II SA/Kr 218/23

II SA/Kr 218/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151a par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2023 r. nr 43/2023 znak: WOB.7721.526.2022.JKUT w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz P. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem decyzja z dnia 10 listopada 2022 r. nr 240/22 znak: NB.5160.3.27.2022.JK działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust 7, art. 80 ust.2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art.83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 § 1 K.p.a. nałożył na inwestorów R. S. oraz na P. M. obowiązek wykonania stabilizacji zbocza przez wybudowanie konstrukcji oporowej wzdłuż granicy działek ewidencyjnych nr [...] obr. [...] K. - własności P. P. oraz nr ewid. [...] onr [...] K. - własności R. S.. Wykonanie wzdłuż konstrukcji oporowej instalacji drenażowej odprowadzającej wody odpadowe i gruntowe z powierzchni przed przeszkodą na teren neutralny poza zasięg oddziaływania wykopu. W związku z warunkami terenowymi zaleca się wykonanie konstrukcji oporowej w technologii pali wierconych. W tym celu należy zlecić realizacje palowania specjalistycznej firmie, która wykona projekt techniczny robót i roboty budowlane pod nadzorem uprawnionych osób. Powyższe należy wykonać w terminie do 15 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 12 września 2022 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z budową dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami na działce nr ewid. [...] obr. [...] w miejscowości K. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub środowiska oraz nakazano sporządzenie w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania postanowienia oceny technicznej wpływu wykonanych na działce nr ewid. [...] obr. [...] K. głębokich wykopów na stateczność podłoża i budynku na sąsiedniej działce nr ewid. [...] obr. [...] K. . Opracowanie powinno zawierać określanie zasięgu oddziaływania wykopu na sąsiednią nieruchomość z wyznaczeniem granicznych wartości przemieszczeń gruntu i budynku; kąta odłamu wraz z wyznaczeniem strefy klina odłamu. W razie potrzeby projekt zabezpieczenia budynku i terenu sąsiedniego przed niekorzystnym oddziaływaniem głębokich wykopów. Zobowiązano również inwestorów do wykonania zabezpieczenia terenu budowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych oraz obserwacji gruntu w najbliższym rejonie korony wykopu i dokumentowanie niekorzystnych zjawisk w dzienniku budowy. Organ doszedł do wniosku, że obecny stan w rejonie budowy może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa znajdujących się tam obiektów budowlanych. Z przedłożonych ekspertyz jak również wykonanych przez organ symulacji wynika z dużym prawdopodobieństwem, że może nastąpić osunięcie się mas ziemnych w rejonie korony wykonanego przez inwestorów głębokiego wykopu. Jedynym możliwym sposobem zahamowania potencjalnych ruchów mas ziemnych jest wykonanie konstrukcji oporowej na granicy działek inwestorów i sąsiedniej własności P. P.. Potrzeba budowy konstrukcji oporowej wynikała również z zaleceń geologicznych już na etapie sporządzania projektu budowlanego. Do dnia wydawania powyższej decyzji inwestorzy nie przedstawili żądnych w postanowieniu z dnia 12 września 2022 r opracowań, dlatego decyzja została wydana na podstawie dołączonych przez P. P. materiałów jak również wiedzy organu w tej materii. Przed wydaniem powyższej decyzji organ w dniu 9 listopada 2022 r. przeprowadził rozmowę telefoniczna z kierownikiem budowy żądając zdania relacji z obowiązków nałożonych również na niego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych. Kierownik poinformował, że na bieżąco monitoruje teren budowy. Stwierdził także, że w ostatnim czasie lokalnemu obsunięciu uległ grunt z którego uformowano na początku września skarpy na pionowej ścianie górnej półki wykopu (poziom nad płytą stropową piwnic wznoszonych budynków do granicy z działką sąsiednią własności P. P.). Powiadomił, że inwestor wywiąże się z obowiązku dostarczenia żądanych opracowań. Do dnia wydania przedmiotowego orzeczenia opracowanie takie nie zostało jednak doręczone. Mając to na uwadze, należy zauważyć, że jedynym możliwym sposobem doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Od tej decyzji R. S. i P. M. wnieśli odwołanie.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dni 26 stycznia 2023 r. nr 43/2023 znak: WOB.7721.526.2022.JKUT uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja zasadności nałożenia przez organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązku wykonania stabilizacji zbocza przez wybudowanie konstrukcji oporowej wzdłuż granicy dziatek ewidencyjnych nr [...] obr [...] K. - własność P. P. oraz nr ewid. [...] obr [...] K. — własność R. S.. Wykonanie wzdłuż konstrukcji oporowej instalacji drenażowej odprowadzającej wody odpadowe i gruntowe z powierzchni przed przeszkodą na teren neutralny poza zasięg oddziaływania wykopu. W związku z warunkami terenowymi zaleca się wykonanie konstrukcji oporowej w technologii pali wierconych. W tym celu należy zlecić realizację polowania specjalistycznej firmie, która wykona projekt techniczny robót i roboty budowlane pod nadzorem uprawnionych osób. Podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W niniejszej sprawie PINB uzasadniając wystąpienie przesłanki o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazał, że inwestor podczas wykonywania głębokich wykopów nie zastosował się do wymogów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (m.in. § 148 – 149) co doprowadziło do sytuacji, w której może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa i konieczne jest wykonywanie dodatkowych obliczeń sprawdzających. Mając na uwadze, że przedmiotowe roboty budowlane wykonywane w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, nie zostały zakończone organ I instancji w dniu 12 września 2022 r. wydał postanowienie, którym na postawie art. 50 ust. l pkt 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] obr. [...] w miejscowości K. , nałożył obowiązek sporządzenia i przedłożenia "dla wykonanych robót budowlanych w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania postanowienia oceny technicznej wpływu wykonanych na działce nr ewid. [...] obr. [...] K. głębokich wykopów na stateczność podłoża i budynku na sąsiedniej działce nr ewid. [...] obr. [...] K. . Opracowanie powinno zawierać określenie zasięgu oddziaływania wykopu na sąsiednia nieruchomość z wyznaczeniem granicznych wartości przemieszczeń gruntu i budynku; kąta odłamu wraz z wyznaczeniem strefy Mina odłamu. W razie potrzeby projekt zabezpieczenia budynku i terenu sąsiedniego przed niekorzystnym oddziaływaniem głębokich wykopów" oraz nakazał "wykonanie zabezpieczeń terenu budowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych z dnia 6.02.2003 r., a także obserwację gruntu w najbliższym rejonie korony wykopu i dokumentowanie niekorzystnych zjawisk w dzienniku budowy". W toku postępowania organ I instancji dołączył do akt sprawy opracowania techniczne między innymi ekspertyzę geotechniczną z września 2022 r., w której stwierdzono m.in. "na granicy działek [...] oraz [...] powstał głęboki, szerokoprzestrzenny wykop o niezabezpieczonych ścianach (brak obudowy). Krajowe wytyczne oraz normy informują, że tego rodzaju wykop powinien zostać zabezpieczony, a jeżeli odstąpiono od zabezpieczenia, to takie odstępstwo powinno być poprzedzone wykonaniem analizy stateczności ścian wykopu. Dodatkowo w strefie oddziaływania wykopu znajduje się obiekt budowlany, będący własnością zlecającego opracowanie. Równocześnie, w wyniku przeprowadzonych badań geotechnicznych, stwierdzono że warunki gruntowo — wodne stwarzają możliwość rozwoju poziomych oraz pionowych ruchów mas gruntu w obrębie niezabezpieczonej ściany wykopu. Przemieszczenie może objąć swoim zasięgiem istniejący obiekt budowlany. Utrata stateczności ściany wykopu prowadzić może do bezpośredniego zagrożenia dla konstrukcji budynku a w następstwie do zagrożenia życia i zdrowia jego użytkowników. Zagrożone są również dwa powstające poniżej budynki mieszkalne jednorodzinne". Załączono ponadto "Ocenę bezpieczeństwa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na osiedlu [...] w K. (na działkach nr [...] i [...]) w świetle realizacji budynków na działce sąsiedniej z użyciem głębokich wykopów" z listopada 2022 r., z której wynika, że "w trakcie wierceń badawczych stwierdzono występowanie warunków geotechnicznych, które mogą negatywnie oddziaływać na stateczność ściany wykopu oraz całego stoku, w sytuacji tak znaczącej ingerencji w kształt stoku. Wnioski wynikające z powyższego opracowania wskazują na konieczność wykonania konstrukcji oporowej. Dla rzetelnego rozpoznania i zaprojektowania niezbędnej dla bezpieczeństwa konstrukcji oporowej konieczne jest wykonanie dodatkowych badań geologicznych z sondowaniem na terenie placu budowy nowych obiektów, zwłaszcza w strefie wypełnienia głębokiego wykopu. Ma to na celu weryfikację prawidłowości wypełnienia wykop i ma stanowić bazę do przeprowadzenia stosownych obliczeń statyczno-wytrzymałościowych konstrukcji oporowej na granicy działek. Negatywne scenariusz realizujące się poprzez ryzyko utraty stateczności podłoża pod i obok budynków wskazuje na bezwzględną potrzebę zastosowania stosunkowo masywnej i sztywnej konstrukcji oporowej na granicy działki z bezpośrednio zagrożonym domem i placem budowy nowych obiektów mieszkalnych. Z racji wcześniejszego wykonania stosunkowo głębokiego wykopu i wypełnienie go w sposób niezgodny ze sztuką budowlaną należy konstrukcję oporową zapobiec potencjalnym awariom w przyszłości (...) dla zapewnienia bezpieczeństwa zagrożonego sąsiadującego budynku mieszkalnego należy wykonać konstrukcję oporową zagłębioną kilka metrów poniżej głębokiego wykopu. Konstrukcja oporowa może być wykonana w formie kotwionej poprzez oczep lub jako wspornikowa. Z racji konieczności zapuszczenia konstrukcji w górotwór w postaci skały miękkiej (flisz) należy przewidzieć konstrukcję oporową np. w postaci palisady pali wierconych. Koniecznie należy wykonać oczep dla wymuszenia współpracy statycznej części palisady. Szacunkowe długości pali wierconych to 12-14 m (...) W chwili obecnej do czasu wykonania konstrukcji oporowej należy prowadzić monitoring geodezyjny przemieszczeń pionowych i poziomych oraz przechyleń bezpośrednio zagrożonych budynków w cyklu miesięcznym oraz po gwałtownych zjawiskach pogodowych, zwłaszcza związanych z intensywnymi opadami czy roztopami.
Inwestorzy z kolei przedłożyli "Ocenę techniczną wpływu wykonanych na działce nr ewid. [...] obr. [...] K. głębokich wykopów na stateczność podłoża i budynku na sąsiedniej działce nr ewid. [...] obr. K. " z listopada 2022 r. Autor ww. opracowania stwierdził, że "wykopy wykonane w związku z budową dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ewid. [...] nie mają wpływu na stateczność podłoża i budynku na działce sąsiedniej nr ewid. [...], a podcięcie skarpy dokonane wskutek robót ziemnych nie stwarza bezpośredniego zagrożenia utraty stateczności korpusu skarpy (...) Mając na uwadze, że przy długotrwałych opadach w wyniku nasączenia wodą oraz wymywania dolnej - podciętej części skarpy - mogłoby dojść do osłabienia konstrukcji i osunięcia się rodzimej części skarpy konieczne jest jej wzmocnienie i powstrzymanie ewentualnego procesu erozji poprzez odpowiednie uzupełnienie podciętej części skarpy i nasadzenie roślinności. Uzupełnienie skarpy należy wykonywać warstwowo z jednoczesnym zagęszczeniem poszczególnych warstw gruntem spoistym. Sposób uzupełnienia przedstawiono na rys. 1.2. Do obsadzenia uzupełnionej skarpy należy dobrać takie rośliny, które nie wymagają szczególnej opieki i tworzą rozległy system korzeniowy. Najlepiej, gdy rozrastają się za pomocą kłączy, ponieważ przerastając glebę, dobrze ją stabilizują i zapobiegają osuwaniu się gruntu. W przypadku gdy wody opadowe wypłukiwały by uzupełnioną część skarpy konieczne jest odpowiednie jej osłonięcie w postaci siatki, która chroniłaby grunt przed deszczem, a jednocześnie nie hamowałaby wzrostu roślinności. Siatka ta chroniłaby grunt przed wymywaniem i deflacją. Mając na uwadze powyższe stwierdza się, że powinno się niezwłocznie przystąpić do robót związanych z zabezpieczeniem podciętej skarpy oraz robót budowlanych związanych z budową budynków mieszkalnych jednorodzinnych tak, aby zdążyć z przykryciem przed okresem zimowym".
W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo nałożył na inwestora obowiązek zrealizowania konstrukcji oporowej - tj., budowli, która zgodnie z art. 29 ustawy Prawo budowlane nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (poprzedzonej przedłożeniem w organie administracji architektoniczno-budowlanej wymaganych dokumentów, w tym projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami). Jak wskazuje ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych w ramach procedury naprawczej regulowanej przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zakres ewentualnych robót naprawczych, wykonanie których organ może nałożyć na tej podstawie nie jest dowolny. Obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może bowiem obejmować dodatkowych robót wymagających pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie dają również podstawy do wydania decyzji nakładającej na osobę fizyczną lub prawną obowiązku ubiegania się o pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy osoba ta nie wyraża woli podejmowania takiej działalności inwestycyjnej. Natomiast zastępowanie w tej kwestii woli inwestora i zmuszanie go do podejmowania działalności inwestycyjnej wykracza poza zadania i uprawnienia organu nadzoru budowlanego. "Organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione - w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 50-51 p.b. - do nakładania na inwestora obowiązku wykonania kolejnej inwestycji wymagającej uprzedniej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej" (tak: wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Go 190/14 oraz z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 233/13). Tym samym, działanie organu I instancji polegające na wydaniu skarżonej decyzji nakładającej na inwestora obowiązek wykonania działań inwestycyjnych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, należy uznać za wadliwe. Stwierdzone powyżej uchybienie nie może być sanowane na etapie postępowania odwoławczego, albowiem obowiązek ustalenia podstawowych okoliczności faktycznych sprawy (w tym ponowne określenie obowiązków nakładanych na zobowiązanych) nie może być przerzucane na organ II instancji w ramach powierzonych kompetencji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Kwestie te rzutują przy tym bezpośrednio na kierunek przyszłego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji przeciwko rozważaniu możliwości czynienia w tym zakresie ustaleń przez MWINB przemawia bowiem zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 Kpa. Merytoryczne orzekanie w takiej sytuacji prowadziłoby do pozbawienia ustalonych stron postępowania istotnej gwarancji procesowej w postaci prawa do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty sprawy administracyjnej, co w sposób istotny wpływałoby na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też uchybienia w opisanym zakresie rzutują na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB i powodują konieczność jego uchylenia zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kpa. Wskazać należy, iż decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa może być wydana w sytuacji, w której organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania tak, że sprawa może być uznana za niewyjaśnioną tak jak w przedmiotowym przypadku. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania PINB winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wziąć pod uwagę wskazania zawarte w niniejszej decyzji. PINB winien przede wszystkim dokonać analizy przedłożonej przez inwestora oceny technicznej z listopada 2022 r. wraz z porównaniem jej z opracowaniami technicznymi przedłożonymi przez właściciela działki sąsiedniej nr [...] obr. [...] K. . Wobec odmiennych wniosków wynikających z ekspertyzy geotechnicznej z września 2022 r. i "Oceny bezpieczeństwa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na osiedlu B. w K. (na działkach nr [...] i [...]) w świetle realizacji budynków na działce sąsiedniej z użyciem głębokich wykopów" z listopada 2022 r. oraz "Oceny technicznej wpływu wykonanych na działce nr ewid. [...] obr. [...] K. głębokich wykopów na stateczność podłoża i budynku na sąsiedniej działce nr ewid. [...] obr. Kościelisko" z listopada 2022 r., PINB rozważy przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy udziale inwestora i właściciela działki nr [...] obr. [...] K. oraz autorów ww. opracowań w celu złożenia np. dodatkowych wyjaśnień czy też konfrontacji stanowisk obu stron. Konieczne będzie przede wszystkim jednoznaczne ustalenie w ramach prowadzonego postępowania naprawczego jakie czynności należy podjąć w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego będącego w trakcie realizacji, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem tj. wyeliminowania potencjalnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Wnioski w ww. zakresie PINB winien wyciągnąć na podstawie przedstawionych opracowań technicznych, ustaleń z rozprawy administracyjnej, stanu faktycznego zastanego w terenie. Dopiero wynik ww. ustaleń będzie determinował dalsze czynności jakie należy podjąć w przedmiotowym spawie. Organ I instancji winien również zważać (i uwzględniać) na wszelkie ewentualne zmiany stanu faktycznego i prawnego w zakresie relewantnym dla przedmiotu sprawy.
Od powyższej decyzji sprzeciw wniósł P. P. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. prze bezpodstawne uchylenie decyzji PINB w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja PINB nie była obarczona uchybieniami uzasadniającymi zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., a decyzja MWINB nie wskazała jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez PINB. W uzasadnieniu rozwinięto powyższy zarzut w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 P.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od kasacyjnej decyzji organu administracji, w relacji do zasad ogólnych jakimi rządzi się P.p.s.a., jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Konstrukcja postępowania sądowego w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej implikuje zatem daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2021 r. II OSK 1190/21 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu.
W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten przesądza, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie winno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. tj. w sytuacji, kiedy konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy ma tak dużą skalę, że dokonanie tych czynności (uzupełnienie materiału dowodowego) przez organ II instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w ,wyroku z dnia z dnia 10 maja 2021 r. II SA/Gl 438/21, stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nieprawidłowo nałożył na inwestora obowiązek zrealizowania konstrukcji oporowej -budowli, która nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ uznał, że w ramach procedury naprawczej zakres ewentualnych robót budowlanych, obowiązek wykonania których organ może nałożyć na inwestora, nie jest dowolny. Mianowicie nakaz wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może obejmować dodatkowych robót wymagających pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Jak wskazuje organ, przepisy ustawy Prawo budowlane nie dają również podstawy do wydania decyzji nakładającej na osobę fizyczną lub prawną obowiązku ubiegania się o pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy osoba ta nie wyraża woli podejmowania takiej działalności inwestycyjnej. Zastępowanie w tej kwestii woli inwestora i zmuszanie go do podejmowania działalności inwestycyjnej wykracza poza zadania i uprawnienia organu nadzoru budowlanego.
Wyżej przytoczony pogląd prawny to materialnoprawne założenie organu. Z przyczyn o których mowa wyżej, w postępowaniu sądowym inicjowanym rozpoznaniem sprzeciwu od decyzji kasacyjnej podgląd ten (jako pogląd materialnoprawny) nie podlega ocenie sądu. Jego ocena determinowała by bowiem treść przyszłego rozstrzygnięcia organu, co jak mowa wyżej, w uproszczonym postępowaniu sądowym, bez udziału pozostałych stron postępowania administracyjnego i bez możliwości polemiki z sądem w tym przedmiocie (od wydanego wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego) jest niedopuszczalne.
Jednakże przy tym założeniu (nie oceniając go pod względem poprawności) organ nie wykazał, by zaistniały jakiekolwiek przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Organ powołał i opisał trzy ekspertyzy z których nie wypływają tożsame wnioski, co do rodzaju zabezpieczeń prowadzonych robót budowlanych by nie stanowiły zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, mienia lub zagrożenia środowiska (art. 50 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Organ II instancji nie ocenił zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego jako niepełnego. Organ nie wskazał w jakim zakresie należy materiał ten uzupełnić, by stanowił rzetelną podstawę do ustaleń stanu faktycznego. Jeżeli nawet organ I instancji wadliwie (w ocenie organu odwoławczego) ustalił stan faktycznego ale materiał dowodowy jest wystarczający, by wydać prawidłowe rozstrzygnięcie, organ II instancji powinien wydać decyzję reformacyjną. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nie polega bowiem na wydaniu dwóch takich samych decyzji tj. utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy. W ramach tego samego postępowania (w niniejszej sprawie to tzw. postępowanie naprawcze dotyczące prowadzenia robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska) organ II instancji jest władny rozstrzygnąć sprawę odmiennie niż uczynił to organ I instancji. Jak mowa wyżej organ odwoławczy nie stwierdza konieczności uzupełnienia materiału dowodowego a jedynie wskazuje na konieczność ponownej jego oceny, zalecając organowi I instancji "rozważenie" przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy udziale stron postępowania i autorów sporządzonych w sprawie ekspertyz, w celu złożenia dodatkowych wyjaśnień oraz konfrontacji stanowisk. W ocenie sądu, "rozważenia" przeprowadzenie rozprawy administracyjnej mógł dokonać organ II instancji samodzielnie, a widząc taką konieczność rozprawę administracyjną przeprowadzić. Przy dostatecznie zgromadzonym materiale dowodowym przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie jawi się jako konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tego typu postępowania uzupełniające nie kwalifikuje się zatem jako przesłanka do wydania decyzji kasacyjnej.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit c, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W kwestii kosztów Sąd orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art.200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.