II SA/Kr 203/24

II SA/Kr 203/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 listopada 2023 r., znak: WS-VI.7534.3.84.2023.BK w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w nieruchomości skargę oddala.
Uzasadnienie
Starosta Chrzanowski decyzją z dnia 19 czerwca 2023 r. nr AGN.6821.17.2018.PKK22 działając na podstawie art. 136 ust. 3, 4, art. 137, art. 139, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 105, art. 107, art. 104 K.p.a. orzekł:
- w pkt 1 o odmowie zwrotu udziału wynoszącego 6/60 w nieruchomości wywłaszczonej oznaczonej, jako działka l. kat [...] odpowiadającej w części działce nr [...], l. kat [...], odpowiadająca w części działce nr [...], l. kat [...] odpowiadająca w części działce nr [...], położonej w jednostce ewidencyjnej C. — miasto, obręb — K. na rzecz J. B.;
- w pkt 2 o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu udziału [...] w nieruchomości wywłaszczonej oznaczonej, jako działka l. kat [...] odpowiadającej w części działce nr [...], l. kat [...], odpowiadająca w części działce nr [...], l. kat [...] odpowiadająca w części działce nr [...], położonej w jednostce ewidencyjnej C. - miasto, obręb- K. na rzecz B. S..
W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że poprzednim właścicielem l. kat [...], [...], [...] o łącznej pow. 0,0727 ha, obręb K. była S. M. zgodnie z Iwh [...], K. . Zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości i o odszkodowaniu Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w C. z dnia 21 marca 1979 r. l. kat [...], [...], [...] o łącznej pow. 0,0727 ha została wywłaszczona na rzecz Państwa z przeznaczeniem pod budowę osiedla [...] w C. zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia 31.08.1978 r. Za w/w l. kat przyznano odszkodowanie w kwocie 13.086 zł (grunt). Decyzja ta stała się prawomocna w dniu 18 kwietnia 1979 r. W związku z faktem, iż zebrany materiał dowodowy wykazał, iż l. kat [...], [...], [...], obręb K. stanowiła własność S. M., organ uznał, iż wniosek został prawidłowo złożony. Zgodnie z udziałem do w/w nieruchomości jaki przysługuje stronom postępowania organ ustalił, iż J. B. przypadają 6/60 części zaś B. S. 6/60 części.
Organ stwierdził, że zgodnie z księgą wieczystą [...] działka nr [...] obręb K. stanowi własność Gminy C., zarząd Przedszkole Samorządowe nr [...] w C.. W celu ustalenia w jaki sposób jest zagospodarowany jest aktualnie grunt będący przedmiotem niniejszego postępowania w dniu 3 czerwca 2019 r. na przedmiotowej nieruchomości przeprowadzono oględziny. W ich trakcie stwierdzono, że na działce nr [...] znajduje się budynek przedszkola samorządowego. Działka jest ogrodzona, a ponadto obsadzona drzewami i krzewami i znajduje się na niej plac zabaw. Organ wskazał, że celem wywłaszczenia l. kat [...], [...], [...], które obecnie odpowiadają m. in. w części działce nr [...], jak wynika z decyzji z dnia 21 marca 1979 r., była realizacja budowy osiedla [...] w C.. Jak wynika z planu realizacyjnego, przedmiotowe działki znajdują się poza planem realizacyjnym osiedla [...] w C.. Jednocześnie organ nie jest w posiadaniu planu realizacyjnego osiedla [...] w C.. Organ stwierdził, że niezbitym dowodem są zdjęcia lotnicze otrzymane od Głównego Geodety Kraju w Warszawie na których widoczna jest budowa osiedla [...] w C.. Zdjęcie z 1987 r., pokazuje wybudowane bloki osiedla oraz powstające tuż przy osiedlu przedszkole, natomiast zdjęcie z 1992 r., przedstawia osiedle [...] w C. oraz [...] w C. wraz z kompleksem tychże osiedli. Ponadto przedszkole, które było na poprzednio wskazanym zdjęciu w trakcie budowy na zdjęciu z 1992 r., ukazuje bryłę wybudowanego przedszkola. Działki wywłaszczone przeznaczono pod budowę bloków, terenów zieleni osiedlowej, dojazdów do osiedla. Jednocześnie na mapie zasadniczej widoczne są oznaki, iż Gmina C. zrealizowała budowę osiedla, zadbała o zieleń osiedlową jak również infrastrukturę techniczną dla powyższego przedsięwzięcia. Działka nr [...], stanowi zgodnie ze zdjęciami lotniczymi obszar osiedla mieszkaniowego [...] w C.. Działka ta jest ściśle związana z osiedlem i stanowi zieleń jak również stanowi dojście oraz dojazdy do osiedla, na działce znajduje się również przedszkole samorządowe z zapleczem m. in. placem zabaw (gier). Powyższe potwierdza protokół z oględzin nieruchomości z dnia 3 czerwca 2019r. Parcela katastralna [...], [...], [...], zgodnie z decyzją wywłaszczeniową została wywłaszczona pod budowę osiedla, które zostało zrealizowane co potwierdza protokół z oględzin oraz zdjęcia lotnicze z roku 1987, 1992.
W tym miejscu zaznaczyć należy, że w celu ustalenia czy na wywłaszczonej nieruchomości w związku z planowaną budową osiedla mieszkaniowego została zrealizowana planowana inwestycja, organ wziął pod uwagę, że elementami osiedla mieszkaniowego są budowy budynków mieszkalnych, jak również cała infrastruktura tegoż osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych, oraz urządzeń towarzyszących jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny zielone itd. Także uzbrojenie terenu dla zagospodarowania osiedla mieszkaniowego w C., potwierdza realizację celu wywłaszczenia. Wodociągi C. pismem z dnia 11.04.2023 r., poinformowały, iż budowa sieci kanalizacyjnej rozpoczęta została na zlecenie R.D.I C. w roku 1988, natomiast zakończona w roku 1989. Realizację budowy sieci kanalizacyjnej wykonano w ramach projektu pn. "Projekt techniczny zamienny kanalizacji ogólnospławnej z podłączeniami dla obiektu Przedszkole na osiedlu [...]. Natomiast [...] S.A. pismem z dnia 6.04.2023 r. wskazała, iż na działce nr [...] znajduje się czynne przyłącze ciepłownicze niskiego parametru, czterorurowe, zasilające Przedszkole Samorządowe nr [...] w C.. Przyłącze do przedszkola Samorządowego nr [...] zostało wykonane w latach 80 -tych. Inwestorem inwestycji były R.D.I oraz ODRMIOW C.. Na mapie zasadniczej widać, iż Gmina C. zrealizowała infrastrukturę techniczną w tym drogową, telekomunikacyjną, kanalizacyjną oraz gazową.
Starosta Chrzanowski ustalił, że działka nr [...] w granicach części parceli l. kat. [...], [...], [...] nie jest zbędna na cel wywłaszczenia. Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia 22.03.2005 r. ustanowił na rzecz Przedszkola Samorządowego nr [...] im. J. B. w C. trwały zarząd nieruchomością położoną na działce nr [...], obręb K.. Organ podkreślił, że inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego ma charakter złożony i wieloetapowy a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być także w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (wyrok NSA z dnia 27.11.2014r., I OSK 846/13). Dowodem dodatkowym potwierdzającym fakt, że teren wywłaszczonych nieruchomości został zagospodarowany zgodnie z wywłaszczeniem jest naniesienie przez uprawnionego geodetę na mapę zasadniczą i ewidencyjną granic dawnych działek wywłaszczonych, z czego wynika, iż teren został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia (zrealizowano budowę bloków, zadbano o tereny zielone wokół osiedla, powstały ciągi komunikacyjne oraz widoczne są uzbrojenia terenu dla zagospodarowania omawianego osiedla [...] w C.). Ponadto na wskazanym obszarze powstało przedszkole. Organ podkreślił, że skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Przy ocenie realizacji celu publicznego jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, lecz również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych, składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak m.in. ciągi komunikacyjne, zieleń osiedlową i ciągi piesze - chodniki, (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20.12.2007 r. III SA/Po 648/07 oraz wyrok NSA z dnia 07.09.2007 r. I OSK 1324/06).
Organ wskazał również, że w stosunku do B. S. postępowanie zostało umorzone, gdyż telefonicznie w dniu 28 listopada 2019 r. wycofała swój wniosek o zwrot działki [...] Dodatkowo strona pismem z dnia 30 listopada 2021 r. podtrzymał swoje oświadczenie o wycofaniu wniosku.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. B. wskazując, że się z nią nie zgadza, a organ manipulował dokumentami.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 8 listopada 2023 r. nr WS-VI.7534.3.84.2023. BK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Jak wynika z akt sprawy, J. B. i B. S. wystąpili do Starosty Chrzanowskiego z wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonej jako parcele: l. kat. [...], l. kat. [...] oraz l. kat. [...], odpowiadające w części działce nr [...], położone w jednostce ewidencyjnej C. - miasto, obręb K.. Zawnioskowane do zwrotu parcele: l. kat. [...],l. kat. [...] i l. kat. [...], położone w gm. kat. K. , objęte Iwh [...], stanowiące własność S. M., zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w C. z 21 marca 1979 r. wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem na cele realizacji osiedla mieszkaniowego [...] w C. - zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z 31 sierpnia 1978 r. wobec czego znajdzie w stosunku do nich zastosowanie przepis art. 136 ust. 3 u.g.n.
Zgodnie z księgą wieczystą nr [...], działka nr [...], obręb K., stanowi własność Gminy C., w zarządzie Przedszkola Samorządowego nr [...] w C.. W celu ustalenia w jaki sposób zagospodarowany jest grunt będący przedmiotem postępowania, 3 czerwca 2019 r. Starosta Chrzanowski przeprowadził oględziny nieruchomości, w trakcie których stwierdził, że na działce nr [...] znajduje się budynek przedszkola samorządowego. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył ustalenia poczynione w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Wojewoda Małopolski stwierdził, że organ I instancji prawidłowo orzekł w punkcie l zaskarżonej decyzji o odmowie zwrotu udziału w nieruchomości wywłaszczonej oznaczonej jako działki: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...], odpowiadające w części działce nr [...], położonej w jednostce ewidencyjnej C. - miasto, obręb K., na rzecz J. B.. Celem wywłaszczenia parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...], które obecnie odpowiadają, m. in. w części działce nr [...], jak wynika z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w C. z 21 marca 1979 r. była realizacja budowy osiedla [...] w C.. Co prawda organ I instancji nie odnalazł planu realizacyjnego ww. inwestycji, niemniej do akt sprawy pozyskano plan realizacyjny osiedla [...] w C.. Należy zauważyć, iż w przypadku nieodnalezienia dokumentów o charakterze pierwotnym, tzn. takich, które mogłyby stanowić najbardziej bezpośrednie i precyzyjne źródło informacji na temat celu wywłaszczenia, organ I instancji może skorzystać z innych dowodów. Zgodnie bowiem z powszechnie panującą w postępowaniu administracyjnym zasadą można i należy skorzystać z dowodów pochodnych po nieskutecznych próbach pozyskania dowodów pierwotnych. Organ I instancji wskazał również, że przedmiotowe działki znajdowały się poza planem realizacyjnym osiedla [...] w C., jednakże znajdowały się one w granicach ww. opracowania. Zauważyć należy, iż plany realizacyjne o tyle mogą mieć znaczenie, o ile umożliwiają, czy też ułatwiają właściwie ustalenie i wyłożenie samej decyzji wywłaszczeniowej. Są przydatne szczególnie wówczas, kiedy sama decyzja jest niejasna lub na tyle ogólna, że ustalenie tylko na jej podstawie konkretnego celu wywłaszczenia nie jest możliwe. W przedmiotowej sprawie takiego problemu nie ma. Realizacja osiedla mieszkaniowego [...] w C. to cel konkretnie i jasno określony. Niemniej zwrócić należy uwagę, iż w aktach sprawy Starosty Chrzanowskiego znajdują się:, wniosek wywłaszczeniowy z 12 marca 1979 r. odnośnie przedmiotowej nieruchomości, na cele realizacji "Przedszkola na Osiedlu [...] w C.", oferta w sprawie sprzedaży nieruchomości z 15 lutego 1979 r. na cele realizacji "Przedszkola na [...] w C." oraz elaborat szacunkowy z 4 lutego 1979 r. dotyczący wnioskowanych do zwrotu nieruchomości, przeznaczonych do wywłaszczenia pod budowę Przedszkola dla Osiedla Mieszkaniowego [...] w C., z których wynika, że na przedmiotowej nieruchomości planowano budowę przedszkola. Jak wynika ze zdjęć lotniczych i oględzin przedmiotowego terenu, cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla [...] w C., a w jego ramach przedszkola został zatem zrealizowany. Będąca przedmiotem postępowania działka nr [...] zabudowana jest budynkiem przedszkola z zapleczem (m. in. plac zabaw), jest zadbana oraz w części stanowi dojście i dojazdy do osiedla. Na nieruchomości znajduje się również infrastruktura techniczna, konieczna do obsługi przedszkola.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. B. zarzucając naruszenie:
1/ art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż oględziny nieruchomości, ich aktualny stan zagospodarowania a także zdjęcia lotnicze, są wystarczającymi dowodami pozwalającymi stwierdzić, iż działka nr [...], została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, podczas gdy brak porównania z planem realizacyjnym, nie pozwala ze 100% pewnością stwierdzić, że tak jest, co doprowadziło do wydania decyzji wadliwej o odmowie zwrotu udziału w w/w nieruchomościach na rzecz skarżącego;
2/ art. 104 § 2 K.p.a. i art. 107 K.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty i nierozstrzygnięcie wniosków składanych przez skarżącego co do wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w sytuacji gdyby zwrot tych nieruchomości okazał się niemożliwy, a tym samym pozostawienie tego wniosku ewentualnego bez rozpoznania;
3/ art. 7 K.p.a. i art. 77 § 2 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy co skutkowało brakiem załatwienia sprawy, jak również braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zweryfikowanie jego żądania dotyczącego zwrotu części działek byłoby możliwe w oparciu o plan realizacyjny z dnia 31 sierpnia 1978 r., który poprzedził wydanie decyzji z 1979 r., a który pozwoliłby ocenić, czy sposób zagospodarowania wywłaszczonych działek jest zgodny z celem wywłaszczenia. Dowód ten jednak, jako najważniejszy i rozstrzygający w przedmiotowym sporze, został przez organ zagubiony. Sam fakt, że na spornej nieruchomości obecnie znajduje się przedszkole samorządowe, nie stanowi samo w sobie dowodu na to, że cele wywłaszczenia na przedmiotowych nieruchomościach zostały spełnione. Ponadto w uzasadnieniu skarżonej decyzji brak jakiegokolwiek odniesienia do przekształceń własnościowych dotyczących spornych nieruchomości. Zastanawiający jest bowiem fakt, iż działka nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa a obecnie jest własnością Gminy C.. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Chrzanowskiego z dnia 19 czerwca 2023 r., a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada ona prawu, a zarzuty skarżącego nie są zasadne.
Przypomnieć należy, że kontrola Sądu w niniejszym postepowaniu dotyczyła decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 8 listopada 2023 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję Starosty Chrzanowskiego z dnia 19 czerwca 2023 r., którą organ ten orzekł:
- w pkt 1 o odmowie zwrotu udziału wynoszącego [...] w nieruchomości wywłaszczonej oznaczonej, jako działka l. kat [...] odpowiadającej w części działce nr [...], l. kat [...], odpowiadająca w części działce nr [...], l. kat [...] odpowiadająca w części działce nr [...], położonej w jednostce ewidencyjnej C. — miasto, obręb — K. na rzecz J. B.;
- w pkt 2 o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu udziału [...] w nieruchomości wywłaszczonej oznaczonej, jako działka l. kat [...] odpowiadającej w części działce nr [...], l. kat [...], odpowiadająca w części działce nr [...], l. kat [...] odpowiadająca w części działce nr [...], położonej w jednostce ewidencyjnej C. - miasto, obręb- K. , na rzecz B. S..
Na wstępie stwierdzić przyjdzie, że zasadnie organ umorzył postępowanie wobec B. S., gdyż strona pismem z dnia 30 listopada 2021 r. podtrzymał swoje oświadczenie złożone uprzednio telefonicznie o wycofaniu wniosku o zwrot części nieruchomości (vide karta 149 akt administracyjnych).
Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich relewantnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Organ precyzyjnie wskazał też, którym dowodom dały wiarę i dlaczego. Ustalenia i rozważania organu przedstawione w uzasadnieniu decyzji nie uzasadniają usunięcia jej z obrotu prawnego, wobec prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Ustalony w przedmiotowej sprawie przez organ stan faktyczny sprawy obejmuje okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia w zakresie zweryfikowania przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji zasadnie uznał organ odwoławczy, że organ I instancji zastosował w sprawie odpowiednie przepisy prawa i zweryfikował istnienie przesłanek do ww. rozstrzygnięcia.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był przede wszystkim art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. – dalej powoływana jako u.g.n.). Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Orzeczenie to na nowo zdefiniowało pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., ale przed złożeniem wniosku o zwrot tej nieruchomości i przed datą 22 września 2004 r., brak podstaw by uznać, iż nieruchomość stałą się zbędna na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie, że żądanie jej zwrotu było uprawnione.
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonych decyzji obu instancji należy na wstępie wskazać, że bezsporne było w sprawie spełnienie dwóch z trzech przesłanek zwrotu, a to wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot oraz objęcie wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części), tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 u.g.n.
Tytułem wstępu wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa dotyczy przejęcia własności nieruchomości (wywłaszczenia) jakie dokonało się w 1979 roku, czyli wywłaszczenia które dokonane było w zupełnie innym porządku prawnym, niż porządek aktualnie obowiązujący. Obecnie wywłaszczenie to akt indywidualny z jasno określonym celem publicznym, na jaki ma być ono dokonane i polega na pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W przeszłości wywłaszczenie (przejęcie na własność) było często aktem zbiorowym - skierowanym do wielu podmiotów a cel, na jaki wywłaszczenia (odjęcia własności) dokonywano, określany był przeważnie w bardzo ogólnikowy sposób. Jak mowa wyżej, w przeszłości akt wywłaszczenia nie odpowiadał aktualnie obowiązującym standardom. Nie można w ocenie sądu, do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować wprost aktualnych uregulowań w zakresie takich pojęć jak cel wywłaszczenia czy realizacja celu wywłaszczenia. Interpretacja pojęcia "cel wywłaszczenia" musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia i co wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. Często kwestie - co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określane było już po wywłaszczeniu w planach realizacyjnych czy planach generalnych, które zresztą (także legalnie) były zmieniane bądź korygowane. Podobnie należy podchodzić do kwestii realizacji celu wywłaszczenia. Gdy cel wywłaszczenia nie był precyzyjnie określony, nie można też precyzyjnie ustalić, co w ramach tego celu miało być zrealizowane. Istotnym jest ustalenie, że w następstwie wywłaszczenia, w którym cel określony był szeroko lub nieprecyzyjnie, wykonano roboty, których skutki z tym celem można powiązać funkcjonalnie tj. ustalić, że efekt wykonanych prac dotyczących zagospodarowania danego terenu pozostaje w związku z celem na jaki ten teren wywłaszczono.
W niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia 21 marca 1979 r. na rzecz Państwa na cele realizacji Osiedla [...] w C., zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia 31 sierpnia 1978 r. (vide k- 22 akt administracyjnych). W ocenie sądu, jeżeli ustalono, iż celem wywłaszczenia miało być budowa jak w niniejszej sprawie osiedla mieszkaniowego, organ nie musiał ustalać czy wywłaszczona działka miała podlegać jakiemuś szczególnemu, konkretnemu zagospodarowaniu – jak mowa wyżej ówczesne uregulowania prawne takich wymogów nie przewidywały. Dla wykazania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany wystarczyło ustalenie, że wywłaszczony teren został zagospodarowany, jako fragment miejskiej infrastruktury tj. czy to pod zabudowę, czy pod infrastrukturę techniczną czy pod też tereny zielone. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. I OSK 2600/14 w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla (podobnie w wyrokach NSA z dnia z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1519/14, 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2999/15 oraz z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 670/16). Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 35/24 wyraźnie podkreślił, że budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko budynki mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem pojęciem ogólnym i obejmuje zarówno budynki mieszkalne, usługowe jak i szkoły, boiska sportowe, place zabaw, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze, drogi, a także instalacje podziemne (wodociągi, gazociągi, sieć kanalizacyjną itp.) oraz nadziemne (np. linie energetyczne) umożliwiające właściwe korzystanie z takiego założenia urbanistycznego jakim jest osiedle mieszkaniowe.
W przeprowadzonym postepowaniu organy ustaliły, że działka objęta wnioskiem o zwrot stanowi własność Gminy C. w zarządzie Przedszkola Samorządowego nr [...] w C. (vide dział II księgi wieczystej [...]). W aktach sprawy znajdują się również dwa zdjęcia lotnicze. Jedno z nich wykonane w 1987 r. na którym widoczna jest budowa osiedla [...] w C.. Natomiast drugie z roku 1992 przedstawia osiedle [...] w C. oraz [...] w C. wraz z kompleksem tychże osiedli. Ponadto przedszkole, które było na poprzednio wskazanym zdjęciu w trakcie budowy na zdjęciu z 1992 r., ukazuje bryłę wybudowanego przedszkola. Działka nr [...], stanowi zgodnie ze zdjęciami lotniczymi obszar osiedla mieszkaniowego [...] w C.. Działka ta jest ściśle związana z osiedlem i stanowi zieleń jak również stanowi dojście oraz dojazdy do osiedla, na działce znajduje się również przedszkole samorządowe z zapleczem m. in. placem zabaw (gier). Powyższe potwierdza protokół z oględzin nieruchomości z dnia 3 czerwca 2019 r., w którym wyraźnie stwierdzono, że na działce nr [...] znajduje się budynek przedszkola samorządowego. Działka jest ogrodzona, a ponadto obsadzona drzewami i krzewami i znajduje się na niej plac zabaw dla dzieci (vide k-47 i następne akt administracyjnych).
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że sam organ I instancji przyznał, że nie jest w posiadaniu planu realizacyjnego osiedla [...] w C., jednakże zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja w tym pisma Wodociągów C. [...] S.A., przeprowadzone oględziny nieruchomości czy pozyskane do akt sprawy zdjęcia lotnicze stanowią wystarczający materiał dowodowy i podstawę do zajęcia merytorycznego stanowiska przez organ.
Mając na względzie fakt, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w okresie, kiedy przepisy nie wymagały od organów administracji uszczegółowienia celu, na jaki dana nieruchomość była wywłaszczana lub przejmowana ustalenie, że nieruchomość wywłaszczona była na cel budowy osiedla [...] w C. oznacza, iż celem wywłaszczenia było zainwestowanie różnego rodzaju, na które to zainwestowanie składa się miejska zabudowa mieszkaniowa, usługowa ale też urządzenia infrastruktury towarzyszącej takiej zabudowie jak np. przedszkole, szkoły, obiekty sportowe, drogi, chodniki, parkingi czy w końcu tereny zielone. Stwierdzenie, że takie zainwestowanie zostało zrealizowane pozwala organowi uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. W ocenie sądu rodzaj zagospodarowania terenu, którego fragment stanowi przedmiot niniejszego postępowania świadczy o realizacji celu wywłaszczenia. Podkreślić należy przy tym, że w latach 70-tych, 80- tych a nawet 90-tych sposób zagospodarowania miejskich terenów zielonych odbiegał od aktualnych standardów, i nie w oparciu o aktualne standardy należy kwestie tę oceniać. W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że teren zieleni nawet bez specjalnego urządzenia, pozostawiony wewnątrz kwartału zabudowy wielomieszkaniowej spełniał cele, jakie były wymagane by uznać ten teren za zieleń osiedlową.
Sąd pragnie wskazać, że kwestia zwrotu nieruchomości wywłaszczonych w związku z zamiarem budowy osiedli mieszkaniowych doczekała się bogatego orzecznictwa. Sądy administracyjne konsekwentnie podkreślają, że gdy, tak jak w realiach rozpoznawanej sprawy, ustalono, iż celem wywłaszczenia było przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe sensu largo (budowa osiedla jako funkcjonalnej całości), to nie budzi wątpliwości, że realizacja takiego celu odbywać się będzie nie tylko poprzez budowę poszczególnych budynków mieszkalnych, lecz także poprzez budowę infrastruktury towarzyszącej, w tym m.in. sieci dróg zarówno publicznych, jak i wewnętrznych, chodników, urządzenie alejek, placów i terenów zielonych lub poprzez inne zagospodarowanie, pozostające w ścisłym, funkcjonalnym związku z zabudową mieszkaniową, np. budowę budynków usługowych i stanowiących ich obsługę dróg dojazdowych i parkingów (por. wyroki NSA z 7 września 2007 r. sygn. I OSK 1324/06, z 27 listopada 2014 r., sygn. I OSK 846/13, z 21 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1519/14).
Zdaniem Sądu prawidłowo Wojewoda stwierdził, że całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, szczegółowo opisany i oceniony w decyzjach obu instancji, potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość nie jest zbędna na cel wywłaszczenia określony ogólnie jako budowa osiedla [...] w C.. W świetle wszystkich powyższych rozważań bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 2 i art. 80 K.p.a., art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Wbrew zarzutom skarżącego, organ zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, który nie pozostawia wątpliwości, że sporna nieruchomość została wywłaszczona celu budowy osiedla mieszkaniowego. Zarzuty błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału z pominięciem interesu społecznego, słusznego interesu obywateli oraz naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej, należało uznać za chybione.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.