II SA/Kr 2087/03

II SA/Kr 2087/03 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda /przewodniczący/
Ewa Rynczak
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda WSA Ewa Rynczak Sędziowie: AWSA Janusz Kasprzycki(spr) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego S.A w W. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2001 r., znak :[...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1994 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał inwestorowi - Dyrektorowi S.A. w K. z siedzibą przy ul. [...] w K. rozbiórkę wykonanych robót budowlanych budowy rurociągu kablowego dla linii światłowodowej relacji [...] w miejscowości R. i J. polegającą na rozebraniu całości wykonanych robót budowlanych.
W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego
w M. wskazał, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek
z dnia [...] 2002 r. (data wpływu [...] 2002 r.) Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z siedzibą w K. przy ul. [...].
W toku postępowania ustalono, że na realizację rurociągu kablowego dla linii światłowodowej relacji [...] w miejscowości R. i J. Wójt Gminy w R., działając z upoważnienia Starosty M., wydał w dniu [...] 2002 r., znak: [...] decyzję, którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił S.A. Obszar w K. pozwolenia na budowę.
Organ I instancji podniósł, że przeprowadzone w dniu [...] 2002 r. oględziny wykazały jednoznacznie, że inwestor robót budowlanych obejmujących budowę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, dokonał istotnych odstępstw od warunków przywołanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę. W. D. - pełnomocnik kierownika budowy B. P. - potwierdził własnoręcznym podpisem fakt dokonania istotnych odstępstw w zakresie ujawnionych przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., wnioskiem z dnia [...] 2002 r. (data wpływu do organu) zawierającym dwie kopie fragmentów mapy obrazującej projektowany przebieg kabla z naniesionymi kolorem czerwonym odcinkami wskazującymi istotne odstępstwa - tj. takie które wykraczają poza postanowienia § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 455).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stanął na stanowisku, że budowa przedmiotowego obiektu nie została zakończona. Organ I instancji wyjaśnił, że o zakończeniu budowy obiektu budowlanego można mówić wtedy, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu administracji architektoniczno-budowlanej o zakończeniu budowy (art. 57 Prawa budowlanego z 1994 r.). Przez zakończenie budowy w znaczeniu techniczno-budowlanym należy rozumieć spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a w szczególności zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania, o którym mowa w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. stwierdził, iż warunków tych inwestor nie dopełnił. Do Dziennika Budowy w dniu [...] 2002 r. dokonano wpisu, którym wstrzymano inwestorowi prowadzone roboty budowlane, podając przyczyny ich wstrzymania.
Mając powyższe ustalenia na uwadze postanowieniem z dnia [...]
2002 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru "Budowlanego w M. wstrzymał prowadzone roboty budowlane budowy przedmiotowego rurociągu kablowego.
Następnie, postanowieniem z [...] 2002, znak: [...], wydanym w oparciu o art.77 § 1 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071
z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia i przedłożenia w terminie do [...] 2002 r. dowodu w postaci inwentaryzacji geodezyjnej wykonanych robót budowlanych przedmiotowego rurociągu kablowego, szczegółowo podając zakres i formę jakie dowód ten powinien objąć i spełniać.
W dniu [...] 2002 r. za pismem przewodnim S.A. w K. przedłożyła: "Operat Pomiarowy Inwentaryzację Powykonawczą kabla teletechnicznego część D dla Zleceniodawcy".
W odniesieniu do tego dokumentu organ I instancji stwierdził, że część jego, którą stanowi - karta l, została sporządzona na dzień [...]
2002 r. i w tej części jest on autoryzowany podpisem nieczytelnym i pieczęcią "mgr inż. Z. H. geodeta uprawniony nr świadectwa 15096".
Pozostałą natomiast część stanowią kopie map, które jak się wyraził organ I instancji: " są spreparowanym materiałem pochodzącym z projektu budowlanego (fakt ten potwierdzają kopie pieczęci Starosty M. - Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej)".
W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. dokumentacja ta nie jest więc tą, której zażądano wzmiankowanym wyżej postanowieniem z dnia [...] 2002 r. Organ I instancji stwierdził ponadto, że kopie map połączono nietrwale i żadna z nich nie jest autoryzowana. Dokumentacja taka, zdaniem organu I instancji, nie może zatem nosić skutków prawnych. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (jednolity tekst - Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.): "Do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii jest niezbędne posiadanie uprawnień zawodowych". W ustępie 2 przywołanego przepisu ustawodawca szczegółowo podał zasady jakim powinny odpowiadać czynności geodezyjne. Przedłożony materiał nie spełnia ich w żaden sposób. W myśl ust. 3 art. 42 "osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa".
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. podniósł także, że otrzymał do wglądu w dniu [...] 2003 r. w Starostwie Powiatowym
w M. - Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej "Operat pomiarowy inwentaryzacja powykonawcza kabla teletechnicznego, część C dla Z." sporządzoną przez mgr inż. Z. H. posiadającego uprawnienia geodety, opracowany w dacie [...] 2002 r. i zarejestrowany w Ośrodku Powiatowym w dacie [...] 2002 r.
Z przeprowadzonej analizy operatu została sporządzona notatka służbowa. Potwierdzono nią, że inwestor budowy rurociągu kablowego S.A. w K. dokonał istotnych odstępstw od linii projektowanej przebiegu rurociągu zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę
z dnia [...] 2002 r. w zakresie znacznie szerszym niż ten, który wskazano "zmontowanymi", jak napisał organ I instancji, kopiami map przekazanymi do nadzoru budowlanego I instancji w dniu [...] 2002 r.
W zakresie zarejestrowanego operatu (inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza) dokonano istotnych odstępstw - wskazanych powołanym opracowaniem mgr inż. Z. H. Zgodność wykonania sieci z przebiegiem projektowanym - mapa 1, 3, 4, 5, 7, 8, 9, roboty budowlane wykonano niezgodnie z projektowanym przebiegiem rurociągu.
Jeszcze raz organ I instancji stwierdził, że przedłożone opracowanie nie nosi skutków prawnych, podany w nim stan nie odpowiada rzeczywistym odstępstwom jakie inwestor dokonał realizując przedmiotową inwestycję. Zachowując zasadę prawną art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r., przy niemożności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. wskazania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem z przyczyn zawinionych przez inwestora, orzeczono jak w sentencji decyzji.
Organ I instancji podał również, że zgodnie do postanowienia art.10 k.p.a. do stron postępowania należy przedkładanie dowodów, organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Ważąc zebrany w postępowaniu materiał dowodowy, stwierdzone fakty oraz obowiązujący stan prawny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. orzekł jak w sentencji decyzji.
Odwołanie od tej decyzji złożyła S.A. w K. Podniosła w nim, że w uzasadnieniu decyzji podano m. in. , że inwestor dokonał istotnych odstępstw od warunków posiadanego pozwolenia na budowę. PINB nie podał jednak w sposób opisowy czego dotyczą i na których konkretnie odcinkach zarzucane odstępstwa miały miejsce. Zdaniem odwołujących się stanowi to naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego. Podniesiono także, że przedmiotowa inwestycja została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną, nie stanowi zagrożenia, a pewne odstępstwa wymuszone zostały przez prywatnych właścicieli posesji, przez które światłowód przebiega. Nie było też możliwym uzyskanie już na etapie wykonawstwa - całkowicie zgodnego stanowiska WZM i UW oraz prywatnych właścicieli. Podczas realizacji inwestycji inwestor otrzymywał niekiedy wzajemnie wykluczające się "polecenia" właścicieli nieruchomości, z uzgodnieniami WZM i UW
Strona odwołująca się zwróciła także uwagę na aspekt, że właściwie żadna
z inwestycji liniowych nie może w praktyce być zrealizowana ze 100% zgodnością
z projektem budowlanym. Prawo dopuszcza odstępstwa. przewidziane
w przywołanym w uzasadnieniu decyzji rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 w sprawie geodezyjnej uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz. U. Nr 38 poz.455), nie wymagające uzyskiwania nowego pozwolenia na budowę.
Również w tym przypadku inwestor dokładał staranności, aby odstępstwa znacząco nie odbiegały od granic prawem dopuszczonych. Większe zmiany
w sposób oczywisty opóźniają proces inwestycyjny, gdyż wiążą się z koniecznością uzyskiwania nowego pozwolenia na budowę. W przedmiotowym przypadku, co podano powyżej, zmiany wymusiły stanowiska właścicieli działek, przedstawiane już na etapie realizacji inwestycji, która z kolei ze względu na aspekt społeczny nie mogła być opóźniona.
Zarzucany brak zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy
i zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania wynikał z faktu, że nie można było mówić na tym etapie o użytkowaniu, gdyż wybudowana kanalizacja i kabel światłowodowy, nie warunkował możliwość przystąpienia do rozruchu, czyli do użytkowania zakończonej inwestycji.
Użyte w uzasadnieniu decyzji określenie przedłożonych map jako "materiału spreparowanego" sugerować może nieuczciwe posługiwanie się dokumentami, podczas gdy pochodzenie tej dokumentacji jest oczywiste.
Strona odwołująca się zwróciła także uwagę, że uchylenie decyzji
o pozwoleniu na budowę w razie odstąpienia od projektu budowlanego - o co wystąpił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. do Wójta Gminy R. - nie jest dopuszczalne na podstawie art. 36a ust.2 Prawa budowlanego
z 1994 r. bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w sytuacji, w której budowa została już zakończona. Odwołała się w tym zakresie do wyroku NSA
w Gdańsku z 13 marca 2002 r., l SA/Gd 1376/99.
Wskazując na powyższe, w szczególności brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, brak w decyzji jednoznacznej informacji na czym zarzucane inwestorowi odstępstwa polegają, wobec naruszenia tym samym art. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. strona odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Decyzją z dnia [...] 2003 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej wyrzeczenia i orzekł nakazując inwestorowi -S.A. w K. z siedzibą przy ul. [...] w K. wykonać przymusową rozbiórkę wykonanych robót budowlanych budowy rurociągu kablowego dla linii światłowodowej relacji [...] w miejscowości R. i J. polegającą na rozebraniu całości wykonanych robót budowlanych.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że organ I instancji nie uczynił zadość przepisom k.p.a. i Prawa budowlanego z 1994 r. w zakresie prawidłowego oznaczenia podmiotu zobowiązanego. Zapewnił natomiast gwarancje procesowe dla wszystkich stron postępowania, gdyż miały one zapewniony udział w każdej fazie postępowania wymagającej ich osobistego udziału, a także możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz ustalonych okoliczności faktycznych sprawy przed wydaniem decyzji przez organ I instancji.
W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie organu I instancji jest prawidłowe. Organ l instancji w ramach postępowania wyjaśniającego należycie i z zachowaniem wymogów prawem przewidzianych ustalił stan faktyczny sprawy w sposób zapewniający dokonanie prawidłowej subsumcji pod właściwy przepis prawa materialnego.
Należy jednak wskazać, iż obowiązek wyrzeczony w decyzji administracyjnej winien zostać skierowany do właściwego podmiotu. Spółka akcyjna jest odrębnym podmiotem praw i obowiązków, a zatem jako taka winna być adresatem decyzji administracyjnych. Na mocy ustawy - Prawo spółek za spółkę działają jej organy
w sposób przewidziany statutem spółki, bądź wynikający z przepisów w/w ustawy. Obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie
w sprawie jest należyte zebranie materiału dowodowego. Organ winien poczynić ustalenia, a także żąda miedzy innymi od stron dowodów, ilekroć jest to konieczne dla załatwienia sprawy administracyjnej. W ramach stosowania trybu wynikającego
z art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r. na inwestorze ciąży obowiązek podjęcia starań mających na celu wywiązanie się z nałożonych przez organ nadzoru budowlanego obowiązków oraz doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Ilekroć w swym postępowaniu mimo wyraźnego żądania inwestor uchyla się od wypełnienia obowiązku prawnie nań nałożonego winien liczyć się z możnością oceny tego typu zachowań jako mających wpływ na ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego.
W przedmiotowej sprawie mimo wyraźnego podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego poprzez zobowiązanie inwestora do przedłożenia materiału dowodowego inwestor uchylił się od nałożonego obowiązku dostarczając dokumentację niezgodną z żądaniem wyrażonym w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] 2002 r., znak: [...].
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził więc, że zarzuty zawarte w odwołaniu są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie. W ramach prowadzonego postępowania organ I instancji poczynił bowiem niezbędne w sprawie ustalenia, właściwie zastosował przepisy prawa materialnego. Organ odwoławczy w pełni zatem podziela ustalenia oraz kwalifikacje prawną organu I instancji a także argumenty podniesione w uzasadnieniu skarżonej decyzji oraz wyjaśnieniu zawartym w piśmie z dnia [...] 2003 r., przekazującym do organu odwoławczego wniesione odwołanie.
Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego
w K. należało zatem orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. właściwie określając zobowiązany podmiot.
Skargę na powyższą decyzję wniosła S.A. w K.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła organowi odwoławczemu, że sprowadził on uzasadnienie swojej decyzji, poza stwierdzeniem, że argumenty zawarte w odwołaniu i wskazaniem prawidłowego podmiotu zobowiązanego, do teoretycznego opisu postępowania administracyjnego, możliwego do zastosowania w każdej decyzji.
Podtrzymała zarzut podniesiony w odwołaniu, że decyzje organów administracji nie wyjaśniają na czym zarzucane odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę polegają i na których odcinkach miały miejsce. Decyzje zawierają jedynie sformułowania o wykonaniu robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń
i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz przepisach. Strona skarżąca podniosła, że podtrzymuje stanowisko, że inwestor prowadził inwestycje w taki sposób, aby ewentualne odstępstwa na etapie realizacji inwestycji mieściły się
w dopuszczalnym przez prawo zakresie, a to nie zostało przez organy administracji dostatecznie zbadane.
Strona skarżąca zwróciła także uwagę, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] 2002 r. zostało doręczone w dniu [...] 2002 r. Decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana po upływie przewidzianych w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. 2 miesięcy, gdyż w dniu 13 stycznia 2003 r.
Z tych przyczyn powinna być ona w postępowaniu odwoławczym uchylona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.).
W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie
z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu.
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązkiem organu administracji publicznej jest podjęcie wszelkich kroków niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tak aby stworzyć rzeczywisty obraz sprawy. Cel taki może być tylko osiągnięty poprzez respektowanie postanowień art. 77 § 1 k.p.a. tj. zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.
W rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego
w M. stanął na stanowisku, że inwestor -S.A. dopuściła się istotnych odstępstw przy realizacji inwestycji polegającej na budowie rurociągu kablowego dla linii światłowodowej relacji [...] w miejscowości R. i J.
Tego stanu rzeczy mają, zdaniem organu I instancji, dowodzić ustalenia oględzin przeprowadzonych w dniu [...] 2002 r. oraz dokumenty
w postaci kopii dwóch fragmentów mapy obrazującej projektowany przebieg kabla
z naniesionymi kolorem czerwonym odcinkami wskazującymi istotne odstępstwa oraz, jak wynika z uzasadnienia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych budowy przedmiotowej inwestycji, poprzedzającego wydanie decyzji organu
I instancji, inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza.
W ocenie Sądu, organ I instancji nie ustalił w sposób wystarczający zakresu
i charakteru dokonanych odstępstw. Nie wypowiedział się z jakich to powodów uważa, że odstępstwa, których istnieniu nie zaprzecza strona skarżąca, są odstępstwami istotnymi. W kwestii tej brak wywodów organu I instancji nie tylko
w uzasadnieniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych związanych
z budową przedmiotowej inwestycji, ale i w decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Decyzja ta nie zawiera wymaganej, w myśl art. 107 § 3 k.p.a. oceny prawnej.
Posiadanie dokumentów w postaci kopii map nawet z uwidocznionym przebiegiem trasy projektowanej i wykonanej z odstępstwami, inwentaryzacji powykonawczej, nie zwalnia organu od dokonania oceny tych materiałów dowodowych w ramach swobodnej oceny dowodów, w myśl postanowień art. 80 k.p.a. Organ nie może uznawać a priori, że doszło do odstępstw istotnych przy realizacji przedmiotowego zamierzenia, lecz musi przedstawić z jakich powodów tak uważa i co za tym przemawia.
Aby jednak w sposób jednoznaczny i spełniający wymogi art. 7 i 77 § 1 k.p.a. ustalić nie tylko zakres odstępstw ale i ich charakter trzeba zgromadzić odpowiednie dokumenty w postaci zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego oraz inwentaryzacji powykonawczej wykonanych robót budowlanych
i dopiero całość poddać dogłębnej analizie, porównać ze sobą, a następnie ocenić
i zająć odpowiednie stanowisko, w myśl art. 80 k.p.a.
Tymczasem w aktach sprawy brak projektu budowlanego przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie jest inwentaryzacja powykonawcza, która daje pewien obraz odnośnie zaistniałych odstępstw, ale dopiero zestawienie ustaleń dokonanych podczas oględzin ze zinwentaryzowaną trasą przebiegu inwestycji liniowej zrealizowanej
z odstępstwami oraz z trasą uwidocznioną w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym oraz warunkami tego pozwolenia da pełny obraz
i pozwoli na dokonanie właściwej oceny zakresu i charakteru dokonanych odstępstw.
Zresztą organ I instancji niejako sam popada w pewną sprzeczność. Z jednej strony dyskredytuje przedłożoną przez stronę skarżącą inwentaryzację powykonawczą, z drugiej zaś strony twierdzi, że potwierdza ona fakt odstępstw i to istotnych w ocenie organu.
Ponadto dowodząc dokonania przez inwestora istotnych odstępstw organ I instancji posługuje się notatką służbową, która ma potwierdzać ustalenia świadczące o dokonaniu przez inwestora odstępstw od projektowanej linii przebiegu w zakresie znacznie szerszym niż uwidoczniony w inwentaryzacji powykonawczej. Wprawdzie kopie map, które fakt ten mają dokumentować zostały załączone do materiału dowodowego, ale organ nie dokonał ich oceny, podobnie jak i poprzednio wskazanych dowodów. Dodać przy tym należy, że z czynności istotnych dla sprawy winien być sporządzony protokół, a nie notatka urzędowa. Tą ostatnią sporządza się tylko dla utrwalenia czynności, które nie są istotne dla rozstrzygnięcia (argument
z art. 67 i 72 k.p.a.). Tezę tę wzmacnia dodatkowo to, że przedmiotem oględzin
z których obligatoryjnie należy sporządzić protokół, może być wszystko, co oddziaływuje na zmysły ludzkie, a więc przedmiotem oględzin może być także
i dokument.
Dopuszczalność odstąpienia od zasady ogólnej czynnego udziału strony
w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) obwarowana jest dwiema przesłankami: załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki i występuje niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego lub grożąca niepowetowana szkoda materialna. Dopuszczalność prowadzenia postępowania bez udziału stron jest wyjątkiem od zasady, a więc podlega wykładni ścisłej. Niezrozumiałe są przyczyny, z powodu których wywieszono na tablicy ogłoszeń informację o określonej treści, a nie zawiadomiono stron o czynnościach dowodowych i nie doręczono im w sprawie decyzji.
Wyżej wskazane uchybienia stanowią naruszenie art. : 7, 10, 77 § 1, 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Błędów tych nie ustrzegł się także i organ odwoławczy, który podejmując decyzję opiera się w zasadzie na tych samych przesłankach, co organ I instancji, nie czyniąc własnych ustaleń.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
w odniesieniu do podniesionych zarzutów nie ustalenia charakteru odstępstw stwierdza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednym zdaniem, że są one bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Nie przedstawia jednak z jakich powodów tak uważa, dla czego podziela stanowisko organu I instancji i, co wymaga podkreślenia, dokonane przez niego ustalenia stanu faktycznego i kwalifikację prawną.
Nie ulega wątpliwości, że ustalenie charakteru dokonanych odstępstw jest niezmiernie ważne. Jak słusznie argumentuje WSA wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt: VII SA/Wa 493/04 LEX nr 169372 uznanie bowiem, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym
i warunkom technicznym prowadzi do umorzenia postępowania, bo art., 51 Prawa budowlanego z 1994 r. nie daje materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji.
Organ odwoławczy nie dostrzegł także kwestii związanej z respektowaniem zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu.
Zasługują więc w pełni na uwzględnienie zarzuty stawiane w tym względzie organom nadzoru budowlanego przez stronę skarżącą.
Zwrócić uwagę należy jeszcze organom nadzoru budowlanego na jeden aspekt, mianowicie, że ratio legis art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji.; por. wyrok NSA z 7 czerwca 2001 r., IV SA 952/99 LEX nr 54192).
Do takiego nakazu rozbiórki nie może prowadzić nie przedstawienie żądanej dokumentacji na podstawie art. 77 k.p.a. To organ orzekający ma zgromadzić materiał dowodowy dający mu podstawę do orzeczenia czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli w jakiś sposób, np.
z winy strony, jest to uniemożliwione, to nie można zapominać o treści art. 262 § 1 i 2 k.p.a., który winien mieć zastosowanie, gdy konieczne jest przeprowadzenie np. ekspertyzy, inwentaryzacji, czy innych pracochłonnych badań. Organ I instancji powinien był więc zlecić sporządzenie uprawnionej osobie akceptowanej
i oczekiwanej inwentaryzacji powykonawczej wykonanych robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego zamierzenia i dopiero o tak zgromadzony materiał dowodowy orzekać merytorycznie.
Zwrócić uwagę należy też i na to, że z dniem 11 lipca 2003 r. weszła w życie nowelizacja Prawa budowlanego z 1994 r. (ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw; Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718), a fakt zmiany stanu prawnego nie może ujść uwadze organowi odwoławczemu, który winien go uwzględniać. Tych kwestii
i ich wpływu na treść rozstrzygnięcia i postępowanie w ogóle nie rozważał organ odwoławczy.
W odniesieniu natomiast do zarzutu wydania decyzji z art. 51
w dwumiesięcznym terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót zwrócić należy uwagę na treść ust. 4 art. 50 Prawa budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania przez organ I instancji decyzji, który stanowił, że przepisy ust. 1-3 art. 50 Prawa budowlanego z 1994 r. stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.,
z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw.
z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) stanowi podstawę orzeczenia zawartego w punkcie II sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono jak w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo
o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).