkowego na dzień [...] 1998 r. w łącznej wysokości 4195,00 zł,
3) uprawnionymi do otrzymania odszkodowania są K. O.
c. F. i M. oraz J. O. s. J. i M.,
4) ustalone odszkodowanie wypłacone zostanie przez Gminę T. osobom uprawnionym w terminie 14 dni, od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna,
5) odszkodowanie wypłacone zostanie jednorazowo. O terminie i sposobie wypłaty odszkodowania strony powiadomione zostaną przez Urząd Miasta T.,
6) do skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego.
W uzasadnieniu tej decyzji Starosta C. wskazał, iż decyzją z dnia
[...] 2002 r., znak: [...] Wojewoda M. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] 1999 r. przez Gminę T. własności nieruchomości położonej w T., obręb T. oznaczonej nr 339/16 o pow. 0,0228 ha, powstałej z podziału działki nr 339/1, zapisanej w KW [...] na rzecz K. O. oraz J. O. zajętej pod drogę publiczną
o kategorii drogi gminnej – ul. [...] w T. Organ wskazał na treść przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z póżn. zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie wypłaca gmina -
w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym, nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Organ wyjaśnił, iż
w niniejszej sprawie wniosek K. i J. O. o przyznanie im odszkodowania za działkę nr 339/16 zajętą pod drogę publiczną wpłynął w dniu
[...] 2002 r. Organ dodał, iż w myśl przepisu art. 130 ust. 2 ustawy
o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Organ wyjaśnił, iż rzeczoznawca majątkowy M. W. do ustalenia wartości gruntu zajętego pod ul. [...] w T., która ma stanowić podstawę ustalenia odszkodowania, zastosował podejście porównawcze, metodę porównania nieruchomości parami. W podejściu porównawczym zaś wartość szacowanej nieruchomości określa się przy założeniu, że wartość ta jest równa cenie jaką uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu, skorygowanej ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustalone z uwzględnieniem zmian poziomu cen na skutek upływu czasu. Organ wskazał, iż biegły rzeczoznawca przeanalizował transakcje kupna – sprzedaży porównywalnych nieruchomości zawarte w okresie od stycznia 2000 r. do chwili obecnej, z zachowaniem obecnie obowiązujących przepisów i ustalił wartość działki położonej w T., obręb T. ozn. Nr [...] na dzień [...] 1999 r. w łącznej wysokości 4195,00 zł. W dniu [...] 2003 r. Starosta C. wydał decyzję
o ustaleniu odszkodowania opierając się na sporządzonym operacie szacunkowym. Jednakże Wojewoda M. decyzją z dnia [...] 2003 r., znak: [...] uchylił tę decyzję z uwagi na sporządzenie operatu w oparciu o nieobowiązujące przepisy, określenie wartości nieruchomości na dzień 1 stycznia 1999 r. zamiast na 29 października 1998 r. oraz upływ dwóch miesięcy od dnia wykonania wyceny do wydania decyzji. Organ I instancji wskazał, iż Wojewoda M. odnosząc się do zarzutów K. i J. O. dotyczących utraconych korzyści z powodu niemożności użytkowania przedmiotowej działki zaznaczył, iż dochodzenie utraconych korzyści nie mieści się w ramach postępowania administracyjnego, w którym ustala się jedynie odszkodowanie za utratę w dniu 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.
Po ponownym sporządzeniu operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę M. W., w którym określona została wartość niezabudowanej działki położonej w T. według stanu na dzień [...] 1998 r. na kwotę 4195,00 zł tj. 18,40 zł na 1 m², organ I instancji uznał, iż został on sporządzony prawidłowo, przy zastosowaniu obowiązujących przepisów. Organ dodał, iż podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] 2003 r. J. O. oświadczył, że nie zgadza się z operatem szacunkowym, gdyż jego zdaniem działka została oszacowana zbyt nisko zaś odszkodowanie winno być wypłacone z odsetkami od roku 1939 r. tj. od momentu, gdy działka została zajęta pod drogę.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli K. O. oraz J. O. Zarzucili oni naruszenie art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) w zw. z art. 73 § 1 k.p.a., naruszenie art. 107
§ 3 k.p.a., naruszenie art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie zasad wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2002 r., Nr 230, poz. 1924), stanowiącego podstawę decyzji. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź zmianę decyzji i przyznanie odszkodowania w wysokości odpowiadającej rzeczywistej wartości nieruchomości. Odwołujący się wskazali, iż zaskarżona decyzja narusza art. 107 k.p.a., który określa konieczne elementy decyzji administracyjnej. Odwołujący się sprecyzowali, iż po pierwsze, w powołaniu podstawy prawnej nie wskazano z czego wynika upoważnienia J. M. do podpisywania decyzji w imieniu organu administracyjnego, a zatem zachodzi wątpliwość czy pismo sygnowane podpisem J. M. ma walor decyzji administracyjnej. Po drugie, organ I instancji nie wskazał na podstawie jakich przepisów prawa został sporządzony operat szacunkowy, co jest, zdaniem odwołujących się tym bardziej naganne, w sytuacji, gdy podstawą uchylenia poprzedniej decyzji była wadliwa podstawa prawna poprzedniego operatu. Odwołujący zarzucili, iż organ nie wskazał jakie czynności zostały podjęte w toku ponownego rozpoznania sprawy, a zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego z wymienionych elementów. Odwołujący się zarzucili również, iż odmówiono im wydania kserokopii operatu szacunkowego. Ponadto odmówiono ich dwukrotnej, w dniach [...] 2003 r. i [...] 2003 r., prośbie o umożliwienie im wglądu w akta sprawy. Zdaniem odwołujących się powyższe poczynania organu
I instancji naruszają art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz obniżyły pozycję skarżących na etapie odwołania. Odwołujący się podnieśli również, iż przepis art. 133 ustawy
o gospodarce nieruchomościami został błędnie powołany w podstawie prawnej decyzji, gdyż dotyczy sytuacji, która może mieć miejsce dopiero po uzyskaniu przez decyzję waloru decyzji ostatecznej. Odwołujący się zgłosili również zarzuty co do treści operatu szacunkowego podnosząc, że biegły zakwalifikował jako niezabudowaną działkę na której posadowiony jest budynek mieszkalny, którego zdjęcie dołączono do odwołania. Ponadto, żadna z przyjętych przez biegłego nieruchomości porównawczych nie jest podobna do wycenianej nieruchomości. Wszystkie przyjęte nieruchomości porównawcze są znacznie większe i to nawet stukrotnie, a spadek wartości działki następuje wraz ze wzrostem jej powierzchni całkowitej. Jedyną, zdaniem odwołujących się, nieruchomością o cechach zbliżonych do nieruchomości wycenianej jest działka zajęta pod ulicę [...]. Pozostałe zaś nieruchomości porównywane były przez biegłego z naruszeniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2002 r. Nr 230, poz. 1924). Nieprawdopodobnym jest zaś, by w okresie jaki przeanalizował biegły nie znalazły się transakcje dotyczące nieruchomości analogicznych do nieruchomości wycenianej, szczególnie że sąsiednie nieruchomości też musiały być w jednakowym czasie zajęte pod budowę tej samej drogi. Tym samym, jak wskazali odwołujący się, należało przy wycenie nieruchomości wziąć pod uwagę nieruchomości o zbliżonej powierzchni, gdyż większe nieruchomości mają ceny za 1 m² niższe od mniejszych nieruchomości.
W piśmie z dnia [...] 2003 r., po zapoznaniu się z udostępnioną kserokopią operatu szacunkowego, odwołujący się podnieśli, iż fakt nadesłania przez organ odwoławczy operatu szacunkowego z dnia [...] 2003 r. nie sanuje uchybienia przepisom postępowania jakich dopuścił się organ I instancji odmawiając prośbie skarżących w trybie art. 73 § 1 k.p.a., wyrażonej w piśmie z dnia [...] 2003 r. – odmowa udostępnienie akt sprawy winna bowiem nastąpić, zdaniem odwołujących się w formie postanowienia, a nie odręcznej notatki. Dostarczenie operatu po złożeniu odwołania pośrednio potwierdza, że przed organem I instancji naruszono art. 77 k.p.a. poprzez niezasadną odmowę dostępu do akt sprawy. Odwołujący się zarzucili, iż z porównania operatu szacunkowego z grudnia 2002 r. oraz z [...] 2003 r. wynika jednoznacznie, że drugi z operatów stanowi literalne powielenie operatu z 2002 r. poza jedyną zmianą w zakresie podstawy prawnej, że
w miejsce rozporządzenia z 7 lipca 1998 r. biegły wskazał rozporządzenie z 27 listopada 2002 r. Do podstawy wyceny przyjęto te same działki, co oznacza, że operat z maja 2003 r. bazuje na danych naniesionych pół roku wcześniej. Tym samym organ I instancji nie przeprowadził w istocie aktualizacji operatu szacunkowego do czego był zobowiązany zaleceniami wyrażonymi przez organ II instancji wydanymi w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w decyzji z dnia [...] 2003 r. Ponadto w związku z powołaniem przez biegłego jako materiału źródłowego uchwały Rady Miejskiej w T. nr [...] z dnia [...] 1990 r. w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego odwołujący wnieśli o przesłuchanie biegłego w charakterze świadka na okoliczność wyjaśnienia przez niego przyczyn uwzględnienia w operacie szacunkowym aktu prawnego nieobowiązującego od dnia 1 stycznia 2003 r. w związku z brzmieniem art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (chyba, ze zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 67 ust. 1 a lub ust. 2 tej ustawy, co nie wynika z operatu szacunkowego). Odwołujący podnieśli również możliwość naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w razie gdyby osoba, która podpisała zaskarżoną decyzję podpisywała także poprzednią decyzję.
Odwołanie to nie zostało uwzględnione. Decyzją nr [...]
z dnia [...] 2003 r., znak:[....], działając na podstawie art. 9 a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda M. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty C. z dnia [...] 2003 r. Nr[...].
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda M. wskazał, iż Starosta C. wydając w dniu [...] 2003 r. decyzję o ustaleniu odszkodowania, zastosował się do zaleceń Wojewody M. zawartych
w decyzji z dnia [...] 2003 r. i w tym zakresie przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym
z dnia [...] 2003 r. który został wykonany zgodnie z dyspozycją art. 73 ustawy
z dnia 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.). Wartość nieruchomości określił według stanu na dzień [...] 1998 r. Operat został wykonany w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2002 r. Nr 230, poz. 1924). Organ II instancji po dokonaniu analizy przedstawionego stanu faktycznego oraz zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdził, iż brak jest podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia zawartego w weryfikowanej decyzji Starosty C. Organ II instancji wskazał na treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.)., zgodnie z którym odszkodowanie za nieruchomości, które stają się
z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, jako pozostające w dniu [....] 1998 r. we władaniu tych podmiotów, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości, natomiast podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy tj. 29 października 1998 r., przy czym, nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Zdaniem Wojewody operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania, został sporządzony w sposób nie naruszający przepisów prawa,
a w szczególności ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. W ocenie organu II instancji biegły – rzeczoznawca majątkowy
w niniejszej sprawie wskazał w uzasadnieniu swojej opinii przesłanki, na jakich oparł swoje ustalenia i określił wartość wywłaszczonych nieruchomości. Uzasadnienie to, w przekonaniu organu odwoławczego jest wystarczające, aby wykazać prawidłowość – z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego – rozumowania przeprowadzonego w opinii, które doprowadziło do wydania przez biegłego opinii
o takiej, a nie innej treści. W opinii organu odwoławczego dalsze wkraczanie
w założenia przyjęte przez rzeczoznawcę, stanowiłoby naruszenie zasadności powoływania biegłego w postępowaniu, albowiem równałoby się ingerowaniu
w zakres wiedzy specjalistycznej, do czego organ administracji publicznej nie jest władny. Ponadto, organ II instancji wyjaśnił, iż żaden przepis prawa,
a w szczególności art. 107 k.p.a., nie nakazuje w decyzji administracyjnej powoływać się na źródło upoważnienia do podpisywania decyzji, za wyjątkiem przepisu prawa stanowiącego o właściwości rzeczowej danego organu. Natomiast osoba upoważniona przez ten organ do podpisywania decyzji, nie jest zobowiązana do wykazania w tej decyzji samego aktu pełnomocnictwa. Również fakt nie udostępnienia stronom przez organ I instancji operatu szacunkowego nie może, zdaniem organu odwoławczego stanowić o naruszeniu przepisów prawa, ponieważ, jak jednoznacznie wynika z akt sprawy i samego odwołania, wniosek o wydanie tego dowodu został złożony w dniu [...] 2003 r., a więc po wydaniu weryfikowanej decyzji z dnia [...] 2003 r. i po doręczeniu jej K. i J. O. w dniu [...] 2003 r.. Posiadanie operatu szacunkowego mogło mieć zatem znaczenie jedynie przy wnoszeniu odwołania, a kopia operatu została dostarczona przez organ odwoławczy z wyznaczeniem terminu na ustosunkowanie się do niego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] 1990 r. w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego utraciła swoją moc obowiązującą z dniem [...] 2003 r., jednak wartość nieruchomości ustalona w trybie art. 73 ustawy
z dnia 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.), jest określana według stanu na dzień 29 października 1998 r., kiedy to wspomniana uchwała obowiązywała. Organ odwoławczy podniósł również, iż zebrany materiał dowodowy nie pozwala uznać za prawdziwe twierdzenia odwołujących, iż działka nr 339/16 jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, ponieważ stanowi ona część drogi
o nawierzchni asfaltowej, co jednoznacznie wynika z dokumentacji geodezyjnej dołączonej do akt sprawy, jak i zdjęć zawartych w operacie szacunkowym. Fakt ten potwierdza również ostateczna decyzja Wojewody M. z dnia [...] 2002 r. Nr [...], którą stwierdzono nabycie własności działki przez Gminę Trzebinia. Organ odwoławczy przyznał, iż faktem jest, iż w podstawie prawnej swojej decyzji organ I instancji powołał w sposób nieuzasadniony art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednak czynność ta nie ma znaczenia dla poprawności rozstrzygnięcia merytorycznego.
Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego
w W. Ośrodek Zamiejscowy w K. wnieśli K. O. oraz J.O. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego w postaci § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U z 2002 r. Nr 230, poz. 1924), stanowiącego podstawę decyzji, naruszenie prawa procesowego w postaci art. 107 § 3 k.p.a., naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji jako niezgodnej z prawem. Naruszenie prawa materialnego, a to § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U z 2002 r. Nr 230, poz. 1924), stanowiącego podstawę decyzji, skarżący uzasadnili faktem, iż żadna z przyjętych przez biegłego nieruchomości porównawczych nie stanowi podstawowego warunku do wykonania rzetelnej oceny nieruchomości zabranej skarżącym tj. żadna (z wyjątkiem oznaczonej literą D) nie jest "podobna" do nieruchomości podlegającej wycenie. W myśl § 5 wskazanego rozporządzenia, jak podnieśli skarżący, "przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen", " przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których są znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Skarżący zarzucili, iż wszystkie przyjęte przez biegłego do analizy nieruchomości są znacznie większe od działki wycenianej, porównanie zaś podanych przez biegłego cen transakcyjnych za 1 m² powierzchni jednoznacznie dowodzi, iż spadek wartości jednego metra kwadratowego działki jest olbrzymi wraz ze wzrostem jej powierzchni całkowitej. Jedyna nieruchomością spośród wybranych przez biegłego, której cechy zbliżone są do nieruchomości skarżących jest działka zajęta pod ulicę [...]. Natomiast § 5 wskazanego rozporządzenia wymaga przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, a w niniejszej sprawie można mówić wyłącznie o jednej nieruchomości podobnej. Nawet zaś biorąc pod uwagę ulicę [...], należało zdaniem skarżących uwzględnić, iż z uwagi na dwukrotnie większą powierzchnię nieruchomość zajęta pod ulice [...] będzie miała cenę
1 m² niższą od nieruchomości przejętej od skarżących, a nie wyższą jak przyjęto
w operacie szacunkowym. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez organ II instancji zostało uzasadnione przez skarżących tym, że przedstawiając stan faktyczny oraz dokonując oceny dowodów organ administracyjny w sposób nieprzekonywujący dał wiarę rzetelności sporządzonego rzekomo w dniu [...] 2003 r. operatu szacunkowego, podczas gdy na pierwszy rzut oka widać, iż operat ten stanowi
w istocie kalkę zakwestionowanego operatu z [...] 2002 r. Organ, zdaniem skarżących nie poddał opinii biegłego dostatecznie wnikliwej ocenie , ograniczając się do bezzasadnego stwierdzenia, iż uzasadnienie zwarte w operacie szacunkowym jest wystarczające, aby wykazać prawidłowość rozumowania przeprowadzonego
w opinii. Naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., zdaniem skarżących, polegało na tym, iż organy administracyjne nie miały na względzie słusznego interesu obywateli do czego zobowiązywał je art. 7 k.p.a.. Podnieśli, iż pozbawiono ich na kilkadziesiąt lat możliwości wykonywania prawa własności, a na koniec przejęto ich własność.
W takiej sytuacji słusznym interesem skarżących jest domagać się zarówno odszkodowania za czas bezumownego korzystania z nieruchomości, jak również uzyskać godziwą cenę za samo przejście prawa własności. Naruszenie art. 77 k.p.a., w przekonaniu skarżących jest następstwem pobieżnego przeglądnięcia operatu szacunkowego przez orzekające organy i przeoczenia oczywistych omyłek biegłego oraz zaakceptowania tego stanu rzeczy zarówno przez organ I jak i II instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż jej ona nieuzasadniona. Wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 73 powołanej wyżej ustawy - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności,
a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie to jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczanie nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu
z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poniesionymi po utracie przez osoby uprawnione prawa do władania gruntem. Zasady i tryb ustalania i wypłacania odszkodowania przysługującego stronie skarżącej w przedmiotowej sprawie
określają przepisy art. 128-132 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie
z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie powinno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości lub wywłaszczonego prawa, przy czym chodzi tu o wartość rynkową nieruchomości, w myśl art. 134 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy. Wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywalna cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona na podstawie cen transakcyjnych.
Z dokumentów przedłożonych do akt sprawy wynika, że podstawą ustalenia odszkodowania była opinia rzeczoznawcy majątkowego, wyrażona
w operacie szacunkowym sporządzonym dnia [...] 2003 r. Wartość przedmiotowej nieruchomości została określona na dzień [...] 1998 r., zgodnie
z przepisem art. 73 ust. 5 powołanej wyżej ustawy. Operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania został sporządzony zgodnie
z prawem, to jest ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad
i trybu sporządzania operatu szacunkowego.
Przedstawiona w operacie szacunkowym opinia rzeczoznawcy majątkowego jest wystarczająca, z uwagi na fakt, iż dalsze wkraczanie w założenia przez niego przyjęte podważałoby zasadność jego powoływania. W myśl orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego w analogicznej sprawie /sygn. [...]/ odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości powinno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości, prawidłowo więc organ oparł swoją decyzję
o dokonaną wycenę, ustalając wysokość odszkodowania w kwocie równej oszacowanej wartości. Subiektywne przekonanie odwołującego się o wyższej wartości nieruchomości nie może świadczyć o nieprawidłowej wycenie.
Pozostałe zarzuty podnoszone w skardze są nieuzasadnione z uwagi na to, że opierają się na twierdzeniu, iż operat szacunkowy "został sporządzony w sposób nierzetelny i sprzeczny z powołanym wyżej rozporządzeniem Rady Ministrów", co zostało podważone w powyższym uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o Ustroju Sądów Administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U.
z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Dlatego też właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny .
W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie
z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawą orzekania w niniejszej sprawie był art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Stanowił on, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności,
a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się
z mocy prawa własnością skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1 art. 73 cytowanej wyżej ustawy).
Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia
1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust. 4 art. 73 w/w ustawy).
Stosownie natomiast do treści ust. 5 art. 73 wyżej cytowanej ustawy podstawę do ustalania wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.
Uregulowania art. 73 tej ustawy były oceniane pod względem zgodności
z Konstytucją i Protokołem nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka
i podstawowych wolności. Wyrokiem z dnia 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 73 ust. 1 i 5 tej ustawy jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz art. 1 wspomnianego Protokołu (OTK 2000, nr 2, poz. 60). (...) Trybunał Konstytucyjny uznał, że przyjęcie za punkt odniesienia dla oceny wartości wywłaszczonej nieruchomości jej stanu z dnia wejścia w życie ustawy (praktycznie zbliżonego czasowo do samego momentu formalnego odjęcia własności) nie odbiega od przyjętego i korzystającego z domniemania konstytucyjności unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami (przede wszystkim jej art. 130).
Podstawą więc do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z 29 października 1998 r. tj. na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.).
Ponieważ decyzja wywłaszczeniowa jest w tych sprawach zastąpiona przez przejęcie na własność ex lege, należy w każdym indywidualnym przypadku wydać decyzję ustalającą odszkodowanie według reguł przewidzianych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.).
Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.) jest przepisem odsyłającym – odszkodowanie bowiem, o którym mowa w ust. 1 i 2 art. 73 tej ustawy ma być ustalane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości.
Skoro tak, to obowiązkiem organu prowadzącego to postępowanie było przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, zgodnie z art. 118 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wymóg ten została w niniejszej sprawie spełniony przez organ I instancji.
Uzasadnione są natomiast zarzuty skarżących w kwestii naruszenia art. 10 k.p.a.
Nie ulega wątpliwości, że osobom, których pozbawiono własności nieruchomości ex lege w szczególnym trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.) powoduje konieczność zapewnienia im
w postępowaniu takich samych gwarancji procesowych, jakie przysługują osobom, które pozbawiono prawa własności w drodze decyzji administracyjnej, której niezbędnym elementem jest ustalenie wysokości odszkodowania.
W żaden sposób nie można podzielić stanowiska Wojewody, że doręczenie skarżącym opinii rzeczoznawcy celem zapoznania się z nią na etapie postępowania odwoławczego nie stanowi naruszenia art. 10 k.p.a. mającego wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów
i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od tej zasady tylko wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej zobowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady opisanej w § 1 art. 10 k.p.a.
Realizacją tej ogólnej zasady postępowania administracyjnego jest obowiązek umożliwienia stronie zapoznania się z treścią opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość wywłaszczonej nieruchomości, która z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października
1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną
(Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.).
Najważniejszymi jednak, zasługującymi na uwzględnienie zarzutami są,
w ocenie Sądu, te, które dotyczą operatu szacunkowego sporządzonego na poczet niniejszej sprawy.
Zdaniem Sądu nie został on należycie oceniony, jak wymagają tego od organów administracji postanowienia art. 80 k.p.a.
Nie można podzielić poglądu Wojewody, że przedstawienie przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w opinii przesłanek ustalenia i określenia wartości wywłaszczonych nieruchomości jest prawidłowe z punktu widzenia zasad logiki
i doświadczenia życiowego oraz, że dalsze wkraczanie w założenia przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego, stanowiłoby naruszenie zasadności powoływania biegłego w postępowaniu i byłoby ingerencją w zakres jego wiedzy specjalistycznej.
Opinia biegłego tak jak każdy inny dowód w sprawie podlega bowiem ocenie organu administracji ( art. 80 k.p.a.).
W pełni zatem należy podzielić stanowisko zaprezentowane w wyroku z 12 grudnia 1983 r., II SA 1302/83; publik. W ONSA 1983, Nr 2, poz. 106, że przy ocenie opinii biegłego organ administracji publicznej nie może "ograniczyć się do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość jego rozumowania. Kontrola taka polega na sprawdzeniu – z punktu widzenia logiki
i zasad doświadczenia życiowego – prawidłowości rozumowania przeprowadzonego w uzasadnieniu opinii, która doprowadziła do wydania przez biegłego takiej a nie innej opinii".
Kwestie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego normuje rozporządzenia Rady Ministrów z 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2002 r. Nr 230, poz. 1924) i to z tym aktem prawnym należało skontrolować również operat szacunkowy, a nie jak napisał Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. To ostatnie z rozporządzeń straciło swoją moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 27 listopada 2002 r., tj. z dniem
8 stycznia 2003 r.
Stosownie do treści § 4 rozporządzenia z 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (dz. U. z 2002 r. Nr 230, poz. 1924) do określenia wartości nieruchomości stosuje się podejście porównawcze albo podejście dochodowe.
Przy zastosowaniu podejścia porównawczego, które zastosowano w tym przypadku, konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego, i dla których są znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji i cechy tych nieruchomości (ust. 3 § 5 rozporządzenia).
Patrząc pod tym kontem na operat szacunkowy już doświadczenie życiowe pozwala dojść do przekonania, że wyodrębnione do porównania nieruchomości
z nieruchomością wycenianą zastosowaną przez biegłego metodą porównawczą parami, trudno nazwać pod względem ich cech za podobne do nieruchomości wycenianej, skoro nieruchomość wyceniana jest o powierzchni 228 m²
a powierzchnia wyodrębnionych do porównania z nią nieruchomości wynosi: 1950 m² i 2415 m² oraz 493 m² i 455 m² Tylko w jednym przypadku ich powierzchnia jest zbliżona do nieruchomości wycenianej. Nie ulega też wątpliwości, że różnice
w wielkości powierzchni mają swoje odbicie w różnicy cen za m².
Nadto z zapisu operatu wynika, że w analizie cen za m² brano pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości zakupionych w wyniku przetargu, gdy tymczasem
w myśl § 6 źródłem informacji o cenach transakcyjnych nieruchomości nie mogą być informacje dotyczące sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu, z zastrzeżeniem ust. 2 § 6 w/w rozporządzenia, stanowiącego, że ceny uzyskane przy sprzedaży
w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20 % od średnich cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Kwestie te nie zostały jednak w żaden sposób wyjaśnione.
Wobec powyższego operat szacunkowy nie został należycie oceniony przez organy administracji obu instancji pomimo, że kwestionujący podnosili zarzuty wobec tego opracowania. Organy administracji nie przedstawiły też w sposób wystarczający
w uzasadnieniu decyzji z jakich powodów uważają z wiarygodny kwestionowany operat szacunkowy, czego wymagają postanowienia art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Nie wezwały też biegłego rzeczoznawcy do ustosunkowania się wobec podniesionych względem sporządzonego przez niego operatu z dnia 9 maja 2003 r. zarzutów
i wyjaśnieniu spornych kwestii, tak jak to uczyniły uprzednio wobec zarzutów stawianych operatowi z 2 grudnia 2002 r..
Doszło zatem do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 8, 11, 80 i 107 § 3 k.p.a.
w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw.
z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) nakazywała orzeczenie jak w punkcie II sentencji wyroku.
O kosztach natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł
w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r.,
Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych
i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).