II SA/Kr 214/25

II SA/Kr 214/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć /sprawozdawca/
Mirosław Bator /przewodniczący/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 61 a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art  53 a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mirosław Bator Sędziowie: SWSA Piotr Fronc AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. i J. R. na postanowienie nr 20/25 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2025 r. znak: WOB.7722.289.2024.AMLYN w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie utwardzenia gruntu rolnego kostką brukową oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 1 lipca 2024 r. M. R. oraz J. R. złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie "wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej zabudowy działki [...] w i C. poprzez utwardzenie gruntu rolnego kostką brukową".
Postanowieniem z dnia 29 października 2024 r., nr 824/2024, znak: PINB-I-050.212.24.5727.1 PINB na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego "w sprawie utwardzenia gruntu rolnego kostką brukową na działce nr [...] w C. , gmina S.."
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Dalej stwierdzono, że zabudowania na działce nr [...] istnieją od kilkudziesięciu lat i stanowią zabudowę zagrodową, w ramach której dopuszczalne było robót polegających na utwardzeniu terenu. Zabudowa zagrodowa w ramach siedliska nie wymaga odrolnienia gruntu i możliwa jest wyłącznie na terenach rolniczych. Organ I instancji powołał też art. 61a § 1 k.p.a. stwierdzając brak przesłanki przedmiotowej wszczęcia postępowania oraz art. 53a ustawy Prawo budowlane.
Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez M. R. i J. R. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z 13 stycznia 2025 r., znak WOB.7722.289.2024.AMLYN utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 123 i art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2024r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2024r., poz. 725 ze zm., dalej: Pr. bud.).
Uzasadniając postanowienie organ odwoławczy wskazał, że analiza art. 61 a § 1 k.p.a. wskazuje, że ustawodawca wprowadził w powyższej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest wniesienie podania przez osobę nie będącą stroną. Drugą niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W wyroku NSA z dnia 7 lutego 2014r., sygn. akt I OSK 2159/12 wskazano: "Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, które nie wymagają analizy sprawy, przeprowadzania czynności wyjaśniających i dowodowych".
W sprawie zaistniała przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania na wniosek M. i J. R. i jak słusznie organ I instancji wskazał, wynika to z uregulowanego w art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane ograniczenia uniemożliwiającego inicjowanie postępowania w sprawach ujętych w rozdziale 5b na wniosek. Zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane postępowania uregulowane w rozdziale 5b ww. ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48 - art. 53a Pr. bud. - tj. tzw. postępowania naprawcze i legalizacyjne) wszczyna się z urzędu. Zawarte w ww. rozdziale regulacje dotyczą samowoli budowlanej, postępowania legalizacyjnego i ich skutków prawnych wykonywania robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego.
Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że dodanie ww. przepisów do ustawy Prawo budowlane przesądza w sensie literalnym, że postępowania naprawcze, legalizacyjne, w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego lub samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu wszczynane są co do zasady z urzędu, a nie na wniosek.
Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. R. i J. R., zarzucając mu:
1) rażące naruszenia prawa materialnego tj. art. 81 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, dalej P.b. (Dz. U. 1994 nr 89 poz. 414 z późn. zm.) mające wpływ na wynik sprawy:
a) poprzez nieprzeprowadzenie przez organ I instancji wstępnego postępowania wyjaśniającego w sprawie z wniosku skarżących z 1 lipca 2024 r. związku z czym organ nie dokonał analizy dowodów przedstawionych przez Strony w przedmiotowej sprawie oraz nie przeprowadził żadnej kontroli w terenie;
b) poprzez zatuszowanie przez organ II instancji, w uzasadnieniu wydanego postanowienia, faktu naruszenia rzeczonego artykułu P.b. przez organ i instancji, w związku z niezgodnym ze stanem faktycznym stwierdzeniem, że organ i instancji prowadził wstępne postępowanie wyjaśniające w sprawie z wniosku stron, podczas gdy z akt sprawy wynika wprost, że organ tego postępowania nie prowadził w przedmiotowej sprawie; taka postawa organu nadrzędnego jest wysoce gorsząca społecznie;
2) rażące naruszenia prawa procesowego przez obydwa organy mające wpływ na wynik sprawy tj. zasad ogólnych postępowania zawartych w art. 7, art. 8 art. 9 K.p,a. poprzez celowe utrzymywanie skarżących w stanie całkowitej niewiedzy odnośnie jakie wstępne czynności wyjaśniające podejmował w ich sprawie organ i instancji i czy w ogóle je podejmował podczas gdy skarżący przedstawili dowody na swój interes prawny i dowody na naruszenie art. art. 29 ust 4 pkt. 4 P.b. na działce sąsiedniej, a więc byli zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy: taka postawa organów, które nie wykazują woli ustalenia stanu faktycznego a jedynie wolę wprowadzenia w błąd Skarżących jest nieuczciwa i wysoce gorsząca społecznie;
3) przedwczesna odmowa wszczęcia postępowania na mocy art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a P.b. w obu postanowieniach, wobec braku przeprowadzenia przez Organ I instancji wstępnego postępowania wyjaśniającego w sprawie z Wniosku Skarżących (lecz prowadzenia w innej sprawie) jest niezgodna z prawem materialnym tj. z art. 81 ust 1 pkt 1 P.b., gdyż przeprowadzenie wstępnego postępowania wyjaśniającego jest conditio sine qua non wdrożenia aktu następczego, czy to z trybu art. 53a, gdy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu, czy to z trybu art. 61a § 1 k.p.a., gdy jednocześnie organ nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu i daje temu wyraz we wydaniu postępowania o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek Stron;
4) naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61a § 2 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez obszerne uzasadnienie prawne odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. a niedopełnienie obowiązku uzasadnienia faktycznego Postanowień, które winno odnosić się do szczegółów wstępnego postępowania wyjaśniającego i do jego wyników.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie postanowień obu organów nadzoru budowlanego oraz o stwierdzenie przez Sąd, że obydwa organy dopuściły się rażącego naruszenia prawa materialnego - art. 81 § 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane mającego wpływ na wynik sprawy.
W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi wskazano na dokumenty dołączone do wniosku o wszczęcie postępowania, z których – zdaniem skarżących – jednoznacznie wynikało naruszenie prawa materialnego przez utwardzenie działki nr [...] oraz istnienie interesu prawnego skarżących w tej sprawie. PINB nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." - sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.
W wyniku kontroli sądowej zaskarżone postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do wniosku, że jest ono prawidłowe.
Zgodnie z art. 61a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.
Z kolei zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Chodzi o rozdział 5b ustawy "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy".
Na tle tego przepisu w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1314/21 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) wskazano: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, podzielany przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, że w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli dochodzi do wniosku, że roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5a p.b., o czym zawiadamia osobę interweniującą pismem (por. wyroki NSA z 7 marca 2023 r., II OSK 2286/22, z 3 marca 2023 r. II OSK 378/22 oraz z 12 września 2023 r., II OSK 199/23; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, brak jest podstaw do wymagania, by organ w sytuacji, gdy nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, zobowiązany był wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania".
Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy kwestia ta została oceniona odmiennie w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. II SAB/Kr 217/24. Został on wydany na skutek rozpoznania skargi M. R. i J. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w sprawie wszczęcia postępowania z wniosku skarżących z dnia 1 lipca 2024 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził: "W ocenie Sądu przywołane okoliczności sprawy wskazują na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie, która istniała na dzień wniesienia skargi. Nie zmienia powyższej oceny treść art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2024 r. poz. 725, dalej: P.b.), zgodnie z którym postępowania uregulowane w Rozdziale 5b ww. ustawy wszczyna się z urzędu. Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że wykładnia tego przepisu nie jest jednolita. W ocenie Sądu obecnie orzekającego treść art. 53a P.b. nie wyłącza stosowania art. 61a k.p.a., który stanowi podstawę wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jeśli podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Jeśli zatem, zdaniem organu nadzoru budowlanego, postępowanie nie może być prowadzone na wniosek ze względu na treść art. 53a P.b., powinien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 2 k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania. Również zwłoka organu w przypadku istnienia podstaw do wydania tego postanowienia w terminach określonych w k.p.a. podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd wskazuje jednak wyraźnie, że stanowisko sądu co do bezczynności nie oznacza aprobaty dla wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Ocena legalności postanowienia nie jest przedmiotem tego postępowania".
Wspomniana ocena legalności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania następuje obecnie w niniejszej sprawie.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że wniosek skarżących o wszczęcie postępowania został załatwiony w sposób odmowny z czysto formalnych przyczyn tzn. właśnie z uwagi na fakt, że wszczęcie postępowania w tej kategorii spraw może nastąpić wyłącznie z urzędu.
Analogiczna sytuacja była przedmiotem oceny w wyroku NSA z dnia 7 sierpnia 2024 r. sygn. II OSK 1447/23 (również dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), gdzie również na skutek uwzględnienia skargi na bezczynność organ został zobowiązany do wydania postanowienia w przedmiocie wniosku o wszczęcie analogicznego postępowania przed organem nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu tego wyroku NSA dokonał wykładni art. 53a ustawy Prawo budowlane, sięgając również do uzasadnienie projektu nowelizacji Prawa budowlanego, na mocy której dodano przepis art. 53a oraz poglądów doktryny. Stwierdzono: "(...) organy obu instancji trafnie odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie, stosując art. 61a § 1 k.p.a. Obowiązek rozpoznania wniosku skarżącego wynikał z prawomocnego wyroku Sądu z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 54/22, dlatego też organ pierwszej instancji uznając, że w sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania - brak materialnoprawnych przesłanek uzasadniających wszczęcie postępowania we wnioskowanym zakresie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego. Niemniej jednak, jak słusznie zauważył organ odwoławczy odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie wynikała przede wszystkim z woli ustawodawcy, który wyraźnie zdecydował, że postępowanie w sprawie, której dotyczyło podanie skarżącego wszczynane jest z urzędu a nie na wniosek. Z uwagi na wyjaśnione wyżej brzmienie art. 53a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane organ nie może wszcząć postępowania administracyjnego "na wniosek" – bez względu na to, czy wniosek taki pochodzi od osoby, która posiada interes prawny w sprawie, czy też takiego interesu nie posiada. Powyższe nie oznacza, że wniosek taki nie stwarza podstawy do stosownej reakcji organu nadzoru budowalnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że takie żądanie może stanowić impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, podczas którego organ administracji ustali krąg stron postępowania (w tym interes prawny wnioskodawcy) oraz zgodność z prawem obiektu budowlanego, którego wniosek dotyczy. W niniejszej sprawie, jak jednoznacznie wynika z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji, sporne podanie skarżącego stanowiło właśnie taki "impuls", który doprowadził do podjęcia przez organy nadzoru budowlanego czynności zmierzających do ustalenia, czy doszło do działań niezgodnych z Prawem budowlanym na działce ew. nr [...] położonej w R. przy ul. [...]. W ramach podjętych działań nie stwierdzono naruszenia przepisów ustawy – Prawo budowlane, które skutkowałyby obowiązkiem po stronie organu pierwszej instancji do wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego".
Również w niniejszej sprawie organ I instancji podjął czynności celem weryfikacji, czy istnieją podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie "utwardzenia gruntu rolnego kostką brukową na działce nr [...] w C. , gmina S." - zawiadomieniem nr [...] z dnia 8 lipca 2024 r. znak: PINB-I-050.212.24.5727.1, PINB poinformował, że zostaną przeprowadzone czynności kontrolno - wyjaśniające dotyczące materii poruszanej w nadesłanym piśmie (k:39 akta PINB). Czynności te doprowadziły organ I instancji do stwierdzenia braku naruszenia przepisów, o których mowa we wniosku. Stanowisko to przedstawiono w uzasadnieniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 października 2024 r., iż na działce nr [...] w C. istnieje zabudowa zagrodowa, która nie wymaga odrolnienia gruntu, a utwardzenie powierzchni działki budowlanej nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.
W tych okolicznościach nie sposób zarzucić organom I i II instancji jakichkolwiek nieprawidłowości w sposobie załatwienia wniosku skarżących o wszczęcie postępowania, datowanego na 1 lipca 2024 r. Zarzuty skargi nie znalazły potwierdzenia. W szczególności Sąd nie stwierdził naruszenia zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, ani też naruszenia przepisów prawa materialnego.
Na marginesie Sąd zauważa, że od wielu lat w toku pozostaje postępowanie z zakresu naruszenia stosunków wodnych pomiędzy skarżącymi a właścicielką działki nr [...], w ramach którego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyroki w sprawach o sygnaturach II SA/Kr 1104/22 i II SA/Kr 480/24 oraz II SAB/Kr 118/23 i II SAB/Kr 207/24. Znaczna część przesłanych do niniejszej sprawy akt administracyjnych stanowi dokumenty dotyczące sprawy naruszenia stosunków wodnych. Niewątpliwie więc istnieje wieloletni istnieje konflikt pomiędzy skarżącymi a właścicielką działki nr [...].
Ponadto – jak wynika z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie z 13 września 2024 r. przekazującego ponaglenie (k. 64 akt administracyjnych) organ ten prowadzi postępowania w sprawie zabudowań na działce nr [...] w C. :
< w sprawie znak: PINB-I-5160.94.24.1 dot. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego,
< w sprawie znak: PINB-I-5160.95.24.1 dot. budowy budynku gospodarczego - stodoły,
< w sprawie znak: PINB-I-5160.96.24.1 dot. budowy budynku garażowego.
We wszystkich tych postępowaniach skarżący mają status stron postępowania.
Nie znajdując jakichkolwiek wadliwości zaskarżonego postanowienia, ani też poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.