II SA/Kr 2031/01

II SA/Kr 2031/01 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2005-05-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2001-07-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Dorota Pędziwilk - Moskal
Małgorzata Brachel - Ziaja
Tadeusz Woś /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś ( spr. ) Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Dorota Pędziwilk - Moskal - del Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2005 r. sprawy ze skargi M. B. –Z. na decyzję Wojewody z dnia 30 maja 2001 r. Nr GG[...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości skargę oddala
Uzasadnienie
II SA.Kr 2031.01
Uzasadnienie
Decyzją z [...].2001 r., znak: [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. B. –Z. utrzymał w mocy decyzję Starosty T. z [...].2001 r., znak: [...], orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości - części działki ewidencyjnej nr [...] w granicach działki ewidencyjnej nr [...] i części działki ewidencyjnej nr [...] odpowiadającej działce ewidencyjnej nr [...], położonej w Z.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził co następuje: w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości toczyło się już postępowanie zakończone ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...].1993 r., znak: [...], którą to decyzją odmówiono M. B.-Z. zwrotu nieruchomości. Od decyzji tej odwołanie wniosła M. B.-Z. i Wojewoda decyzją z [...].1993 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W związku z powyższym należy podzielić pogląd wyrażony w decyzji organu I instancji, że obecne postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe, i jako takie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Następnie Wojewoda odwołując się do poglądów literatury (T. Woś: Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 116 i n.) podniósł, że ostateczna decyzja w przedmiocie zwrotu przedmiotowej nieruchomości -wydana pod rządami ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) - wiąże nadal, mimo że ustawa ta przestała obowiązywać z dniem 1.01.1998 r., dniem wejścia w życie ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Ostateczna decyzja administracyjna wiąże bowiem w czasie tylko tak długo, jak długo mamy do czynienia ze stosunkiem prawnym identycznym jak stosunek prawny skonkretyzowany w ostatecznej decyzji. Na trwanie w czasie stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów prawnych, regulujących od-
miennie określoną dziedzinę stosunków społeczno-gospodarczych, te nowe unormowania posiadają tylko wtedy moc oddziaływania, gdy zostały wyposażone - bezpośrednio lub pośrednio - w moc wsteczną obowiązywania. Pogląd taki jest powszechnie akceptowany w literaturze. Zatem ostateczna decyzja w przedmiocie zwrotu nieruchomości (zarówno orzekająca o zwrocie, jak i odmawiająca zwrotu), wydana pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wiąże w czasie erga omnes również po wejściu w życie z dniem 1.01.1998 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że wydanie po 31.12.1997 r. decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości, co do której przed tym dniem orzeczono odmowę zwrotu, stanowi rozstrzyganie o sprawie już uprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją, co uzasadnia zarzut nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W tej sytuacji Starosta T. stwierdziwszy, że wniosek M. B.-Z. z dnia [...].2000 r. dotyczy nieruchomości, w stosunku do której została już wydana ostateczna decyzja pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, trafnie umorzył postępowanie wszczęte tym wnioskiem. Wojewoda dodał również, że odrębnie toczy się postępowanie o zmianę ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...].1993 r., znak: [...] w trybie art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z wnioskiem uzupełniającym z dnia [...].2001 r.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. B.-Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem skarżącej organy nie odniosły się do treści art. 154 § 1 i 2 k.p.a. Tymczasem decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest decyzją wydaną w I instancji w nowej sprawie i nie zachodzi zarzut naruszenia postanowień art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto organy przyjmując, że w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została już wcześniej wydana ostateczna decyzja zapomniały, że obowiązująca obecnie nowa norma prawna; art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ujmuje "zbędność nieruchomości" zgoła odmiennie niż art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem decyzje wydane na podstawie tego ostatniego przepisu nie mogą wiązać nadal i nie było podstaw do
uchylania się przez organy od merytorycznego rozpatrzenia nowego wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie argumentując podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł ponownie, podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wniosek skarżącej złożony w trybie art. 154 k.p.a. jest przedmiotem odrębnego postępowania, które toczy się przed Starostą Powiatu T. (znak: [...]).
Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
skarga nie jest zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie z następujących względów:
I. Zasadniczy problem prawny, który pojawił się w rozpatrywanej sprawie i od którego rozstrzygnięcia zależy możliwość uznania skargi za zasadną, istnieje nie tylko w odniesieniu do kwestii dopuszczalności ponownego orzekania w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w czasie orzekania przez organy obu instancji tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej powoływana jako u.g.n.), zostały wydane ostateczne decyzje administracyjne. W związku z niezwykle niestabilnym systemem polskiego prawa administracyjnego materialnego, w zakresie którego podstawowe ustawy zostają zastępowane nowymi regulacjami najczęściej co kilka lat, a z większymi lub mniejszymi ich nowelizacjami mamy do czynienia nawet kilkakrotnie w ciągu roku, problem ma charakter znacznie ogólniejszy i dotyczy decyzji podejmowanych w wielu sprawach administracyjnych. Można go sformułować w sposób następujący: jaki wpływ na obowiązywanie w czasie ostatecznej decyzji administracyjnej będzie wywierać odpadnięcie (uchylenie, zupełna lub częściowa zmiana) podstawy prawnej decyzji administracyjnej, czyli determinanty prawnej stosunku prawnego, który w tej decyzji został autorytatywnie skonkretyzowany?
II. Problem ten dotychczas w orzecznictwie Sądu Najwyższego (dalej: SN) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) nie doczekał się szerszej analizy,
ujmującej zagadnienie w całej jego złożoności i z uwzględnieniem wszystkich konsekwencji, które wiążą się z przyjęciem takiego, czy innego rozwiązania.
W wyroku z dnia 6.07.2001r., III RN 116/00, OSNAP 2001, nr 22, poz. 656 SN przyjął, że "nie zachodzi stan rzeczy osądzonej, gdy właściciel wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości opierając żądanie na podstawie art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.; obecnie jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), jeżeli wcześniej wystąpił z żądaniem zwrotu tej samej nieruchomości, ale na innej podstawie (art. 69 ust. 1 i 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dmą 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.)."
Wyrok SN został wydany w rezultacie uwzględnienia rewizji nadzwyczajnej Prezesa NSA od wyroku tego Sądu, w którym NSA rozpatrując skargę na decyzję umarzającą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, w odniesieniu do której pod rządami ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.; powoływana dalej jako u.g.g. i w.n.) została wydana decyzja o odmowie jej zwrotu oddalił skargę przyjmując, że powtórne rozpoznawanie po wejściu w życie u.g.n. sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją o odmowie zwrotu nieruchomości wydanej na podstawie art. 69 ust. 1 i 4 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.; powoływana dalej jako u.g.g. i w.n.) naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) i prowadziłoby tym samym do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie NSA nowy stan prawny powstały z dniem wejścia w życie u.g.n. jest taki sam jak ten, w którym została wydana decyzja o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Nowa ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera jednakże przepisów szczególnych, pozwalających na prowadzenie postępowań zakończonych przed jej wejściem w życie odmową zwrotu nieruchomości, wydaną na podstawie art. 69 u.g.g. i w.n. Ponieważ jednocześnie nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy, nie było podstaw do ponownego prowadzenia postępowania w tej sprawie.
Uwzględniając rewizję nadzwyczajną SN uchylił powyższy wyrok NSA i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W bardzo lakonicznym uzasadnieniu swojego wyroku SN podzielił pogląd Prezesa NSA, że w rozpoznawanej przez NSA sprawie brak było podstaw do stwierdzenia stanu rzeczy osądzonej (rei iudicatae), nie można bowiem zasadnie mówić o tożsamości roszczenia strony skarżącej z roszczeniem, które pomiędzy tymi samymi stronami było uprzednio przedmiotem rozstrzygnięcia w ostatecznej decyzji, skoro wobec zmiany stanu prawnego (utrata mocy obowiązującej u.g.g. i w.n. i wejścia w życie u.g.n.) w rozpoznawanej sprawie roszczenie strony skarżącej opierało się na przepisach art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., a nie - jak uprzednio - na podstawie art. 69 ust. 3 u.g.g. i w.n.
III. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela powyższego poglądu Sądu Najwyższego. Argumentację SN trudno uznać za przekonującą nie tylko ze względu na niejasne w tym kontekście znaczenie pojęcia roszczenie, ale także ze względu na brak odniesienia do złożonej problematyki związania w czasie ostateczną decyzją w sytuacji, gdy odpadła lub uległa zmianie jej podstawa prawna.
W literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest pogląd, że zniesienie lub nowelizacja przepisów, na podstawie których wydano decyzję administracyjną, co do zasady nie ma bezpośredniego wpływu na prawny byt tej decyzji ani na jej moc wiążącą w czasie (zob. T. Woś: Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 116 i n. oraz powołaną tam literaturę). Decyzja oraz wynikająca z niej norma indywidualna żyją niejako własnym życiem i są odporne na zmiany w zakresie ich determinant prawnych. Pomiędzy normami generalnymi i relewantnymi z ich punktu widzenia faktami z jednej strony, a w pełni konkretnymi uprawnieniami i obowiązkami z drugiej strony nie ma na gruncie prawa administracyjnego bezpośredniej zależności właśnie dzięki temu, że zawsze oddziela je autorytatywny akt jurysdykcji (por. A. Chełmoński: Typy norm materialnego prawa administracyjnego i ich rola w kształtowaniu sytuacji prawnej jednostki, AUW No 167, Przegląd Prawa i Administracji II, Wrocław 1972, s. 74). Zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty przez ten akt mocy wiążącej i tym samym do zniesienia kreowanej przezeń normy indywidualnej tylko wtedy, gdy nowe przepisy tak stanowią (por. T. Woś: Moc wiążąca..., s. 117). Dla spowodowania tego skutku ustawodawca nie może zatem poprzestać na
uchyleniu wcześniejszej ustawy, lecz musi odnieść się również - bezpośrednio łub w sposób konkludentny (T. Woś: jak wyżej, s. 117-119; zobacz również przykłady sytuacji, w których utrata mocy wiążącej przez decyzje ostateczne następuje w sposób konkludentny i wynika z całokształtu nowego unormowania danej materii, podawane przez J. Borkowskiego: Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 179 i n. oraz T. Wosia: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 k.p.a.), PiP 1992, z. 7, s. 53-54) do wydanych na jej podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych.
Charakterystyczny przykład rozwiązania normatywnego, potwierdzającego przestawioną generalną zasadę dotyczącą mocy wiążącej w czasie ostatecznych decyzji administracyjnych zawiera art. 65 ust 1 pkt 2 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który z uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (aktu prawa miejscowego) łączy skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zawierających ustalenia inne niż wynikające z tego planu. Zgodnie z postanowieniami art. 65 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji winno nastąpić w trybie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Podobna konstrukcja prawna zawarta była w art. 35 ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).
Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera żadnych przepisów odnoszących się do wydanych przed jej wejściem w życie i istniejących w obrocie prawnym rozstrzygnięć indywidualnych. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia stwierdzić zatem należy, że ostateczna decyzja w przedmiocie zwrotu nieruchomości (zarówno orzekająca o zwrocie, jak i odmawiająca zwrotu, czy też umarzająca postępowanie w sprawie zwrotu), wydana pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czy też wcześniej podczas obowiązywania ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wiąże erga omnes również po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. T. Woś: Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, s. 253).
IV. Skoro decyzje w przedmiocie zwrotu nieruchomości wydane na podstawie dotychczasowych przepisów zachowały moc wiążącą, dopuszczalności ponownego
orzekania w tym przedmiocie nie można uzasadnić inaczej, jak tylko przez przyjęcie założenia, że przepisy u.g.n. kreują nowe sprawy administracyjne, inne od tych, które zostały już rozstrzygnięte (na tę konsekwencję, w kontekście analogicznego zagadnienia powstałego na tle innych przepisów wskazuje T. Woś: Glosa do wyroku SN z 3.06.1993 r., IIIARN27/93, OSP 1995, nr 3, poz. 50, s, 114-115).
Takie założenie, które nie zmierza do zakwestionowania bytu prawnego uprzednio wydanych decyzji, lecz do ograniczenia zakresu ich obowiązywania, zdaje się przyjmować w powoływanym wyżej wyroku SN stwierdzeniem o braku tożsamości roszczeń, nie wskazując jednak żadnych argumentów mających za nim przemawiać. Tymczasem założenie nie jest zasadne.
Po pierwsze, nie można podzielić poglądu SN, że roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przewidziane w art. 69 ust. 3 u.g.g. i w.n. i w art. 136 ust. 3 u.g.n. są różne. Wszystkie istotne elementy konstrukcyjne tego roszczenia są identyczne. W szczególności identyczna jest w obu tych przepisach podstawa materialnoprawna roszczenia, a mianowicie "zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". W tym kontekście art. 137 ust. 1 u.g.n. niczego nie zmienia. W przepisie tym ustawodawca jedynie (i chwała mu za to) po raz pierwszy w polskim prawie wywłaszczeniowym pokusił się o sformułowanie legalnej definicji stanu zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a więc zdefiniował pojęcie nieostre, w odniesieniu do którego dotąd (pod rządami u.g.g, i w.n.) trud ustalenia treści spoczywał na orzecznictwie NSA i doktrynie.
Po drugie, sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach prawa materialnego i zaktualizowana na skutek zaistnienia określonych okoliczności faktycznych możliwość autorytatywnej konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (por. T. Woś: Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu posterowania administracyjnego, AUW No 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334; T. Kiełkowski: Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 32 i n.). Elementy faktyczne i prawne, które tworzą tę sprawę i jednocześnie wyznaczają jej tożsamość, mogą ulegać różnym zmianom w toku procesu
jurysdykcyjnego, wobec czego do jej pełnego ukształtowania dochodzi dopiero w momencie wydania ostatecznej decyzji (por. J. Zimmermann: Problem "beneflcium novorum" w postępowaniu administracyjnym, PiP 1987, z. 5, s. 64-65). Z drugiej strony - i to również warto tu zauważyć - zmiany przepisów oraz zdarzenia faktyczne, które mają miejsce po wydaniu aktu jurysdykcji, są już poza granicami rozstrzygniętej sprawy (por. J. Świątkiewicz: Nowe okoliczności w sprawie jako przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego, PiP 1963, z. 4, s. 649; B. Adamiak: Wznowienie postępowania administracyjnego, AUW No 1093, Przegląd Prawa i Administracji XXVI, Wrocław 1990, s. 46). Nie oznacza to jednak, że zawsze kreują nową sprawę administracyjną i stanowią o możliwości podjęcia nowej decyzji stosowania prawa (por. T. Kiełkowski: Sprawa administracyjna w ujęciu dynamicznym, Casus 2001, nr 21, s. 25).
Sprawa administracyjna traci swój prawny byt, w założeniu definitywnie, z chwilą, gdy będąca jej istotą możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego zostaje zrealizowana, a jej miejsce w obrocie prawnym zajmuje decyzja ostateczna, której trwałość jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Zasada ta, choć literalnie odnosi się do samej decyzji, implikuje w istocie trwałość autorytatywnie skonkretyzowanej normy indywidualnej i oznacza, że w normę tę nie można ingerować bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zmiana prawnych elementów, które uprzednio kształtowały rozstrzygniętą już sprawę administracyjną, sama przez się nie ma tu zatem żadnego znaczenia; aby powstała nowa sprawa administracyjna, konieczne jest bowiem nie tylko zaistnienie tej zmiany, ale także - a raczej przede wszystkim - związanie z nią wspomnianego upoważnienia (por. J. Filipek: Granice między normami prawa materialnego a normami postępowania w prawie administracyjnym [wj Administracja publiczna w państwie prawa. Księga jubileuszowa dla profesora Jana Jendrośki, AUW No 2154, Prawo CCLXVI, Wrocław 1999, s. 101)..
V, Jest oczywiste, że takiego upoważnienia nie mogą zawierać przepisy regulujące w danym czasie określoną instytucję, gdyż ustawodawca - ustanawiając te przepisy - raczej nie może antycypować ich nowelizacji i od razu wiązać z nią określonych skutków [choć istnieje, przynajmniej teoretycznie, możliwość zamieszczenia w usta-
wie upoważnienia zezwalającego zawczasu na "dostosowywanie" decyzji ostatecznych do ewentualnych przyszłych zmian relewantnych przepisów niższej rangi (przepisów wykonawczych, aktów prawa miejscowego) - np. w sytuacji podobnej do tej, która objęta jest hipotezą powołanego wcześniej art. 65 ust. l pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym]. Kluczowe znaczenie z tego punktu widzenia mają przepisy przejściowe w których ustawodawca często przesądza w sposób wyraźny lub dorozumiany o losach uprzednio skonkretyzowanych uprawnień i obowiązków, dysponując przy tym dość szeroką (choć uwarunkowaną potrzebą ochrony praw nabytych) gamą możliwości, od ich pozostawienia w niezmienionym kształcie, poprzez modyfikację, do całkowitego wyeliminowania z obrotu prawnego (zob. np. art. 71-73 ustawy z 2.07.2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. Nr 173, poz. 1808; art. 14-18 ustawy z 6.09.2001 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, Dz. U. Nr 126, poz. 1382 ze zm.). Jednak nie sama gama tych możliwości jest najważniejsza, lecz to, że wchodzą w rachubę dwa sposoby ich realizacji: albo przez ingerencję w moc wiążącą lub treść normy indywidualnej bezpośrednio w drodze aktu normatywnego (zob. np. art. 227 ustawy z 16.07.2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), albo przez ustanowienie upoważnienia dla organu administracji publicznej do dokonania takiej ingerencji w drodze nowej decyzji stosowania prawa (zob. np. art. 142 ust. 4 ustawy z 4.02.1994 r.- Prawo geologiczne i górnicze, Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.; art. 224 ust. 1 ustawy z 3.07.2002 r. - Prawo lotnicze, Dz. U. Nr 130, poz. 1112 ze zm.). Upoważnienie takie, otwierające możliwość weryfikacji kolejnym aktem istniejącej normy indywidualnej, stanowi wówczas podstawę nowego stosunku administracyjnoprawnego i nowej sprawy administracyjnej. Nie może natomiast być mowy o powstaniu nowej sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy zmiana elementów prawnych sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną nie została przez ustawodawcę powiązana ani ze zniesieniem autorytatywnie skonkretyzowanych uprawnień i obowiązków (pozbawieniem decyzji ostatecznej mocy wiążącej), ani z upoważnieniem dla organu administracji do ich weryfikacji w ramach czynności jurysdykcyjnych. Powstaniu
nowej sprawy administracyjnej i tym samym możliwości wydania nowej decyzji z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego sprzeciwia się wówczas zakaz ne bis in idem.
Zastawienie zakazu ne bis in idem z kwestią powstania nowej sprawy administracyjnej może wydawać się kontrowersyjne, gdyż tradycyjnie jest on postrzegany wyłącznie przez pryzmat tej sprawy, która jest już rozstrzygnięta; o niej nie wolno orzekać po raz drugi. To tradycyjne ujęcie nie oddaje jednak w pełni istoty rzeczy -przeciwnie - rozumiane nazbyt dosłownie, prowadzi do nieporozumień, ponieważ skłania do przyjęcia, że punktem odniesienia dla ustalenia granic rei iudicatae jest właśnie sprawa i ogół elementów ją kształtujących, a zmiana któregokolwiek z nich czyni wspomniany zakaz bezprzedmiotowym. Tymczasem sprawa, która wówczas była "niepowtarzalnym splotem prawa i faktu" (J. Zimmermann: Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13), stała się z chwilą jej rozstrzygnięcia niemającą większego znaczenia zaszłością i w rzeczywistości nie ona, lecz wchodząca do obrotu prawnego norma indywidualna oraz skonkretyzowany w niej w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny determinują zakres stanu rzeczy osądzonej oraz zakres sytuacji, w których działał będzie zakaz ne bis in idem (por. T. Woś: Moc wiążąca.., s. 109). Dopóki wspomniana norma pozostanie w obrocie prawnym, zakaz ten będzie stanowił przeszkodę do ingerencji w wynikające z niej uprawnienia i obowiązki bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Dla stwierdzenia identyczności rei wystarczy zatem tożsamość podmiotów (adresata lub adresatów normy indywidualnej), uprawnień i obowiązków (dyspozycji normy indywidualnej) oraz - jeśli są one zrelatywizowane do określonego przedmiotu (określonej rzeczy) - tego przedmiotu. Identyczność rei będzie zatem zachowana mimo zmiany determinanty prawnej, która wprawdzie uzasadniła podjęcie danej decyzji stosowania prawa, ale nie jest objęta jej treścią.
VII. Ustalenia dotyczące mocy wiążącej w czasie i ich konsekwencje zwykle odnosi się do decyzji pozytywnych, z których wprost wynikają określone normy indywidualne. W związku z "historią" postępowania w sprawie, której dotyczy zaskarżona decyzja, powstaje pytanie czy można je w równym stopniu odnosić także do decyzji odmownych (negatywnych). Typowym przykładem takiej decyzji jest właśnie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...].1993 r., znak:
[...], którą to decyzją odmówiono M. B.-Z. zwrotu przedmiotowej nieruchomości, wydana pod rządami u.g.g, i w.n.
Decyzja odmowna, mimo swojej specyfiki, nie ma wyłącznie znaczenia procesowego, lecz jest aktem administracyjnym o charakterze materialnym, wydawanym w wyniku czynności jurysdykcyjnych i rozstrzygającym sprawę co do istoty (por. J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 147). Zawiera autorytatywne stwierdzenie organu administracji co do normy indywidualnej, tyle że jest ono ujęte negatywnie i oznacza, iż sytuacja prawna określonego podmiotu nie może być ukształtowana zgodnie z jego żądaniem (por. T. Woś; Moc wiążąca..., s. 151). Decyzja odmowna tworzy, podobnie jak decyzja pozytywna, stan rzeczy osądzonej, a jej trwałość jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. (por. T. Woś: por. wyżej, s. 152). Zasada ta stanowi zatem przeszkodę do ponownego rozstrzygania kwestii zwrotu określonej nieruchomości na podstawie u.g.n. także wówczas, gdy na podstawie przepisów dotychczasowych została rozstrzygnięta w sposób negatywny.
VI. W świetle powyższych ustaleń stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w przywoływanym wyżej wyroku jawi się jako błędne, natomiast rozstrzygnięcie organów administracyjnych orzekających w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją Wojewody ego należy ocenić jako prawidłowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ten sam podmiot domagał się ponownie konkretyzacji normy prawnej, która już raz została w stosunku do niego i w odniesieniu do tej samej nieruchomości skonkretyzowana ostateczną decyzją. Ustawa o gospodarce nieruchomościami ani nie wyeliminowała tej decyzji z obrotu prawnego, ani nie ustanowiła upoważnienia dla organu administracji publicznej do ingerencji w jej moc wiążącą w drodze czynności jurysdykcyjnych. W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia, że w związku z wejściem w życie tej ustawy rozstrzygnięta już kwestia zwrotu określonej nieruchomości przekształca się w nową sprawę administracyjną.
VII. Nieuzasadnione są zarzuty skarżącej, iż organy nie ustosunkowały się i pominęły jej wniosek o zmianę w trybie art. 154 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...].1993 r., znak: [...], którą to decyzją odmówiono skarżącej zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Przede wszystkim należy stwierdzić, że wniosek pełnomocnika skarżącej z dnia
[...].2000 r. (k. 1 akt sprawy organu I instancji) zawiera żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 136 i 137 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. i w oparciu o ten wniosek organy prowadziły postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Wojewody. Dopiero w toku tego postępowania - pismem z dnia [...].2001 r. (k. 25 akt sprawy organu I instancji) - pełnomocnik skarżącej zmodyfikował ten wniosek w ten sposób, iż w przypadku uznania przez organy, że nieruchomość nie może zostać zwrócona w powyższym trybie, wnosi o "wykorzystanie unormowania z art. 154 § 1 k.p.a." Jak wynika z pisma Starosty T. z dnia [...].2001 r. (k. 7 akt sprawy organu II instancji), w sprawie z tego wniosku toczy się odrębne postępowanie przed tym organem, zarejestrowane pod znakiem [...], co potwierdził również Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, i czego skarżąca nie kwestionuje w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., orzekł jak w sentencji wyroku.