II SA/Kr 21/19

II SA/Kr 21/19 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2019-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Krystyna Daniel
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 521/20 - Wyrok NSA z 2023-02-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 54, art. 55, art. 57 ust. 7, art. 59 f
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 25 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2019 roku sprawy ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 12 października 2018 r., znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem nr [...] z 24 kwietnia 2018 r. znak [...], w wyniku dokonanej w dniu [...] kwietnia 2018 r. kontroli budowy budynku hali magazynowo-produkcyjnej realizowanej przy ul. [...] w T., na działce nr [...] obr. [...], wymierzył inwestorowi M. K. karę w wysokości 50 000 zł za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego - budynku hali magazynowo-produkcyjnej - z naruszeniem przepisów art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), dalej "P.b.".
Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 57 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 59f ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 P.b. oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "K.p.a.".
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że [...] kwietnia 2018 r. przeprowadził z urzędu kontrolę budowy budynku magazynowo-produkcyjnego realizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w T.. Budynek realizowany był w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta T. o pozwoleniu na budowę z 10 lutego 2017 r. znak: [...] W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, iż inwestor zrealizował obiekt niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a dodatkowo przystąpił do użytkowania przedmiotowego budynku.
W dniu kontroli w budynku hali zamontowane były urządzenia typu tokarka, sprężarka, dłutownica, jak również składowane materiały i różnego rodzaju narzędzia. Po analizie fotografii wykonanych w czasie kontroli organ stwierdził, że inwestor przystąpił do użytkowania budynku. Poustawiane stoły warsztatowe, na których znajdowały się projekty wykonywanych produktów, narzędzia ręczne, wkrętarki, czy nawet butelka wody mineralnej, składowane po całej hali materiały stalowe, czy wreszcie elementy i sam fragment wykonywanego przedmiotu - kozła podpierającego, są zdaniem organu niewątpliwym dowodem na użytkowanie budynku.
Dalej organ przytoczył tezy z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyjaśniające pojęcie użytkowania obiektu.
W ocenie organu nie ma żadnego znaczenia fakt, że inwestor zrealizował obiekt niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, gdyż przepis art. 57 ust. 7 P.b. ma zastosowanie, gdy inwestor przystąpi do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie lub zgłoszenia o zakończeniu budowy, zarówno w przypadku realizacji obiektu zgodnie z projektem, jak i z istotnymi odstępstwami od tego projektu.
Dalej organ przywołał treść art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 P.b. Wskazał, że na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 7 P.b. zobowiązany był do wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu i przedstawił sposób wyliczenia wysokości kary.
M. K. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Zaprzeczając, że rozpoczął użytkowanie obiektu i podnosząc zbyt dużą wysokość kary, zarzuty, wnioski i argumentację powtórzył następnie w skardze do Sądu, co zostanie omówione poniżej. Podniósł m.in., że w budynku nie znajduje się instalacja elektryczna.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z 17 września 2018 r. w trybie art. 136 K.p.a. zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego o:
- decyzję o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym,
- informacje, czy wobec przedmiotowego obiektu toczy się postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy i wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz w jaki sposób ustalono, że w budynku znajduje się instalacja elektryczna.
W odpowiedzi organ I instancji wyjaśnił, że:
- nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego,
- inwestor składał wniosek o pozwolenie na użytkowanie, które zakończyło się odmową, ze względu na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków wniosku,
- w związku ze stwierdzeniem w dniu kontroli, że maszyny i urządzenia są podłączone uznano, że inwestor posiada w obiekcie instalację elektryczną.
Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zaskarżonym postanowieniem nr [...] z 12 października 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 § 1 K.p.a. w zw. z art. 57 ust. 7 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z 24 kwietnia 2018 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w trybie art. 136 K.p.a. akta sprawy zostały uzupełnione o decyzję Prezydenta Miasta T. z 10 lutego 2017r. nr [...], zatwierdzającą M. K. projekt budowlany dobudowy do istniejącego budynku hali magazynowo-produkcyjnej wraz z projektem budowlanym zatwierdzonym tą decyzją oraz akta sprawy zakończonej decyzją PINB z 3 lipca 2018 r. o odmowie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanej części budynku o część magazynowo-produkcyjną na działce nr [...] przy ul. [...] w T..
Dalej organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż PINB z urzędu przeprowadził kontrolę budowy budynku realizowanego przy ul. [...] w T., powiadamiając inwestora o terminie przeprowadzenia kontroli. W dniu [...] kwietnia 2018 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę obiektu - rozbudowy istniejącego budynku o część magazynowo-produkcyjną (kategoria obiektu wg decyzji o pozwoleniu na budowę - XVIII) z udziałem inwestora. Ustalono w toku postępowania, że zrealizowano 2 segmenty hali z 4 projektowanych. Zapisano do protokołu, że: "W hali zamontowane są urządzenia, składowane są materiały, narzędzia itp. (...). Urządzenia to - tokarka, sprężarka, dłutownica. Budynek posiada instalacje gazową z nagrzewnicą, inst. elektryczną. Stan maszyn, urządzeń, narzędzi oraz lokalizacja materiałów, produktów świadczy o przystąpieniu do użytkowania obiektów".
Do protokołu dołączono fotografie ilustrujące stan faktyczny wnętrza przedmiotowej hali, w tym świadczące o użytkowaniu i korzystaniu z niej wyposażenia.
Następnie organ odwoławczy przywołał i wyjaśnił treść art. 54, art. 55 i art. 57 ust. 7 P.b. Przedstawił też wyliczenie kary zgodnie z art. 59f P.b.
Zdaniem organu odwoławczego postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w sposób jednoznacznie wskazujący, iż została spełniona przesłanka wymierzania kary na podstawie art. 57 ust. 7 P.b., jaką jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 P.b.
Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że dobudowany obiekt magazynowo-produkcyjny jest użytkowany, bowiem z zagospodarowania obiektu wynika jednoznacznie, że w obiekcie wykonywane są czynności związane z obróbką metali. Dokumentacja fotograficzna (str. 10, 9, 8, 3, 2 dokumentacji fotograficznej) wskazuje, że w hali znajduje się działające urządzenie z przymocowaną butlą gazową na gazy techniczne (półautomat spawalniczy omega 300 firmy Migatronic), podłączone kablami do rozgałęźnika, w pomieszczeniu znajdują się jeszcze dwie inne butle na gazy techniczne, składowane są narzędzia, różnorodne wyroby i produkty metalowe, a fotografie wskazują również na użytkowane stanowisko pracy (wykonywanie elementów metalowych na podstawie rysunków technicznych, str. 4 i 6 dokumentacji fotograficznej). Zrealizowana część obiektu użytkowana jest w całości.
Organ odwoławczy podkreślił, że art. 57 ust. 7 P.b. obliguje organ nadzoru budowlanego do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania w przypadku stwierdzenia, że przystąpiono do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 P.b., nie pozostawiając w tej kwestii organowi żadnego uznania administracyjnego; bez znaczenia pozostają pobudki, jakie inwestorem w tej mierze kierowały.
[...]WINB przywołał również orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące weryfikacji rozpoczęcia użytkowania obiektów magazynowych.
Końcowo organ odwoławczy wskazał, że zebrany materiał dowodowy daje podstawy do uznania, że inwestor umożliwił przystąpienie do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i art. 55 P.b., mimo uchybień organu I instancji w zakresie art. 107 § 3 K.p.a. (zbyt lakoniczne uzasadnienie postanowienia I instancji).
Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu [...]WINB stwierdził, że nie ma znaczenia dla stwierdzenia przystąpienia do użytkowania hali fakt, iż w obiekcie nie wykonano stałej instalacji elektrycznej (której zresztą nie przewidziano w projekcie budowlanym), ani ilość składowanych materiałów czy narzędzi.
M. K. wniósł na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z 12 października 2018 r., znak: [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając:
- błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia i mający wpływ na jego treść, poprzez błędne przyjęcie, że skarżący wbrew obowiązującym przepisom i w okresie przyjętym przez organ użytkował przedmiotowy obiekt,
- że niezasadnie ukarano go karą pieniężną za użytkowanie obiektu z naruszeniem art. 55 P.b., podczas gdy nie użytkował obiektu,
- wymierzono niewłaściwą wysokość kary, a więc zbyt surową, biorąc pod uwagę skalę uchybień.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez nienakładanie kary pieniężnej.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że jak już tłumaczył w postępowaniu przed PINB, w swoim założeniu budowana hala - jako dobudówka do istniejącej hali - miała służyć składowaniu różnego rodzaju materiałów, jak również wykonywaniu czynności produkcyjnych, ale również miała ona służyć do należytego przechowywania, a następnie używania tokarki karuzelowej RAFAMET typ KCF 200.
Tokarka taka została bowiem zakupiona przez firmę skarżącego, jednakże na skutek wystawienia jej na działanie warunków atmosferycznych szybko zaczęła niszczeć. Stąd też decyzja dotycząca zabudowy tejże tokarki, aby móc ją następnie używać. Skarżący zaznaczył, że decyzję na dobudowę hali magazynowo-produkcyjnej do istniejącego budynku otrzymał w lutym 2017 roku. W dniu 25 maja 2017 r. złożył zawiadomienie w PINB o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych od dnia 1 czerwca 2017 r. W momencie rozpoczęcia projektowania hali i realizacji samej budowy maszyna typu Tokarka Karuzelowa była już posadowiona na obiekcie, o czym świadczy rozstaw słupów na projekcie. Pierwsze słupy hali są rozstawione w odległości 7 metrów jeden od drugiego, następne w odległości 5 m jeden od drugiego. A następnie już co 6 m, co według projektu daje w sumie (7 mb + 5 mb + 6 mb + 6 mb) 24 mb długości bieżącej hali. Poszerzony rozstaw słupów był w pierwszym polu podyktowany kolizją z istniejącym fundamentem, na którym stała maszyna. Maszyna była zakupiona pod koniec 2015 roku w związku z realizacją umów, które były dla skarżącego bardzo ważne. Maszyna została posadowiona na fundamencie i zostało wykonane prowizoryczne zadaszenie. Maszyna była używana zanim była posadowiona hala. Maszyna nie była używana po zamknięciu zabudowy hali.
Skarżący zaznaczył, że gabaryty maszyny uniemożliwiają umieszczenie jej w zaprojektowanej hali już po jej wybudowaniu. Możliwym było jedynie zabudowanie tej maszyny. Maszyna waży blisko 40 ton. Stąd też decyzja o zabudowaniu maszyny halą. Cały czas trwała więc budowa hali, na której budowę skarżący uzyskał pozwolenie. Stąd też obecność tejże maszyny, jak również innych narzędzi na obiekcie, które z chwilą powstania zadaszenia nie musiały być przenoszone gdzieś indziej, a były po prostu zostawiane w tym samym miejscu. Na obiekcie znajdowała się też wprawdzie dłutownica, ale nie była ona uruchomiona, nie była podłączona i nie była użytkowana. Jednocześnie hala nie jest budowana by przechowywać tę dłutownicę.
Zaznaczył również, że "Wpisy dotyczące realizacji robót budowlanych i ich przebiegu" wskazują, że budowa ta nie została ukończona, a co za tym idzie, nie można mówić o użytkowaniu budynku. Ostatni taki wpis wskazał na dokonanie zabezpieczenia części wykonanego budynku przed zimą.
Kolejną ważką okolicznością jest zdaniem skarżącego to, że w budowanej hali nie było energii elektrycznej, a więc podstawowego medium pozwalającego na używanie hali zgodnie z jej przeznaczeniem. Chociażby z wyjaśnień złożonych PINB z 3 grudnia 2017 r., a składanych przez [...] Biuro Projektowo-Budowlane S. S., wynika, że "budynek nie jest wyposażony w instalacje wewnętrzne oraz zewnętrzne. W razie wystąpienia potrzeby Inwestor wykona projekt instalacji elektrycznej, który zostanie złożony w formie projektu zamiennego lub odrębnej procedury zgłoszeniowe". Do złożenia projektu zamiennego już doszło i skarżący uzyskał pozwolenie na budowę 7 sierpnia 2018 r. A zatem kontrolowana hala nie ma jeszcze zamontowanych instalacji, w szczególności instalacji elektrycznej. Tymczasem jest to podstawowa instalacja, bez której nie można wyobrazić sobie funkcjonowania hali i jej użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Absolutnie zatem nie może być mowy o jej użytkowaniu. Skarżący zaznaczył, że uzyskał już pozwolenie na budowę instalacji elektrycznej, jednakże na chwilę obecną nie realizuje jej w związku z tym, aby w toczącym się postępowaniu móc wykazać, że nie używał przedmiotowej hali.
Skarżący podkreślił, że w hali znajdowała się bardzo mała ilość materiałów. Tymczasem hala ma mieć przeznaczenie magazynowo-produkcyjne i gdyby było tak jak to przedstawiono w zaskarżonej decyzji, ilość składowanych materiałów byłaby zdecydowanie większa.
Reasumując skarżący wskazał, że na brak użytkowania hali wskazują:
- zabudowanie maszyny od początku stojącej w miejscu budowania hali,
- brak wykończenia hali,
- brak niezbędnych instalacji,
- brak prowadzenia działalności produkcyjnej, jak również składowania materiałów znajdujących się w dyspozycji skarżącego.
Przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1414/11, zgodnie z którym przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego czy też jego części nie jest równoznacznie z umieszczeniem w nim sprzętów. Umieszczenie wyposażenia, maszyn, urządzeń w obiekcie budowlanym, nawet jeżeli wiąże się z przytwierdzeniem do tego obiektu, samo w sobie nie uzasadnia jeszcze twierdzenia o przystąpieniu do użytkowania obiektu. Umieszczenie tego rodzaju wyposażenia może w określonych okolicznościach mieść jedynie na celu przygotowanie do przystąpienia do użytkowania.
W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącego, nie ma podstaw do naliczania wobec niego kary pieniężnej.
Niezależnie od powyższego skarżący zakwestionował wysokość wymierzonej kary jako rażąco zbyt surowej. Podkreślił, że wymierzenie kary aż 50 000 złotych jest niewspółmierne do popełnionego ewentualnie wykroczenia i kara powinna zostać zmniejszona. Organ, który ukarał skarżącego karą w aż tak dużej wysokości, nie miał do tego rzeczywistych podstaw. Skarżący jest drobnym przedsiębiorcą i wymierzona kara może spowodować utratę płynności finansowej jego firmy. Wymierzona kara jest nieadekwatna i w szczególności oderwana od wagi rzekomego uchybienia, jakie jest skarżącemu przypisywane.
Dla wykazania wskazanych przez skarżącego okoliczności, w szczególności tego, że nie użytkował przedmiotowego obiektu w okresie wskazanym przez organy, wniósł o dopuszczenie dowodu z:
- zeznań skarżącego,
- opinii biegłego z zakresu budownictwa lub innej wymaganej specjalności (zwłaszcza dla zakwalifikowania czynności wobec obiektu jako jego użytkowanie lub nie),
- pozwolenia na budowę,
- zawiadomienia o terminie rozpoczęcia robót budowlanych,
- zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego,
- rzutu przyziemia hali wskazującego na zarys fundamentów pod maszynę oraz odległości między słupami.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z ww. kategorii, dlatego też niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, podniesione w niej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 57 ust. 7 P.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Powołane przepisy art. 54 i art. 55 P.b. uzależniają przystąpienie do użytkowania od wcześniejszego zgłoszenia i przeprowadzenia kontroli oraz niewniesienia sprzeciwu (art. 54), a w niektórych przypadkach od wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55).
Odpowiedzialność prawna za tzw. samowolę użytkową jest odpowiedzialnością obiektywną, opartą wyłącznie na bezprawności (polegającej na naruszeniu obowiązków wynikających z art. 54 lub 55 P.b.). Jedyną przesłanką wymierzenia kary administracyjnej z art. 57 ust. 7 P.b. jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez dokonania wymaganego prawem zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) lub przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55). W postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego organ budowlany bada więc jedynie, czy obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę (kary tej nie stosuje się bowiem do obiektów, które nie wymagają żadnej formy legalizacji lub wymagają jedynie zgłoszenia), czy na inwestorze ciążył obowiązek wynikający z art. 54 lub z art. 55 P.b. oraz czy przystąpił on do użytkowania, nie wypełniając tych obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2014 r., sygn. II OSK 2476/12 (powołane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie inwestor – skarżący - zrealizował istotną część 50% inwestycji (dwa segmenty hali z czterech planowanych), na której budowę pozwolenia udzielił decyzją z 10 lutego 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta T.; nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego; inwestor – skarżący – złożył 22 maja 2018 r. wniosek o "dokonanie odbioru zmontowanej konstrukcji i wydanie zgody na użytkowanie w takim zakresie jakim jest zrealizowana", które zakończyło się odmową, ze względu na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków wniosku.
Jak słusznie stwierdziły organy w sprawie, rozbudowana część istniejącego budynku - część magazynowo-produkcyjna, jako budynek kategorii obiektu XVIII (wg decyzji o pozwoleniu na budowę) wymagał uzyskania pozwolenia na użytkowanie, stosownie do art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. c P.b.
Okoliczność braku uzyskania przez inwestora – skarżącego - decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czego skarżący nie kwestionuje oraz fakt przystąpienia do użytkowania obiektu, zostały przez organy ustalone na podstawie protokołu oględzin z [...] kwietnia 2018 r. (podpisanego bez uwag przez skarżącego). O rozpoczęciu użytkowania świadczą szczególnie fotografie załączone do protokołu kontroli. Skarżący nie kwestionuje, że fotografie te obrazują zastany przez kontrolujących stan faktyczny. Powyższe okoliczności stanowiły podstawę do wymierzenia kary, a wysokość kary została obliczona prawidłowo.
Należy podkreślić, że przystąpienie do użytkowania choćby części obiektu, powstałej na skutek wykonanych robót, daje podstawę do wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania całości tej inwestycji.
Trafnie przy tym organ odwoławczy uznał, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania zarówno w zakresie zbierania i oceny materiału dowodowego, jak i uzasadnienia postanowienia, uchybiając art. 107 § 3 K.p.a. Jednak organ odwoławczy, prawidłowo korzystając z instytucji uregulowanej w art. 136 K.p.a., uzupełnił materiał dowodowy, a w uzasadnieniu postanowienia II instancji zawarł brakujące w postanowieniu I instancji rozważania. Tym samym, wypełniając zasadę dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (art. 15 K.p.a.), [...]WINB wyeliminował braki, nieścisłości i uchybienia popełnione przez PINB.
Odnośnie zarzutów skarżącego należy wskazać, że organy nie kwestionowały w sprawie, że w momencie rozpoczęcia projektowania hali i realizacji samej budowy maszyna typu tokarka karuzelowa była już posadowiona na obiekcie. Nie sama obecność maszyn była jednak podstawą ustalenia przez organy faktu rozpoczęcia użytkowania przez skarżącego, a szereg okoliczności wskazujących na faktyczne używanie obiektu i mieszczących się w nim maszyn i urządzeń. Zatem argument skarżącego, że przez cały czas budowy hali obecność tejże maszyny, jak również innych narzędzi na obiekcie, które z chwilą powstania zadaszenia nie musiały być przenoszone w inne miejsce, a były po prostu zostawione w tym samym miejscu, nie mógł przynieść zamierzonego skutku.
Z powyżej przedstawionych przyczyn przywołany przez skarżącego wyrok NSA z 5 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1414/11, nie był adekwatny dla sprawy niniejszej, ze względu na odmienny stan faktyczny sprawy.
Z niekwestionowanego przez skarżącego materiału zdjęciowego dołączonego do protokołu kontroli wynika, że w budynku hali zamontowane były urządzenia typu tokarka, sprężarka, dłutownica, jak również składowane materiały i różnego rodzaju narzędzia. Co więcej, poustawiane były stoły warsztatowe, na których znajdowały się projekty wykonywanych produktów, narzędzia ręczne i wkrętarki. W hali składowane były materiały stalowe, a elementy i fragment wykonywanego przedmiotu - kozła podpierającego, są dowodem na użytkowanie budynku, czemu nie stoją na przeszkodzie niekwestionowane przez organ twierdzenia skarżącego o fakcie zabudowania maszyny od początku stojącej w miejscu budowanej hali, braku wykończenia hali czy braku instalacji elektrycznej.
Dokumentacja fotograficzna wskazuje, że w hali znajdowało się działające urządzenie z przymocowaną butlą gazową na gazy techniczne, podłączone kablami do rozgałęźnika, w pomieszczeniu znajdowały się jeszcze dwie inne butle na gazy techniczne, składowane są narzędzia, różnorodne wyroby i produkty metalowe, a fotografie wskazują również na użytkowane stanowisko pracy (wykonywanie elementów metalowych na podstawie rysunków technicznych).
Powyższe przeczy stanowisku skarżącego, jakoby maszyny i narzędzia były jedynie pozostawione w miejscu na czas budowy hali. Słusznie stwierdził organ odwoławczy, że nie ma decydującego znaczenia dla oceny przystąpienia do użytkowania hali fakt, iż w obiekcie nie wykonano stałej instalacji elektrycznej, ani ilość składowanych materiałów czy narzędzi, która mogłaby być większa w przypadku rozpoczęcia użytkowania na pełną skalę. Nie ma decydującego znaczenia również fakt, że budowa nie została w pełni ukończona. Ze zgromadzonych dowodów wynika bowiem, że skarżący rozpoczął użytkowanie właśnie nie w pełni ukończonej hali, co nie zmienia oceny wypełnienia przesłanek zastosowania art. 57 ust. 7 P.b.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący zamierzał przystąpić do użytkowania inwestycji "w takim zakresie jakim jest zrealizowana", a zatem bez instalacji elektrycznej i, co organ wykazał, tak uczynił, mimo braku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
"Przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu art. 57 ust. 7 P.b. jest działaniem jednorazowym, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części.
Warto podkreślić, że jednolicie w orzecznictwie przyjmuje się, iż zarzut błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia jest tylko wówczas słuszny, gdy zasadność ocen i wniosków wyprowadzonych przez organ wydający rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, tj. gdy wyprowadzone ze zgromadzonych dowodów wnioski naruszają przesłanki swobodnej oceny dowodów. Zarzut ten nie może jednak sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz winien polegać na wykazaniu jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy. Sam fakt, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie został przez organy oceniony odmiennie, niż oczekiwał tego skarżący, nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do zarzutu skargi nadmiernej wysokości (surowości) kary należy podkreślić, że organy w tym zakresie nie działają uznaniowo. Zarówno stawka opłaty (art. 59f ust. 2 P.b.), jak i współczynnik kategorii obiektu budowlanego zgodnie z załącznikiem do P.b. (k) -10, są sztywnymi, stałymi wielkościami. Z kolei przyjęty współczynnik wielkości obiektu budowlanego jest dla danej kategorii (XVIII) najmniejszym możliwym.
Organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości zastosowania w sprawach tego typu uznania administracyjnego i miarkowania wysokości kary.
Zasada proporcjonalności kary wymierzanej zgodnie z art. 57 ust. 7 P.b. była już trzykrotnie przedmiotem kontroli dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, OTK-A 2007/1/2, z 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK-A 2009/5/64, z 22 września 2009 r., sygn. SK 3/08, OTK-A 2009/8/125). Trybunał nie stwierdził niezgodności omawianego przepisu z Konstytucją. Biorąc pod uwagę, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a omawiany przepis obliguje organy nadzoru budowlanego do nałożenia kary w przypadku stwierdzenia nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, brak było w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw do przyjęcia, że przepis ten mógłby nie zostać zastosowany.
Także Sąd procedując w niniejszej sprawie nie mógł kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społeczno-gospodarczego. Zadaniem sądu administracyjnego jest bowiem kontrola legalności, zgodności z prawem, zaskarżonego postanowienia [...]WINB.
Co do zgłoszonych w skardze wniosków dowodowych Sąd wskazuje, że prowadzenie dowodu z zeznań skarżącego czy z opinii biegłego nie mieści się w zakresie dopuszczonym przez art. 106 § 3 P.p.s.a. Z kolei decyzja o pozwoleniu na budowę została dołączona do akt przez organ odwoławczy i jej treść Sąd brał pod uwagę. Zawiadomienie zaś o terminie rozpoczęcia robót budowlanych, a także zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego oraz rzut przyziemia hali nie mogły mieć wpływu na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie.
Należy raz jeszcze podkreślić, że Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest "sądem prawa", bada akty oraz czynności organów administracji publicznej pod kątem ich legalności, czyli zgodności z prawem. Sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, nie ustala okoliczności faktycznych sprawy, ponieważ w zasadzie nie przeprowadza postępowania dowodowego, poza szczególnym przypadkiem przewidzianym w art. 106 § 3 P.p.s.a. i nie dokonuje oceny zebranych dowodów prowadzącej do uznania określonych faktów za udowodnione, lecz jedynie bada prawidłowość przeprowadzenia tych czynności przez organy administracji; sprawdza, czy organy te – ustalając stan faktyczny – nie naruszyły właściwych przepisów procedury administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2007 r., sygn. I FSK 379/06).
W kontrolowanej sprawie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia [...]WINB spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, a niezgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z oczekiwaniami skarżącego nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję/postanowienie na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego oddalił skargę orzekając jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.