II SA/Kr 2105/03

II SA/Kr 2105/03 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2005-08-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-08-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Dorota Dąbek
Grażyna Danielec /przewodniczący/
Wiesław Kisiel /sprawozdawca/
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie: AWSA Dorota Dąbek NSA Wiesław Kisiel (spr) Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 sierpnia 2005 r sprawy ze skargi J. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 4 sierpnia 2003 r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji
Uzasadnienie
W roku 1991, w wieku 46 lat, J. B. podjął pracę w "P" W latach 1991 – 1999 pracował jako ślusarz, a następnie jako pracownik transportowy. W pracy był narażony zarówno na hałas, jak i zapylenie.
Ośrodek Medycyny Pracy w dniu [...] 2002 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W uzasadnieniu napisano, że nie stwierdzono przewlekłego zapalenia oskrzeli (choroba objęta punktem 4 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, Dz. U. Nr 65, poz. 294 i z 1989 r. Nr 61, poz. 364), pylicy krzemowej płuc (pkt 2), wady słuchu będącego konsekwencją pracy w hałasie (pkt 15). Proste przewlekłe zapalenie błony śluzowej gardła i krtani (które stwierdzono u J.B.) nie jest objęte tym wykazem chorób zawodowych.
Pismem z dnia [...] 2002 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny powiadomił J. B. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie jego ewentualnej choroby zawodowej i wyznaczył 14 termin dla ewentualnego zgłoszenia przez stronę wniosków dowodowych.
Natomiast pracodawca został powiadomiony, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] 2003 r.
W aktach sprawy znajdują się wyniki pomiarów czynniku szkodliwych dla zdrowia na stanowiskach pracy J. B.
W dniu [...] 2003 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny po raz pierwszy wydał decyzję w tej sprawie. Po wniesieniu odwołania przez J.B., decyzja ta została uchylona przez organ I instancji we własnym zakresie w trybie art.132 K.p.a.
Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego -wydał w dniu [...] 2003 r. cztery orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania chorób zawodowych. Obraz radiologiczny płuc nie wykazuje zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających. Dlatego brak podstaw do rozpoznania pylicy płuc (pkt 2 wykazu chorób zawodowych). Brak cech niewydolności układu oddechowego w gazometrii krwi kapilarnej i spirometrii nie pozwala na stwierdzenie zawodowej etiologii zapalenia oskrzeli. (pkt 4). Charakter stwierdzanych zmian w obrębie górnych dróg oddechowych nie uzasadnia przyjęcia ich związku przyczynowo-skutkowego z warunkami pracy (pkt 6). W uchu lewym nastąpiło przesunięcie progu słuchu do poziomu 43 dB, natomiast w uchu lewym stwierdzono całkowitą głuchotę. "Badanie audiometryczne wykonane w 1994 r. wykazało ubytki słuchu nie spełniające kryterium rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Asymetria niedosłuchu oraz brak udokumentowanego narażenia na działanie hałasu ponadnormatywnego w środowisku pracy nie pozwala na przyjęcie zawodowej etiologii choroby. Słuch społecznie niewydolny."
Powołując się na wyniki badań przeprowadzonych w Ośrodku Medycyny Pracy — Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej objętej punktami 2, 4, 6, 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Nadmieniono, że Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego potwierdził stanowisko Ośrodka
W zaskarżonej decyzji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w szczegółach zrelacjonował zgromadzony materiał zawodowy łącznie z odmową przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego uzupełnienia uzasadnienia swych orzeczeń lekarskich. Na tej podstawie utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą stwierdzenie chorób zawodowych u J.B. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art.138 § 1 pkt 1 K.p.a., art.5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. 1998, nr 90, poz.575 ze zm.), § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. nr 132, poz.1115).
W skardze do sądu administracyjnego J. B.ograniczył się do wyrażenia swego głębokiego przekonania, że jego niedomagania na zdrowiu są konsekwencją warunków, w jakich świadczył pracę zawodową.
W odpowiedzi organ administracyjny wniósł o oddalenia skargi i ponownie przytoczył podstawowe argumenty znane już z zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje :
Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na poważne uchybienia, które mogły mieć bezpośredni wpływ na treść zaskarżonej decyzji
W niniejszej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wszczął dwa postępowania administracyjne: pierwsze – w dniu [...] 2002 r., a drugie [...] 2003 r. W żadnym miejscu nie wyjaśniono, które z tych dwóch postępowań zostało zakończone zaskarżoną decyzją, ani czy drugie nadal się toczy stwarzając niebezpieczeństwo pojawienia się drugiej decyzji w tej samej sprawie.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny powołał się w swojej decyzji na § 10 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych ["Postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów."]. Mimo to Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie zaliczył do podstaw prawnych swej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 i z 1989 r. Nr 61, poz. 364). Oznacza to, że postępowanie wszczęte pod rządem rozporządzenia z 1983 r. zostało zakończone decyzją ostateczną nie uwzględniającą tego rozporządzenia. Dlatego należało stwierdzić naruszenie prawa materialnego, tj. § 10 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych.§§ 4, 6 i 7 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych nakazują dokonywać ustaleń w zakresie chorób zawodowych z uwzględnieniem przebiegu całej pracy zawodowej pracownika. Tymczasem organy obu instancji ograniczyły się do ustalenia warunków pracy u ostatniego pracodawcy. W aktach sprawy nie ma dowodu, że organ I instancji lub II instancji podejmował próbę ustalenia przebiegu pracy zawodowej J. B. przed rokiem 1991 r. Nie można wykluczyć, że informacje o warunkach pracy u poprzednich pracodawców J.B. rzutowałyby na ocenę przyczyn dolegliwości chorobowych strony. Dlatego dyrektywa bezwzględnie obowiązującego przepisu, nakazująca uwzględnienia całego przebiegu pracy zawodowej strony jest racjonalna. Uchybienie to nakazuje uchylenie decyzji wydanych w sprawie, jako sprzecznych z art.7 i art.77 K.p.a.
Nawet gdyby podstawą załatwienia sprawy choroby zawodowej była jedynie praca w "P", to należałoby uwzględnić skargę J. B. Już Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał materiał dowodowy zgromadzony w sprawie za niewystarczający, skoro zwracał się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego o przekazanie kompletnego uzasadnienia wydanych orzeczeń lekarskich.
Orzeczenia lekarskie nie kończą postępowania w sprawie; przeciwnie są jednie ekspertyzami wydawanymi w toku postępowania administracyjnego, tak aby na ich podstawie możliwe było wydanie decyzji administracyjnej. Ich adresatem są organy administracyjne wydające decyzje w sprawach chorób zawodowych, które nie mogą zasłaniać się treścią orzeczenia, lecz muszą na własną odpowiedzialność uznawać istnienie choroby zawodowej lub jej brak.
Kluczowe znaczenie ma fakt, że adresatem owych orzeczeń jest również strona i sąd, kontrolujący decyzje o stwierdzeniu choroby zawodowej lub odmowie jej wystąpienia. Zgodnie z art.81 K.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, o ile strona mogła się zapoznać z materiałem dowodowym i wypowiedzieć się na jego temat. Dlatego orzeczenia te muszą zawierać takie uzasadnienie, aby możliwa była ocena rzetelności i wiarygodności orzeczenia lekarskiego przez stronę i przez sąd. Orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej ma przekonać stronę, że lekarz wydający orzeczenie rzetelnie, z zachowaniem sztuki lekarskiej zbadał stronę w koniecznym zakresie i przeanalizował wyniki badania z należytą starannością. Sąd administracyjny (tak jak i organ administracyjny) nie ma kompetencji do zastępowania lekarza wydającego orzeczenie lekarskie, tym niemniej Sąd jest zobowiązany do oceny wartości dowodowej orzeczenia. Na podstawie lektury orzeczenia lekarskiego Sąd musi nabrać przekonania, że zostało ono wydane po przeprowadzeniu badań i dlatego w treści świadectw powinny być podane podstawowe informacje o metodzie badania, czasie jego przeprowadzenia, użytych do tego celu instrumentach oraz uzyskanych wynikach. Orzeczenie ma być efektem zastosowania wiedzy fachowej lekarza, dlatego w orzeczeniu musi być zapisana co najmniej podstawowa interpretacja wyników badania. Orzeczenie musi wyjaśnić, dlaczego stwierdzony stan zdrowia strony pozwala bądź przeciwnie - nie pozwala na stwierdzenie choroby, objętej wykazem chorób zawodowych.
To co dla lekarza wydającego orzeczenie jest jednym z wielu dokumentów wystawionych każdego dnia dla kolejnych pacjentów, dla strony jest jedynym dokumentem i strona ma ustawowo zagwarantowane prawo, aby lekarz jej przypadek przeanalizował i fachowo ocenił z pełnym poszanowaniem zasad rzetelności i sztuki lekarskiej. Tych wymogów nie spełnia orzeczenie, które zawiera jedynie konkluzje bez wskazania wszystkich przesłanek tych konkluzji.
Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego wydał w dniu [...].2003 r. cztery orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania chorób zawodowych. Orzeczeniom tym nie towarzyszy karta informacyjna, jaką zazwyczaj Instytut sporządza po zakończeniu badań, gdy strona ubiegająca się o uznanie u niej choroby zawodowej opuszcza Instytut. Sąd nie wypowiada się więc na temat karty, jeżeli została ona sporządzona, ale ocenia orzeczenia lekarskie jakie znajdują się w aktach sprawy.
Obraz radiologiczny płuc nie wykazuje zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających. Dlatego brak podstaw do rozpoznania pylicy płuc (pkt 2 wykazu chorób zawodowych). Uzupełnieniem jest "diagnostyka radiologiczna". Podany został zakres badania: przepona, płuca, serce, piersiowy odcinek kręgosłupa. Podana został informacja o tych organach, uzyskana w badaniu radiologicznym. Lekarz dokonał też kwalifikacji informacji. Dlatego świadectwo to jest wiarygodne. Istotne jest również wyraźne, akceptujące odniesienie się do wcześniejszego badania w Ośrodku Medycyny Pracy
"Brak cech niewydolności układu oddechowego w gazometrii krwi kapilarnej i spirometrii nie pozwala na uznanie etiologii zawodowej zapalenia oskrzeli." (pkt 4). Zapisano wyniki badania spirometrycznego i gazometrycznego. Uznano wyraźnie, że wyniki są zgodne z oceną lekarza Ośrodka Medycyny Pracy. Orzeczenie stwierdza, że J.B. cierpi na przewlekłe zapalenie oskrzeli, co jednak nie może być uznane za chorobę mającą swe źródło w warunkach w pracy zawodowej. Punkt 4 wykazu chorób zawodowych z roku 1983 wymieniał "Przewlekłe zapalenie oskrzeli wywołane działaniem substancji toksycznych, aerozoli drażniących - w razie stwierdzenia niewydolności narządu oddechowego". Warunkiem więc ustalenia choroby zawodowej było stwierdzenia niewydolności narządu oddechowego. Skoro oceniono, że "brak cech niewydolności układu oddechowego", więc logiczne było wyprowadzenie stąd wniosku o niemożności stwierdzenia choroby zawodowej.
Przewlekły prosty stan zapalny błony śluzowej gardła i krtani, stwierdzony przez lekarza Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego u J.B. nie uzasadnia przyjęcia jego związku przyczynowo-skutkowego z warunkami pracy. Punkt 6. wykazu chorób zawodowych mówił o "przewlekłym zanikowym, przerostowym i alergicznym nieżycie błon śluzowych nosa, gardła, krtani i tchawicy, wywołanym działaniem substancji o silnym działaniu drażniącym lub uczulającym" Organ administracyjny mógł domagać się uzupełnienia uzasadnienia, o wyraźne podanie czy zdaniem lekarza Instytutu (a) "przewlekły prosty stan zapalny błony śluzowej gardła i krtani", stwierdzony u J. B., jest odrębną jednostką chorobową aniżeli "przewlekły zanikowy, przerostowy i alergiczny nieżyt błon śluzowych", czy też (b) jednostka chorobowa jest ta sama, a jedynie niepodane przez lekarza cechy zmian stwierdzonych u J.B. wykluczają związek przyczynowy z warunkami pracy, ale w takim przypadku nie wiadomo, jakie elementy warunków pracy uzasadniały taką konkluzję i tym bardziej nie wiadomo, dlaczego ów związek przyczynowy można było jednoznacznie wykluczyć. Orzeczenie jest więc niewiarygodne z powodu niekompletnej informacji. Co więcej nie odnosi się do wcześniejszego rozpoznania w MOMP, a więc inaczej niż w orzeczeniach na temat pylicy płuc i zapalenia oskrzeli, tj. nie wiadomo czy zdaniem lekarza jego rozpoznanie jest identyczne z rozpoznaniem przez lekarza
W uchu lewym nastąpiło przesunięcie progu słuchu do poziomu 43 dB, natomiast w uchu lewym – stwierdzono całkowitą głuchotę. Pozostawienie tego ustalenia faktycznego bez wyczerpującej interpretacji jest poważnym uchybieniem. (1) W uzasadnieniu orzeczenia napisano: "Badanie audiometryczne wykonane w 1994 r. wykazało ubytki słuchu nie spełniające kryterium rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu." – co można interpretować, jako informację, że w 2003 r. w ogóle nie badano słuchu J. B. (2) Stwierdzenie w orzeczeniu, że "asymetria niedosłuchu nie pozwala na przyjęcie zawodowej etiologii choroby" nie wyjaśnia stronie, dlaczego nie może to pozostawać w związku przyczynowo-skutkowym z wieloletnią pracą w hałasie. (3) Brak dokumentacji może być wyłącznie argumentem na rzecz stwierdzenia choroby zawodowej, gdyż pracownik nie ponosi odpowiedzialności za baki w dokumentacji pracodawcy. (4) Prawo nie uzależniło stwierdzenia choroby niedosłuchu od działania "hałasu ponadnormatywnego w środowisku pracy." [15. Uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu]. Praca w hałasie nie przekraczającym dopuszczalnych norm też mogła być źródłem choroby zawodowej, tym bardziej że wieloletnia praca w hałasie stwarza domniemanie związku przyczynowo skutkowego niedosłuchu z warunkami pracy. (5) Powoływanie społecznego znaczenia niedosłuchu ("słuch społecznie niewydolny") jest bezprzedmiotowe w świetle lapidarnego brzmienia pkt.15 wykazu chorób zawodowych. (6) Również w tym zakresie nie ustosunkowano się do diagnozy postawionej przez lekarzy
Sąd stwierdza, że organ administracyjny nie był uprawniony do zakończenia postępowania, albowiem orzeczenia lekarskie wydane przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego nie spełniały powyższych wymogów materiału dowodowego, mogącego być podstawą załatwienia sprawy. Nie stanowi usprawiedliwienia dla zakończenia postępowania odmowa współpracy Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, tj. odmowa uzupełnienia orzeczenia o braku podstaw stwierdzenia choroby zawodowej.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. ‘a’ i ‘c’ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692).