II SA/Kr 204/23

II SA/Kr 204/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-04-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 1  , 6 , 0 , 15 , 20
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Sędziowie WSA Paweł Darmoń WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. na Uchwałę nr LXV/644/2022 Rady Miasta Tarnowa z dnia 26 maja 2022r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa w rejonie ulic: Krakowskiej, Dworcowej, Do Huty i Monopolowej skargę oddala.
Uzasadnienie
A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie nr LXV/644/2022 z dnia 26 maja 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa w rejonie ulic: Krakowskiej, Dworcowej, Do Huty i Monopolowej. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a także istotne naruszenie trybu jego sporządzenia, polegającego w szczególności na naruszeniu:
1) art. 9 i 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sprzeczność postanowień zaskarżonej uchwały ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nr LVII/705/2014 z dnia 25.9.2014 r. w zakresie w jakim:
a) § 20 ust. 1 pkt 1) zaskarżonej uchwały wyklucza lokalizację na nieruchomości skarżącego stacji paliw płynnych, jest sprzeczny z ustaleniami studium w pkt 6) U – Treny Usług jako dopuszczalne kierunki przeznaczenia wyraźnie dopuszcza się lokalizacje w tych terenach stacji paliw z zapleczem usługowo-handlowym, co dodatkowo w sposób nieuzasadniony nadmiernie ingeruje w prawo użytkownika wieczystego do zagospodarowania terenu objętego planem;
b) § 20 ust. 1 pkt 5) zaskarżonej uchwały w związku ustaleniami części XXIV pkt 3 studium poprzez ustalenie w planie zagospodarowania minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 20% podczas gdy studium dopuszcza uszczegółowienie w planie miejscowym określonych parametrów i wskaźników maksymalnie o 30%, co oznacza, że w tym przypadku minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej mógł być obniżony maksymalnie do wartości 14%, co dodatkowo w sposób nieuzasadniony nadmiernie ingeruje w prawo użytkownika wieczystego do zagospodarowania terenu objętego planem,
c) § 20 ust. 1 pkt 6) lit. a) oraz § 18 ust. 2 pkt 6 lit. a) zaskarżonej uchwały w związku z ustaleniami części XXIV pkt 3 studium, gdzie dopuszcza się uszczegółowienie w planie miejscowym określonych parametrów i wskaźników maksymalnie o 30%, a także ustaleń studium dla Strefy Śródmieście - SR, (tabela 11, s. 183), które dopuszczały na nieruchomości skarżącego maksymalną wysokość budynków na poziomie 25,0 m, poprzez ustalenie w planie zagospodarowania maksymalnej całkowitej wysokości zabudowy w odniesieniu do budynków do 12,0 m, podczas gdy ustalenia studium w dla tego terenu przewidywały wysokość 25,0 m, co dodatkowo w sposób nieuzasadniony nadmiernie ingeruje w prawo użytkownika wieczystego do zagospodarowania terenu objętego planem;
2) art. 6, art. 15 ust. 2 pkt 9), a także art. 20 i 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez:
a) wprowadzenie do zaskarżonej uchwały zakazu zabudowy, na części nieruchomości skarżącego, oznaczonej w planie symbolem U/UKS2, pod pozorem wytyczenia przedpola funkcji terenu na podstawie § 2 ust. 1 pkt 12 i 13 w zw. z § 7 pkt 4) lit a) i b) zaskarżonej uchwały, co stanowi nadmierną ingerencję w prawo użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącego, jest rażąco sprzeczne z ustaleniami studium, który wskazany teren przeznacza w całości dla zabudowy usługowej,
b) wprowadzenie § 2 ust. 1 pkt 12 i 13 w zw. z § 7 pkt 4) lit a) i b) zaskarżonej uchwały
definicji, które wykluczają jakiekolwiek zagospodarowanie opisanej tam przestrzeni włącznie z możliwością zwykłego utwardzenia nawierzchni,
c) wprowadzenia maksymalnego wskaźnika zabudowy dla terenów oznaczonych w planie symbolem U/UKS2 oraz U3 na poziomie 2,5 podczas gdy konieczność zachowania pozostałych wskaźników w postaci wskaźnika 40% maksymalnej powierzchni zabudowy i maksymalnej wysokości wznoszonych budynków na poziomie 12 m, nie pozwala w sposób obiektywny na osiągnięcie wyznaczonego wskaźnika zabudowy, co stanowi nadmierne ograniczenie skarżącemu zagospodarowania terenu możliwość zabudowy i zagospodarowania nieruchomości;
3) art. 37a w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie w § 2 ust. 1 pkt 12 i 13 w zw. z § 7 pkt 4) lit a) i b) zaskarżonej
uchwały zakazu wygrodzeń, co może być przedmiotem ustaleń jedynie w tzw. uchwale krajobrazowej, a nie w planie zagospodarowania przestrzennego;
4) § 4 pkt 2 rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 21 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezzasadne oznaczenie na projekcie planu ciągu pieszych jako znaku informacyjnego, co nie może stanowić ustalenia planu jako sprzeczne ze wskazanym przepisem i niezgodne z ogólnymi zasadami projektowania planów zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia powinny mieć formę zakazów nakazów, dopuszczeń i ograniczeń;
5) art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7 oraz art. 21 i 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na:
a) określeniu przedpola dla funkcji terenu oraz ogólnodostępnej przestrzeni pieszej na
nieruchomości położonej w terenie oznaczonym symbolem U/UKS2 (§ 2 ust. 1 pkt 12) i 13) zaskarżonej uchwały),
b) ustaleniu nieprzekraczalnej lini zabudowy na części terenu oznaczonego symbolem U/UKS2 obejmującą znaczną część działki oznaczonej nr [...], obr. [...] (zob. część graficzna),
c) ustalenie zakazu lokalizacji stacji paliw płynnych w terenach oznaczonych symbolem U/USK2,
d) ustalenie dla części nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną nr [...], obr. [...] przeznaczenia pod drogę publiczną KDL1 (ul. [...]), niezgodnie z zakresem granic prawa użytkowania wieczystego
- co wszystko stanowi o nieuzasadnione ograniczenie prawa własności wobec naruszenia zasady proporcjonalności, wykroczenie poza przyznane gminie granice władztwa planistycznego, naruszenie zasad logiki, doświadczenia życiowego i świadczy o dowolności w kształtowaniu kierunków zagospodarowania przestrzennego;
6) art. 1 ust. 1 i 3, art. 14 16 oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7, 31 ust. 3 i 87 Konstytucji RP poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, celem uniemożliwienia przedsiębiorcy prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu stacji paliw płynnych na nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą (oznaczonej numerem działki nr [...], obr. [...] położonej w granicach oznaczonych w planie symbolem U/USK2,
jak również poprzez ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na części terenu oznaczonego symbolem U/UKS2 obejmującą znaczną część działki oznaczonej nr [...], obr. [...] (zob. część graficzna), a zatem z pominięciem podstawowej zasady abstrakcyjnego i generalnego charakteru aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego;
7) art. 14 ust. 4 i 5 w zw. z art. 28 i art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 Konstytucji RP poprzez podjęcie przez Radę Miejską w Tarnowie uchwały nr XLVII/422/2021 z dnia 25.3.2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa w rejonie ulic: Krakowskiej, Dworcowej, Do Huty i Monopolowej, podczas gdy Prezydent Miasta Tarnowa nie przeprowadził analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium i nie przedstawił analizy Radzie Gminy przed podjęciem zaskarżonej uchwały, co przesądza o nieważności podjętej uchwały jak i zaskarżonej uchwały z uwagi na istotne naruszenie procedury planistycznej;
8) art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak możliwości zapoznania się obywateli lub Rady Miejskiej w Tarnowie z analizami, o których mowa w przywołanym przepisie, jeżeli takie w ogóle zostały przeprowadzone;
9) art. 17 pkt 9 i 11 w zw. z art. 18 ust. 2 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe i nieprawidłowe określenie terminu do zapoznania się z treścią projektu planu zagospodarowania przestrzennego, a także nieprawidłowe wyznaczenie okresu wyłożenia planu i składania uwag, zwłaszcza w kontekście obowiązującego stanu pandemii oraz niepokojów społecznych związanych z wojną na Ukrainie, czyli w okresie ograniczonej możliwości wstępu do Urzędu Miasta Tarnowa i zapoznania się z wyłożonym projektem, co stanowi tylko formalną atrapę realizacji zasady jawności i prowadzenia konsultacji społecznych;
10) art. 17 pkt 9 zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 8 KPA poprzez ograniczenie możliwości udziału w dyskusji publicznej wyłącznie do osób, które dysponują odpowiednimi środkami technicznymi tj. wyłącznie online za pośrednictwem platformy ZOOM, co narusza i prowadzi do wykluczenia znacznej części obywateli z możliwości udziału w procedurze planistycznej i narusza tym samym zasadę jawności i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej;
11) art. 17 pkt 9 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezamieszczenie ogłoszenia w prasie miejscowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w mieście Tarnów, z ograniczeniem do wywieszenia ogłoszenia w budynku Urzędu Miasta Tarnowa w sytuacji reglamentowanego wstępu do budynków;
12) § 3 rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe określenia w § 1 zaskarżonej uchwały granic planu zagospodarowania przestrzennego, co powinno zostać dokonane w postaci opisowej lub poprzez przywołanie uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie nr XLVII/422/2021 z dnia 25.3.2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa w rejonie ulic: Krakowskiej, Dworcowej, Do Huty i Monopolowej;
13) art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7 oraz art. 21 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustalenie dla jednej nieruchomości skarżącego (obejmującej jedną działkę ewidencyjną) dwóch różnych dopuszczalnych kierunków zagospodarowania tj. U3 i U/UKS2, co w sposób nieuzasadniony i z naruszeniem zasady proporcjonalności ogranicza możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego i nadmiernie ingeruje w prawo użytkowania wieczystego.
Mając na względzie powyższe wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:
a) części graficznej wniosku o warunkach zabudowy,
b) decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 8.10.2019 r., (znak: WOŚ.6220.38.2018.AK)
c) załączonych do skargi fotografii,
d) decyzji udzielającej koncesji na sprzedaż paliw z dnia 1.4.2022 r. (znak OKR.4113.125.2021.EBe)
- na okoliczność naruszenia zasady proporcjonalności, wykroczenia poza przyznane gminie granice władztwa planistycznego, dowolności w kształtowaniu kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenia zasady generalnego i abstrakcyjnego charakteru aktów prawa miejscowego.
W świetle powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności lub niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w całości albo w części, w jakiej obejmuje ona swoim zasięgiem nieruchomość skarżącego położoną w terenie oznaczonym symbolem U/UKS2 i U3 a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ustalenia w/w planu obejmują swoim zakresem nieruchomość, która została mu oddana w użytkowanie wieczyste. Na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest budynek dworca autobusowego wraz z placem manewrowym i wiatami przystanków, z którego częściowo obsługiwany jest transport publiczny.
W ocenie skarżącego przy uchwalaniu planu miejscowego w sposób istotny naruszono zasady sporządzania planu miejscowego, trybu jego sporządzania, co w nieuzasadniony sposób negatywnie ingeruje w prawo użytkowania wieczystego. Skarżący wskazał, że część postanowień zaskarżonej uchwały jest sprzeczna z postanowieniami i założeniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tamowa poprzez wykluczenie lokalizacji stacji paliw płynnych na jego nieruchomości, poprzez ustalenie minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 20% bez dopuszczonego zakresu uszczegółowienia tego parametru o maksymalnie 30% czyli z przekroczeniem wyznaczonego zakresu, poprzez ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków na poziomie 12 m, z przekroczeniem dopuszczalnego zakresu zmiany wysokości ustalonej w Studium na 25 m.
Kolejny zarzut skarżącego dotyczy nadmiernej ingerencji ustaleń przyjętych w planie w prawo użytkownika wieczystego do zagospodarowania jego nieruchomości poprzez wprowadzenie bezpośrednich i pośrednich zakazów zabudowy, a to wyznaczenie linii maksymalnej zabudowy w części wschodniej działki, która wprowadza zakaz zabudowy dla części nieruchomości pod pozorem wytyczenia przedpola funkcji terenu. Dodatkowo określenie maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie 12 m w kontekście pozostałych parametrów, a zwłaszcza maksymalnego wskaźnika zabudowy uniemożliwia zakładane przez organ zagospodarowanie nieruchomości. Stanowi to nadmierną ingerencję w prawo użytkowania wieczystego i jest rażąco i istotnie sprzeczne z ustaleniami Studium. Wprowadzenie definicji przedpola dla funkcji terenu i definicji ogólnodostępnej przestrzeni stanowi w zasadzie pełny zakaz zabudowy i jest sprzeczne ze Studium, które przeznacza ten teren w całości dla zabudowy usługowej. Sprzecznością ingerującą nadmiernie jest oznaczenie ciągu pieszego oznaczonego na rysunku planu jako informacyjny, który nie może być jednocześnie ustaleniem planu. Postanowienie takie jest niezgodne z ogólnymi zasadami sporządzania planów miejscowych, których ustalenia powinny mieć formę zakazów, nakazów, dopuszczeń lub ograniczeń, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie postanowień informacyjnych. Dodatkowo ustanowiony powyższymi definicjami zakaz zabudowy wyklucza zagospodarowanie znacznej części nieruchomości Skarżącego - około 0,15 ha działki.
Skarżący stwierdził nadto, że w zaskarżonej uchwale brak jest logicznej konsekwencji w przyjętych wskaźnikach intensywności zabudowy powiązanym ze wskaźnikiem powierzchni zabudowy oraz z parametrem wysokości. Niekonsekwencja prawodawcy i merytoryczna wada planu polega na tym, że nie jest możliwe uzyskanie w praktyce wskaźnika intensywności zabudowy. Przekroczeniem granic władztwa planistycznego jest przeznaczenie w planie części nieruchomości pod drogę publiczną KDL 1 (ul. Dworcowa), niezgodnie z zakresem granic prawa użytkowania wieczystego.
Skarżący zarzucił także naruszenie zasad generalnego i abstrakcyjnego charakteru aktów prawa miejscowego. Zaznaczył, że w trakcie uchwalenia planu doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, zasad uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności podstawowej zasady abstrakcyjnego i generalnego charakteru aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego. Skarżący podkreślił, że celem przygotowania i uchwalenia planu było uniemożliwienie przedsiębiorcy prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu stacji paliw płynnych na nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą. Zaznaczał także, że w 2019 r. złożył do Prezydenta Miasta Tamowa wniosek o warunki zabudowy dla nieruchomości objętej zaskarżonym planem, wystąpił z wnioskiem i uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie, przebudowie istniejącego budynku dworca PKS o budynek usługowo-handlowy, stację paliw, budowę nowego zjazdu/wjazdu wraz z infrastrukturą techniczną. Pozwala to uznać, że postanowienia planu nie mają na celu racjonalnego planowania przestrzennego, a jego postanowienia nie są abstrakcyjne i generalne, a indywidualne i konkretne, gdyż rzeczywiście prowadzi od lat taką działalność i planował prowadzić ją również na przedmiotowej nieruchomości.
Dodatkowo skarżący wskazał inne naruszenia przepisów prawa np. dotyczące zakazu wygrodzeń, który może być przedmiotem ustaleń jedynie tzw. uchwały krajobrazowej czy wprowadzenie w planie ciągu pieszych jako znaku informacyjnego, a także nieprawidłowe określenie w § 1 zaskarżonej uchwały granic planu, co powinno być dokonane w postaci opisowej lub poprzez przywołanie uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie nr XLVn/422/2021 z dnia 25 marca 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Zdaniem skarżącego, podczas uchwalania planu, bez uzasadnionej przyczyny, doszło do naruszenia art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7 oraz art. 21 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustalenia dla jednej nieruchomości skarżącego dwóch różnych kierunków zagospodarowania tj. U3 i U/UKS2, co w sposób nieuzasadniony i z naruszeniem zasady proporcjonalności ogranicza możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego i nadmiernie ingeruje w prawo użytkowania wieczystego. Nie znajduje to żadnego uzasadnienia gdyż ustalenia w zasadzie się pokrywają, a będą dodatkowo znacząco utrudniać planowane inwestycje i zabudowę przedmiotowej nieruchomości.
Wnoszący skargę podniósł także zarzut naruszenia procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, informowania obywateli o prowadzonych działaniach, niezgodne z przepisami podjęcie uchwały o przystąpieniu do projektowania planu czy chociażby faktyczne ograniczenia związane z brakiem możliwości udziału obywateli w procedurze planistycznej. Jego zdaniem Prezydent Miasta Tamowa nie przeprowadził analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium i nie przedstawił takiej analizy Radzie Gminy przed podjęciem uchwały. Zgłoszenie uchwały do porządku obrad było jedynie reakcją na wrzawę medialną dotyczącą dworca autobusowego w Tarnowie, a podjęte działanie miało jedynie na cele uspokojenie nastrojów społecznych i złagodzenie dyskusji nad dalszym funkcjonowaniem dworca. Rada Miejska w Tarnowie nie mogła podjąć stosownej uchwały w oparciu o pełną wiedzę, w tym w oparciu o stosowne analizy. W niniejszej sprawie zapoznanie się z taką analizą nie jest możliwe ponieważ jej nie sporządzono, a jeżeli ją sporządzono to nie przedstawiono jej Radzie Miasta Tamowa przed podjęciem uchwały, ani w formie ustnej ani w formie pisemnej. Zaznaczał, że Prezydent Miasta Tamowa w dniu 27 stycznia 2022 r. opublikował w Biuletynie Informacji Publicznej ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu i w jego ocenie dokonał tej czynności z naruszeniem przepisów postępowania, co przemawia za uznaniem jej za bezskuteczną. Niewłaściwie i nieprawidłowo określił termin do zapoznania się z treścią projektu planu, a także nieprawidłowo wyznaczył okres wyłożenia planu i składania uwag. Zaznaczył, że termin do wnoszenia uwag był zbyt krótki aby powziąć informacje o wyłożeniu i przeprowadzić szczegółową analizę projektu planu. Zaznaczył, że termin opublikowania ogłoszenia przypada na obowiązywanie stanu pandemii oraz niepokojów społecznych związanych z wojną na Ukrainie, czyli w okresie ograniczonej możliwości wstępu do Urzędu Miasta Tarnowa i zapoznania się z projektami uchwał. Poza tym w zaskarżonej czynności wskazano, że dyskusja publiczna odbędzie się za pomocą środków porozumiewania się na odległość w czasie rzeczywistym za pomocą platformy ZOOM, co narusza przepisy art. 17 pkt 9 w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 8 KPA. Następnie zarzucił naruszenie ustawy poprzez niedokonanie ogłoszenia w prasie miejscowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w mieście Tarnów.
Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi oraz o oddalenie zawartych w skardze wniosków dowodowych. W uzasadnieniu organ odparł zarzuty sprzeczności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, zarówno w zakresie przeznaczenia terenu, jak i przewidzianych tam wskaźników. W jego opinii nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, a przeprowadzona procedura odpowiadała wymogom ustawowym. W szczególności mieszkańcy mieli możliwość zapoznania się z zapisami planu, który był poddany dyskusji przeprowadzonej za pomocą platformy ZOOM. Ta forma, wbrew zarzutom skarżącego, nie naruszyła zasady jawności i jest dopuszczalna ustawowo. Również zmiana systemu pracy urzędu związana z epidemią nie wpłynęła zdaniem organu na możliwość zapoznania się z projektem planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2022.329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Tytułem wstępu i z uwagi na charakter zarzutów podnoszonych w skardze, wskazać ogólnie należy, iż przepis art. 2 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Zaznaczyć trzeba, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, może zatem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.
Badając legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zbadać zgodność postanowień planu z ustaleniami studium, co wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781 i wyrok NSA z dnia 8.10.2019r. sygn. II OSK 2795/17).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd nie stwierdził naruszeń, które świadczyłyby o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący posiadał interes prawny w zaskarżeniu uchwały nr LXV/644/2022 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 maja 2022 r. z uwagi na narzucony planem sposób możliwego zagospodarowania jego nieruchomości, znajdującej się w obszarze planu – co między stronami było bezsporne.
Procedura sporządzania miejscowego planu była przedmiotem analizy i oceny Sądu, który w powyższym zakresie stwierdził legalność przeprowadzonej procedury planistycznej a zgłoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego okazały się bezzasadne.
Z akt sprawy wynika, że powyższa uchwała była poprzedzona następującymi czynnościami: W dniu 10 marca 2021 r. Prezydent Miasta Tarnowa skierował do Rady Miejskiej w Tarnowie projekt uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, a do projektu uchwały dołączony został załącznik graficzny obrazujący granice obszaru objętego projektem planu oraz uzasadnienie. Przed przygotowaniem projektu tej uchwały wykonano analizy dotyczące zasadności sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium oraz przygotowano potrzebne materiały geodezyjne, a także ustalono niezbędny zakres prac planistycznych. Po przekazaniu projektu zaskarżonej uchwały do Rady Miejskiej w Tarnowie został on skierowany na posiedzenie Komisji Strategii Rozwoju Miasta. Na posiedzeniu w dniu 24 marca 2021 r. komisja ta pozytywnie zaopiniowała przedłożony projekt. W dniu 25 marca 2021 r. odbyła się sesja Rady Miejskiej w Tarnowie, a w porządku tej sesji znalazł się punkt dotyczący podjęcia spornej uchwały. W wyniku głosowania uchwała została podjęta wymaganą większością głosów, o której mowa w art. 14 ust. 1 u.s.g. (8 głosów za, przy braku głosów przeciw, na 25 radnych), a następnie została podpisana przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Tarnowie.
Na tej podstawie Prezydent Miasta Tamowa przystąpił do sporządzenia projektu planu. Kierując się regulacjami zawartymi w art. 17 u.p.z.p. Prezydent Miasta Tamowa, kolejno:
1) zawiadomił na piśmie o przystąpieniu do planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu planu (zawiadomienie z dnia 04 maja 2021 r. znak: WPP. 6721.4.2021),
2) ogłosił w prasie miejscowej (Gazeta Wyborcza z dnia 06 maja 2021 r.) oraz przez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Tamowa oraz na stronie BIP (z dnia 06 maja 2021 r.), a także w sposób zwyczajowo przyjęty (rady osiedli i radni Rady Miejskiej w Tarnowie) o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, 3) rozpatrzył wnioski wniesione do planu,
4) sporządził projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tamowa,
5) sporządził prognozę skutków finansowych uchwalenia planu,
6) uzyskał wymagane opinie, w tym miejskiej komisji urbanistyczno - architektonicznej,
7) uzyskał niezbędne uzgodnienia do projektu planu,
8) ogłosił w miejscowej prasie (Gazeta Wyborcza z dnia 27 stycznia 2022 r.) oraz przez obwieszczenie (na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Tamowa i na stronie BIP z dnia 27 stycznia 2022 r.), a także w sposób zwyczajowo przyjęty (radni Rady Miejskiej w Tarnowie i Rady Osiedli "Strusina" i "Krakowska") o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i terminie, w którym osoby fizyczne i prawne mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu,
9) wyznaczył na dzień 17 lutego 2022 r. dyskusję publiczną w sprawie projektu planu,
10) rozpatrzył wniesione do projektu planu uwagi w terminie nie dłuższym niż 21 dni od upływu terminu ich składania,
11) przedstawił Radzie Miejskiej w Tarnowie projekt uchwały w sprawie planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag.
Finalnie, uchwałą z dnia 26 maja 2022 r. Rada Miejska w Tarnowie uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa w rejonie ulic: Krakowskiej, Dworcowej, Do Huty i Monopolowej.
Zarzuty skarżącego co do procedury planistycznej koncentrowały się na niedostatecznym jego zdaniem skonsultowaniem zapisów planu z mieszkańcami, którzy nie mieli możliwości zapoznania się z projektem i złożenia swoich uwag w szczególności w związku z tym, że dyskusję przeprowadzono za pomocą platformy internetowej.
Sąd nie podzielił powyższych zarzutów, gdyż przeprowadzone konsultacje dawały wystarczającą możliwość wypowiedzenia się i przeprowadzenia dyskusji nad postanowieniami planu. W szczególności należy podkreślić, że organ wyłożył w dniu 27 stycznia 2022 r. projekt do publicznego wglądu, zakreślając terminy dyskusji oraz wnoszenia uwag w sposób odpowiadający regułom wyrażonym w art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Skoro ustawodawca nie zmienił powyższych zasad w okresie epidemii czy trwania konfliktu zbrojnego, nie można czynić organowi zarzutu, że terminów tych na własną rękę nie wydłużył. Jeżeli chodzi o prowadzenie dyskusji publicznej za pomocą środków porozumiewania się na odległość, to w realiach dzisiejszych metoda ta nie jest formą cyfrowego wykluczenia i jest wprost dopuszczona w art. 8d u.p.z.p. pod warunkiem zapewnienia możliwości zabierania głosu, zadawania pytań i składania uwag przez jednoczesną transmisję obrazu i dźwięku, oraz zadawania pytań i składanie uwag w formie zapisu tekstowego – które to elementy zostały w przedmiotowej sprawie zapewnione. Ogłoszenie o sporządzonym planie ukazało się w prasie miejscowej czyli w dodatku małopolskim Gazety Wyborczej obejmującym całe województwo małopolskie, w tym Tarnów i powiat tarnowski, a ponadto zamieszczono obwieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu oraz zawiadomiono organy jednostek pomocniczych, znajdujących się na obszarze objętym procedurą planistyczną, co stanowi sposób zwyczajowo przyjęty w Tarnowie w procedurze planistycznej. Jeżeli chodzi o ograniczenia w funkcjonowaniu urzędu, które zdaniem skarżącego uniemożliwiały mieszkańcom zaznajomienie się z zapisami planu organ wyjaśnił, że w wydziale prowadzącym sprawę w 2022 r. polecenia pracy zdalnej były wydawane rotacyjnie i obowiązywały do dnia 11 lutego 2022 r. a ograniczenia w funkcjonowaniu Urzędu Miasta Tarnowa były stopniowo łagodzone i zostały ostatecznie zniesione z dniem 21 lutego 2022 r. Powyższe ograniczenia nie wpłynęły w opinii Sądu znacząco na możliwość zapoznania się przez zainteresowane osoby z treścią planowanych zapisów.
Przechodząc do analizy zaskarżonego planu pod kątem merytorycznym wskazać należy, że działka skarżącego leży na terenach zabudowy usługowej oznaczonej symbolem U3 oraz w terenie zabudowy usługowej, usług komunikacji samochodowej oznaczonej symbolem U/UKS2.
Dla terenu oznaczonego symbolem U/UKS2 w planie ustalono przeznaczenie podstawowe: zabudowa usługowa, z zakresu handlu, biur, gastronomii, usług publicznych 14 (oświaty, działalności pocztowej, obsługi finansowej, ochrony zdrowia), zamieszkania zbiorowego, w tym obiektów usług hotelarskich, usługi komunikacji samochodowej w zakresie zajezdni autobusowej wraz z koniecznym zagospodarowaniem obiektami budowlanymi typu budynki dworca PKS, kasy, wiaty i inne obsługujące podróżnych wraz z placem utwardzonym, miejscami postojowymi i koniecznymi dojściami i dojazdami, z wykluczeniem stacji paliw płynnych. Za zgodne z przeznaczeniem podstawowym uznaje się towarzyszącą zabudowie usługowej, usług komunikacji samochodowej - zieleń urządzoną. W zakresie zasad kształtowania krajobrazu, zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu ustalono m, in.: linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej 40%, minimalny wskaźnik intensywności zabudowy 0,01, maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy 2,50, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej 20%, maksymalną całkowitą wysokość zabudowy w odniesieniu do budynków do 12,0 m.
Dla terenu oznaczonego symbolem U3 w planie ustalono przeznaczenie podstawowe: zabudowa usługowa z zakresu handlu, biur, gastronomii, usług publicznych (oświaty, działalności pocztowej, obsługi finansowej, ochrony zdrowia), zamieszkania zbiorowego, w tym obiektów usług hotelarskich. Za zgodne z przeznaczeniem podstawowym uznaje się towarzyszące zabudowie usługowej - istniejącą zabudowę usług komunikacji samochodowej w zakresie komunikacji: zajezdnie autobusowe wraz z koniecznym zagospodarowaniem obiektami budowlanymi typu budynki dworca PKS, kasy, wiaty i inne obsługujące podróżnych oraz z placem utwardzonym, miejscami postojowymi i koniecznymi dojściami i dojazdami, z wykluczeniem lokalizacji stałej stacji paliw oraz zieleń urządzoną. W zakresie zasad kształtowania krajobrazu, zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu ustalono m. in.: linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej 50%, minimalny wskaźnik intensywności zabudowy 0,5, maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy 1,25 z zastrzeżeniem, iż dla działki budowlanej, na której zlokalizowana jest dominanta wysokościowa, wskaźnik intensywności zabudowy do 2,5, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej 20%, maksymalną całkowitą wysokość zabudowy w odniesieniu do budynków do 9,0 m przy czym nie więcej niż 2 kondygnacje.
Zdaniem skarżącego powyższe zapisy są sprzeczne ze Studium, z powyższymi zarzutami nie sposób się jednak zgodzić.
W dniu 25 września 2014 r. Rada Miejska w Tarnowie uchwałą Nr LVII/705/2014 uchwaliła zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa, w którym ustalono kierunek przeznaczenia tego terenu. Dla terenów usług U wskazano podstawowe kierunki przeznaczenia: obiekty i zespoły usługowe, usługi społeczne (oświaty, ochrony zdrowia, nauki, kultury, sportu i rekreacji, pomocy społecznej, administracji, bezpieczeństwa), usługi konsumpcyjne (gastronomii, rozrywki, handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do 2000 m2, hotelarstwa, obrotu finansowego, ubezpieczeń, transportu, łączności, itp.), obiekty kongresowe i targowo-wystawiennicze, usługi turystyki, obiekty hotelowe, budynki zamieszkania zbiorowego, zieleń ogólnodostępna z możliwością lokalizowania urządzeń sportowo rekreacyjnych, placów zabaw, itp. w tym zieleń urządzona towarzysząca usługom i zieleń izolacyjna. Jako dopuszczalne kierunki przeznaczenia wskazano: funkcje uzupełniające związane z podstawowym kierunkiem przeznaczenia, stacje paliw z zapleczem usługowo-handlowym, garaże wielopoziomowe i podziemne, obiekty infrastruktury technicznej, układ publicznych dróg lokalnych i dojazdowych, dróg wewnętrznych, układ placów, ciągów pieszych i rowerowych, tereny zieleni urządzonej, parkingi oraz inne przestrzenie publiczne, a także handel hurtowy, giełdowy i targowiskowy jedynie w rejonie ul. Hodowlanej i Giełdowej czy budynki i obiekty techniczne związane z utrzymaniem dróg jedynie w rejonie węzła Tarnów Północ (Krzyż). Co istotne, Studium dla strefy Śródmieście przyjmuje zasady zagospodarowania przestrzennego wskazując, że przy gospodarowaniu jej przestrzenią należy dążyć do ukształtowania reprezentacyjnego centrum miasta i obszaru o wyeksponowanych powiązaniach przestrzennych. Rewaloryzacja funkcjonalno-przestrzenna strefy powinna przebiegać z uwzględnieniem zabytkowych wartości układu urbanistycznego i poszczególnych obiektów. Istniejący układ zabudowy oparty o pierzeje uliczne należy uzupełniać o nowe obiekty w sposób tworzący spójną kompozycję przestrzenną. Główne powiązania przestrzenne oraz najważniejsze punkty węzłowe należy kształtować w sposób podkreślający charakter miejsca oraz w oparciu o indywidualne rozwiązania architektoniczne i sposób zagospodarowania terenu.
Teren należący do skarżącego wchodzi zatem w skład obszaru, w stosunku do którego Studium poleca dążyć do ukształtowania jego reprezentacyjnego charakteru. Dotyczy to obszaru stanowiącego bramę Tarnowa dla przyjezdnych koleją. Wskazane jest ponadto nasycenie usługami, w tym usługami o charakterze reprezentacyjnym rejonu dworca oraz tras łączących go ze Starym Miastem.
Studium wskazuje kierunki przeznaczenia podstawowe i dopuszczalne, w tym w kilku rejonach strefy planistycznej Śródmieście. Nie oznacza to jednak, że mają być one dokładnie odwzorowane w planie zagospodarowania. To plan zagospodarowania przestrzennego biorąc pod uwagę wszystkie ustalenia Studium przesądza o konkretnych rodzajach usług zawartych w katalogu podstawowych kierunków przeznaczenia w konkretnym terenie. To plan przesądza również o tym, czy wskazuje w konkretnym terenie usług dopuszczalne kierunki przeznaczenia. Rolą planu jest uwzględnienie nie tylko zapisów Studium ale wszystkich wymagań wynikających z przepisów prawa oraz opinii i wymaganych uzgodnień. Należy pamiętać, że zgodność planu ze Studium nie polega na tym – jak zdaje się oczekiwać tego skarżący – że wszystkie ustalenia studium "przepisuje" się do planu. Jak powyżej wykazano, Studium wyznacza ogólne reguły gry planistycznej dla poszczególnych wydzielonych stref, a plan ze swymi ustaleniami ma się wpisać w te wskazania. Jeżeli więc Studium dla całej danej strefy dopuszcza możliwość realizacji określonych zamierzeń, to nie oznacza, że musi się to znaleźć w zapisach planu. Dlatego w takiej sytuacji nie może być mowy o naruszeniu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut naruszenia art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest natomiast bezprzedmiotowy, gdyż reguluje on kwestie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy.
Jeżeli chodzi o określenie linii zabudowy, to jest ona koniecznym elementem każdego planu (§ 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1587, stosowanego w sprawie na podstawie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. z 2021 r. poz. 2404, gdyż uchwała intencyjna została podjęta przed dniem 24 grudnia 2021 r.) i decyduje o możliwości zlokalizowania zabudowy na konkretnym terenie. Wykorzystanie przy tworzeniu prawa narzędzia polegającego na precyzyjnym określeniu terenu pomiędzy linią zabudowy a drogami publicznymi jest również działaniem właściwym. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z terenem podlegającym szczególnej ochronie konserwatorskiej, a utworzenie przedpola służyło ochronie ekspozycji zabytku jakim jest Dworzec PKP w Tarnowie wraz z ulicą Dworcową ( § 9 pkt 1 zaskarżonej uchwały). Analiza akt planistycznych wskazuje na to, że już w odpowiedzi na zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia planu organy ochrony konserwatorskiej stwierdziły m.in. konieczność zachowania ekspozycji zabytkowych struktur oraz wyznaczenia terenów wyłączonych z zabudowy. Powyższe kwestie zostały rozwinięte w postanowieniu nr 181/2021 Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 listopada 2021 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu planu i wskazano m.in. na konieczność wprowadzenia strefy ochrony ekspozycji zabytkowego zespołu, co uczyniono kwestionowanymi zapisami planu. Z tego postanowienia wynika, także konieczność zachowania na tym obszarze maksymalnej wysokości budynków do 12 m. Ze względu na zakreślony w planie szeroki katalog usług możliwych do realizacji, w których pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi mogą mieć wysokość od 2,5m w zależności od ich przeznaczenia zgodnie z przepisami wykonawczymi do ustawy Prawo budowlane nie jest możliwym na etapie planu precyzyjne określenie ilości kondygnacji nadziemnych i podziemnych, a tym bardziej powierzchni całkowitej przyszłej zabudowy.
W sprawie nie doszło do naruszenia art. 37a u.p.z.p., gdyż ustalenia zaskarżonej uchwały nie wchodzą w materię tzw. uchwały krajobrazowej, która obowiązuje na terenie Tamowa. Wygrodzenia, o których mowa w § 7 pkt 4 lit. a zaskarżonej uchwały (ale już nie w lit. b) to nie to samo co ogrodzenia rozumiane jako obiekty budowalne. Wygrodzenie to jakiekolwiek elementy w przestrzeni - zagospodarowaniu dzielące teren na mniejsze fragmenty, ale nie będące obiektem budowalnym takie jak barierki, słupki i łączące je elementy oraz szlabany itp.
Wprowadzone powyżej zasady gospodarowania przestrzenią nie są zamierzonym działaniem ukierunkowanym przeciwko konkretnemu zamierzeniu inwestycyjnemu skarżącego, lecz są wynikiem stosowania zasady zawartej w art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. dotyczącej uwzględnienia w dokumentach planistycznych wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wymagania te zostały uwzględnione z poszanowaniem prawa własności czyli w zakresie minimalnym, określonym przez organy ochrony zabytków. Z tego też powodu stacja paliw nie mogła znaleźć się w przeznaczeniu terenu określonym w planie, gdyż zaburzałaby ona ideę urbanistyczną zakreśloną w Studium dla tego obszaru, który jak powyżej wskazano stanowi strefę ochrony ekspozycji zabytkowego zespołu. W sprawie uwzględniono art. 1 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Ważony interes publiczny to w niniejszym przypadku przede wszystkim konieczność ochrony jednego z najważniejszych obszarów Miasta o charakterze reprezentacyjnym, objętego pełną ochroną konserwatorską.
Za bezzasadny Sąd uznał zarzut pogwałcenia abstrakcyjnego i generalnego charakteru aktów prawa miejscowego, które w opinii skarżącego zdaje się wyrażać w tym, że przyjęty plan rzutuje na przeznaczenie jego konkretnej nieruchomości. W odpowiedzi wskazać należy, że choć plany zagospodarowania zaliczane są do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, to w naturalny sposób decydują o przeznaczeniu pojedynczych nieruchomości stanowiących własność indywidualnych podmiotów, a które znalazły się w obszarze objętym planem. Ten bezpośredni wpływ na nieruchomość skarżącego nie oznacza, że plan pozbawiony jest swojego abstrakcyjnego i generalnego charakteru.
Jeżeli chodzi o zgłoszone przez skarżącego wnioski dowodowe, wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wniosek dowodowy wymaga uzasadnienia, w którym strona powinna wykazać, że w świetle posiadanych przez nią dokumentów stan faktyczny jest inny niż wynikający z akt sprawy, a przeprowadzanie przeprowadzenie dowodu z posiadanego dokumentu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności i jednocześnie nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe, oddaleniu musiał podlegać wniosek o przeprowadzenie zawnioskowanych przez stronę dowodów. Po pierwsze, Sąd nie powziął żadnych wątpliwości co do legalności zaskarżonej uchwały, a po drugie zaproponowane przez skarżącego dokumenty w postaci wcześniej wydanych na jego rzecz indywidualnych decyzji nie mogą skutecznie podważyć zapisów planu. Przesłanką legalności planu nie jest bowiem zgodność z wydanymi wcześniej decyzjami, w tym regulującymi warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.