II SA/Kr 215/23

II SA/Kr 215/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 9 ust 4  , art 15 ust 1 , art 20 ust 1 , art 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. Ś. na uchwałę Nr LXXVIII/2172/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 lutego 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Pasternik" oddala skargę.
Uzasadnienie
M. Ś. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr LXXVIII/2172/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 lutego 2022r.
w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Pasternik", zaskarżając uchwałę w części, tj. w zakresie szerokości linii rozgraniczających drogi KDD.7 tj. § 13 ust. 1 pkt 2 lit. g oraz pkt 4 lit. o części opisowej planu i KDW.2 tj. § 13 ust. 1 pkt 5 lit. a części opisowej planu oraz załącznika nr 1 do tej uchwały w zakresie w jakim dotyczy terenu KDD.7 i terenu KDD.2.
Zaskarżonemu aktowi skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 140 k.c., a także art. 6 ust.1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) poprzez przyjęcie w zaskarżonym akcie pasa drogowego w nadmiernym i nieproporcjonalnym zakresie tj. wydanie rozstrzygnięcia naruszającego konstytucyjną zasady proporcjonalności i skutkujące nieproporcjonalnym ograniczeniem prawa własności skarżącej;
2. art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez faktyczne wywłaszczenie skarżącej tj. poprzez szerokie ukształtowanie pasa rozgraniczającego pas drogowy doprowadzenie do utraty przez skarżącą (właścicielkę nieruchomości) możliwości faktycznego korzystania z nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego - skarżąca nie tylko utraciła możliwość efektywnego wykorzystywania nieruchomości, lecz również pozbawiona została możliwości otrzymania realnej rekompensaty za zmianę przeznaczenia gruntu. Przewidziane w art. 36 § 1 pkt 1) u.p.z.p odszkodowanie za wprowadzenie planu nie pokryje skarżącej pełnego spadku;
3. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez rzeczywiste i najdalej posunięte ograniczenie możliwości władania nieruchomością i rozporządzania nią przez skarżącą, naruszające istotę prawa własności i uprawnień z nim związanych oraz postawienie jej w gorszej pozycji od właścicieli i użytkowników wieczystych innych okolicznych nieruchomości objętych planem, dla których - w przeciwieństwie do nieruchomości - przewidziane są inne, korzystniejsze możliwości zagospodarowania gruntu, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;
4. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez faktyczne wywłaszczenie i doprowadzenie do utraty przez skarżącą możliwości faktycznego korzystania z nieruchomości wskutek uchwalenia planu, która poprzez jego uchwalenie staje się bezużyteczna, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;
5. art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego polegające na naruszeniu interesu prawnego skarżącej polegającego na wprowadzeniu przez zaskarżony akt takich postanowień które w odniesieniu do nieruchomości skarżącej naruszają istotę oraz treść prawa własności skarżącej;
6. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym a ingerencją w prawo własności skarżącej, a w konsekwencji przyjęcie w planie miejscowym zbyt szerokiego pasa rozgraniczającego pas drogowy;
7. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej: rozporządzenie wykonawcze) polegającym na:
a. braku odzwierciedlenia na załączniku graficznym do uchwały ustaleń jej tekstu w zakresie szerokości linii rozgraniczających drogi KDD.7 w wymiarze do 32m oraz w zakresie szerokości linii rozgraniczających drogi KDW.2;
b. rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a częścią graficzną jeśli chodzi przebieg drogi S1. (KDD.7 tekst planu mówi o szerokości do 32 m, gdzie załącznik graficzny nr 1 nie odzwierciedla rzeczywistego przebiegu tej linii) i S2. (KDW.2 tekst mówi szerokości 16 m, gdzie załącznik graficzny nr 1 nie odzwierciedla rzeczywisty przebiegu tej linii), w części dotyczących działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] położonych w Krakowie objętych księgą wieczystą nr [...]
8. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60) poprzez dowolne ustalenie szerokości linii rozgraniczających drogi KDD. 7 i KDW. 2 ponad niezbędny obszar wymagany dla pasa drogowego.
Mając na względzie podniesione zarzuty skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie, a to § 13 ust. 1 pkt 2 lit. g oraz pkt 4 lit uchwały w zakresie szerokości linii rozgraniczających drogi KDD.7 i § 13 ust. 1 pkt 5 lit. a) uchwały w zakresie szerokości linii rozgraniczających drogi KDW.2 w zakresie działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] położonych w Krakowie objętych księgą wieczystą nr [...]; o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała między innymi, że jest właścicielką działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] położonych w Krakowie objętych księgą wieczystą nr [...] Ma zatem legitymację czynną do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, którą Rada Miasta Krakowa przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Pasternik". W zakresie tego planu dla działek nr [...], [...], [...] położonych w Krakowie przyjęto linie rozgraniczające KDD.7 do 32 (ul. S1. oraz KDW.2 (ul. S2.).
Skarżąca wskazała dalej, że wniesienie skargi nie wymagało uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.
Z aktualnej treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że merytoryczne rozpoznanie skargi możliwe jest przy łącznym spełnieniu dwóch warunków: publicznoprawnego charakteru zaskarżonej uchwały oraz naruszeniu postanowieniami uchwały interesu prawnego wnoszącego skargę. Przesłanka publicznoprawnego charakteru zaskarżonego aktu nie budzi wątpliwości gdyż przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Także interes prawny skarżącej nie budzi wątpliwości, gdyż jest właścicielką działek położonych w obrębie planu. Posiada ona zatem legitymację czynną do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Skarżąca zaakcentowała, że władztwo planistyczne gminy nie jest nieograniczone. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy gminy wprowadzając ustalenia dotyczące sposobu wykorzystywania nieruchomości powinny poczynić rozważania dotyczące wyważania interesu prywatnego i publicznego, zaś wszelkie ograniczenia interesu prywatnego powinny być dokonane z zachowaniem zasady proporcjonalność wyrażonej w art. 31 ust 3 Konstytucji RP. Tymczasem w niniejszej sprawie Organ uchwalając Plan Miejscowy w ogóle nie przeprowadził analizy, w której próbowałby pogodzić interes publiczny z interesem Skarżącej, która pozwoliłaby na ocenę czy tak daleko idące ograniczenie prawa własności jest działaniem proporcjonalnym. Brak przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy w zakresie rozważenia interesu Skarżącej połączony ze zmianą przeznaczenia nieruchomości poprzez całkowite i faktyczne wyeliminowanie możliwości jej zabudowy – poprzez ustanowienia tak szerokiego pasa rozgraniczającego pas drogowy – stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności. W rozumieniu art. 31 Konstytucji RP nieuprawnione przekroczenie władztwa planistycznego w rozumieniu art. 6 ust 1 u.p.z.p., niczym nieuzasadnione oraz nieproporcjonalne do realizowanego zamierzenia, stanowi naruszenie istoty prawa własności i tym samym naruszenie art. 64 Konstytucji RP. Powyższe naruszenie jest samoistną i niezależną od siebie przesłanką uprawniającą do stwierdzenia nieważności Miejscowego Planu w żądanym zakresie.
Poza sporem pozostaje możliwość ingerencji organów w sposób wykonywania prawa własności nieruchomości za pomocą Miejscowego Planu, co wynika z art. 6 ust. 1 u.p.z.p.. Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń.
Kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym, a interesem gminy, bądź pomiędzy sprzecznym ze sobą interesami indywidualnymi. Treść planu zagospodarowania przestrzennego wkracza bowiem, niejednokrotnie je ograniczając, w sferę praw rzeczowych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania wspomnianych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne w tym ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasad demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczanie jednakowoż jedynie wówczas gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartość chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, wymaga szczególne rozwagi i szczególnie pieczołowitego umotywowania (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2015 roku, II SA/G11211/14). Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 27-28).
Takiej rozwagi oraz oceny jak Uchwała wpłynie na nieruchomość niestety zabrakło zarówno na etapie projektowania, jak i głosowania nad Uchwałą.
Przy ustaleniu treść Uchwały w części dotyczącej Nieruchomości zabrakło rozważań w zakresie tego, jak wpłynie ona na przeznaczenie Nieruchomości i dalszą, faktyczną możliwość z niej korzystania w sposób dotychczasowy.
Jako brak wyważenia interesów wskazano w skardze, że tak duża zajętość pod przyszły pas drogowy nastąpiła kosztem działek Skarżącej, podczas gdy działki przylegające do tej samej drogi po przeciwnej stronie są naruszane w niewielkim zakresie, a niektóre nawet wcale. W materiałach otrzymanych od organu dołączonych do niniejszej skargi brak jest uzasadnienia dla takiego kształtowania pasa drogowego.
Kolejną niezależną kwestią jest okoliczność faktycznego wywłaszczenia Skarżącej przez Miejscowy Plan. W istocie Skarżąca została działaniami organu wywłaszczona pod drogę, gdyż w pasie ujętym w przedmiotowej uchwale nie będzie można nic wybudować.
Sytuacja, w której wprowadzenie regulacji prawnych nie znoszących wprawdzie prawa własności lecz uniemożliwiających w praktyce korzystanie z niego i realizację jego funkcji, stanowi zbyt daleką ingerencję w prawo własności, naruszając jego istotę (tak: Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lipca 2007 r. sygn. akt P 30/06) i jest to w ocenie Skarżącej okoliczność niezależna od wskazanej w powyższych punktach nieproporcjonalnej ingerencji interesu publicznego w interes prywatny. Tego typu ingerencja wywłaszczająca mogłaby zostać przeprowadzona jedynie aktem prawnym o randze ustawowej, art. 21 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 21 ust. 1 u.p.z.p.
Granice między ograniczeniem, a pozbawieniem własności, wyznacza przede wszystkim relacja między art. 21 ust. 2 Konstytucji a art. 64 ust. 3 Konstytucji. W rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji ustalenie przeznaczenia części bądź całości nieruchomości wyłącznie na cele publiczne może pozbawiać uprawnień właścicielskich, czyli de facto ingerencji władzy publicznej w przedmiot istoty prawa własności. Takie działanie organów planistycznych będzie wywoływało w zasadzie skutki wywłaszczeniowe. Kwestia ta - obok jak wyżej wskazano naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności przy ustalaniu sposobu wykorzystania nieruchomości - także jest podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie.
Sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 23 lipca 2013 r., sygn. akt II SAWr 309/13 i z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 116/14). W kontekście powyższego oczywistym jest, że w niniejszej sprawie nie można powiązać ustaleń rysunku planu z jego treścią: rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a częścią graficzną jeśli chodzi przebieg drogi S1. (KDD.7 tekst planu mówi o szerokości do 32 m, gdzie załącznik graficzny nr 1 nie odzwierciedla rzeczywistego przebiegu tej linii) i S2. (KDW.2 tekst mówi szerokości 16 m, gdzie załącznik graficzny nr 1 nie odzwierciedla rzeczywistego przebiegu tej linii). Inaczej mówiąc, analiza części tekstowej i graficznej omawianego zaskarżonego w przedmiotowym zakresie aktu wskazuje, że część graficzna (rysunek planu) i treść planu nie są ze sobą spójne. Taka rozbieżność stanowi istotne naruszenie prawa, a to art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego.
Nadto, zdaniem Skarżącej, szerokości przedmiotowych dróg w liniach rozgraniczających przyjęte przez autorów MPZP oraz Biura Planowania Przestrzennego nie mają merytorycznego uzasadnienia. Biuro Planowania Przestrzennego Miasta Krakowa nie dysponuje materiałem, na podstawie którego szerokości te zostały ustalone, gdzie przekazana prognoza ruchu nie daje podstaw do przyjęcia takich szerokości, biorąc pod uwagę inne drogi publiczne o prognozowanym większym natężeniu i mniejszych szerokościach.
Nie wiadomo również, kiedy przewidziana jest przebudowa ul. S1. oraz jaki będzie zakres tej przebudowy.
Tak duża zajętość pod przyszły pas drogowy nastąpiła kosztem działek Skarżącej, podczas gdy działki przylegające do tej samej drogi po przeciwnej stronie są naruszane w niewielkim zakresie, a niektóre nawet wcale. W materiałach otrzymanych od organu dołączonych do niniejszej skargi brak jest uzasadnienia dla takiego kształtowania pasa drogowego.
W skarżonej uchwale określono, iż m.in. drogi oznaczone jako KDD to tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy dojazdowej. Z kolei oznaczenie KDW. 2 to tereny dróg wewnętrznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi wewnętrzne. Na dzień uchwalania planu obowiązywał art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych pas drogowy zdefiniowany w art. 4 pkt 1 ww. ustawy wyznacza się z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni (zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzania drogą, będącą jego częścią). Pas drogowy jest nadto rozumiany przestrzennie, tzn. jako wydzielona granicami bryła geometryczna, która ze względu na cel i rolę infrastruktury drogowej korzysta z pewnego poziomu uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej (vide np. wyrok w sprawie II GSK 1429/14, CBOSA). Uwzględniając ten punkt widzenia należy mieć jednak na uwadze, że inaczej może się kształtować granica pasa drogowego w odniesieniu do gminnej drogi gruntowej na terenie niezabudowanym, inaczej do drogi gminnej znajdującej się na obszarze stosunkowo gęsto zabudowanym i np. na skrzyżowaniu dróg, a jeszcze inaczej w przypadku wielopoziomowego skrzyżowania dróg wyposażonych w liczne urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu (vide wyrok w sprawie II GSK 135/08, CBOSA). Uwzględniając celowościowe rozumienie terminu "pas drogowy" należy zatem wskazać, że powinien on zawsze kończyć się tam, gdzie nie zachodzi - nawet potencjalnie - jakakolwiek groźba kolizji konkretnego przedsięwzięcia (np. ogrodzenia działki prywatnej) z funkcjonowaniem drogi oraz obiektów budowlanych i urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.
Jak wyżej wskazano w obecnie obowiązującym porządku prawnym nie ma wprost wskazanych szerokości dla pasa drogowego. Niemniej jednak celowe i pomocne jest odwołanie się do UCHWAŁY Nr 31 RADY MINISTRÓW z dnia 10 lutego 1971 r. w sprawie pasów drogowych dróg publicznych wydanej na podstawie art. 21 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 20, poz. 90). Zgodnie z załącznikiem nr 1 do tej uchwały maksymalna szerokość pasa drogowego dla dróg podobnych jak ulica S2. i S1. (przy uwzględnieniu szerokości korony drogi 6,5 m) wynosiła około 13,5 m. Przyjęcie w sposób dowolny szerokości 32 m z pewnością nie jest uzasadnione w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy.
Ww. wskazane zasady przy określaniu linii rozgraniczających pas drogowy winny być również brane pod uwagę przy ustalaniu ich w planie miejscowym.
Tymczasem jak wynika z pisma z dnia 15 września 2021 r. Zarządu Dróg Miasta Krakowa analiza w zakresie KDW.2 i KDD.7 nie była prowadzona w zakresie przyjętej w planie szerokości pasa rozgraniczającego. Potwierdza to również pismo Prezydenta Miasta Krakowa z 1 września 2022r. w którym wskazano, iż organ nie posiada informacji:
a. (...) dlaczego dla drogi dojazdowej KDD. 7 - ul. S1. (przekrój docelowy 1x2) ustalono szerokość drogi w liniach rozgraniczających do 32 m;
b. (...) jakie elementy przekroju drogowego drogi dojazdowej KDD.7 autor planu przewidywał do zlokalizowania w ustalonym obszarze 32 m i czy tak duża zajętość terenu jest wymagana przy docelowym przekroju drogi dojazdowej KDD. 7 - 1x2;
c. (...) jakie było uzasadnienie dla zajęcia liniami rozgraniczającymi drogi dojazdowej KDD. 7 większej części moich działek tj. [...], [...], [...] Obr. [...] przy minimalnej zajętości działek po sąsiedniej stronie
d. (...) podanie zakresu prac budowlanych, które stanowiły podstawę oszacowania kosztów przebudowy drogi gminnej KDD.7 wskazanych w Tabeli 11 opracowania pn.: "MIEJSCOWY PLAN ZAGOSPODAROWANIA (...) PROGNOZA SKUTKÓW FINANSOWYCH (Kraków, Marzec 2021 r.),
e. (...) czy przyjęta kwota 404 000 zł dotyczy robot budowlanych wykonanych na ul. S1. w okresie 2021-2022, czy dotyczy nowo zaplanowanych prac (...).
Skoro organ nie potrafił przedstawić ww. informacji istotnych z punktu widzenia określenia szerokości linii rozgraniczających pasa drogowego, to oznacza to tym samym, iż podczas sporządzania planu nie było to analizowane, a to oznacza kwalifikowane naruszenie art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.
Pomocniczo skarżąca wskazała, że w 2010 skarżąca uzyskała decyzję WZ dot. działki nr [...] gdzie linia rozgraniczająca pas drogowy została przyjęta od ulicy S1. na poziomie 6 m, a nie 32 m, gdzie uwarunkowania faktyczne nieruchomości pozostały niezmienne, gdzie na skarżone rozstrzygnięcie jak również decyzję WZ istotny wpływ miał de facto ten sam organ.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawił przebieg procedury planistycznej i odniósł się szczegółowo do wniosków i zarzutów skargi.
W piśmie z 11 kwietnia 2023 r. stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę oraz w uzupełnieniu argumentacji skargi skarżąca podniosła, że ustalenia planu w zaskarżonym zakresie naruszają przepisy prawa i nie stosują zasady proporcjonalności: Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, z dnia 2 marca 1999 r. (obowiązującego na dzień uchwały, tj. 16 lutego 2022 r.), szerokość terenu potrzebnego dla drogi klasy D o przekroju 1x2, a taki przekrój został wskazany w treści planu jako docelowy, to ok. 8-9 m. Nie ma potrzeby przyjmowania obszaru do 32 m. Dodatkowo zajętość terenu dla rozbudowy drogi została przyjęta tylko po jednej stronie, tj. na działkach [...], [...], [...] obr. [...] K. - K..
Niezgodność treści planu z częścią rysunkową: W odpowiedzi na skargę na str. 11 wyjaśniono, że "podana w planie szerokość drogi KDD.7 w liniach rozgraniczających "do 32 m" dotyczy najszerszego miejsca ul. S1., tj. jej włączenia do ul. J., jednak z treści planu to nie wynika, wręcz przeciwnie wskazuje, że na całej długości obszaru KDD.7 szerokość drogi w liniach rozgraniczających ma wynosić do 32 m. Jest to o tyle istotne, że dla sąsiednich dróg np. KDD.6, KDD.8 i KDD.10 wprowadzono zapis różnicujący szerokość drogi w liniach rozgraniczających na odcinku prostym i na skrzyżowaniu. Taki sam zapis winien być wprowadzony dla drogi KDD.7, tj. 8 m z poszerzeniem do 32 m w rejonie
skrzyżowania. Brak takiego zapisu podaje w wątpliwość równe traktowanie właścicieli nieruchomości sąsiadujących z drogami opisanymi w mpzp.
Nienależyta staranność w sporządzaniu planu i duża uznaniowość: przyjęte parametry pasów drogowych nie mają pokrycia w sporządzonych prognozach ruchu na 2035 r. Droga KDD.10 (ul. Ś. o przekroju 1x2 ma przyjęty obszar w liniach rozgraniczających do 9 m z poszerzeniem do 15 m w rejonie skrzyżowania) ma prawie dwukrotnie większe prognozowane natężenie ruchu, a parametry techniczne dużo mniejsze niż KDD.7. Przy tym w uchwale próżno szukać wyjaśnienia dla przyjęcia takiego zróżnicowania.
Na stronie 12 odpowiedzi na skargę wskazano, że wyważenie interesu publicznego z interesem prywatnym może dopuszczać większe niż wymagana przepisami prawa i wiedzą techniczną zajęcie działek prywatnych m.in. na potrzebę zapewnienia przepustowości danej drogi. Z pozyskanych w trybie dostępu do informacji publicznych informacji wynika, że prognozowane natężanie ruchu na drodze KDD.7 jest na tyle niewielkie, że przyjmowanie linii rozgraniczających do 32 m jest dalece nieuzasadnione. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to prawo miejscowe, które może ograniczyć w sposób znaczący czyjąś własność, dlatego każda zmiana przeznaczenia terenu oraz każda zajętość terenu, winna być poparta niezbitymi dowodami i poprzedzona wnikliwą analizą. Tego w przypadku uchwalania mpzp "Pasternik" zabrakło, co stanowi znaczące naruszenie prawa.
Wykonanie ogrodzenia ww. działek w 2006 r., od strony ul. S1. i ul. S2., poprzedzone było procedurą zgłoszenia do Prezydenta Miasta Krakowa. Już wtedy organ nałożył obowiązek przesunięcia się z ogrodzeniem do wnętrza działki, teraz ponownie wyznacza się linie pod drogę zabierając jeszcze większą część działki.
Znaczenie prognozy ruchu w planowaniu parametrów drogi: Podstawą oceny warunków ruchu oraz projektowanych rozwiązań drogowych jest prognoza ruchu. Na jej podstawie możliwie jest określenie m.in. przekroju drogi, oceny oddziaływania na środowisko, konstrukcji nawierzchni itd. Wynikiem prognozy ruchu jest określenie Średniego Dobowego Ruchu Rocznego (SDRR) w podziale na strukturę rodzajową (motocykle, samochody osobowe, samochody ciężarowe, autobusy, ciągniki rolnicze). Wielkość prognozowanego SDRR pozwala na określenie tzw. poziomów swobody ruchu, które są podstawowym kryterium doboru poprzecznego drogi, a co się z tym wiąże, szerokości pasa drogowego w liniach rozgraniczających. Przyjęta przez autorów planu i zatwierdzona Uchwałą Rady Miasta Krakowa szerokość dróg KDD.7 i KDW.2 w liniach rozgraniczających nie znajduje poparcia w prognozowanych na tych drogach natężeniach. Urząd Miasta Krakowa w piśmie z dnia 1 września 2022 r. znak: BP-06.1431.1.182.2022.PGA (załącznik nr 5 do skargi) wskazał, że nie posiada informacji, dlaczego przyjęto takie szerokości dróg, co podaje w wątpliwość przygotowanie mpzp zgodnie z prawem i stanowi naruszenie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Od 16 maja 2022 r. obowiązujący dotąd stan epidemii został zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego.
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie wyznaczył na 19 kwietnia 2023 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów – Zarządzenie z 11 kwietnia 2023 r., k. 59.
Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym poprzedzone było próbą uzyskania od stron potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 10 marca 2023 r., k. 51), jednak nie uzyskano od wszystkich (obu) stron potwierdzenia posiadania ww. technicznych możliwości.
Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron, bowiem podnoszone przez nie argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Nr LXXVIII/2172/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 lutego 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Pasternik". Na wstępie należy stwierdzić, co nie było przedmiotem sporu, że skarga została wniesiona w terminie.
W pierwszej kolejności koniecznym stało się zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 40, dalej u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).
W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącej przysługuje legitymacja skargowa, co także nie było sporne. W niniejszej sprawie bezsporne jest bowiem, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne: nr [...] nr [...] i nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna K. – K.. Zgodnie z treścią zaskarżonego planu miejscowego w/w nieruchomość znajduje się w terenie objętym granicami tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie, regulacjami zaskarżonej uchwały.
Wobec uznania istnienia legitymacji skargowej skarżącej należało przystąpić do badania zarzutów skargi, które – zdaniem Sądu - nie zasługują na uwzględnienie.
Sąd wskazuje, że naruszenie interesu prawnego danego podmiotu przez uchwałę rady gminy nie oznacza jednakże tego, że naruszenie to było nielegalne.
W myśl poglądów prezentowanych w orzecznictwie, aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym przedmiotową skargą - uchwała nie jest obarczona takimi kwalifikowanymi wadami.
Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu została podjęta w dniu 25 maja 2016 r. – uchwała Nr XLIV/794/16 Rady Miasta Krakowa w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Pasternik".
Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej u.p.z.p.). Dowody na dokonane czynności proceduralne wymagane prawem znajdują się w aktach planistycznych.
Procedura sporządzania i uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Pasternik" przebiegała następująco:
1) ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu - w dniu 1 lipca 2016 r.;
2) termin składania wniosków do sporządzanego planu - do dnia 16 sierpnia 2016 r.;
3) rozpatrzenie wniosków złożonych do sporządzanego planu - zarządzeniem Nr 2175/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 sierpnia 2018 r.;
4) przekazanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień ustawowych - w dniu 7 marca 2019 r. i ponownie w dniu 17 czerwca 2019 r. oraz 11 września 2019 r.;
5) ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - w dniu 8 listopada 2019 r.;
6) wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od dnia 18 listopada do dnia 16 grudnia 2019 r.;
7) dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu - w dniu 27 listopada 2019 r.;
8) termin składania uwag do wyłożonego projektu planu - do dnia 3 stycznia 2020 r.;
9) rozpatrzenie uwag złożonych do wyłożonego projektu planu - zarządzeniem Nr 194/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 stycznia 2020 r.;
10) przekazanie projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych - w dniu 21 kwietnia 2020 r. oraz w dniu 23 i w dniu 29 czerwca 2020 r.;
11) ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - w dniu 10 lipca 2020 r.;
12) ponowne wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od dnia 20 lipca do dnia 17 sierpnia 2020 r.;
13) dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonym projekcie planu – w dniu 29 lipca 2020 r.;
14) termin składania uwag do ponownie wyłożonego projektu planu - do dnia 31 sierpnia 2020 r.;
15) rozpatrzenie uwag złożonych do ponownie wyłożonego projektu planu - zarządzeniem Nr 2315/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 września 2020 r.;
16) przekazanie projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych - 26 października 2020 r.;
17) ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - w dniu 18 grudnia 2020 r.;
18) ponowne wyłożenie do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od dnia 4 stycznia do 2 lutego 2021 r.;
19) dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonej części projektu planu - w dniu 26 stycznia 2021 r.;
20) termin składania uwag do ponownie wyłożonej części projektu planu - do dnia 16 lutego 2021 r.;
21) rozpatrzenie uwag złożonych do ponownie wyłożonej części projektu planu - zarządzenie Nr 529/2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 marca 2021 r.;
22) przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu - zarządzeniem Nr 744/2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 marca 2021 r.;
23) przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - zarządzeniem Nr 745/2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 marca 2021 r.;
24) uchwalanie planu:
a) sesja Rady Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2021 r. - pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu oraz czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - Rada podjęła uchwałę Nr LV/1526/21,
b) sesja Rady Miasta Krakowa z 26 maja 2021 r. - drugie czytanie projektu uchwały – Rada zadecydowała o ponowieniu procedury planistycznej;
25) przekazanie projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych - w dniu 30 sierpnia 2021 r. oraz w dniu 13 października i w dniu 9 listopada 2021 r.;
26) ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - w dniu 12 listopada 2021 r.;
27) ponowne wyłożenie do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od dnia 22 listopada do dnia 20 grudnia 2021 r.;
28) dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonej części projektu planu - w dniu 6 grudnia 2021 r.;
29) termin składania uwag do ponownie wyłożonej części projektu planu - do dnia 3 stycznia 2022 r.;
30) rozpatrzenie uwag złożonych do ponownie wyłożonej części projektu planu - zarządzeniem Nr 119/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 stycznia 2022 r.;
31) przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu w trakcie IV wyłożenia - zarządzeniem Nr 209/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 stycznia 2022 r.;
32) uchwalanie planu - sesja Rady Miasta Krakowa z dnia 16 lutego 2022 r. - czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - Rada podjęła uchwałę Nr LXXVIll/2170/22 oraz czytanie i głosowanie nad ujednoliconym projektem uchwały w sprawie uchwalenia planu - Rada podjęła uchwałę Nr LXXVIII/ 2172/22;
33) ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 24 lutego 2022 r., poz. 1255.
Procedura ta przebiegła, zdaniem Sądu, prawidłowo i zgodnie z zapisami u.p.z.p.
Jak wynika to z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu ich sporządzania powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Uchwała, aby uznać ją za nielegalną, musi nie tylko naruszać interes prawny skarżącej, ale też naruszać go nielegalnie bądź poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne ingerowanie w prawo własności bądź poprzez nieprawidłowości związane z procedurą planistyczną – wadliwym trybem uchwalania planu, na skutek których to uchybień interes prawny skarżącej został naruszony. Nie każde zatem naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego będzie podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wniesionej na podstawie art. 101 u.s.g., a tylko takie, które wpływa na sferę prawną wnoszącego skargę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2296/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 1037/17).
Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.
Sąd wskazuje, że tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia/zmiany studium, czy też planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania/zmiany studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).
Natomiast zasady sporządzania bądź zmiany planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Sąd przy tym wskazuje, że – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK117/13: w postępowaniu toczącym się na podstawie art 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (...). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art 101 ust. 1 u.s.g. sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu nie służy instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 u.s.g.
Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).
Biorąc pod uwagę zarzuty skargi skarżąca powołuje się na naruszenie przez skarżoną uchwałę prawa własności skarżącej, jak i uchybienia dotyczące zasad uchwalania przedmiotowej uchwały, w tym uchwalenie planu z naruszeniem zasady proporcjonalności i równości oraz przekroczenie przez organ granic władztwa planistycznego.
Nieruchomość skarżącej, wg miejscowego planu obszaru "Pasternik", ma powierzchnię 3247 m2.
Zgodnie z ustaleniami zaskarżonej uchwały:
1) przeważająca część wszystkich trzech działek (nr [...] nr [...] i nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna K. – K.), (tj. ok. 2924 m2) znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MN/MWn.4 - tj. Teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej niskiej intensywności;
2) niewielkie fragmenty wszystkich trzech ww. działek (tj. ok. 228 m2) na ich zachodnich brzegach znajdują się w terenie oznaczonym symbolem KDD.7 - tj. Teren drogi publicznej klasy dojazdowej;
3) niewielka część działki nr [...] (tj.ok.95 m2) na jej południowym brzegu znajduje się w terenie oznaczonym symbolem KDW.2 - tj. Teren drogi wewnętrznej.
Ustalenia zaskarżonego planu miejscowego w wyżej opisanym zakresie są następujące:
§ 17.1. Wyznacza się Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej niskiej intensywności, oznaczone symbolami MN/MWn.1, MN/MWn.2, MN/MWn.3, MN/MWn.4. MN/MWn.5, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną lub pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi niskiej intensywności.
2. Jako przeznaczenie uzupełniające w terenie MN/MWn.5 ustala się możliwość lokalizacji lokali o funkcji usługowej w parterach budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz dopuszcza się możliwość lokalizacji wolnostojących budynków usługowych w strefie zwiększonego udziału funkcji usługowej.
3. Ustala się zakaz lokalizacji zabudowy jednorodzinnej w układzie szeregowym.
(...)
6. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustala się:
4) dla terenu MN/MWn.4:
a) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 60%,
b) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,2 - 0,9,
c) maksymalną wysokość zabudowy: 11 m,
d) maksymalną wysokość budynków gospodarczych i garaży: 6 m (...);
§ 34.1. Wyznacza się Tereny komunikacji, z podziałem na:
1) tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne:
a) klasy głównej ruchu przyspieszonego oznaczone symbolami KDGP.1, KDGP.2, KDGP.3, KDGP.4,
b) klasy zbiorczej, oznaczona symbolem KDZ.1,
c) klasy lokalnej, oznaczone symbolami KDL1, KDL.2, KDL3,
d) klasy dojazdowej, oznaczone symbolami KDD.1 - KDD.19;
2) tereny dróg wewnętrznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi wewnętrzne, oznaczone symbolami KDW.1 - KDW.15;
3) (...)
2. Tereny dróg publicznych przeznaczone są pod budowle drogowe, wraz z przynależnymi odpowiednio, drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, służącymi do prowadzenia i obsługi ruchu drogowego oraz dla potrzeb zarządzania drogą.
3. W terenach dróg publicznych dopuszcza się lokalizację:
1) obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej, niezwiązanej funkcjonalnie z drogami,
2) przykrytych rowów melioracyjnych;
3) obiektów związanych z obsługą pasażerów, obiektów handlowych typu kiosk w ramach zagospodarowania przystanków komunikacji miejskiej.
4. W terenach dróg wewnętrznych dopuszcza się lokalizację budynków infrastruktury elektroenergetycznej - stacje trafo SN/nN, o wysokości do 4 m,
5. Tereny dróg wewnętrznych przeznaczone są pod budowle drogowe, odpowiednio do ich funkcji w zakresie obsługi ruchu, wraz z przynależnymi drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, służącymi do prowadzenia i obsługi ruchu. Przeznaczenie tego terenu uwzględnia ponadto umieszczanie w nich obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej, niezwiązanej funkcjonalnie z drogą (...).
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że prawo własności nie stanowi prawa absolutnego, ani naczelnej wartości, której należy dawać prymat nad innymi w trakcie procesu sporządzania planu miejscowego. Może ono podlegać ograniczeniom w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym ze źródeł takich ograniczeń mogą być ustalenia planu miejscowego, ingerujące w uprawnienie do rzeczy. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, stanowiące wyłączną kompetencję rady gminy. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym, a interesem publicznym, co zaistniało w niniejszej sprawie w odniesieniu do działek skarżącej. Treść aktów planistycznych często bowiem wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (vide wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127).
Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., interes publiczny jest jednym z czynników podlegających uwzględnieniu w planowaniu przestrzennym (pkt 9), obok prawa własności. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "interesie publicznym" - należy przez to rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Jest to pojęcie wieloznaczne, niemniej da się uchwycić jego istotną treść. Nie ma sporu, że organ w procesie planowania przestrzennego musi wyważyć interes publiczny i interes jednostki, o ile na tej linii dochodzi do kolizji, jak również, że nie ma ogólnej, nadrzędnej zasady przyznającej prymat jednemu lub drugiemu (por. przykł. wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r. II OSK 2304/16, LEX nr 2412713, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., II SA/Kr 1308/12, LEX nr 1342970). Jednak nie budzi wątpliwości, że interes publiczny jest czymś innym niż interes jednostki (poszczególnego właściciela), polegający na chęci skorzystania z atrybutów prawa własności poprzez zabudowę działki.
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy oraz w świetle argumentów organy wyrażonych w odpowiedzi na skargę Sąd doszedł do przekonania, że ustalając w zaskarżonym planie normy prawa miejscowego co do działek skarżącej organ planistyczny, w zgodzie ze strategicznym dokumentem jakim jest Studium, nie naruszył prawa.
Dokonując oceny wskazanych w zaskarżonym planie miejscowym ustaleń w kontekście ich zgodności z dokumentem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, uchwalonego uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r., należy wskazać, że Studium gminne dla działek nr [...] nr [...] oraz nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna K. - K. wskazuje następujący kierunek rozwoju: tereny oznaczone symbolem MNW - tj. Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności o następujących funkcjach: funkcją podstawowa - Zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie, wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie; funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m, in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.
Należy mieć także na uwadze następujące postanowienia dokumentu Studium gminnego, zawarte w Tomie III, sekcji II.1.2.:
3. Za zgodny ze Studium należy uznać takie ustalenie przebiegu drogi w planie miejscowym, które zachowuje kierunek przebiegu drogi oraz gwarantuje ciągłość układu komunikacyjnego. Jego powiązanie z systemem zewnętrznym i zapewnienie obsługi komunikacyjnej obszaru planu miejscowego, jak i obszaru poza jego granicami;
10. Dopuszcza się możliwość, by w ramach ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia, odpowiadającego określonym w Studium głównym funkcjom zagospodarowania terenu, w każdym terenie mogły powstać obiekty i urządzenia budowlane infrastruktury technicznej oraz obiekty i urządzenia komunikacji, których parametry zabudowy zostaną doszczegółowione w planie miejscowym;
11. Ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne, trasy i przystanki komunikacji szynowej (w tym metro), miejsca postojowe/garaże podziemne) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził zatem, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działek skarżącej pozostaje w zgodności ze studium gminnym, a tym samym został spełniony warunek wynikający z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.
Zestawienie powyższych norm prawa prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące prawo, w tym ustalenia planu miejscowego. Ustalenia planu miejscowego stanowią zatem składową zbioru norm prawnych kształtujących treść prawa własności w odniesieniu do konkretnych nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości fakt, iż ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Plany te ustalają bowiem przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu i jako takie przesądzają o ograniczeniach prawa własności. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Nie każda zatem ingerencja w sposób wykonywania prawa własności jest niedozwolona. Prawo własności, chronione na mocy art. 21 Konstytucji RP, nie jest bowiem prawem bezwzględnym.
W katalogu określonym w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. własność stanowi jedną z wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można jednak wykluczyć kolizji pomiędzy różnymi wartościami. Brak jest przy tym podstaw prawnych, aby prawu własności z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami.
Jak wyżej wskazano, funkcja planowania przestrzennego polega na wyważaniu różnorodnych wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego.
Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem miejscowym. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności organy gminy mogą zatem w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać przez to również i kształtować uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze, przy czym w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.
Podkreślić przy tym należy, iż opisany sposób ingerencji jest dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów prawa, o ile jednak nie godzi w istotę prawa własności. Ograniczenie prawa własności nie może prowadzić bowiem do faktycznego pozbawienia jednostki tego prawa.
Organ planistyczny gminy winien wyważyć wartości, które zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., należy uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należą do nich m. in. wymagania ochrony środowiska, ochrony zdrowia, potrzeby interesu publicznego oraz prawo własności.
Zasadą polityki przestrzennej jest realizacja ochrony i uwzględnienia wartości wysoko cenionych, do których zalicza się, zgodnie z treścią przepisu art. 1 ust. 1 u.p.z.p., ład przestrzenny i powiązanie go z zasadą zrównoważonego rozwoju. Adresatem powyższej zasady są organy planistyczne, którym zakreślono kierunek podejmowanych rozstrzygnięć.
Definicja zrównoważonego rozwoju znajduje się w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 2556). Przez zrównoważony rozwój rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.
Zarówno "ład przestrzenny" jak i "zrównoważony rozwój" to wartości nadrzędne, wymienione expressis verbis w ww. ustawie. Pojęcie ładu przestrzennego definiowane jest w ustawie jako "takie kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno-estetyczne" (por. art. 2 u.p.z.p.), natomiast zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Zasada ładu przestrzennego to wartość nadrzędna, która oznacza, że przyjęte ustalenia planistyczne i odpowiadające im rozwiązania realizują zasady polityki przestrzennej a w zakresie kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej z uwzględnieniem postulatu harmonizowania owych wartości. Wprowadzone zakwestionowane skargami zapisy planu miejscowego przyjęto dla osiągnięcia pozytywnych skutków dla ładu przestrzennego oraz dla stanu środowiska. Jeżeli nawet zaskarżona uchwała wpłynęła na treść wykonywania prawa własności/użytkowania wieczystego przez skarżących, to zmiana ta była w pełni legalna, leżała bowiem w interesie ogółu. Podjęte zaskarżoną uchwałą rozstrzygnięcia nie mają charakteru doraźnego, są wyrazem dążenia do takiego unormowania warunków zagospodarowania przestrzennego, które będzie funkcjonować w długiej perspektywie czasowej. Gmina ma prawo, a wręcz obowiązek, dbać o zapewnienie optymalnych warunków zagospodarowania przestrzeni, o wysokie standardy urbanistyczne, ochrony przyrody i krajobrazu. Gmina ponosi odpowiedzialność za stan zagospodarowania i politykę przestrzenną; musi identyfikować problemy i reagować na występujące zjawiska, odpowiednio kształtując treść aktów planistycznych.
Zasada zrównoważonego rozwoju opiera się na założeniu polegającym na zapewnienia właściwych form planowania i zagospodarowania przestrzennego, pozwalających na zahamowanie procesów narastania zagrożeń podważających perspektywy rozwoju danego terenu. Zrównoważony rozwój nadaje procesom planowania i zagospodarowania przestrzennego cechę trwałego łączenia wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego. Powinien on także zapewniać rzeczywistą poprawę jakości życia mieszkańcom gminy. W stosowaniu pojęcia zrównoważonego na gruncie przepisów u.p.z.p. należy uwzględnić powiązania pomiędzy środowiskiem, a planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. W zapobieganiu zagrożeniom dla realizacji zrównoważonego rozwoju konieczne jest podejmowanie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym działań zapobiegawczych u źródła powstawania zagrożeń.
Wprowadzone zakwestionowane skargą zapisy planu miejscowego przyjęto dla osiągnięcia pozytywnych skutków dla ładu przestrzennego. Podjęte zaskarżoną uchwałą, a objęte skargą rozstrzygnięcia nie mają charakteru doraźnego, są wyrazem dążenia do takiego unormowania warunków zagospodarowania przestrzennego, które będzie funkcjonować w długiej perspektywie czasowej. Gmina ma prawo, a wręcz obowiązek, dbać o zapewnienie optymalnych warunków zagospodarowania przestrzeni, o wysokie standardy urbanistyczne, ochrony przyrody i krajobrazu. Gmina ponosi odpowiedzialność za stan zagospodarowania i politykę przestrzenną; musi identyfikować problemy i reagować na występujące zjawiska, odpowiednio kształtując treść aktów planistycznych.
Argumentacja skarżącej koncentruje się w istocie na propagowaniu odmiennej wizji planistycznej jej terenu objętego planem. Tymczasem to gmina posiada kompetencję do ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania. Fakt, iż ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom skarżącej nie decyduje jeszcze o naruszeniu jej prawa własności, ani jakichkolwiek innych przepisów prawa.
Trzeba wskazać, że plan miejscowy obszaru "Pasternik" od momentu przygotowania wstępnej koncepcji projektu planu do opiniowania wewnętrznego (wrzesień 2017 r.) i do momentu uchwalenia planu (luty 2022 r.) w zakresie działek będących własnością skarżącej, i przeznaczenia ich części pod tereny dróg, nie uległ zmianie.
Jak wynika z przedstawionego wyżej przebiegu procedury uchwalania planu, projekt planu podlegał wielokrotnie opiniowaniu i uzgodnieniom przez organy ustawowe (w terminach: marzec 2019 r., czerwiec 2019 r., wrzesień 2019 r., kwiecień 2020 r., czerwiec 2020 r., październik 2020 r., sierpień 2021 r.). Zarząd Dróg Miasta Krakowa, jako organ uzgadniający projekt planu i zarządca dróg, w marcu i czerwcu 2019 r. nie udzielił odpowiedzi, co zgodnie art. 25 ust. 2 u.p.z.p. mogło zostać uznane przez organ planistyczny za pozytywne uzgodnienie projektu planu. Uwagi, które wskazywał ZDMK w kolejnych uzgodnieniach, nie dotyczyły terenu drogi publicznej klasy dojazdowej (KDD.7) oraz terenu drogi wewnętrznej (KDW.2).
Analizując tekst planu rysunek planu należy dojść do wniosku, że ww. tereny dróg zostały wyznaczone w planie w związku z koniecznością zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej wyznaczonych terenów zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowej. Plan miejscowy wyznacza szerokość terenów dróg publicznych poprzez linie rozgraniczające, w których znajdować się będą niezbędne elementy układu drogowego. Plan określa także podstawowe zasady i parametry, jak m. in. ilość jezdni i ilość pasów ruchu w poszczególnych terenach dróg publicznych. Zasięg terenów zarezerwowanych pod drogi publiczne w planie jest, zdaniem Sądu, prawidłowy.
Przyjęta szerokość publicznej drogi dojazdowej w terenie KDD.7, która stanowi drogę gminną, to niezbędne minimum dla drogi tej klasy.
Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, a brak podstaw by to stwierdzenie kwestionować, przyjęte w planie linie rozgraniczające muszą uwzględniać poszerzenie istniejącej jezdni w celu dostosowania jej maksymalnie do normatywnych parametrów. Podana w planie szerokość drogi KDD.7 w liniach rozgraniczających "do 32 m" dotyczy najszerszego miejsca ul. S1., tj. jej włączenia do ul. J., który to obszar nie znajduje się w sąsiedztwie działek skarżącej. Poszerzenie to wynika z przepisów odrębnych i jest podyktowane względami bezpieczeństwa. Wskazane poszerzenie drogi KDD.7 nie obejmuje działek będących przedmiotem własności skarżącej. Dlatego nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skargi, że wyżej opisany sposób wyznaczenia linii rozgraniczających pasy drogowe całkowicie zmienił przeznaczenie nieruchomości skarżącej oraz całkowicie wyeliminował możliwość ich zabudowy. Także szerokość w liniach rozgraniczających terenu drogi wewnętrznej KDW.2 wynika z konieczności zapewnienia optymalnych parametrów technicznych dla drogi wewnętrznej.
Wbrew twierdzeniom skarżącej - z rysunku planu wynika, że pasy terenu oznaczone symbolem KDD.7 oraz KDW.2 stanowią jedynie niewielką część nieruchomości skarżącej. Pasy rozgraniczające pas drogowy drogę zostały w rysunku planu wyrysowane proporcjonalnie po obu stronach osi jezdni, a nie tylko po stronie działek skarżącej. Zatem nieuprawniony jest zarzut skargi, jakoby "nastąpiło postawienie skarżącej w gorszej pozycji od właścicieli i użytkowników wieczystych innych okolicznych nieruchomości objętych planem, dla których - w przeciwieństwie do nieruchomości skarżącej - przewidziane są inne, korzystniejsze możliwości".
Rysunek planu pokazuje też, że nieprawdą jest, iż – jak twierdzi skarżąca – "tak duża zajętość pod przyszły pas drogowy nastąpiła kosztem działek skarżącej, podczas gdy działki przylegające do tej samej drogi po przeciwnej stronie są naruszane w niewielkim zakresie, a niektóre nawet wcale.".
Nadto w zaskarżonym planie miejscowym obszaru "Pasternik" wyznaczono także nieprzekraczalną linię zabudowy, która obejmuje m. in. działki skarżącej (co zostało ujęte zarówno w części tekstowej, jak i graficznej planu miejscowego).
Nie można zatem zgodzić się z zarzutem skarżącej naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Zdaniem Sądu organ planistyczny wyważył interes publiczny ze słusznym interesem skarżącej i przebieg dróg oznaczonych symbolami KDD.7 oraz KDW.2 wyznaczył w taki sposób, aby z jednej strony zapewnić legalny oraz racjonalny stan faktyczny, prawny oraz planowany, a z drugiej strony, by jedynie w stopniu niezbędnym dokonać ingerencji w przysługujące skarżącej prawo własności nieruchomości, skoro wyznaczone linie rozgraniczające pas drogowy w najszerszym zakresie nie dotyczą nieruchomości skarżącej.
Mając na uwadze powyższe Sąd stoi na stanowisku, że nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że wskutek przyjęcia zaskarżonych ustaleń planistycznych doszło do faktycznego wywłaszczenia skarżącej z przysługującego jej prawa własności nieruchomości, skoro z rysunku planu wynika, że pasy terenu oznaczone symbolem KDD.7 oraz KDW.2 stanowią jedynie niewielką część nieruchomości skarżącej.
Organ podał, że przeważająca część wszystkich trzech działek (tj. ok. 2924 m2) znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MN/MWn.4 - tj. Teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej niskiej intensywności. Tylko niewielkie fragmenty wszystkich trzech działek (tj. ok. 228 m2) na ich zachodnich brzegach znajdują się w terenie oznaczonym symbolem KDD.7 - tj. Teren drogi publicznej klasy dojazdowej. Niewielka część działki nr [...] (tj. ok. 95 m2) na jej południowym brzegu znajduje się w terenie oznaczonym symbolem KDW.2 - tj. Teren drogi wewnętrznej.
Tereny wyznaczone w zaskarżonym planie miejscowym pod drogi obejmują nieruchomości skarżącej jedynie w niezbędnym zakresie. Pozostała część nieruchomości skarżącej znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MN/MWn.4. Zatem nie ma podstaw do stwierdzenia, iż takie ustalenia planistyczne doprowadziły do faktycznego wywłaszczenia skarżącej. W odniesieniu do innych części swoich nieruchomości – działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...] nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna K. – K., skarżąca ma możliwość zagospodarowania nieruchomości zgodnie z pozostałymi ustaleniami planistycznymi, a organ planistyczny wyważając interes publiczny ze słusznym interesem strony nie naruszył zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust 3 Konstytucji RP. Nie doszło do dowolnego, arbitralnego działania organu w tym zakresie.
Zgodnie z definicją legalną (art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych): pas drogowy – to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga; droga – to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.
Nie jest też tak, jak twierdzi skarżąca, że "uwzględniając celowościowe rozumienie terminu "pas drogowy" należy zatem wskazać, że powinien on zawsze kończyć się tam, gdzie nie zachodzi - nawet potencjalnie - jakakolwiek groźba kolizji konkretnego przedsięwzięcia (np. ogrodzenia działki prywatnej) z funkcjonowaniem drogi oraz obiektów budowlanych i urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych".
W pewnych sytuacjach może bowiem pojawić się konieczność, ze względu na m. in. potrzebę zapewnienia odpowiedniej przepustowości danej drogi, ograniczenia możliwości sytuowania obiektów takich jak ogrodzenia działek prywatnych.
Rację ma organ, że nie można także zasadnie brać pod uwagę argumentów skarżącej, opartych na regulacjach prawnych z 1971 oraz 1962 r. W trakcie ich obowiązywania istniała diametralnie inna sytuacja społeczna i ekonomiczna na terenie Państwa Polskiego, co odzwierciedlało się także m. in. w innych potrzebach transportowych oraz zdecydowanie mniejszym zagęszczeniu dróg, poprzez występowanie wówczas mniejszej liczby samochodów oraz innych pojazdów drogowych.
Co do zarzutu braku spójności między częścią tekstową oraz graficzną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Pasternik", Sąd stwierdził, że zarzut ten jest niezasadny.
Zgodnie z mającym zastosowanie do przedmiotowego planu miejscowego § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587) na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń.
W kontekście powołanego przepisu część graficzna skarżonego planu miejscowego zawiera dokładne oznaczenie wszelkich rozwiązań przyjętych w tym akcie planistycznym, przede wszystkim zawiera m. in. oznaczenie terenów ze wskazaniem ich przeznaczenia, a także dokładny przebieg dróg oznaczonych symbolami KDD.7 oraz KDW.2. W odniesieniu do działek skarżącej oznaczenia na rysunku planu stanowią odwzorowanie części tekstowej planu miejscowego obszaru "Pasternik".
Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], w aspekcie jej mocy wiążącej oraz kwestii uwzględnienia jej przy sporządzaniu planu miejscowego, należy wskazać, że przeznaczenie terenów następuje tylko i wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Na treść miejscowych planów mają wpływ ustalenia wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Wydane na terenie objętym miejscowym planem decyzje o warunkach zabudowy nie wiążą organu wykonawczego gminy w procedurze planistycznej, ani rady gminy przy uchwalaniu miejscowego planu. Ustawa przewiduje odwrotną relację, wejście w życie miejscowego planu powoduje wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli są sprzeczne z miejscowym planem, a nie wydano pozwolenia na budowę.
Rolą decyzji o warunkach zabudowy nie jest określenie przeznaczenia terenu, tylko określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Dla potrzeb jej wydania ustalenia wynikające studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania są bez znaczenia, gdyż wydawana jest ona po spełnieniu warunków określonych w art. 61 u.p.z.p., w których powyższa okoliczność nie została wymieniona.
Zatem, skoro podstawowym instrumentem służącym kształtowaniu przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem o innym charakterze prawnym niż plan miejscowy, wydawanym w innym trybie. Toteż, nie można traktować jej jako substytutu planu miejscowego (tak orzekł m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 lipca 2005 r., sygn. akt II OPS 3/05).
Z treści skargi nie wynika jednak, aby skarżąca dysponowała ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zatem, zgodnie z art. 65 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy stała się bezprzedmiotowa ze względu na fakt, iż dla terenu będącego własnością skarżącej został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.
Organ podał, że zgodnie z danymi pozyskanymi w systemie informacji przestrzennej ISDP - w myśl art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., organ właściwy stwierdził wygaśnięcie w całości decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...].
Należy też zauważyć, że w toku procedury planistycznej obejmującej zaskarżony plan miejscowy skarżąca nie brała w niej udziału ani osobiście, ani za pośrednictwem pełnomocnika. Zaskarżony plan miejscowy na etapie sporządzania jego projektu był czterokrotnie wykładany do publicznego wglądu, jednak w tym czasie nie wpłynęła żadna uwaga do projektu planu, dotycząca nieruchomości będących przedmiotem własności skarżącej.
Trzeba więc stwierdzić, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego dla działek skarżącej zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzoną procedurą planistyczną i są zgodne z zasadami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju oraz uwzględniają założenia Studium. Organ, w odniesieniu do działek skarżącej, nie przekroczył granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nie naruszył zasady proporcjonalności.
W wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 932/15, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Oczywistym jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponad ustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze.
Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 402/16, "Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie zobowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. Wadliwymi ustaleniami planu będą zatem wyłącznie te jego ustalenia, które naruszają przepisy prawa oraz te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień."
Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 112/22 "Wyposażenie rady gminy (miasta) w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy, a w związku z tym nie każda ingerencja w sposób wykonywania tego prawa będzie w praktyce mogła być uznana za niedozwoloną. Stąd też przyjmuje się, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego".
Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2363/20 stwierdził, że "Gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy".
W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:
1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,
2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz
3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się także, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25. 05. 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12. 01. 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności.
Z powyższego wynika zatem, iż kluczowe znaczenie odgrywa tutaj zwrot "wszystkich uprawnień", ponieważ nawet pozbawienie właściciela znacznej większości uprawnień składających się na rozporządzanie albo korzystanie z rzeczy nie będzie wcale oznaczało naruszenia istoty prawa własności (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2560/14 oraz z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1304/131). A zatem "istota prawa własności stanowi granicę wyznaczającą zakres władztwa planistycznego gminy" (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1598/15). Powyższe pozwala na przyjęcie, iż zakaz naruszenia istoty prawa własności stanowi jedną z przesłanek, jakie gmina musi wypełnić, aby można było uznać plan miejscowy za akt legalny. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż "naruszenie istoty prawa własności ma miejsce wtedy, gdy ograniczenia wprowadzane w formie planu miejscowego zostały podjęte z naruszeniem prawa" (tak: WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 800/161). A contrario - ograniczenia wprowadzane w formie planu miejscowego są legalne, jeżeli zostały podjęte zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny uznając – w wyroku z dnia 19 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 1509/14 - iż brak naruszenia przez gminę władztwa planistycznego oznacza, że ingerencja w prawo własności jest legalna. NSA odwołał się do regulacji z zakresu sądowej kontroli administracji, wskazując, że uwzględnienie skargi na plan miejscowy powstaje w przypadku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Podkreślenia wymaga, iż nawet istotne ograniczenie prawa własności lub wręcz uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności planu miejscowego (tak: A. Stypnicki, Zasada proporcjonalności w lokalnym plonowaniu przestrzennym).
Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 402/16, "Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. Wadliwymi ustaleniami planu będą zatem wyłącznie te jego ustalenia, które naruszają przepisy prawa, oraz te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień."
Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 112/22 "Wyposażenie rady gminy (miasta) w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy, a w związku z tym nie każda ingerencja w sposób wykonywania tego prawa będzie w praktyce mogła być uznana za niedozwoloną. Stąd też przyjmuje się, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego."
Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2363/20 stwierdził, że "Gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy."
Co do zarzucanej skargą kwestii naruszenia prawa własności, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2869/17, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swojej istoty narusza prawo własności, gdyż - jak stanowi się o tym w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powołanego przepisu wynika, że plan miejscowy przede wszystkim narusza prawo własności nieruchomości, które są objęte bezpośrednio ustaleniami tego planu, (...). Plan miejscowy określa zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, jak i jest elementem stosunków miejscowych. Fakt, że plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości, sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem. Ponadto z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że sam ustawodawca zakłada, iż plan miejscowy może negatywnie wpływać na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, gdyż przewiduje odpowiednie roszczenia odszkodowawcze na wypadek, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.
Ingerencja, jakiej prawodawca lokalny dokonuje w sferę prawa własności tworząc ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości prywatnych musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia te ograniczenia. Wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby służyły one zapewnieniu racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności podkreślano, że istnieją granice swobody korzystania z rzeczy a w konsekwencji także granice ochrony własności. Granice te wynikają ze stanowionego prawa. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska oraz właśnie przepisy dotyczące planowania przestrzennego. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności, jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności, jako prawa absolutnego (por. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8).
W związku z powyższym zarzuty skarżącej przekroczenia granic władztwa planistycznego, naruszenia zasady proporcjonalności oraz naruszenia prawa własności Sąd uznał za bezzasadne, a stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę za zasługujące na akceptację.
Sąd wskazuje również, mając na względzie ramy niniejszego uzasadnienia, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, lecz wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty skarżącego mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20;z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20; opubl. CBOSA). Za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia argumentacji organów, skoro sąd rozpoznający sprawę uznał tę argumentację za trafną w obowiązującym stanie prawnym (por. wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2559/20; z dnia 16 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2913/18; opubl. CBOSA).
Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów. Wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a organ, działając w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.
Sąd akcentuje, że w myśl poglądów prezentowanych w orzecznictwie, aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy.
W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym w niniejszej sprawie - przedmiotowa uchwała nie jest obarczona takimi kwalifikowanymi wadami, a Rada Miasta wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym, nie pozbawiając skarżącej uprawnień właścicielskich. Dlatego też Sąd, nie stwierdziwszy naruszenia art. 28 ust.1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 140 K.c. ani innych przepisów prawa, w tym wskazanych w skardze, orzekł o jej oddaleniu, na podstawie art.151 P.p.s.a..