II SA/Kr 210/25

II SA/Kr 210/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-04-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1572/25 - Wyrok NSA z 2025-08-27
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 138 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151 a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu G. sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji nr 40/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 27 stycznia 2025 r., znak: WOB.7721.243.2024.KJAS w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją nr 574/2020 z dnia 29 kwietnia 2020 r., znak: ROIK I.5160.47.2020.LPR Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nakazał A. D., właścicielowi nieruchomości położonej na działce nr [...] obr. [...] K. przy ul. S. w K. rozbiórkę szamba betonowego na nieczystości ciekłe, tj. zbiornika o pojemności powyżej 10 m3 (ok. 13,94 m3) - usytuowanego na działce nr [...] obr. 3. , z naruszeniem granicy działki sąsiedniej [...] obr[...] K. , zrealizowanego z naruszeniem warunków technicznych oraz stanowiącego o niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowych w rozumieniu art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej.
Decyzją nr 346/2021 z dnia 22 lipca 2021 r. znak: WOB.7721.254.2020.MCZA Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1069/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Decyzją z dnia 20 czerwca 2024 r. znak: ROIKI.5160.16.2023.LPR, działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 w związku z art. 103 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nakazał A. D., właścicielowi nieruchomości położonej na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. S. w K., rozbiórkę szamba betonowego na nieczystości ciekłe z budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. w K., tj. zbiornika o pojemności powyżej 10 m3 (ok. 13,94 m3) - usytuowanego na działce nr [...] obr. [...], z naruszeniem granicy działki sąsiedniej [...] (wcześniej [...]) obr. [...] z naruszeniem warunków technicznych oraz stanowiącego o niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowych w rozumieniu art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno – budowlanej.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 23 lutego 2023 r. ustalono, że na działce nr [...] obr. [...] K.
w K. znajduje się obiekt budowlany - zbiornik na nieczystości ciekłe. Część obiektu zlokalizowana jest również na działce [...]. Bez pomiarów geodezyjnych nie ma możliwości jednoznacznego określenia, czy przedmiotowy obiekt posadowiony jest także na działce [...]. Dokumentacja geodezyjna przedstawiającą usytuowanie szamba znajduje się w aktach sprawy [...] W dniu 12 lutego 2020 r. przedłożono organowi mapę do celów projektowych opracowaną przez geodetę J. J., w dniu 12 kwietnia 2019 r., na której widnieje przedmiotowe szambo zlokalizowane częściowo na dz. nr [...] i częściowo na dz. [...] (po podziałach szambo zlokalizowane jest częściowo na działce [...]).
Organ powziął kroki zmierzające do ustalenia czy przedmiotowe szambo istniało w czasie, w którym wybudowany budynek mieszkalny zlokalizowany na przedmiotowej działce, czy też został wybudowany w innym czasie. Powyższe działanie miało na celu ustalenie z jakiej daty należy stosować przepisy prawa budowlanego. W dniu 31 sierpnia 2024 r. dokonano przeglądu dokumentacji archiwalnej w czytelni Archiwum Narodowego w K..
Organ wyjaśnił, że przywołana dokumentacja nie wykazała przedmiotowego szamba, a także budynku mieszkalnego, który jest obsługiwany przez to szambo,
z czego wynika, że obydwa obiekty powstały co najmniej w roku 1980 r. Organ uzyskał również informację, że Archiwum Narodowe w K. nie dysponuje dokumentacją z okresu po 1980 w zakresie jakichkolwiek obiektów zlokalizowanych na ww. dz. nr [...]. Z kolei w oparciu o pismo UMK WAiU z dnia 15 czerwca 2023 r. organ uzyskał informację, że w systemie informatycznych prowadzonym od 2004 roku, dla działek [...] oraz [...] obr. [...] K. przy ul. S. w K. nie ma zgłoszeń budowy oraz decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.
Organ ustalił nadto, na podstawie pisma UMK z dnia 7 czerwca 2023 r., że w roku 1970 w operacie ewidencyjnym ujawniona była działka nr [...], obr. [...] (mały) T. . Zgodnie z wykazem zmian gruntowych (równoważnikiem) z operatu [...] działka nr [...], obr. [...] (mały) T. odpowiada działce nr [...], obr. [...] jedn. ewid K. . Następnie operatem [...] zatwierdzonym decyzją GD-03-H-74102-151/97 z 22.12.1997 r. działki nr: [...] i [...] zostały połączone i otrzymały oznaczenie nr [...], obr. [...], jedn. ewid K. . Operatem [...] zatwierdzonym decyzją GD-04-1.6831.2.133.1.2014 z 17 października 2014 r. nr 625/2015 działka nr [...] została podzielona na działki nr: [...] i [...], obr. [...], jedn. ewid. K. Do ww. pisma załączono odpowiednie mapy wskazujące podział nieruchomości z wskazanych okresów.
Analizując zgromadzony materiał dowodowy organ stwierdził, że przedmiotowe szambo zostało wybudowane przed 1 stycznia 1995 r. Zgodnie zaś z przepisami obowiązującymi w dacie jego powstania, budowa przedmiotowego szamba, wymagała pozwolenia na budowę, co wynika z art. 28 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. oraz przepisu § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.), który nie wymienia tego rodzaju obiektów w katalogu obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Organ wyjaśnił przy tym, że dla usuwania skutków samowoli budowlanych popełnionych przed dniem 1 stycznia 1995 r. zastosowanie znajduje przepis art. 103 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane, który przewiduje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Z kolei zgodnie z art. 40 ww. ustawy, cyt.: "W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami".
Zdaniem organu zastosowanie przez ustawodawcę spójnika "lub" w przepisie art. 37 ust. 1 ww. ustawy oznacza, że wystarcza spełnienie jednej z alternatywnych przesłanek (jest to tzw. alternatywa nierozłączna). Tym samym, obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania, który powstał przed 1995 r. w okolicznościach braku wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, kwalifikuje się do rozbiórki na podstawie brzmienia przepisu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jednocześnie usunięcie skutków usunięcie ww. obiektu nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 p. b. z 1974 r. z uwagi na lokalizację obiektu częściowo na działce sąsiedniej, zrealizowanego bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i powodującego niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia t j.: naruszenie interesu osób trzecich. Co więcej w toku niniejszego postępowania A. D. nie składał żadnego wniosku o legalizację spornego obiektu budowlanego.
Zdaniem organu w nin. sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie, że wystąpiła przesłanka o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji terenowej stopnia podstawowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje (,") niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Aby można było w pełni stwierdzić brak przesłanek przymusowej rozbiórki z art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane 1974 r., organy powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające pozwalające ocenić, że samowolnie wybudowany obiekt budowlany nie stanowi niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, a zarazem czy takie ewentualne zagrożenie można zalegalizować przez nakazanie określonych zmian i przeróbek w samowolnie zrealizowanych obiekcie. Zaistnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy czyni niedopuszczalnym zastosowanie w sprawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Legalizacja samowoli ma natomiast za zadanie doprowadzić inwestycję do takiego stanu, w jakim możliwe byłoby możliwe udzielenie pozwolenie na jej powstanie (przy uwzględnieniu zróżnicowanego stanu prawnego).
Zdaniem organu pozostawienie przedmiotowego obiektu budowlanego - szamba, wpływa negatywnie na interes materialny właścicieli działek nr [...] obręb K. K. poprzez zajęcie części działki oraz nr [...] z uwagi na ograniczenia co do możliwości zabudowy tej działki. PINB ustalił dodatkowo, że na przedmiotowym obszarze występuje sieć kanalizacyjna - aczkolwiek nie w bezpośrednim sąsiedztwie - co nie uniemożliwia prawidłowego podpięcia budynku mieszkalnego do sieci kanalizacji sanitarnej.
Jednocześnie organ zauważył, że poprzedni właściciel działek nr [...], [...], [...] i [...] za pismem z dnia 20 grudnia 2023 r. (data wpływu 21 grudnia 2023 r.) przedłożył do wglądu oświadczenie z dnia 18 września 2023 r. następującej treści "wyrażam zgodę Inwestorowi A. D. (...) na zainstalowanie i pozostawienie w gruncie przewodu sieci kanalizacyjnej na terenie moich, wyżej wymienionych działek obr[...] objętych księgą wieczystą [...] (...) Równocześnie oświadczam, że przed rozpoczęciem budowy sieci ustanowię służebność przesyłu w formie aktu notarialnego na rzecz A. D., w zakresie o którym mowa w niniejszym oświadczeniu". Z uwagi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru wydając przedmiotową decyzję nie wskazał terminu do jej wykonania. Z chwilą gdy stanie się ona ostateczna zobowiązani powinni podjąć działania mające na celu wykonanie decyzji.
Za strony niniejszego postępowania organ uznał właściciela działki nr [...] obręb [...], usytuowanej przy ul. S. w K., A. D. tj. osobę ujawniona w księdze wieczystej nr [...], właścicielkę działki nr [...] obręb [...] S. K. (kw nr [...] [...]) oraz właściciela działki nr [...] obręb [...] G. Sp. z o. o. z siedzibą w K. (kw. nr [...]). Tym samym, zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obowiązek rozbiórki został nałożony na właściciela działki nr [...] obręb K. na której w większości zrealizowany został przedmiotowy obiekt budowlany, który jako jedyny ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a zatem wykonać rozebranie przedmiotowego szamba.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. D..
Decyzją nr 40/2025 z dnia 27 stycznia 2025 r., znak: WOB.7721.243.2024.KJAS, działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725, z późn. zm.) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe szambo jest zlokalizowane na nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr. [...] K. , pozostaje własnością A. D.. Natomiast z uwagi na oddziaływanie przedmiotowego szamba na działki sąsiednie, należało przyznać status stron również właścicielowi działki nr [...] [...] - G. sp. z o.o. z siedzibą w K. PINB przyznał status strony również S. K. jako właścicielce działki nr [...] [...], jednak postanowieniem z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt I Ns 1233/19/K, które uprawomocniło się z dniem 22 marca 2024 r. A. D. "nabył przez zasiedzenie z dniem 27 marca 2018 roku prawo własności nieruchomości o powierzchni 0,0037 ha położonej w K. stanowiącą działkę nr [...]". Wobec powyższego, PINB prowadząc ponownie niniejsze postępowanie winien zweryfikować aktualny krąg stron.
Organ odwoławczy zauważył, że organy obu instancji pozostają związane oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1069/21. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji zgodnie z zaleceniami Sądu ustalił datę realizacji przedmiotowego szamba. Jak podał, przedmiotowy zbiornik na nieczystości ciekłe o pojemności ok. 13,94 m3 powstał na początku lat 80-tych XX wieku. Powyższy fakt organ I instancji ustalił poprzez analizę dokumentacji archiwalnej w Archiwum Narodowym w K.. Dokumentacja datowana na lata: 1941, 1979 oraz 1980 nie wykazała przedmiotowego szamba, a także budynku mieszkalnego, który jest obsługiwany przez przedmiotowe szambo, co uzasadniało wyciągnięcie wniosku, że obydwa obiekty powstały co najmniej w roku 1980. W ocenie organu odwoławczego PINB skorzystał ze wszystkich możliwych środków dowodowych celem ustalenia daty realizacji przedmiotowego szamba. Z uwagi na znaczny upływ czasu od przeprowadzenia przedmiotowych robót, ustalenie bardziej precyzyjnej daty ich przeprowadzenia jest utrudnione również z uwagi na ograniczone możliwości dowodowe. Wobec powyższego data ustalona na początek lat 80-tych XX wieku jest w ocenie MWINB wystarczająca i należycie wykazana.
Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie powstania przedmiotowego zbiornika na nieczystości, budowa przedmiotowego szamba wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z art. 28 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a także z przepisu § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.), który nie wymienia tego rodzaju obiektów w katalogu obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalono również, że od 2004 r. dla działek [...] oraz [...] obr[...] przy ul. S. w K. kwerenda odpowiednich systemów nie wykazała żadnych zgłoszeń budowy oraz decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Również obecny właściciel nie przedłożył żadnego dowodu uzyskania takiego pozwolenia, ani nie poddał w uzasadnioną wątpliwość powyższych ustaleń organu powiatowego. Zdaniem organu odwoławczego brak zalegania decyzji o pozwoleniu na budowę w systemach informatycznych rejestru decyzji UMK może uzasadniać tezę, że inwestor w dacie budowy nie dysponował wymaganym pozwoleniem na budowę. W aktach sprawy nie zalega też żaden przeciwdowód odnoszący się do wyżej pisanego faktu. Wobec tego organ odwoławczy doszedł do przekonania, że przedmiotowe szambo zostało zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej.
Zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze fakt, że przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej przed 1995 r. PINB co do zasady prawidłowo przyjął jako podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji art. 37 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., na co wskazuje treść art. 103 ust. 2 ustawy Pr.bud. z 1994 r. Budowa przedmiotowego szamba została zrealizowana na początku lat 80-tych XX wieku, a ustawa Pr. bud. z dnia
7 lipca 1994 r. weszła w życie 1 stycznia 1995 r., a więc po ukończeniu budowy przedmiotowego szamba. Natomiast konieczność zastosowania art. 48 Pr. bud wynika z wdrożonej przez PINB procedury legalizacyjnej samowolnie zrealizowanego zbiornika na nieczystości, a która wynika z art. 48 ust. 1 Pr. bud. Organ odwoławczy wskazał jednak, że po ustaleniu zaistnienia samowoli budowlanej, w pierwszej kolejności należało zbadać czy na gruncie niniejszej sprawy ziściła się negatywna przesłanka legalizacji samowoli budowlanej wskazana w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr. bud z 1974 r., tj. czy przedmiotowe szambo powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Względem zgodności wykonania przedmiotowego szamba z przepisami Rozporządzenia Ministra administracji, gospodarki terenowej i ochrony środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm. dalej; rozporządzenie) organ wskazał na treść przepisu § 23 ust. 1 ww. Rozporządzenia: Odległość szczelnych i krytych zbiorników do gromadzenia nieczystości, dołów ustępowych, ustępów nie skanalizowanych o liczbie oczek do 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych powinna wynosić co najmniej:
1) od otworów okiennych i drzwiowych w pomieszczeniach mieszkalnych, budynkach, w których znajdują się inne pomieszczenia na pobyt ludzi, oraz w magazynach środków spożywczych -15 m,
2) od granicy działki sąsiedniej, pasa drogi publicznej lub chodnika przy ulicy - 7,5 m.
Co prawda PINB stwierdził, że przesłanka niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia została spełniona poprzez realizację przedmiotowego szamba z naruszeniem granicy działki sąsiedniej. Jednakże w toku niniejszego postępowania uległ zmianie stan faktyczny w powyższym zakresie. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla K.-K. w K. z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt I Ns [...] A. D. nabył przez zasiedzenie z dniem 27 marca 2018 roku prawo własności nieruchomości o powierzchni 0,0037 ha położonej w K. stanowiącą działkę nr [...] powstałą z podziału działki [...]. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż wskazywane przez PINB naruszenie granicy działki sąsiedniej nie ma obecnie znaczenia merytorycznego dla niniejszej sprawy. W ocenie MWINB zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy zbiornik na nieczystości stanowi niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Organ powiatowy wskazywał na niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia wskutek naruszenia interesu osób trzecich. Powyższa przesłanka została zdezaktualizowana, jak zostało wskazane powyżej. Natomiast dotychczas w żaden inny sposób nie wykazano zaistnienia przesłanek uniemożliwiających legalizację przedmiotowego obiektu.
W związku z powyższym PINB prowadząc ponownie postępowanie, zweryfikuje ewentualne zaistnienie przesłanek uniemożliwiających legalizację przedmiotowego obiektu, innych niż naruszenie praw osób trzecich związanych z naruszeniem granicy sąsiedniej działki nr [...] [...] w K.. W przypadku braku zaistnienia takich przesłanek, organ powiatowy winien przeprowadzić postępowanie celem zalegalizowania przedmiotowego szamba betonowego na nieczystości ciekłe
z budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. w K..
Od powyższej decyzji sprzeciw wniosła G. sp. z o.o. z siedzibą
w K., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
1. art. 40 § 2 k.p.a poprzez bezzasadne pominięcie w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika zgłoszonego pismem z dnia 25 lipca 2024 r. (pismo wraz z UPO w załączeniu)
2. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku istnienia przesłanek do zastosowania w/w przepisu prawa.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, ze postępowanie odbyło się pominięciem pełnomocnika strony, tymczasem w sytuacji gdy strona ustanowiła pełnomocnika, doręczenie pisma wyłącznie stronie z pominięciem pełnomocnika jest prawnie bezskuteczne i stanowi naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.
W ocenie strony skarżącej decyzja jest wadliwa także z tej przyczyny, że organ niezasadnie zastosował procedurę uchylenia decyzji w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Instytucja z art. 138 § 2 k.p.a. powinna być stosowana wyjątkowo i jedynie w uzasadnionych przypadkach, który w ocenie Skarżącej nie zachodzi w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy błędnie wskazał na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, bowiem dysponował wszystkimi dokumentami niezbędnymi do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a wymagane było jedynie uzupełnienie dowodów. Zgodnie z dyspozycją art. 136 kpa organ odwoławczy może na żądanie stron lub z urzędu przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia dowodów.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budowa zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności ok. 13,94 m3 została przeprowadzona przez inwestora bez zachowania odpowiedniej procedury, wobec czego nie uzyskano stosownego pozwolenia na budowę. Co więcej, aktualny właściciel również nie legitymuje się wymaganym pozwoleniem, a zatem budowa zbiornika na nieczystości została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję
w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Wskazać należy również, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znacząco ograniczona jest możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, WSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach sprawy przywołać należy również art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". W przedmiotowej sprawie wiąże wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2021 r., II SA/Kr 1069/21.
W tak zakreślonych ramach wniesiony sprzeciw okazał się nieuzasadniony.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zaskarżona sprzeciwem decyzja wydana została w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie budowy szamba na działce nr [...] obr. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podstawę materialnoprawną sprawy kształtują przepisy art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r. poz. 229) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2020 r. poz. 1333).
W toku postępowania wyjaśniającego, prowadzonego po wydaniu ww. wyroku WSA w Krakowie z 22 grudnia 2021 r., ustalono, że przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej przed 1995 r., co uzasadnia – zdaniem organów - zastosowanie art. 37 ustawy z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. W sprawie zbadano również, czy spełniła się negatywna przesłanka legalizacji samowoli budowlanej wskazana w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r., tj. czy przedmiotowe szambo powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W tym zakresie istotne znaczenie przypisano przepisom rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Zgodnie z § 23 ust. 1 rozporządzenia, odległość szczelnych i krytych zbiorników do gromadzenia nieczystości, dołów ustępowych, ustępów nie skanalizowanych o liczbie oczek do 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych powinna wynosić co najmniej: 1) od otworów okiennych i drzwiowych w pomieszczeniach mieszkalnych, budynkach, w których znajdują się inne pomieszczenia na pobyt ludzi, oraz w magazynach środków spożywczych -15 m, 2) od granicy działki sąsiedniej, pasa drogi publicznej lub chodnika przy ulicy - 7,5 m.
Organ odwoławczy wskazał w tym kontekście, że w ocenie Inspektora Powiatowego przesłanka niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia została spełniona poprzez realizację przedmiotowego szamba z naruszeniem granicy działki sąsiedniej. Stwierdził jednak, że w toku postępowania uległ zmianie stan faktyczny sprawy, a to z tej przyczyny, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla K.-K. w K. z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt I [...] A. D. nabył przez zasiedzenie z dniem 27 marca 2018 roku prawo własności nieruchomości o powierzchni 0,0037 ha położonej w K., stanowiącej działkę nr [...], powstałą z podziału działki [...]. W tej sposób doszło do sytuacji, w której - zdaniem organu odwoławczego - wskazywane przez PINB naruszenie granicy działki sąsiedniej, jako okoliczność uniemożliwiająca legalizację samowoli budowlanej, nie ma obecnie znaczenia merytorycznego dla sprawy. Tym samym, zdaniem Inspektora Wojewódzkiego, zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy zbiornik na nieczystości stanowi niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania celem zweryfikowania, czy istnieją przeszkody do legalizacji przedmiotowego obiektu, inne niż naruszenie praw osób trzecich związanych z naruszeniem granicy sąsiedniej działki nr [...].
Zdaniem Sądu w tych okolicznościach organ odwoławczy wykazał zaistnienie przesłanek uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zauważyć należy, że postępowanie w kontrolowanej sprawie koncentrowało się do tej pory na ustaleniu właściwego, ze względu na czas powstania spornego szamba, trybu postępowania oraz na przesłance wykluczającej legalizację samowoli budowlanej powstałej pod rządami ustawy z 1974 r. związanej z lokalizacją szamba. Organ odwoławczy zmienił ocenę tej przesłanki ze względu na zmianę stanu faktycznego sprawy (zasiedzenie przez inwestora działki nr [...]).
W tym miejscu Sąd wskazuje, że konieczność uwzględnienia aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy musi być uwzględniona przy wykładni art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. określającego ramy dopuszczalnego uzupełniającego postępowania dowodowego. Literalne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. sugeruje, że uzasadnieniem dla uchylenia decyzji organu pierwszej instancji może być wyłącznie sytuacja, w której organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, wiążącego się ze skutkami, których dotyczy druga przesłanka. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, uzasadnione jest wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy również wtedy, gdy w wyniku istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego sprawy, zaistniałej po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, konieczne staje wyjaśnienie zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie organ odwoławczy naraziłby się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), w której chodzi o dwukrotne merytoryczne przeprowadzenie postępowania i dwukrotną ocenę dowodów i stanu faktycznego sprawy.
W konsekwencji powyższych stwierdzeń zarzuty sformułowane w sprzeciwie nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak wskazano powyżej, istniały okoliczności uzasadniające zastosowanie w okolicznościach sprawy art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. trzeba wskazać, że zgodnie z przywołanym przepisem jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W postępowaniu odwoławczym skarżąca spółka ustanowiła pełnomocnika w osobie G. J.. Fakt ten nie został uwzględniony przez organ odwoławczy, który skierował decyzję bezpośrednio do G. Sp. z o.o. Naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. nie uzasadnia jednak w przedmiotowej sprawie uchylenia zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Pomimo bowiem tego uchybienia Spółka wniosła skutecznie sprzeciw od kwestionowanej decyzji, w którym przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Trzeba również wziąć pod uwagę charakter decyzji kasatoryjnej, która nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie kończy postępowanie w danej instancji, co umożliwia stronie skarżącej dalszą aktywność w sprawie.
Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając sprzeciw.