II SA/Kr 203/25

II SA/Kr 203/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 7 , art 77 , art 80 , art 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 145 par 1 pkt 1 lit a i lit c w zw  z art 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi R. B., M. B. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2024 r. znak SKO.OŚ/4170/434/2024 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie solidarnie na rzecz skarżących R. B., M. B. i M. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wójt Gminy M. decyzją z 25 października 2024 r., znak: OS.6236.19.2024.PZ, nakazał:
I. R. B., M. B. i M. B., jako właścicielom terenu, niezwłoczne usunięcie wszystkich zgromadzonych odpadów o kodach 17 05 04 - Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 z terenu działki nr [...] położonej w miejscowości M., to jest z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, oraz przetransportowanie ich do uprawnionych miejsc odzysku, zbierania lub unieszkodliwiania.
II. wykonanie decyzji poprzez:
1. przekazanie bez zbędnej zwłoki odpadów o kodzie 17 05 04 z terenu ww. działki nr [...] podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami.
2. ustalenie, iż obowiązek, o którym mowa w pkt I powinien być wykonany do 31 grudnia 2024 r.
Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.), dalej "u.o.".
W uzasadnieniu decyzji Wójt przytoczył przepisy prawa, na których oparł swoje rozstrzygnięcie i opisał przebieg postępowania. Wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w wyniku zgłoszenia dotyczącego gromadzenia mas ziemnych na ww. działce nr [...], w wyniku czego 5 września 2024r. organ I instancji przeprowadził wizję lokalną, podczas której potwierdzono nagromadzenie znacznej ilości mas ziemnych na terenie ww. działki. Po ustaleniu właścicieli działki pismem z 12 września 2024 r. nr OS.6236.19.2024.PZ zawiadomiono R. B., M. B. oraz M. B., o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nakazania posiadaczowi odpadów usunięcia nawiezionych odpadów (mas ziemnych) z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu działki nr [...]. Jednocześnie wyznaczono termin przeprowadzenia dowodu z oględzin terenu ww. działki na dzień 3 października 2024 r. Dalej organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nawożona ziemia jest odpadem, na co przytoczył przepisy ustawy o odpadach.
Następnie organ I instancji stwierdził, że zgodnie z zatwierdzonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gmina M. C. (uchwała XXXVI/283/2021 Rady Gminy M. z dnia 8 lipca 2021 r. Dz.Urz.Woj.Mał. poz. 4359, z 2021 r.), dalej "m.p.z.p.", przedmiotowa działka stanowi tereny zabudowy zagrodowej i gospodarki rolnej oznaczone na MPZP Gminy M. symbolem G.RM1, tereny zieleni nieurządzonej oznaczone na MPZP Gminy M. symbolem ZR oraz strefę ekologiczną — obszar stanowiący powiązania przyrodnicze. Działka ta znajduje się również w granicach D. o Parku Krajobrazowego.
Dodatkowo ww. uchwała w sprawie uchwalenia m.p.z.p. w § 8 ust. 3 pkt 7 wprowadza zakaz składowania i przetwarzania odpadów oraz składowania substancji i surowców mogących pogorszyć stan środowiska w rozumieniu przepisów odrębnych oraz lokalizacji instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych w tym składowania odpadów niebezpiecznych oraz instalacji do unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne niezależnie od zastosowanej metody. Działka nr [...] w ewidencji gruntów stanowi łąki trwałe, oznaczone symbolem — Ł, według klasy bonitacyjnej gleb są to gleby orne dobre. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, że działka nr [...] obręb M. — nie jest miejscem przeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów, na poparcie czego przytoczył odpowiednie normy prawne.
Dalej organ I instancji opisał, że w trakcie wizji przeprowadzonej 3 października 2024 r. ustalono, iż działka została nadsypana masami ziemnymi, a następnie teren uległ wyrównaniu przy użyciu spychacza gąsienicowego. Właściciele poinformowali, że działka została nadsypana, ponieważ teren działki był zalewany. Poinformowali również, że nie posiadają pozwolenia na budowę oraz że ziemia została nawieziona przed 2016 rokiem w związku z planowaną w przyszłości budową domu. W trakcie oględzin wykonano dokumentację fotograficzną oraz spisano protokół.
Wójt wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie znajdzie zastosowanie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 93), dalej "rozporządzenie w sprawie listy", "rozporządzenia z 10 listopada 2015 r.".
Organ I instancji stwierdził, że rozporządzenie to określa listę rodzajów odpadów, które osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami, mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalne metody odzysku a także warunki magazynowania odpadów przeznaczonych do wykorzystania na potrzeby własne oraz dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku. Rozporządzenie to co prawda dopuszcza wykorzystanie odpadu o kodzie 17 05 04 do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego, w dopuszczalnej maksymalnej ilości do przyjęcia: 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni. Przepisy rozporządzenia z 10 listopada 2015 r. nie przewidują możliwości tworzenia nasypów i skarp na działkach (tj. podnoszenia terenu), a przyjęte ilości odpadów utraciły znamiona ilości mogących zostać wykorzystane na potrzeby własne. W niniejszej sprawie odpady nie podlegają magazynowaniu, a zostały poddane odzyskowi poprzez ich rozprowadzenie na terenie ww. działki przy użyciu spychacza gąsienicowego.
Dalej organ I instancji wskazał, że wykonywanie utwardzania terenu na gruncie niebędącym działką budowlaną wymaga pozwolenia na budowę. Starostwo Powiatowe w K. pismem znak OS-II.6124.73.2024.NW z 9 października 2024r. poinformowało, iż dla ww. działki nr [...], obręb M., gmina M., nie była wydana decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w trybie art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Wójt stwierdził, że właściciele przedmiotowej działki są posiadaczami zgromadzonych tam odpadów, nie wykazali aby zgromadzonymi odpadami władał inny podmiot, a odpady te składowane są w miejscu do tego nieprzeznaczonym, gdyż ww. działka nie jest zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 25 u.o. miejscem przeznaczonym na składowanie lub magazynowanie odpadów. Organ wskazał również, że w przedmiotowej decyzji nie jest zobowiązany określić ilości odpadów.
Od opisanej na wstępie decyzji Wójta z 25 października 2024 r. odwołanie wspólnie złożyli: R. B., M. B. i M. B.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów:
I. prawa materialnego, a to:
- art. 26 ust. 1 i 2 oraz 6 u.o., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, gdyż w sprawie nie doszło do nielegalnego składowania lub magazynowania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym, tj. na działce nr [...],
- art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 8 u.o. poprzez brak jego zastosowania, w sytuacji, gdy osoby fizyczne władające nieruchomościami, zwalnia się z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub na ich przetwarzanie odpadów, jeżeli wykorzystują odpady na potrzeby własne, a nawiezione masy ziemi nie przekraczają 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni, tj. 200 kg na każdy metr kwadratowy gruntu;
II. postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak dążenia do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania, a także niewzięcie przez organ pod uwagę całokształtu materiału dowodowego przedstawionego przez skarżących i niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału zgromadzonego w aktach, w wyniku czego zostały wyprowadzone nielogiczne i nieuzasadnione wnioski oraz wydana błędna decyzja w przedmiotowej sprawie;
- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
- art. 105 § 1 K.p.a. poprzez brak wydania decyzji o umorzeniu postępowania w całości, w sytuacji, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości.
Wobec powyższego skarżący wnieśli o uwzględnienie odwołania poprzez:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości w sprawie usunięcia odpadów z terenu działki nr [...]; ewentualnie
2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Odwołanie zostało poparte obszernym uzasadnieniem, w którym skarżący wskazali dodatkowo, że ziemia na działkę nr [...] była nawożona w latach 2011-2013, z czego większość ziemi została nawieziona, podczas obowiązywania ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, która inaczej traktowała masy ziemne i skalne niż ustawa aktualnie obowiązująca. Skarżący wskazali również, że w czasie nawożenia ww. działki nie obowiązywał tam wówczas m.p.z.p.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 20 grudnia 2024r. znak: SKO.OŚ/4170/434/2024, działając na podstawie art. 26 ust. 2 i ust. 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r., poz. 10) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej "K.p.a.":
1. uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta z 25 października 2024 r. w punkcie II.2. i w tym zakresie orzekło następująco: "II.2. Ustala się, iż obowiązek, o którym mowa w pkt I powinien być wykonany do dnia 30 czerwca 2025 r.
2. w pozostałym zakresie utrzymało ww. decyzję I instancji w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał postępowanie I instancji i odwołanie. Przywołał treść art. 26 u.o. i wskazał, że w decyzji, o której mowa, określa się w szczególności:
1. termin usunięcia odpadów;
2. rodzaj odpadów;
3. sposób usunięcia odpadów.
Zaznaczył, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 26 u.o. nie ma znaczenia czas, w którym odpady zostały nawiezione na miejsce nieprzeznaczone do ich składowania lub magazynowania. Irrelewantna jest zatem z perspektywy prawidłowego zastosowania cytowanego przepisu okoliczność, iż ziemia wraz z kamieniami była nawożona na działkę nr [...] w latach 2011-2013.
Zdaniem Kolegium z akt sprawy wynika, że organ I instancji 12 września 2024r. skierował do skarżących zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu usunięcia nawiezionych odpadów (mas ziemnych) z terenu działki nr [...], wraz z wezwaniem do stawienia się na oględzinach terenu.
Dnia 3 października 2024 r. odbyły się oględziny działki nr [...], z której sporządzono protokół, w którym wskazano, że ww. działka została nadsypana masami ziemnymi, a teren działki został wyrównany spychaczem gąsienicowym. Właściciele działki (skarżący) poinformowali, że nie posiadają pozwolenia na budowę, a nasyp powstał w związku z planowaną w przyszłości budową domu oraz w związku z ochroną przed zalewaniem. Dodatkowo właściciele działki wskazali, że ww. masy ziemne zostały nawiezione przed 2016 rokiem. Powyższy protokół został podpisany przez pracowników organu I instancji, a także przez R. B. oraz M. B.. Do protokołu zostały dołączone również zdjęcia ww. działki, na których są widoczne ślady pojazdów gąsienicowych, a także nasyp ziemny.
Dalej organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.
Zgodnie z zapisami u.o. magazynowanie odpadów może być prowadzone na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny i wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, przy czym prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów i przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, będącego decyzją administracyjną wydawaną przez odpowiedni organ.
Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym m.in. dokumentacji zdjęciowej, organ II instancji ustalił, że na terenie działki nr [...] znajdują się odpady o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia. Odpady zostały zaklasyfikowane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020r. w sprawie katalogu odpadów.
W myśl art. 27 ust. 8 u.o. osoba i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10 ww. ustawy, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 9 posiadacz odpadów może przekazywać osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej niebędącym przedsiębiorcami określone rodzaje odpadów, do wykorzystania na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 10.
Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia z 10 listopada 2015 r.:
- pkt 40 - odpady o kodzie 17 05 04 - mogą być wykorzystane w procesie odzysku R5 do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni.
W przedmiotowej sprawie według organu II instancji na skutek nawiezienia odpadów doszło do wykonania nasypu i zmiany ukształtowania terenu. Zdjęcia zarówno nasypów, jak również śladów po pojazdach gąsienicowych, znajdują się w aktach sprawy. Co więcej nawieziona ziemia została wykorzystana do wyrównania, a nie utwardzenia terenu.
Zdaniem Kolegium takie wykorzystanie odpadów wykracza poza ramy norm prawnych wprowadzonych w ww. rozporządzeniu. Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z 9 sierpnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 430/22 niwelacja terenu nie jest pojęciem tożsamym z jego utwardzeniem, a do robót związanych z niwelacją, zastosowania nie mają przepisy rozporządzenia z 10 listopada 2015 r.
Organ II instancji wskazał również na okoliczność, że przedmiotowa działka zgodnie z uchwałą nr XLIII/606/21 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 30 sierpnia 2021 r. w sprawie D. Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Woj.Mał. z 2021 r. poz. 5034) znajduje się w granicach ww. Parku Krajobrazowego. Z treści ww. uchwały wynika m.in, że w parku zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych (§ 3 ust. 1 pkt 4). Zakazy, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 i 5 nie dotyczą wykonywania robót budowlanych dopuszczonych do realizacji na terenie Parku przez właściwy organ na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Pismem z 9 października 2024 r. znak OS-II.6124.73.2024.NW Starosta Krakowski poinformował organ I instancji o tym, że co do działki nr [...] nie wydano decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.
Działka nr [...] nie jest miejscem przeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów. Miejscem składowania odpadów może być jedynie - zgodnie z przepisami ustawy o odpadach - składowisko odpadów, rozumiane jako obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów (art. 3 pkt 25 u.o.).
Magazynowaniem odpadów - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 5 u.o. - jest czasowe przechowywanie odpadów obejmujące:
a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę,
b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów,
c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.
Zgodnie z art. 25 ust. 3 u.o., magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów i wymaga uzyskania zezwolenia (art. 41 ust. 1 u.o.) Zatem legalne magazynowanie odpadów nie jest samodzielnym procesem i odbywa się zawsze w ramach wymienionych procesów. Tym samym dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego uprawnienia na prowadzenie którejś z ww. form gospodarki odpadami.
Reasumując organ II instancji stwierdził, że odpady znajdujące się na działce nr [...] znajdują się w miejscu do tego nieprzeznaczonym, a ich zagospodarowanie nastąpiło w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami, gdyż wymóg określony w powołanym rozporządzeniu, do którego musi stosować się osoba fizyczna, wykorzystująca odpady na potrzeby własne, nie został spełniony.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 tej ustawy, posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W omawianej sprawie, posiadaczami odpadów są skarżący. Wynika to z tego, iż zarówno podczas oględzin, jak również w treści odwołania, poinformowali oni, że nawozili masy ziemne na działkę nr [...].
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wskazał, że:
- organ I instancji prawidłowo zastosował art. 26 ust. 1 i 2 oraz 6 u.o.,
- organ I instancji prawidłowo nie zastosował art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o., gdyż nie została spełniona przesłanka opisana w art. 27 ust. 8 u.o. w zw. z pkt 40 rozporządzenia w sprawie listy.
Zdaniem Kolegium organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. W szczególności dokonał wszechstronnej oceny okoliczności przedmiotowego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez K.p.a.
Zdaniem Kolegium nie zaistniała także konieczność powołania biegłego w przedmiotowej sprawie, gdyż do rozpatrzenia sprawy nie były potrzebne wiadomości specjalne. Wynika to przede wszystkim z tego, iż organ ustalił, że odpady o kodzie 17 05 04 zostały użyte do wyrównania powierzchni działki nr [...], a także, że prowadzone prace odbywały się wbrew przepisom Prawa budowlanego. W związku z powyższym powołanie biegłego w przedmiotowej sprawie byłoby niecelowe z punktu widzenia art. 12 K.p.a.
Odnośnie punktu II.2. decyzji I instancji - terminu do 31 grudnia 2024 r. - Kolegium działając w granicach uznania administracyjnego, ze względu na obecną porę roku, utrudniającą prace w ziemi, jak również ilości zalegających odpadów, postanowiło uchylić ten zapis i ustaliło, iż odpady należy usunąć w terminie do 30 czerwca 2025 r.
R. B., M. B. i M. B. wnieśli na ww. decyzję Kolegium z 20 grudnia 2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów:
I. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5, pkt 6 u.o. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy na działce [...] żadne odpady nie są składowane ani magazynowane i w konsekwencji doszło do wydania skarżonej decyzji bez podstawy prawnej;
- art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 6 i art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. poprzez arbitralne zakwalifikowanie nawiezionej ziemi jako odpad bez rozważenia stanowiska skarżących, dla których ziemia nie jest odpadem, a wręcz przeciwnie została przywieziona w celu wykorzystania i w całości zagospodarowana na utwardzenie działki. Ustawa nie uprawnia organu administracji do arbitralnego, wręcz samowolnego, zakwalifikowania rzeczy do kategorii odpadów. Tym samym błędne zastosowanie wspomnianego przepisu spowodowało wprost skutek w postaci nałożenia na skarżących obowiązku usunięcia odpadu z działki;
- art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 8 u.o. poprzez brak jego zastosowania, w sytuacji, gdy osoby fizyczne władające nieruchomościami, zwalnia się z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub na ich przetwarzanie odpadów, jeżeli wykorzystują odpady na potrzeby własne, a nawiezione masy ziemi nie przekraczają 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni, tj. 200 kg na każdy metr kwadratowy gruntu;
- art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o. poprzez zakwalifikowanie nawiezionej ziemi jako odpad bez rozważenia stanu prawnego przed 23 stycznia 2013 r., kiedy była nawieziona większość ziemi, do której obecna ustawa o odpadach nie miała zastosowania;
- art. 33 ust. 1 i ust. 3 u.o. stanowiącego, że posiadacz odpadów może przekazać określone rodzaje odpadów w celu ich wykorzystania osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej, niebędącym przedsiębiorcami, na ich własne potrzeby;
II. postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 75 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 oraz art. 10 § 1 oraz art. 136 § 1 K.p.a., poprzez nierzetelne ustalenie stanu faktycznego, niepodjęcie jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienia, w jakich okolicznościach została nawieziona ziemia oraz kto i w jakiej ilości ją przywiózł i złożył na działce, niedokonanie w ogóle pomiarów ilości ziemi i tym samym nieustalenie jej ilości, niewykonanie jakichkolwiek badań gruntu i oceny jego przydatności do produkcji rolnej oraz faktycznego sposobu jego wykorzystania, niewyjaśnienia czy nastąpiło niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania wskutek złożenia mas ziemnych, co stanowi warunek konieczny dla wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów, oraz nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego;
- art. 6 i art. 8 § K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez zastosowanie wstecz nowej ustawy do stanu faktycznego powstałego przed jej wejściem w życie, tj. ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach do faktu nawiezienia ziemi (nazwanej przez organ odpadem) w 2011 r. i 2012 r. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wsteczne zastosowanie ustawy nowej spowodowało błędnie nałożenie na skarżących obowiązku usunięcia ziemi z działki;
- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
III. błędne ustalenie faktu, że na działce [...] są magazynowane i składowane odpady w postaci ziemi i kamieni, z czym nie można się zgodzić, gdyż na ww. działkę [...] została nawieziona czysta ziemia w ilości dozwolonej przez przepisy, służąca do utwardzenia działki i poprawy jej jakości. Błąd w ustaleniach faktycznych ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy i łączy się z twierdzeniami zarzutów skarżących.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że sporna działka jest wykorzystywana rolniczo zgodnie z jej przeznaczeniem w planie i zasadami agrotechniki. Skoro więc wierzchnia warstwa działki [...] stanowi użytek rolny, a znajdujące się tam substancje są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem i nie stanowią odpadów, nie ma podstawy prawnej do zastosowania art. 26 ust. 1 i ust. 2 u.o.
Zdaniem skarżących, o ile status odpadu posiadają kawałki kamieni i gruzu, to w sytuacji, w której mamy do czynienia z czystą ziemią, sprawa nie jest już jednoznaczna. Wobec tego na taką okoliczność organy administracji winny przeprowadzić postępowanie dowodowe celem dokładnego wyjaśnienia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie kwestia ta nie została wyjaśniona, nie zostały na tę okoliczność przeprowadzone stosowne dowody. Organ absolutnie nie wykazał, aby wierzchnia warstwa tej działki nie była przydatna do działalności rolniczej. W sprawie nie była przeprowadzona żadna opinia. Co więcej, nawet nie ustalono, ile w ocenie organu zgromadzono ziemi i czy można ją uznać za odpad.
Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika jedynie, a w szczególności z oględzin działki przeprowadzonych 3 października 2024 r., że działka została nadsypana masami ziemnymi, a następnie teren uległ wyrównaniu, bez wskazania ilości tych mas ziemnych czy wysokości nadsypanej działki. Organ pisze o masach ziemnych, po czym ocenia je jako glebę i ziemię z kamieniami i kwalifikuje jako odpady o kodzie 17 05 04, co staje w sprzeczności z ustaleniami z protokołu z wizji.
Na działkę została nawieziona czysta ziemia bez kamieni. Treść tego protokołu nie umożliwiała dokonania ustalenia odnośnie wysokości i ilości nawiezionego odpadu na terenie całej działki. Skarżący wskazują na brak uściślenia pojęć "magazynowanie" i "składowanie" oraz brak szacunkowych danych o rozmiarach zgromadzonych odpadów. Skarżący zaprzeczają, aby na działce nr [...] składowano i magazynowano jakiekolwiek odpady. Skarżący podnoszą, że działka jest przeznaczona pod użytkowanie rolnicze i wykonano na działce zabiegi agrotechniczne polegające na nawożeniu nieznacznych ilości ziemi uprawnej i utwardzenia działki.
Organ winien zatem przeanalizować tę kwestię, która ma niewątpliwy wpływ na zakres nałożonego obowiązku. Skarżący wskazują, że nawiezienie ziemi służyło utwardzeniu działki i poprawie jej przydatności do produkcji rolniczej i w gruncie rzeczy stanowiło element całokształtu zabiegów agrotechnicznych. Poprzedni właściciel działki - mąż skarżącej - przeprowadził działania zmierzające do poprawy rolniczej przydatności swojej działki. Na teren działki nawieziono czystą ziemię bez kamieni, gruzu itp. Nawiezienie takich mas ziemnych stanowiło dokonanie zabiegu agrotechnicznego, gdyż na teren nieruchomości nawieziona został niewielka ilość czarnoziemu.
Organ winien wziąć pod uwagę, iż ziemia była nawożona w 2011 do 2013 r. Zatem, większość ziemi (przez okres dwóch lat) została nawieziona pod rządami starej ustawy o odpadach. Jedynie część ziemi została nawieziona w 2013 r., czyli pod rządami nowej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r.
Skarżący zaznaczyli również, że z uwagi na zmianę stanu prawnego w okresie między datą dokonania nawiezienia odpadu oraz datą orzekania, niezbędne było przeanalizowanie, czy nawieziony na działkę materiał stanowił odpad w momencie dokonania tej czynności. Ziemia wedle przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach nie była odpadem. Niezależnie od powyższego, są podstawy do uznania, że przyjęcie odpadu w niniejszej sprawie nastąpiło w trybie art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r. stanowiącego, że posiadacz odpadów może przekazać określone rodzaje odpadów w celu ich wykorzystania osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej, niebędącym przedsiębiorcami, na ich własne potrzeby.
Wydane na podstawie art. 33 ust 3 tej ustawy rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2006 r., nr 75, poz. 527 ze zm.) stanowi, że dopuszczalną metodą odzysku, innymi słowy zagospodarowania, odpadów w postaci gleby i ziemi, w tym kamieni, jest ich użycie do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego (załącznik poz. nr 52).
Aktualnie prawodawca w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. przewiduje pewne możliwości legalnego wykorzystania niezanieczyszczonych mas ziemnych. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o. z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8. Z kolei art. 27 ust. 8 u.o. stanowi, iż osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne.
Na podstawie art. 27 ust. 10 u.o. Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy. Zgodnie z załącznikiem do tego rozporządzenia, odpady oznaczone kodem 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) mogą być wykorzystywane przez osoby fizyczne i jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego, jednakże ustalono dopuszczalną maksymalną ilość odpadów o kodzie 17 05 04 do przyjęcia wynoszącą 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni, tj. 200 kg na każdy metr kwadratowy gruntu, co oznacza podniesienie terenu o ok. 20-25 cm.
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, zdaniem skarżących ww. warunki legalnego wykorzystania mas ziemnych zostały spełnione.
W sprawie - właściciele działki nr [...] mają status osoby fizycznej, wykorzystanie masy ziemne zostały wykorzystane wyłącznie na potrzeby własne wyłącznie do utwardzenia powierzchni działki, zostały zachowane przepisy odrębne, w szczególności przepisy Prawa wodnego, nie doszło do przekroczenia ilości 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni, tj. 200 kg na każdy metr kwadratowy gruntu.
Masy ziemne zostały wykorzystane do utwardzenia powierzchni działki. Masy ziemne zostały rozplantowane na nieruchomości i ich ilość nie przekracza 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni, tj. 200 kg na każdy metr kwadratowy gruntu, zatem należy przyjąć, że miało miejsce legalne wykorzystanie mas ziemnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy powierzchnia działki rzeczywiście wymagała utwardzenia. Skarżący swoim działaniem nie spowodowali zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie, zatem nie doszło do naruszenia przepisów art. 234 ust. 1 i 2 Prawa wodnego.
Według skarżących Kolegium za organem I instancji utrzymuje, że powyższe przepisy nie mają zastosowania, ale w żaden sposób tego nie uzasadniają. Nawet nie dokonano pomiaru ziemi znajdującej się na działce [...] Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, w sprawie nie wyjaśniono bowiem prawidłowo czy mamy do czynienia z odpadami oraz ewentualnej kwestii ilości nawiezionych odpadów i nie zweryfikowano wysokości dokonanego nawiezienia.
W toku postępowania administracyjnego w przedmiocie usunięcia odpadów organ powinien ustalić, czy ziemia stanowi odpad i czy na działce składowane są masy ziemne stanowiące odpady o kodzie 17 05 04, z uwzględnieniem dopuszczonych przez prawodawcę możliwości legalnego wykorzystania mas ziemnych. W praktyce takie ustalenie zazwyczaj wymaga dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z dziedziny geologii i geodezji, czego w sprawie nie wykonano. W sprawie opinia taka nie była wykonana. Zatem nie wiadomo, na jakiej podstawie organ wydał zaskarżoną decyzję.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powtarzając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - dalej "P.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola sądowa zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona wadliwa, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja I instancji. Oba orzekające w sprawie organy administracji publicznej naruszyły obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 20 grudnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakazującą skarżącym niezwłoczne usunięcie wszystkich zgromadzonych odpadów o kodach 17 05 04 - Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 z terenu działki nr [...] położonej w miejscowości M., to jest z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, oraz przetransportowanie ich do uprawnionych miejsc odzysku, zbierania lub unieszkodliwiania.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy o odpadach. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 6 tej ustawy odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Zagospodarowanie takich odpadów musi odbywać się zgodnie z przepisami u.o. oraz rozporządzenia w sprawie listy.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 tej ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W myśl art. 26 ust. 2 u.o., w przypadku nieusunięcia odpadów wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. W myśl art. 26 ust. 6 ustawy, w decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności:
1) termin usunięcia odpadów;
2) rodzaj odpadów;
3) sposób usunięcia odpadów.
W tym miejscu trzeba wskazać, że decyzja organu administracji publicznej nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania lub też konkretyzująca określone uprawnienia powinna obowiązek ten lub uprawnienie wyrażać precyzyjnie, bez możliwości różnej interpretacji i bez konieczności ustalania zakresu obowiązku na etapie jego egzekucji. Decyzja wydana na mocy art. 26 ust. 2 u.o. podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej i musi określać obowiązek na tyle precyzyjnie, aby jej egzekucja była możliwa.
W niniejszej sprawie wymogu tego nie spełniają poddane sądowej kontroli decyzje określające zakres nakazu jako: "wszystkie zgromadzone odpady o kodach 17 05 04 - Gleba i ziemia (...)".
Wobec braku określenia jakiej ilości odpadów dotyczy nakaz ich usunięcia, a także jak odróżnić nawiezioną glebę od gleby znajdującej się na działce uprzednio, tak sformułowany obowiązek nie nadaje się do wykonania. Powyższe okoliczności nie zostały ustalone w kontrolowanym postępowaniu.
Zaniechania w powyższym zakresie godzą w zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 K.p.a. obligującą organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji organy dopuściły się również naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 16 maja 2024 r. sygn. II SA/Łd 1084/23).
W tej sytuacji (nawiezienie gleby na glebę i rozplantowanie spychaczem) stwierdzenie organu I instancji, że nie jest zobowiązany określić ilości odpadów, przy braku określenia jakiegokolwiek innego sposobu wyodrębnienia odpadów do usunięcia, należy uznać za istotną wadę rozstrzygnięcia, uniemożliwiającą jego zaakceptowanie.
Przechodząc dalej należy wskazać, że stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., przez posiadacza odpadów należy rozumieć wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.
Warunkiem przypisania właścicielowi nieruchomości odpowiedzialności z art. 26 ust. 1 i 2 u.o. jest ustalenie przez organ, że przedmioty zgromadzone na jego nieruchomości stanowią odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy.
Niewątpliwie interpretując pojęcie "odpady" z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. należy uwzględnić wykładnię Trybunału Sprawiedliwości UE. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE dokonującego wykładni pojęcia "odpadów" z art. 3 pkt 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2008/98 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów (Dz.Urz. UE z dnia 22.11.2008, nr L 312, s. 3), wskazuje się, że wyrażenie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i 19 wspomnianej dyrektywy (wyrok z dnia 4 lipca 2019 r., Tronex, C-624/17, EU:C:2019:564, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo).
Katalog odpadów określony został natomiast obecnie w ww. rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów.
W tym miejscu trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o. z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8. Z kolei art. 27 ust. 8 u.o. stanowi, że osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Właśnie na podstawie art. 27 ust. 10 ustawy wydano wspomniane wcześniej rozporządzenie w sprawie listy. Tym samym działanie w granicach przewidzianych przez ww. rozporządzenie z 10 listopada 2015r. nie wymaga zezwolenia na zbieranie ani na przetwarzanie odpadów.
Należy przyznać organom, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, co do zasady masy ziemne przywożone na nieruchomość z zewnątrz, w celu np. jej niwelacji bądź utwardzenia – pochodzące od innych wytwórców, należy traktować jako odpady. Jednak w rozporządzeniu w sprawie listy wymienione są m.in. dozwolone sposoby prowadzenia odzysku gleby/ziemi przez osoby fizyczne.
Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy należy szczególnie podkreślić, że poza sporem pozostaje, że na teren spornej działki stanowiącej własność skarżących przemieszczono masy ziemi przed 2016 rokiem w związku z planowaną w przyszłości budową domu, dokładniej w latach 2011-2013, z czego większość ziemi została nawieziona podczas obowiązywania ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 r., która inaczej traktowała masy ziemne i skalne niż ustawa aktualnie obowiązująca. Działka nr [...] nie jest miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów. W m.p.z.p. przedmiotowa działka stanowi m.in. tereny zabudowy zagrodowej i gospodarki rolnej oznaczone symbolem G.RM1.
Co istotne, skarżący od początku postępowania twierdzili, że na ich działkę dawno temu nawieziono, a następnie rozplantowano ziemię legalnie - działając w granicach dopuszczalnych przez rozporządzenie z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy. Sygnalizowali tę okoliczność już podczas oględzin, wprost podnieśli w odwołaniu i skardze.
Tymczasem w niniejszej sprawie organy stwierdziły arbitralnie, że w przedmiotowej sprawie nie znajdzie zastosowania ww. rozporządzenie w sprawie listy, ponieważ przepisy tego rozporządzenia nie przewidują możliwości tworzenia nasypów i skarp na działkach (tj. podnoszenia terenu), a przyjęte ilości odpadów utraciły znamiona ilości mogących zostać wykorzystane na potrzeby własne.
Organ II instancji dodał, że nawieziona ziemia została wykorzystana do wyrównania, a nie utwardzenia terenu. Takie wykorzystanie odpadów wykracza poza ramy norm prawnych wprowadzonych w ww. rozporządzeniu. Niwelacja terenu nie jest pojęciem tożsamym z jego utwardzeniem, a do robót związanych z niwelacją, zastosowania nie mają przepisy rozporządzenia z 10 listopada 2015 r.
Odnośnie tej argumentacji Kolegium przywołanej za wyrokiem WSA w Krakowie z 9 sierpnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 430/22 Sąd wskazuje po pierwsze, że ww. wyrok jest nieprawomocny. Po drugie w sprawie tej WSA orzekał w przedmiocie nakazu dotyczącego odpadów takich jak:
a) 20 01 36 - zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne (...),
b) 20 01 99 - inne niewymienione frakcje zbierane w sposób selektywny,
c) 17 09 04 - zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu (...),
d) 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03,
e) 17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów,
f) 17 01 02 - gruz ceglany
zatem odpadów o zupełnie innej charakterystyce.
Po trzecie, choć należy się zgodzić z kategorycznym stwierdzeniem, że niwelacja terenu nie jest pojęciem tożsamym z jego utwardzeniem, to dostrzec też trzeba, że zbiory desygnatów pojęć "niwelacja terenu" i "utwardzenie terenu" posiadają część wspólną. Nietrudno wyobrazić sobie zabiegi stanowiące z jednej strony utwardzenie terenu, które skarżący nazywają też zabezpieczeniem przed zalewaniem, czy zabiegami agrotechnicznymi, które niejako przy okazji powodują nieznaczne zmiany w zakresie niwelety terenu.
W związku z powyższymi zastrzeżeniami, stwierdzenie zawarte w ww. wyroku, że do robót związanych z niwelacją nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia z 10 listopada 2015 r., nie może mieć bezpośredniego odniesienia do sprawy niniejszej.
Organ odwoławczy wskazał również na okoliczność, że sporna działka zgodnie z uchwałą nr XLIII/606/21 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 30 sierpnia 2021 r. znajduje się w granicach D. Parku Krajobrazowego, z czym wiążą się ograniczenia w zakresie wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu.
W tym zakresie Sąd wyjaśnia, że jak słusznie wskazało Kolegium zgodnie z §3 ust. 1 pkt 4 uchwały nr XLIII/606/21 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 30 sierpnia 2021 r. w sprawie D. Parku Krajobrazowego, w parku zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zgromadzony materiał dowodowy w żadnym razie nie daje podstaw do stwierdzenia, że sporne prace ziemne, polegające na rozplantowaniu kilkunastu czy nawet kilkudziesięciu centymetrowej warstwy ziemi, mogły "trwale zniekształcić rzeźbę terenu". W szczególności, wbrew twierdzeniom organu I instancji, ani protokół z oględzin, ani dokumentacja fotograficzna, nie potwierdzają, by na przedmiotowej nieruchomości sformowano skarpy.
Podobnie ma się rzecz ze wskazaną przez organ I instancji kwestią wprowadzonego w § 8 ust. 3 pkt 7 uchwały w sprawie uchwalenia m.p.z.p. zakazu. Organy w najmniejszym stopniu nie wykazały, by w sprawie niniejszej doszło do takiego składowania lub przetwarzania odpadów oraz składowania substancji i surowców, które mogłyby nawet hipotetycznie pogorszyć stan środowiska w rozumieniu przepisów odrębnych. Nie ma mowy też o lokalizacji instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych (...) oraz (...) innych niż niebezpieczne niezależnie od zastosowanej metody.
Konkluzja organu I instancji, że "przyjęte ilości odpadów utraciły znamiona ilości mogących zostać wykorzystane na potrzeby własne", jawi się jako gołosłowna i nie poparta wystarczającym materiałem dowodowym.
Organ I instancji słusznie przy tym wskazał, że w niniejszej sprawie odpady nie podlegają magazynowaniu, a zostały poddane odzyskowi poprzez ich rozprowadzenie na terenie ww. działki przy użyciu spychacza gąsienicowego.
Trafnie też Wójt stwierdził, że ww. rozporządzenie określa listę rodzajów odpadów, które osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami, mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalne metody odzysku a także warunki magazynowania odpadów przeznaczonych do wykorzystania na potrzeby własne oraz dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku, dopuszczając wykorzystanie odpadu o kodzie 17 05 04 do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego, w dopuszczalnej maksymalnej ilości do przyjęcia: 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni.
Na obecnym etapie postępowania Sąd nie jest w stanie ustalić, czy przedmiotowe rozporządzenie będzie miało w niniejszej sprawie zastosowanie w pełni, czy też częściowo, jednak żaden z organów rozstrzygających sprawę nie wykazał racjonalnego i zgodnego ze stanem prawnym powodu wykluczającego jego zastosowanie.
Okoliczność ta wymaga szczegółowego wyjaśnienia, co uczynią organy w ponownie prowadzonym postępowaniu. Jak wskazują skarżący – może to wymagać ustalenia dodatkowych okoliczności, dotychczas całkowicie pominiętych, takich jak ustalenie po pierwsze, czy nawiezienie większości spornej ziemi, to jest w latach 2011 i 2012, nie było legalne z uwagi na brak traktowania wówczas przez prawodawcę ziemi/gleby jako odpadu; (poprzednio obowiązujące akty:
- ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach,
- rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2001 r. nr 112 poz. 1206),
- rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2006 r. nr 75 poz. 527)).
Nie może bowiem zyskać aprobaty stanowisko Kolegium, jakoby zgodnie z art. 26 u.o. nie miał znaczenia czas, w którym odpady zostały nawiezione na sporne miejsce. Od ustalenia bowiem kiedy przedmiotową ziemię uprawną nawieziono zależy, czy w ogóle w czasie nawożenia można ją było uznać za odpad. Za niedopuszczalne należy uznać skutki kategorycznego zastosowania poglądu organu, zgodnie z którym należałoby wydawać i egzekwować nakazy wobec podmiotów, które działały w zaufaniu do ówcześnie obowiązującego prawa i go nie naruszyły.
Po drugie organy ustalą, czy pozostała ziemia nawieziona później, już pod rządami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i odpowiednich rozporządzeń wykonawczych, nie spełnia kryteriów uznania za dozwolone utwardzenie zabezpieczające przed zalewaniem (odzysk własny osoby fizycznej), które siłą rzeczy skutkowało też podniesieniem terenu w niektórych miejscach do kilkudziesięciu centymetrów.
W razie braku jednoznacznego i opartego na zgromadzonych dowodach ustalenia, że nawieziona ziemia lub jej precyzyjnie opisana część z jakichś względów nadal powinna być traktowana jako nieodzyskany odpad, organy powinny rozważyć umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 K.p.a.
Kolejny aspekt sprawy, wymagający zwrócenia uwagi, to powoływanie się przez organy obu instancji na ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organy stwierdziły, że wykonywanie utwardzania terenu na gruncie niebędącym działką budowlaną wymaga pozwolenia na budowę, a dla działki nr [...] nie była wydana decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w trybie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Zaznaczyć trzeba, że rozważania dotyczące ewentualnej konieczności wyłączenia gruntu z produkcji rolnej w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie mają się nijak do postępowania w sprawie nałożenia obowiązku usunięcia odpadów, prowadzonego przecież na podstawie zupełnie innej ustawy i w całkowicie odmiennym trybie. Żaden z organów prowadzących postępowanie w zakresie nakazu usunięcia odpadów nie ma kompetencji do oceny w ramach prowadzonego przez siebie postępowania tego samego zachowania strony w kontekście naruszenia przepisów innych ustaw (por. ponownie wyrok WSA w Krakowie z 20 września 2023 r. sygn. II SA/Kr 790/23).
Z kolei odnośnie stwierdzenia, że utwardzanie wymaga pozwolenia na budowę, należy zauważyć, że niektóre odpady zgodnie z rozporządzeniem mogą być wykorzystywane np. do zwiększenia żyzności gleb - co dobitnie pokazuje, że przepisy tego aktu prawnego mają zastosowanie również do terenów rolnych (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 20 września 2023 r. sygn. II SA/Kr 790/23).
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozważy możliwość umorzenia postępowania w związku z zastosowaniem przez skarżących dopuszczalnego odzysku własnego ziemi/gleby na działce rolnej poprzez jej utwardzenie czarnoziemem.
Sądowa kontrola skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji wykazały naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.) mające wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów postepowania, które to naruszenia w istotny sposób wpływają na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.).
Z uwagi na ww. stwierdzone naruszenia Sąd w pkt I sentencji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Zasądzoną na rzecz skarżących kwotę kosztów postępowania w wysokości 200 zł stanowi uiszczony wpis od skargi.