II SA/KR 202/24

II SA/Kr 202/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź
Sebastian Pietrzyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2024 r. sprawy ze skargi S. na uchwałę Rady Miasta Zakopane nr VII/89/2011 z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego STĄŻYSKA-MAŁE ŻYWCZAŃSKIE" I. stwierdza nieważność części teściowej i graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...] obręb [...] w Z.; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Gminy Miasta Zakopane na rzecz skarżącej S. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi S. jest (dalej też jako: "Skarżąca") jest uchwała Nr VII/89/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 roku w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego STRĄŻYSKA – MAŁE ŻYWCZAŃSKIE" (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z 20 kwietnia 2011 roku, Nr 206, poz. 1670).
Skarżąca reprezentowana przez S. L. zaskarżyła wskazaną uchwałę cyt.: "w części odnoszącej się do położonej w Z. w obrębie [...] działki nr [...] przy ulicy B. i wniosła o stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie, tj. § 4 ust. 7 pkt. 3), § 6 ust. 2 pkt. 1), § 7 ust. 1 pkt. 1) i 3) oraz zasądzenie od Rady Miasta Zakopane na rzecz skarżącej S. kosztów postępowania."
Skarżąca podniosła w skardze zarzuty:
I. istotnego naruszenia przepisów prawa tj. art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u. p. z. p.) w zw. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 28 u.p.z.p. w zakresie, w jakim organ naruszył konstytucyjne prawo własności poprzez ustalenie dla ww. działki przeznaczenia rolnego przy jednoczesnym zakazaniu tam reklam, obiektów budowlanych w tym związanych także z produkcja rolną,
II. istotnego naruszenia przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 Nr 80, poz. 717) w zakresie miejscowy plan zagospodarowania kierunków naruszenia przez ww. przestrzennego ustaleń studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopanego,
III. istotnego naruszenia przepisu art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997.78.483),
IV. przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz zasad równości i proporcjonalności.
W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że należąca do niej działka, w Studium w całości znalazła się w terenie oznaczonym symbolem OP1. W tym obszarze kluczowe znaczenie ma zapis nakazujący utrzymanie i rozwijanie funkcji mieszkaniowej, usługowej oraz obsługi turystyki, z ograniczeniem funkcji zagrodowej. Tymczasem w planie miejscowym działka została przeznaczona pod tereny oznaczenie symbolami ZL (część zachodnia i 1. RZ (część wschodnia). Jej nieruchomość stanowi obecnie grunt niezabudowany, w przeważającej części otoczony zabudowaniami. Natomiast w ewidencji gruntów oznaczony jest symbolem klasoużytku B oraz Ls.
Podkreślono, że Rada Miasta Zakopane, ustalając przeznaczenie ww. nieruchomości w planie miejscowym z 21 marca 2011 r., nie miała prawa do wprowadzenia tak istotnych ograniczeń własności, jak całkowity zakaz realizacji obiektów budowlanych, w sytuacji gdy obowiązujące wtedy zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane, przyjęte Uchwałą Nr XV/140/99 Rady Miasta w Zakopanem z 15 grudnia 1999 roku, przewidywały w odniesieniu do przedmiotowego gruntu funkcję mieszkaniową, z udziałem funkcji usługowej i obsługi turystyki.
W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta Zakopane wniosła o oddalenie jako pozbawionej podstaw.
W uzasadnieniu wskazano, że wprowadzony w § 4 ust. 7 pkt 3 miejscowego planu STRĄŻYSKA-MAŁE ŻYWCZAŃSKIE zakaz lokalizacji reklam i tablic informacyjnych we wszystkich terenach nie przeznaczonych do zabudowy oznaczonych symbolami ZL - tereny lasów, Lz- tereny zieleni, WS/ZI - tereny wód śródlądowych płynących wraz ze strefami ekologicznymi i RZ -tereny rolne, za wyjątkiem tablic związanych z urządzeniami i obiektami infrastruktury technicznej, tablic sytuowanych w okresie organizowania imprez sportowych, kulturalnych i rekreacyjnych oraz reklam i tablic sytuowanych, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla wydzielonych terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, nie dotyczy tylko działki Skarżącej, ale wszystkich działek znajdujących się w powyższych terenach. Zatem uchylenie przedmiotowych zapisów dla wszystkich powyższych terenów, wykracza poza interes prawny Skarżącej. Ponadto tereny oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami ZL, Lz, WS/ZI i RZ, położone są w studium w różnych strefach, posiadających zupełnie inne ustalenia niż działka skarżącej.
Są to głównie:
- strefa terenów otwartych o wysokim reżimie ochrony i ograniczonym zakresie wykorzystania dla turystyki i rekreacji oznaczonej symbolem TOw, obejmująca – tereny lasów i zadrzewień; tereny proponowanych doicsicń; tereny otwarte nieleśne wymagające ochrony (tereny źródliskowe, podmokłe, zagrożone erozją i osuwiskami itp.),
- strefa terenów otwartych o średnim reżimie ochrony, do wykorzystania na cele turystyki i rekreacji oznaczona symbolem TOs.
Natomiast działka ewid. nr [...] obr. [...] położona jest w studium w strefie peryferyjnej o dominującej funkcji mieszkaniowo usługowej - obszary zabudowy oznaczonej symbolem OP1.
Ponadto zaznaczono, że wprowadzony w § 6 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu STRĄŻYSKA-MAŁE ŻYWCZAŃSKIE zakaz realizacji obiektów budowlanych we wszystkich terenach lasów oznaczonych symbolami ZL, nie dotyczy tylko działki Skarżącej, ale wszystkich działek znajdujących się w powyższych terenach. Uchylenie przedmiotowych zapisów dla wszystkich terenów nie przeznaczonych do zabudowy oznaczonych symbolem ZL, wykracza poza interes prawny Skarżącej. Jak już wskazano wyżej, działka ewid. nr [...] obr. [...] położona jest w studium w strefie peryferyjnej o dominującej funkcji mieszkaniowo usługowej - obszary zabudowy oznaczonej symbolem OP1. Natomiast zapisy dla pozostałych terenów lasów oznaczonych w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem ZL, wynikają z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla strefy TOw – tereny otwarte o wysokim reżimie.
Podobnie wprowadzone w § 7 ust. 1 pkt 1 i pkt. 3 zapisy miejscowego planu STRĄŻYSKA MAŁE ŻYWCZAŃSKIE, ustalające przeznaczenie podstawowe terenów - tereny rolne użytkowane jako łąki i pastwiska i zakaz realizacji obiektów budowlanych, w tym związanych z produkcją rolną, obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie, za wyjątkiem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; dotyczy wszystkich terenów rolnych oznaczonych symbolem 1.RZ, a nie tylko działki Skarżącej. Uchylenie przedmiotowych zapisów dla wszystkich terenów rolnych oznaczonych symbolem 1.RZ, wykracza poza interes prawny Skarżącej. Jak już wcześniej wspomniano działka ewid. nr [...] obr. [...] położona jest w studium w strefie peryferyjnej o dominującej funkcji mieszkaniowo usługowej – obszary zabudowy oznaczonej symbolem OP1. Natomiast zapisy dla pozostałych terenów rolnych oznaczonych w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1.RZ, wynikają z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przede wszystkim dla strefy TOw - terenów otwartych o wysokim reżimie oraz częściowo dla w strefy TOs - terenów otwartych o średnim reżimie ochrony.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Strążyska - Małe Żywczańskie procedowany był w okresie od 2008- 2011 r. W ww. okresie organ sporządzający projekt planu miejscowego rozpatrzył wnioski, które spłynęły do ww. projektu po ukazaniu się ogłoszenia o przystąpieniu do jego opracowania, uzyskał wszystkie przewidziane przepisami prawa opinie i uzgodnienia, a następnie trzykrotnie wyłożył projekt planu do wglądu publicznego. Autorka skargi i poprzedni właściciel nie złożyli żadnego wniosku do ww. projektu planu na etapie zawiadomienia o przystąpieniu do jego sporządzenia, jak również nie złożyła żadnej uwagi w trakcie trzykrotnego jego wyłożenia do wglądu publicznego.
Zgodnie z obowiązującymi w okresie sporządzania zaskarżonego planu Strążyska – Małe Żywczańskie przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 1 ust. 2, w planowaniu przestrzennym uwzględniało się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Działka o nr [...] obr. [...] w okresie opracowywania planu miejscowego była działką niezainwestowaną, stanowiącą zgodnie z klasyfikacją gruntów użytek leśny - LsIV 1121 m2 i użytek tereny mieszkaniowe - B 454 m2. Przy czym użytek B na działce Skarżącej posiada niewielką szerokość od około 5 m w najwęższym miejscu do około 15 m w najszerszym i długość około 45 m. Przeznaczenie ww. działki w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zakopane z 1994 r. do zabudowy mieszkaniowej, z udziałem funkcji usługowej i obsługi turystyki, nie było wystarczającą przesłanką dla utrzymania w planie Strążyska – Małe Żywczańskie ww. przeznaczenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy Skarżąca i poprzedni właściciel działki o to nie wnioskowali.
Dokonując oceny zgodności planu z ustaleniami studium, należy również przeanalizować ustalone w tekście studium dla stref rozwoju funkcji osiedleńczej, kierunki zagospodarowania przestrzennego. Analizowana działka zlokalizowana jest w zasięgu obszaru OP1 - “[...]", w którym kierunkiem zagospodarowania przestrzennego oprócz utrzymania i rozwijania funkcji mieszkaniowej, usługowej oraz obsługi turystyki, z ograniczeniem funkcji zagrodowej, jest ochrona historycznej struktury przestrzennej wraz z istniejącymi obiektami zabytkowymi i innymi, stanowiącymi dobra kultury oraz ochrona istniejących zespołów zieleni, w tym zadrzewień, W związku z powyższym, fakt, iż przedmiotowa działka znajduje się na rysunku studium w strefie rozwoju funkcji osadniczych, nie przesądzało o jej przeznaczeniu do zabudowy, zwłaszcza w sytuacji, gdy w większej części stanowiła ona zgodnie z klasyfikacją gruntów użytek leśny. Zważyć należy również na fakt, iż ustalania studium dla stref osadniczych zawierają informację, iż strefy te określone zostały z uwzględnieniem ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i krajobrazu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Nr VII/89/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 roku w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego STRĄŻYSKA – MAŁE ŻYWCZAŃSKIE" (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z 20 kwietnia 2011 roku, Nr 206, poz. 1670).
W tym miejscu trzeba wskazać, że przedmiotowa uchwała była już uprzednio kontrolowana przez sąd administracyjny. W wyroku z dnia 28 listopada 2011 roku, sygn. II SA/Kr 1458/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym § 4 ust. 5 pkt 1 oraz § 12 ust. 2, jak również w tym zakresie rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiący załącznik nr 1 uchwały. Powyższy wyrok jest prawomocny. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2012 roku, sygn. II OSK 878/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną od tego wyroku.
W uzasadnieniu do powołanego wyroku WSA w Krakowie wskazano, że
"badając zachowanie procedury planistycznej Sąd uznał, że w tym zakresie nie naruszono przepisów postępowania w stopniu istotnym. Zgodnie bowiem z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", tylko istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazuje stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.
Uchwałą Rady Miasta Zakopanego z dnia 31 lipca 2008 r. Nr XXVII/347/2008 przystąpiono do sporządzenia projektu planu miejscowego i o tym Burmistrz ogłosił w prasie lokalnej (ogłoszenie z 4 września 2008 r.).
Uchwała o przystąpieniu do sporządzania projektu polanu miejscowego obejmuje również rysunek, analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia planu oraz analizę stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane.
Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Burmistrz [...] oświadczył, że przy sporządzaniu projektu planu miejscowego wykorzystano kopię mapy zasadniczej spełniającą wymogi z art. 16 ust. 1 ww. ustawy (akta administracyjne, tom I).
Po ogłoszeniu w prasie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, w dniach od 4 września 2008 r. do 25 września 2008 r. wniesiono szereg uwag, które były przedmiotem analizy Burmistrza [...]. Uwagi złożyły również organy administracji, zawiadomione – stosownie do art. 17 pkt 2 u.p.z.p. o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (uwagi wniosły następujące organy: Zarząd Województwa Małopolskiego, Wojewódzki Konserwator Ochrony Zabytków, Tatrzański Park Narodowy, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego, Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie, Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej w Zakopanem, Karpacki Oddział Straży Granicznej, Wojewódzki Sztab Wojskowy, a także Przedsiębiorstwo [...] S.A., [...] Spółka G. sp. z o.o., S. sp. z o.o., T. S.A., E. S.A.).
Zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. sporządzony został projekt planu miejscowego.
Zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. sporządzona została – po ustaleniu zakresu tej prognozy z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska - prognoza oddziaływania na środowisko dla projektowanego planu miejscowego. Stosownie do art. 17 pkt 5 u.p.z.p. sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego.
Stosownie do art. 17 pkt 6 lit. a tiret pierwsze u.p.z.p. uzyskano opinię o projekcie planu miejscowego od Miejskiej Komisji Architektoniczno-Urbanistycznej (luty 2010 r.). Stosownie do art. 17 pkt 6 lit. a tiret siódme uzyskano opinię od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (opinia z 8 marca 2010 r.), uzyskano opinię (zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a tiret trzecie u.p.z.p.) od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (opinia z dnia 24 marca 2010 r.). Stosownie do art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte uzyskano opinię od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (opinia z dnia 26 sierpnia 2010 r.). Wprawdzie opinia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 26 sierpnia 2010 r. była negatywna, ale tylko dlatego, że § 4 pkt 13 projektu planu miejscowego wprowadzał zakaz lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowej, stacji nadawczych radiowych i telewizyjnych, stacji radiolokacyjnych i innych emitujących fale elektromagnetyczne. Uchwalony plan miejscowy nie zawiera takich ograniczeń i o tym Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej poinformował Burmistrz [...] pismem z dnia 7 września 2010 r.
Ponadto uzyskano opinie od Spółki E. S.A. (opinia z dnia 12 marca 2010 r.), Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie (opinia z dnia 1 marca 2010 r.), T. S.A. (opinia z dnia 15 marca 2010 r.), [...] Spółki G. sp. z o.o. (opinia z dnia 23 lutego 2010 r.), S. sp. z o.o. (opinia z dnia 25 lutego 2010 r.) oraz G. (opinia z dnia 23 lutego 2010 r.). Uzyskano także opinię od Dyrektora Tatrzańskiego Parku Narodowego (opinia z dnia 2 marca 2010 r.).
Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret pierwsze u.p.z.p. Burmistrz [...] uzyskał uzgodnienia projektu planu miejscowego z Wojewodą Małopolskim (uzgodnienie z dnia 10 marca 2010 r.), Zarządem Województwa Małopolskiego (uzgodnienie z dnia 11 marca 2010 r.), Zarządem Powiatu Tatrzańskiego (uzgodnienie z dnia 2 marca 2010 r.). Stosownie do art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie uzgodniono projekt planu miejscowego ze Starostą Powiatu Tatrzańskiego (wobec braku stanowisko zasadnie przyjęto uzgodnienie stosownie do art. 25 ust. 2 u.p.z.p.) oraz z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w K. (uzgodnienie z dnia 10 maja 2010 r.). Stosownie do art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme uzgodniono projekt planu miejscowego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (uzgodnienie wniosku z dnia 16 kwietnia 2010 r. przyjęte stosownie do art. 25 ust. 2 u.p.z.p.). Stosownie do art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie dokonano uzgodnienia z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym (uzgodnienie z dnia 8 marca 2010 r.), z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (uzgodnienie z dnia 20 kwietnia 2010 r.) oraz z Dyrektorem Tatrzańskiego Parku Narodowego (uzgodnienie z dnia 2 marca 2010 r.). Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret szóste u.p.z.p. dokonano uzgodnienia projektu planu miejscowego z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K. (uzgodnienie z dnia 4 marca 2010 r.). Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret czwarte dokonano uzgodnienia z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym (uzgodnienie z dnia 9 marca 2010 r.) i przyjęto skutek w postaci uzgodnienia (stosownie do art. 25 ust. 2 u.p.z.p.) z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, [...] Oddziałem Straży Granicznej oraz Agencją Wywiadu. Dokonano również uzgodnienia z Zakładem Górniczym Wód Termalnych i Wydziałem Zarządzenia Kryzysowego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego (opinie i uzgodnienia- akta administracyjne, tom I).
Stosownie do art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Burmistrz [...] zawiadomił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego w okresie od dnia 4 czerwca 2010 r. do dnia 6 lipca 2010 r. i wskazał na termin wnoszenia uwag. Uwagi zostały wniesione i nastąpiło ich rozpatrzenie (tom II akt administracyjnych). W dniu 6 lipca 2010 r. przeprowadzono publiczną dyskusję nad projektem planu miejscowego.
Następnie na podstawie art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Burmistrz [...] zawiadomił o kolejnym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego w okresie od dnia 5 sierpnia 2010 r. do dnia 3 września 2010 r. i wskazał na termin wnoszenia uwag (tom II akt administracyjnych).
Przeprowadzono – stosownie do art. 17 pkt 9 u.p.z.p. – publiczną dyskusję na przyjętymi w projekcie planu miejscowego rozwiązaniami. W wyznaczonym stosownie do art. 17 pkt 11 u.p.z.p. terminie jednostki organizacyjne oraz osoby fizyczne i prawne wniosły uwagi do projektu planu miejscowego (akta administracyjne, tom II).
Kolejne (trzecie wyłożenie) miało miejsce w dniach od 20 września 2010 r. do 21 października 2010 r. (akta administracyjne, tom III). 21 października 2010 r. miała miejsce publiczna dyskusja nad przyjętymi w projekcie planu miejscowego rozwiązaniami. Ponownie zostały zgłoszone uwagi, będące przedmiotem ich rozpatrzenia przez Burmistrza [...].
Wszystkie nieuwzględnione uwagi (złożone po pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu, po drugim wyłożeniu i po trzecim wyłożeniu) były przedmiotem rozstrzygnięć Rady Miasta Zakopane (załącznik nr 3 do planu miejscowego).
W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że procedura uchwalania planu miejscowego została dochowana".
Powyższe zostało również potwierdzone w uzasadnieniu do wyroku WSA w Krakowie z dnia 1 lipca 2015 roku, sygn. II SA/Kr 554/15.
Na gruncie niniejszej sprawy, w związku z uprzednim już zweryfikowaniem prawidłowości przeprowadzonej procedury sporządzania planu miejscowego, nie badał po raz kolejny tej procedury.
Odnosząc się natomiast do wniesionej skargi, tytułem uwag wstępnych należy jeszcze wskazać, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 roku, zmieniono treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Jednocześnie w art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W związku z tym, na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie ma norma art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 446 ze zm.) – dalej jako "u.s.g.", w dotychczasowym brzmieniu, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skarżąca przed wniesieniem skargi skierowała za pismem z dnia 20 listopada 2023 roku do Rady Miasta Zakopane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. zastosowanie znajduje art. 53 § 2 p.p.s.a. Wskazany w art. 53 § 2 p.p.s.a. termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jest ostatecznym terminem do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, bądź wprawdzie taką odpowiedź udzielił, ale została ona doręczona stronie już po upływie terminu sześćdziesięciu dni, liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie powinna być wniesiona skarga (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 2013 roku, sygn. I OSK 710/13).
Skarga na powyższą uchwałę uchwała Nr VII/89/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 roku w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego STRĄŻYSKA – MAŁE ŻYWCZAŃSKIE" została złożona za pismem z dnia 29 listopada 2023 roku i wpłynęła do Urzędu Miasta Zakopane w dniu 30 listopada 2022 roku.
W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że Skarżąca tym samym wyczerpała tryb przed wniesieniem skargi i złożyła skargę w ustawowym terminie zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2017 roku.
Niezależnie trzeba wskazać, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem, przy czym naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a na skarżącym ciąży obowiązek wykazania związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną (por. np. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 17 października 2017 roku, sygn. II OSK 2559/16, z dnia 14 lutego 2019 roku, sygn. II OSK 64/17).
Na gruncie niniejszej sprawy Skarżąca S. wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości, składającej się z działki nr [...] przy ul. B. w Z. , dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...] Wskazuje przy tym, że ustalenia planu miejscowego ograniczają jej prawa jako właściciela wskazanej działki.
Wobec tego należy uznać, że Skarżąca wykazał, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą i jest legitymowany do wniesienia skargi na wskazaną uchwałę.
W kontekście natomiast wykazanego naruszenia interesu prawnego, odnosząc się do reguł obowiązujących przy rozpatrywaniu skarg na uchwały dotyczące planów miejscowych, należy zaznaczyć, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie przez Sąd dotyczy bowiem tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości.
Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości – jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia 5 czerwca 2014 roku, sygn. II OSK 117/13, z dnia 24 listopada 2016, sygn. II OSK 1565/16, z dnia 18 czerwca 2020, sygn. II OSK 334/20).
Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej też jako "uPlan"), władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w uPlan Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 uPlan. Na mocy przywołanego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 uPlan wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania.
Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.
W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.
Gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy i dokonuje tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 uPlan). To uprawnienie gminy - doktrynalnie określane jako władztwo planistyczne - nie oznacza jednak dowolności przyjętych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu (por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. II SA/Łd 698/11, wyroku NSA z dnia 28 września 2012 roku, sygn. II OSK 1598/12).
W tym miejscu trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 1 uPlan, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Podobnie w myśl art. 20 ust. 1 uPlan, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały..
W kontekście art. 20 ust. 1 uPlan, należy zaznaczyć, że ustawa z dnia 25 czerwca 2010 roku o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 roku, Nr 130, poz. 871) zmieniono brzmienie art. 20 ust. 1, przy czym zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 roku, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Na gruncie niniejszej sprawy uchwała o przystąpieniu została podjęta w dniu 31 lipca 2008 roku (por. uchwała Nr XXVII/347/2008 Rady Miasta Zakopanego z dnia 31 lipca 2008 r.), w związku z czym zastosowanie ma art. 20 ust. 1 uPlan w zacytowanym powyżej brzmieniu pierwotnym.
Z przytoczonych powyżej przepisów (art. 15 ust. 1 uPlan i art. 20 ust. 1 uPlan) wynika, że treść planu miejscowego jest determinowana zapisami studium. Plan miejscowy musi być bowiem zgodny ze studium.
Jak wynika natomiast z treści uchwały Nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 roku w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane, nieruchomość Skarżącej składająca się z działki nr [...] obr. [...] przy ul. B. w Z. , położona jest w strefie peryferyjnej o dominującej funkcji mieszkaniowo usługowej – obszary zabudowy oznaczonej symbolem OP1.
Przy czym zgodnie z zapisami § 12 studium (por. s. 16 studium – akta planistyczne – oznaczone jako Tom I z I) strefa OP – peryferyjna pełni funkcję mieszkaniową z udziałem towarzyszącej funkcji usługowej i obsługi turystyki. Polityka przestrzenna w strefie OP polega na porządkowaniu, modernizowaniu i uzupełnianiu zagospodarowania oraz wyposażenia zespołów zabudowy, głównie w zakresie mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz bazy noclegowej i żywieniowej turystyki, usług podstawowych związanych z mieszkalnictwem, a także na uzupełnianiu wyposażenia strefy w niezbędne urządzenia towarzyszące (zieleń, komunikacyjna, infrastruktura techniczna).
W obrębie strefy OP wyróżniono ogółem 7 różnych obszarów od OP1 do OP7 (por. 12 § ust. 3 studium). Nieruchomość Skarżącej znajduje się w obszarze OP1 – "[...]".
Zgodnie z zapisami § 12 ust. 4 studium:
"Ustala się następujące kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru OP1 - "Krzeptówki", o którym mowa w ust. 3 pkt 1
1) utrzymanie i rozwijanie funkcji mieszkaniowej, usługowej oraz obsługi turystyki, z ograniczeniem funkcji zagrodowej,
2) ochrona historycznej struktury przestrzennej wraz z istniejącymi obiektami zabytkowymi i innymi, stanowiącymi dobra kultury oraz ochrona istniejących zespołów zieleni, w tym zadrzewień; ochrona obiektów obejmuje przeprowadzanie remontów modernizacyjnych, z ewentualnymi zmianami funkcji obiektów oraz dostosowaniem standardów użytkowych i wyposażenia tych obiektów do współczesnych potrzeb, a w szczególności:
a) na terenie "podwyższonej ochrony wartości kulturowych" ("A") – konserwowanie i rewaloryzowanie pozostałości dawnej wsi podhalańskiej oraz innych elementów o wartościach kulturowych, w tym zabytkowych,
b) na pozostałym terenie - utrzymanie charakteru krajobrazu tradycyjnego
3) korygowanie, przy remontach modernizacyjnych formy architektonicznej obiektów trwałych dysharmonijnych z otoczeniem, poprawa ich detalu i kolorystyki,
4) eliminowanie (prowadzące do odzyskiwania wolnych terenów i obiektów):
a) zagospodarowania terenu kolidującego w sposób istotny z funkcjami strefy bądź z generalnymi dyspozycjami studium dotyczącymi zagospodarowania strefy (dotyczy to w szczególności zagospodarowania otoczenia cieków, innego niż zagospodarowanie zielenią),
b) zabudowy, która straciła wartość techniczną i użytkową, a nie przedstawia wartości kulturowych, zwłaszcza w otoczeniu cieków,
c) obiektów tymczasowych, zwłaszcza dysharmonijnych z otoczeniem, bądź blokujących tereny cenne z punktu widzenia możliwości ich efektywniejszego wykorzystania,
d) w obiektach istniejących, funkcji kolidujących w sposób istotny z funkcjami strefy i adaptowanie tych obiektów na cele z nimi niesprzeczne,
5) wprowadzanie - na wolnych działkach w obrębie zespołów istniejących - nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie jednorodzinnej oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej (zabudowy pensjonatowej), przy zachowaniu następujących standardów
a) preferowania form architektury regionalnej, nawiązujących do tradycji Podtatrza,
b) stosowania niewielkich gabarytów zabudowy,
c) kształtowania brył budynków w układzie horyzontalnym,
d) intensywność zabudowy netto, tj. stosunek powierzchni całkowitej budynków (rozumianej jak w §10 ust. 4 pkt 7 lit. d) do powierzchni obszaru zainwestowania, nie powinna być większa niż 0,3 (0,35 w przypadkach szczególnych),
6) w zagospodarowaniu wolnych działek - utrzymanie dotychczas zachowanych otwarć widokowych na Tatry bądź Pasmo Gubałowskie,
7) rezerwowanie - wskazanych w studium nowych, wolnych terenów nadających się do zabudowy - głównie na cele związane z modernizacją i porządkowaniem miasta, z zachowaniem zasad określonych w § 6 pkt 6,
8) odpowiednie kształtowanie zielem w otoczeniu zabudowy z udziałem zadrzewień i zakrzewień, ze szczególnym uwzględnieniem obiektów o wysokich wartościach kulturowych, w celu wyeksponowania tych obiektów,
9) wprowadzanie i utrzymywanie zieleni w otoczeniu cieków, z ewentualnymi pieszymi ciągami spacerowymi,
10) wprowadzanie zieleni osłonowej przy obiektach dysharmonijnych z otoczeniem, zwłaszcza w rejonach otwarć widokowych,
11) wyposażenie obszarów strefy w niezbędne urządzenia z zakresu komunikacji, w tym:
a) uzupełnienie sieci ulicznej, głównie w zakresie ulic lokalnych i dojazdowych, z zachowaniem wymaganych parametrów,
b) modernizacja i uzupełnianie urządzenia ulic (poszerzanie jezdni, urządzanie chodników, wprowadzanie zieleni towarzyszącej),
12) uzupełnianie istniejących braków w zakresie wyposażenia terenów i obiektów w komunalną infrastrukturę techniczną, w tym w szczególności podłączenie do miejskiego systemu odprowadzania i oczyszczania ścieków terenów dotychczas nieskanalizowanych"
Analiza wskazanych zapisów Studium prowadzi do wniosku, że na tym obszarze zasadniczym i dominującym jest kierunek zagospodarowania, który przewiduje rozwijanie funkcji mieszkaniowej, a więc co do zasady zabudowy tych terenów.
W zaskarżonym planie miejscowym natomiast dla nieruchomości Skarżącej ustalono na części zachodniej jej działki przeznaczenie pod Tereny lasów – ZL (§ 6 ust. 2 planu miejscowego). Zgodnie z zapisami planu na tym obszarze obowiązuje zakaz realizacji obiektów budowlanych (por. § 6 ust. 2 pkt. 1) mpzp).
Część wschodnia działki Skarżącej została natomiast przeznaczona pod tereny rolne oznaczone symbolem 1.RZ (§ 7 ust. 1 planu miejscowego). W tym stosownie do zapisów § 7 ust. 1 pkt. 3) planu miejscowego ustanowiono zakaz realizacji obiektów budowlanych, w tym związanych z produkcją rolną, obiektów tym-czasowych i realizowanych na zgłoszenie, za wyjątkiem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.
Zestawienie zapisów obowiązującego w dacie uchwalania planu miejscowego studium z zapisami uchwały Nr VII/89/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 roku w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego STRĄŻYSKA – MAŁE ŻYWCZAŃSKIE" prowadzi do wniosku, że nie zachowano w tym zakresie wymaganej art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 zgodności planu miejscowego za studium. Nie może być mowy o zgodności planu miejscowego ze studium, w sytuacji gdy studium przewiduje dla tego obszaru rozwijanie funkcji mieszkaniowej, natomiast w planie miejscowym przeznaczono działkę Skarżącej pod tereny lasów (ZL) oraz pod tereny rolne (1.RZ) z wyłączeniem możliwości zabudowy.
Nie jest przy tym uzasadnione stanowisko Gminy, która zgodności z planem upatruje w zapisie studium, dotyczącym "ochrony istniejących zespołów zieleni, w tym zadrzewień".
Należy zaznaczyć, że wskazany zapis, na który powołuje się Gmina (§ 12 ust. 4 pkt. 2) planu miejscowego) w całości ma brzmienie: "ochrona historycznej struktury przestrzennej wraz z istniejącymi obiektami zabytkowymi i innymi, stanowiącymi dobra kultury oraz ochrona istniejących zespołów zieleni, w tym zadrzewień, ochrona obiektów obejmuje przeprowadzanie remontów modernizacyjnych, z ewentualnymi zmianami funkcji obiektów oraz dostosowaniem standardów użytkowych i wyposażenia tych obiektów do współczesnych potrzeb, a w szczególności:
a) na terenie "podwyższonej ochrony wartości kulturowych" ("A") – konserwowanie i rewaloryzowanie pozostałości dawnej wsi podhalańskiej oraz innych elementów o wartościach kulturowych, w tym zabytkowych,
b) na pozostałym terenie - utrzymanie charakteru krajobrazu tradycyjnego".
Wskazana ochrona zatem dotyczy tych elementów przestrzeni, które stanowią np. obiekty zabytkowe, dobra kultury ochrona, a także istniejących zespołów zieleni, w tym zadrzewień. Jakkolwiek w świetle tego zapisu, zgodzić należy się z Gminą, że okoliczność, iż nieruchomość Skarżącej znajduje się w strefie OP1 nie przesądza jeszcze o jej przeznaczeniu do zabudowy, to jednakże z drugiej strony nie oznacza, że pomimo głównego i zasadniczego kierunku rozwoju tej strefy jakim jest zabudowa mieszkaniowa, możliwe jest – bez wyraźnego wskazania powodów – wyłączenie określonych obszarów spod zabudowy. W ocenie Sądu sam fakt, że część nieruchomości Skarżącej stanowiła użytek leśny nie uzasadnia jeszcze wyłączenia całej nieruchomości spod zabudowy. W szczególności w sytuacji, że Gmina w odniesieniu do nieruchomości Skarżącej na poziomie ogólnym odwołuje się do ochrony wartości przyrodniczych i nie wskazuje na żadne konkretne wartości przyrodnicze występujące na tej działce, które miałyby podlegać ochronie na działce Skarżącej.
Co więcej jak wynika z treści planu miejscowego, a ściślej z rysunku planu, działka Skarżącej przylega od strony wschodniej do drogi oznaczonej symbolem 1KDD i graniczy z bezpośrednio od północy z terenami zabudowy mieszkaniowej 6.MN, a od południa z działką przeznaczoną na tereny zabudowy usługowej (usługi hotelarskiej – 1.Uh). Działka Skarżącej znajduje się także poza granicami otuliny Tatrzańskiego Parku Narodowego. Trudno wskazać zatem jakiekolwiek konkretne okoliczności i wartości, które determinowałyby, w kontekście wskazanych zapisów studium, ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia dla nieruchomości Skarżącej pod tereny ZL i 1.RZ. Na takie konkretne i zindywidualizowane w odniesieniu do działki Skarżącej wartości nie wskazuje też Gmina.
Zauważyć też należy, że stosownie do art. 9 ust. 4 uPlan ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 92/13).
Ponadto jak wskazuje się w orzecznictwie rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie ( szczegółowości ) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak – niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 uPlan stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 32/08).
Poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 uPlan), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 9).
W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę.
Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium.
W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 uPlan). (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 26 maja 2011 roku, sygn. II OSK 412/11).
Poza tym art. 28 ust. 1 uPlan obok naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego i naruszenia właściwości organów posługuje się pojęciem istotnego naruszenia trybu sporządzania studium lub planu miejscowego jako przesłankami powodującymi nieważność uchwały rady gminy (w całości lub części). Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 uPlan, zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.
Na gruncie niniejszej sprawy w zaskarżonym planie miejscowym nie ustalono jednak "innego przeznaczenia terenu" w rozumieniu podobne, pokrewne, czy zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, lecz w planie miejscowym ustalono przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od kierunku zagospodarowania przyjętego w studium. Przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości Skarżącej pod tereny lasów – ZL i tereny rolne – 1.RZ obszaru, w sytuacji gdy dla tego terenu studium wyznacza kierunek zagospodarowania obejmujący m.in. utrzymanie i rozwijanie funkcji mieszkaniowej, usługowej oraz obsługi turystyki, z ograniczeniem funkcji zagrodowej, czy wprowadzanie - na wolnych działkach w obrębie zespołów istniejących - nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie jednorodzinnej oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej (zabudowy pensjonatowej), stanowi zatem wyraźnie odmienne i wręcz sprzeczne z zapisami studium przeznaczenie nieruchomości, co stanowi istotne naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W taki przypadku nie można zatem mówić o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 uPlan.
Reasumując powyższe należy wskazać, że przeznaczenie działki Skarżącej w zaskarżonym planie miejscowym nie jest zgodne ze studium.
To z kolei stanowi o naruszeniu władztwa planistycznego, które w świetle art. 28 ust. 1 uPlan skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w jakiej dotyczy nieruchomości składającej się z działki nr [...] przy ul. B. w Z. .
Sąd oddalił natomiast skargę w zakresie, w jakim Skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności.
W tym zakresie trafnie argumentuje Gmina, że Skarżąca nie ma interesu prawego w żądaniu stwierdzenia nieważności planu miejscowego w zakresie, tj. § 4 ust. 7 pkt. 3), § 6 ust. 2 pkt. 1), § 7 ust. 1 pkt. 1) i 3) planu miejscowego. Powołane zapisy planu miejscowego mają zastosowanie również do innych terenów objętych obszarem planem, a nie tylko do nieruchomości Skarżącej. Natomiast – jak już zaznaczono powyżej – wykazanie przez Skarżącą naruszenia jej interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie przez Sąd dotyczy bowiem tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2014 roku, sygn. II OSK 117/13).
Z powyższych względów na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 upzp stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w jakiej dotyczy nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr. [...] w Z. .
O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł.