II SA/Kr 201/24

II SA/Kr 201/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz
Monika Niedźwiedź /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1547/24 - Wyrok NSA z 2025-08-06
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2024 r. sprawy ze skargi R. K. na uchwałę nr LIX/615/2023 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 24 października 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Doliny Chechło Śródmieście w Chrzanowie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek nr [...] i [...] obręb K. w C. w zakresie przeznaczenia terenu objętego symbolem 14Z; II. zasądza od Gminy Miejskiej Chrzanów na rzecz R. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga R. K. na uchwałę nr LIX/615/2023 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 24 października 2023 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Doliny Chechło Śródmieście w Chrzanowie. Skarżący domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń dotyczących działek nr [...] i [...] których jest właścicielem, w części objętej granicami terenu oznaczonego symbolem 14Z. Zaskarżonej uchwale zarzuca naruszenie:
- art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 - ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa pianistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień Skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości obejmujących działki nr [...] i [...] obr. K. jedn. ewid. Chrzanów Miasto, położonych na terenie objętym planem miejscowym, z uwagi na wyłączenie możliwości zabudowy znacznych części tych nieruchomości i przeznaczenie ich pod zieleń nieurządzoną,
- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 14Z są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Chrzanowa, w którym to dokumencie działki Skarżącego zostały objęte granicami obszaru oznaczonego symbolem WMN - Tereny wielofunkcyjne z dominacją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,
- § 5-7 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej.
Skarżący jest właścicielem nieruchomości obejmujących działki [...] K. jedn. ewid. C.. Nieruchomości objęte są księgami wieczystymi nr [...] oraz [...] Działka nr [...] jest w chwili obecnej niezabudowana. Przylega ona od północy do wyznaczonych w planie terenów zabudowy mieszkaniowo - usługowej MNU, od zachodu do terenu zabudowy usługowej U (będącego w większości własnością Skarżącego), a od strony wschodniej do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN. Z kolei na działce nr [...] w jej wschodniej części zlokalizowany jest obecnie budynek gospodarczy, co do którego skarżący w ostatnich latach poniósł istotne nakłady inwestycyjne związane z wykonaniem m.in. przyłącza energetycznego czy wycinki drzewa uniemożliwiającego prawidłowe korzystanie z nieruchomości. Pozostała część działki jest niezabudowana. Działka nr [...] na całej swojej długości przylega do ul. [...].
Ponadto Skarżący jest właścicielem nieruchomości składających się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] obr. K. jedn. ewid. Chrzanów Miasto, które wraz z działka nr [...] tworzą jedną całość gospodarczą.
W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący wskazuje, że należące do niego działki nr [...] i [...] są zlokalizowane w strefie sanitarnej wokół cmentarza nazwanej w planie "pasem izolującym tereny cmentarne od innych terenów" (działka nr [...] w całości, natomiast działka nr [...] w przeważającej części). Zgodnie z § 9 ust. 8 pkt 2a planu, w pasie tym obowiązuje zakaz sytuowania budynków mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studni, źródeł i strumieni służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych. Treść uchwalonego planu miejscowego wskazuje zatem na to, że działki nr [...] i [...] zostały w przeważającej części wyłączone spod zabudowy kubaturowej. W szczególności nie jest możliwa obecnie realizacja na tych działkach zabudowy usługowej, zgodnie z planami skarżącego.
W przedmiotowej sprawie w ocenie skarżącego doszło do naruszenia przepisów art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż uchwalony plan miejscowy w zakresie ustaleń dotyczących terenu zieleni nieurządzonej oznaczonego symbolem 14Z jest sprzeczny z postanowieniami Studium, przewidując odmienne niż w Studium wykorzystanie terenu. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z ustaleniami Studium, obszar objęty granicami terenu 14Z zlokalizowany jest w obrębie terenu wielofunkcyjnego z dominacją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonego symbolem WMN, a nie w obszarze przeznaczonym pod zieleń. Za nieprawidłowe należy uznać rozwiązanie, w którym znaczna część nieruchomości skarżącego została w istocie wyłączona spod zabudowy i przeznaczona pod zieleń nieurządzoną, skoro zgodnie z ustaleniami Studium tereny te mają charakter inwestycyjny. Podkreślenia wymaga przy tym, że analogiczne rozwiązania planistyczne (tj. przeznaczenie pod zieleń terenów należących do podmiotów prywatnych zlokalizowanych w Studium w graniach terenów przeznaczonych pod zabudowę), było wielokrotnie kwestionowane przez sądy administracyjne, w tym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2020 roku, sygn. II SA/Kr 1574/19, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2020 roku, sygn. II SA/Kr 552/20, czy też wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2021 roku, sygn. II SA/Kr 1224/20. Tym samym uchwalenie planu miejscowego przewidującego przeznaczenie części terenu należącego do skarżącego pod zieleń nieurządzoną powoduje, że plan miejscowy obarczony jest istotną wadą prawną, dającą podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego planu miejscowego przynajmniej w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem 14Z. W myśl bowiem art. 9 ust. 4 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Za nieprawidłowe i sprzeczne z podstawowymi wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać należy określenie przeznaczenia nieruchomości należących do skarżącego w zakresie wyznaczonego w planie terenu 14Z. Zgodnie z art. 1 ust. 2 przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe przestrzeni, a także walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności nieruchomości. Przepis ten nakłada na organ planistyczny obowiązek racjonalnego gospodarowania przestrzenią przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak również interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie rozwiązania planistyczne w odniesieniu do nieruchomości skarżącego w żaden sposób nie nawiązują do wskazanych wymogów, czego efektem jest przeznaczenie pod zieleń terenów, które niewątpliwie powinny mieć charakter inwestycyjny. W szczególności dotyczy to terenu działki nr [...], która została częściowo włączona do terenu zieleni nieurządzonej 14Z pomimo tego, że jest ona zabudowana budynkiem o charakterze gospodarczym, a zatem nie może być ona faktycznie wykorzystywana na potrzeby przewidzianej w planie funkcji. Zdaniem skarżącego ustalenia planu powinny ten fakt uwzględnić poprzez określenie przeznaczenie tej nieruchomości w sposób zgodny z faktycznym jej użytkowaniem. Ponadto brak było w tym przypadku jakichkolwiek przeszkód do uwzględnienia interesu skarżącego w szerszym zakresie i dopuszczenia ewentualnej adaptacji istniejącego budynku na cele działalności usługowej. Wskazano, że w ostatnich latach skarżący poniósł szereg nakładów na przedmiotowy budynek w celu dostosowania go do komercyjnego wykorzystania (w tym wykonał nowy przyłącz energetyczny), a przy obecnych ustaleniach planu nakłady te staną się całkowicie bezprzedmiotowe, gdyż budynek nie będzie mógł być wykorzystywany zgodnie z przyjętymi założeniami. Wspomnieć należy, że budynek ten o powierzchni zabudowy ok. 60 m˛ wymaga pilnego remontu, tymczasem ustalenia planu nie przewidują możliwości wykonania takich robót budowlanych. Tym samym przyjęte ustalenia planu nie tylko nie uwzględniają istniejącego zagospodarowania przedmiotowego terenu, ale niweczą również podejmowane przez właściciela działania zmierzające do racjonalnego wykorzystania należącej do niego nieruchomości. Takie rozwiązanie nie sposób zatem uznać za zgodne z wymogami wynikającymi z ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która wprost w art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 wskazuje na konieczność uwzględnienia przy sporządzaniu planu miejscowego m. in. walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności. Dodatkowo należy podkreślić, że kwestionowane rozwiązanie planistyczne, skutkujące drastyczną ingerencją w przysługujące Skarżącemu prawo własności nieruchomości, nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia ważnego interesu ogólnospołecznego. Zauważyć bowiem należy, że podnoszony przez organ planistyczny argument odnoszący się do sąsiedztwa cmentarza nie uzasadniał wprowadzenia tak daleko idących ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości. Lokalizacja działki w sąsiedztwie cmentarza nie narzuca bowiem konieczności wyłączenia możliwości zabudowy nieruchomości oraz przeznaczenia jej pod zieleń. Przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, pozwalają bowiem na realizację zabudowy w sąsiedztwie cmentarza pod warunkiem zastosowania się do ograniczeń wynikających z przepisu § 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Nie jest również zasadny argument organu planistycznego, jakoby przeznaczenie działki nr [...] i [...] pod zabudowę było nieuzasadnione przestrzennie z uwagi na fakt, że naturalnym sąsiedztwem dla terenów cmentarzy są tereny zieleni. W ocenie skarżącego takie stanowisko zdecydowanie nie odnosi się bowiem do cmentarzy położonych w obrębie miast, gdzie bliskość zabudowy względem terenów cmentarzy jest bardzo częsta i wydaje się rozwiązaniem całkowicie typowym. Za całkowicie wadliwe i sprzeczne z wymogami kształtowania ładu przestrzennego należy również uznać ustalenia zaskarżonego planu w odniesieniu do działki nr [...], której zdecydowana część została przeznaczona pod teren zieleni nieurządzonej (14Z) natomiast jedynie jej niewielki fragment (położony w sąsiedztwie działki nr [...]) został włączony do terenu 3KP przeznaczonego pod lokalizację parkingów i garaży. W ocenie skarżącego takie rozwiązanie nie jest prawidłowe, gdyż wyłącza ono możliwość racjonalnego zagospodarowania przeważającej części należącej do niego nieruchomości, a tym samym nadmiernie ingeruje w przysługujące mu prawo własności nieruchomości. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wprowadzania tak drastycznych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. Należy bowiem zauważyć, że działka ta położona jest w otoczeniu terenów przeznaczonych do komercyjnego wykorzystania (tereny 16U, 3KP oraz 13MNU), a zatem wskazane jest przyjęcie w tym przypadku analogicznego przeznaczenia w większym zakresie niż przyjęto w planie. W ocenie skarżącego najbardziej racjonalnym byłoby przeznaczenie części działki nr [...] położonej pomiędzy terenami 3KP a 13MNU pod realizację garaży i parkingów (np. poprzez poszerzenie granic terenu 3KP), przy jednoczesnym pozostawieniu pozostałej części działki nr [...] (ponad 30% powierzchni) w granicach terenu zieleni nieurządzonej 14Z. Dodatkowo należy wskazać, że w celu zminimalizowania ewentualnych negatywnych oddziaływań ze strony terenu przeznaczonego pod parkingi na teren zabudowy mieszkaniowej i usługowej 13MNU (choć wydaje się, że brak jest takiego ryzyka, skoro funkcja mieszkaniowa i usługowa z definicji współistnieją z funkcją obejmującą parkowanie samochodów osobowych), możliwe byłoby wyznaczenie od strony tego terenu strefy zieleni izolacyjnej w obrębie terenu 3KP o szerokości min. 3-4 m, co pozwoliłoby na bezkonfliktowe współistnienie tych dwóch funkcji w omawianym miejscu. Zdaniem skarżącego takie rozwiązanie stanowiłoby uzasadniony kompromis pomiędzy interesem właściciela nieruchomości, a interesem ogólnospołecznym wyrażającym się w dążeniu do zachowania maksymalnej powierzchni terenów zielonych w tej części miasta. Proponowane rozwiązanie z jednej strony pozwoliłoby bowiem na racjonalne zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącego (w tym funkcjonalne zintegrowanie będących jego własnością terenów zabudowy usługowej 16U z terenami przeznaczonymi pod parkingi), a jednocześnie zapewniłoby odpowiednią powierzchnię terenów zielonych w sąsiedztwie istniejącego cmentarza. Skarżący nie zgadza się w tym zakresie ze stanowiskiem organu planistycznego, który podnosi, że przeznaczenie większej części działki nr [...] pod zabudowę naruszałoby "kompromis" wypracowany z właścicielami innych nieruchomości położonych w tym rejonie miasta. Skarżący podkreśla bowiem, że uwzględnienie jego uzasadnionego interesu w żadnym stopniu nie wpłynęłoby na ograniczenie uprawnień innych właścicieli nieruchomości. Należy również podnieść, że działka nr [...] tworzy jedną całość gospodarczą z innymi działkami Skarżącego położonymi przy ul. [...] w C., objętymi w planie granicami terenu zabudowy usługowej 16U (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Okoliczność ta dodatkowo przemawia za ustaleniem dla przedmiotowej działki analogicznego przeznaczenia, jak w przypadku pozostałych nieruchomości należących do skarżącego. Również dostęp komunikacyjny do działki nr [...] możliwy jest wyłącznie poprzez wskazane działki oraz działkę gminną nr [...] (przed podziałem jako działka o nr ewid. [...]), która została przeznaczona przez Gminę C. do zbycia w drodze przetargu ograniczonego na rzecz sąsiadujących właścicieli zgodnie z Załącznikiem do Zarządzenia nr ORG.0050.40.2022 Burmistrza Miasta Chrzanowa z dnia 31 stycznia 2022 roku, a o którą to nieruchomość gminną skarżący czyni starania o sprzedaż od maja 2018 roku. Zatem zdaniem skarżącego organy gminy określając w planie przeznaczenie nieruchomości należących do skarżącego nie uwzględniły w odpowiedni sposób jego interesów i nie dokonały prawidłowego wyważenia potrzeb ogólnospołecznych przy wprowadzaniu drastycznych ograniczeń w zagospodarowaniu należących do niego nieruchomości. Z punktu widzenia interesu ogólnospołecznego w sprawie nie zaistniała bowiem konieczność przeznaczenie większości terenu działek nr [...] oraz [...] pod zieleń nieurządzoną przy całkowitym zignorowaniu planów skarżącego co do wykorzystania tych działek pod zabudowę usługową i garażową.
Zdaniem skarżącego w treści planu miejscowego zawarte zostały istotne nieprawidłowości wskazujące na naruszenie przez organy planistyczne zasad techniki prawodawczej. W tym zakresie należy wskazać na następujące nieprawidłowości:
a. należy przede wszystkim stwierdzić, że w uchwalonym planie miejscowym w sposób nieprawidłowy zostały ustalone wskaźniki ilości miejsc parkingowych. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu. Plan zagospodarowania przestrzennego odnosi bowiem ilość miejsc parkingowych do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Tymczasem w pianie miejscowym organ planistyczny odwołał się do między innymi do ilości łóżek, widzów, czy też ilości miejsc konsumpcyjnych. Zastosowanie takiego rozwiązania powoduje, że w praktyce możliwe będzie obchodzenie przedmiotowych wymogów planu np. poprzez zaniżenie w projekcie budowlanym ilości miejsc konsumpcyjnych lub przewidywalnej ilości użytkowników, a następnie na etapie użytkowania obiektów ich zwiększenie. Równocześnie w planie miejscowym brak jest definicji pojęcia "miejsca konsumpcyjne", co dodatkowo utrudni stosowanie prawa w tym zakresie.
b. istotne wątpliwości budzi również zawarta w § 4 ust. 1 pkt 17 planu miejscowego definicja wysokości zabudowy, która istotnie odbiega od wskazanego w § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie sposobu mierzenia wysokości budynku. Przedmiotowa różnica może powodować istotne komplikacje przy projektowaniu i stosowaniu prawa. Projekt budowlany w zakresie wysokości budynku będzie musiał bowiem spełniać zarówno wymagania wynikające z treści planu miejscowego jak i wyżej wskazanego rozporządzenia, co w pewnych sytuacjach faktycznych może nie być możliwe ze względu na potencjalne kolizje zachodzące pomiędzy postanowieniami planu miejscowego i ww. rozporządzenia. W ocenie Skarżącego zawarta w planie miejscowym definicja wysokości zabudowy w kontekście budynków powinna zatem uwzględniać treść § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie sposobu mierzenia wysokości budynku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł, że nie zgadza się z zarzutem skargi dotyczącym niezgodności (a literalnie naruszania art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, u.p.z.p.), między ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazanym w skardze, a Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrzanów. Zdaniem organu gminy w rozpatrywanym przypadku również nie został naruszony przepis art. 9 ust. 4 tej ustawy, stanowiący o wiążącym dla organów gminy charakterze ustaleń studium przy sporządzaniu planów miejscowych. Należy podnieść, że w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium uikzp to dokument kierunkowy, o zdecydowanie większym stopniu ogólności niż plan miejscowy, o bardziej lub mniej określonych (w zapisach danego studium) zasadach jego relacji z planem miejscowym, w tym "elastyczności", czyli określonych w tym dokumencie możliwości dopuszczeń do uszczegółowienia, dookreślenia poszczególnych przeznaczeń terenu i ich zakresu. Ponadto w wielu przypadkach szczególną rolę mają przepisy odrębne, związane z charakterem obszaru - w niniejszej sprawie, jest to rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r. Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i jest uchwalany przez radę gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art, 20 ust. 1 upzp). Plan miejscowy i studium stanowią różne, zupełnie odmienne dokumenty. Nie można ich porównywać w taki sposób, że założy się ich tożsamość treściową. Przyznana jednostce samorządu terytorialnego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, wyrażana w planie zagospodarowania, musi mieścić się w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r., II OSK 2460/12, LEX Nr 1351346). Z powyższych względów i zgodnie z ww. przesłankami w planie objętym skargą dokonano uszczegółowienia rozwiązań planistycznych, przy czym to uszczegółowienie zostało oparte na regulacjach obowiązującego Studium. W związku z tym pomimo, że zdaniem skarżącego teren w Studium "miał charakter inwestycyjny", to wydzielenie terenu zieleni w ramach WMW, poprzedzone stosownymi analizami obowiązującego Studium, jest zgodne z jego ustaleniami. Studium przewiduje bowiem możliwość realizacji terenów funkcjonalnych przeznaczonych pod zieleń publiczną oraz pozostałe tereny zieleni. Ponadto wg ustaleń Kierunków Studium w pkt 2.3.2. wskazane zostały: "Tereny ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenów’’, wśród których wymieniony został obszar w strefie sanitarnej cmentarza, dla którego zapisano, że: "Ograniczenia dla zabudowy wynikają z przepisów odrębnych, dotyczących cmentarzy" (Załącznik nr 3 - część II Kierunki i polityka przestrzenna na str. 18-19), Na załączniku nr 4 do uchwały (rysunek studium) wrysowana jest strefa ochronna cmentarza. W zakresie poszerzenia terenów z możliwością zabudowy o charakterze nienaruszającym przepisy sanitarne przyjęto rozwiązania kompromisowe, częściowo uwzględniające oczekiwania Skarżącego jak i innych właścicieli nieruchomości w strefie cmentarza. Warto podnieść, że niektórzy właściciele (ale nie skarżący) takie rozwiązania zaakceptowali, co znalazło wyraz w pismach Pana B.Rz. z dnia 17 lipca 2023 r.. Pani E.Ś. z dnia 2 sierpnia 2023 r., Pana D.P. z dnia 2 sierpnia 2023 r., złożonymi w trakcie 3-go wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Na początkowym etapie projektu planu (1 i 1! wyłożenie do publicznego wglądu) działki ozn. nr [...] w całości znajdowały się w terenie zieleni nieurządzonej. W trakcie II wyłożenia planu Skarżący nie złożył żadnej uwagi do wykładanego projektu planu. Po drugim wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wprowadzono zmiany, poprzez poszerzenie terenów parkingów (3KP), które miało uzasadnienie przestrzenne i funkcjonalne i wynikało z potrzeby zapewnienia i uporządkowania terenów przed cmentarzem parafialnym, który jest "wizytówką" gminy o wartości kulturowej i wpisany jest do Gminnej Ewidencji Zabytków. Tym samym działki Skarżącego w części zostały przeznaczone pod tereny 3KP. Ponadto Skarżący posiada w sąsiedztwie działki, które w całości przeznaczone zostały w planie pod tereny 16U (tereny usług).
W ocenie organu skarżona uchwała nie narusza także prawa własności skarżącego, a jej przyjęcie nie nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego. Projekt planu był sporządzany z założeniem uwzględnienia w możliwie największym stopniu interesów prywatnych, z zachowaniem ochrony interesu publicznego. Stąd, wobec wnoszonych uwag w trakcie 3 wyłożeń projektu planu do publicznego wglądu, projekt ulegał stosownym modyfikacjom, jeżeli organ sporządzający uznał ku temu przesłanki. W przypadku terenu wskazywanego w skardze Pana R.. nie było możliwe uwzględnienie Jego oczekiwań w całości, z przyczyn opisanych szczegółowo w załączniku nr 1 do Zarządzenia Nr ORG.0050.378.2023 Burmistrza Miasta Chrzanowa o rozpatrzeniu uwag z dnia 24 sierpnia 2023 r. Rada Miejska również uwagi Pana R. K. nie uwzględniła (zał. Nr 2 do uchwały o planie). Podtrzymuje się uzasadnienie zawarte w załączniku nr 1 do Zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta Chrzanowa z dnia 24 sierpnia 2024 r. i dotyczące rozstrzygnięciach uwag, a mianowicie: "Sposób rozpatrzenia uwagi nie był woluntarystycznym rozstrzygnięciem. Interesy prywatne były ważone z interesem publicznym, czego dowodem było dokonanie częściowych zmian w projekcie planu, nie uwzględniających całości oczekiwań właścicieli, ale stanowiących rozsądny kompromis między prawem własności i ekonomicznymi walorami przedmiotowego terenu, a ważnym celem publicznym, aby przedstawiony projekt planu stworzył faktyczną podstawę do ukształtowania ładu przestrzennego w otoczeniu cmentarza. " Uchwalony plan miejscowy nie narusza zasady proporcjonalności i równości, gdyż jego sporządzenie wymagało uwzględnienia i wyważenia różnorodnych interesów i uwarunkowań, w tym, poza prawem własności, wymogów ochrony ładu przestrzennego i ochrony środowiska. Ingerencja w prawo własności skarżącego posiada szczegółowe uzasadnienie, a jej skala została ograniczona do minimum niezbędnego dla realizacji celów planu i nie uniemożliwiła efektywnego zagospodarowania działki. Zgodnie z Wyrokiem WSA IV SA/Po 418/23 z dnia 10 sierpnia 2023 r., cyt.: "Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa.’’ Organ gminy nie stwierdził wskazanych w skardze naruszeń, w tym przekroczenia przez gminę przysługującego jej władztwa pianistycznego i naruszenia prawa własności skarżącego. Organ prawidłowo wyważył dwa interesy - prywatny interes skarżącego oraz interes publiczny, jakim jest ochrona obszaru w strefie sanitarnej cmentarza, co pozwoli na zachowanie proporcji i ładu przestrzennego. Ponownie podnieść należy, iż częściowo uwzględniono oczekiwania skarżącego, jak i innych właścicieli nieruchomości w strefie cmentarza, takie rozwiązania zostały zaakceptowane przez cześć właścicieli nieruchomości, co znalazło wyraz w piśmie złożonym w trakcie 3-go wyłożenia projektu do publicznego wglądu.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad techniki prawodawczej w zakresie wskaźników ilości miejsc parkingowych organ wskazuje, że rodzaj powyższego wskaźnika dostosowany został do szczególnego charakteru usług, co jest powszechną praktyką w gminach, czy większych miastach. W takim przypadku minimum jakie inwestor musi spełnić nie opiera się na powierzchni użytkowej, a na liczbie osób przebywających równocześnie w budynku. Warto podkreślić, że nowe rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 23 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, już . uwzględnia odniesienie wskaźników parkingowych do powierzchni powiązanej z liczbą osób mogących jednocześnie przebywać w budynku, co argumentuje potrzeba bardziej szczegółowego określania liczby dla szczególnych typów funkcji. W związku z powyższym nie można się zgodzić z tezą że zostały naruszone zasady techniki prawodawczej w zakresie §5-§7 uchwały, w których mowa o zwięzłym i zrozumiałam zapisie, bez nadmiernej szczegółowości. Zdaniem organu gminy zapisy są potrzebne i precyzyjnie odnoszą się do zasad parkowania w Chrzanowie. Brak definicji dla pojęcia "miejsca konsumpcyjne" nie jest naruszeniem prawa. W planie wskaźniki parkingowe ustalone dla gastronomii powiązane zostały z miejscami, które należy przewidzieć dla konsumentów, stąd określenie "miejsca konsumenckie", a nie jak napisano w skardze "miejsca konsumpcyjne". W związku z powyższym nie zachodzi sytuacja naruszenia techniki prawodawczej, poza tym zwraca się uwagę na to, że w skardze nie wskazano naruszenia interesu skarżącego regulacjami planistycznymi dotyczącymi wskaźnika miejsc parkingowych.
Jeśli chodzi o definicje wskaźnika wysokości zabudowy, to organ wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami planu definicja wysokości zabudowy zawarta w m.p.z.p w § 5 ust. 1 pkt 15, cyt.: "wysokości zabudowy - należy przez to rozumieć ustaloną w planie maksymalną wysokość budynków w rozumieniu przepisów odrębnych oraz innych obiektów budowlanych, dla których wysokość mierzy się od poziomu najniżej położonego terenu przy obiekcie do najwyżej położonego punktu obiektu budowlanego". Przy formułowaniu definicji celowo rozróżnione zostało pojęcie budynku od pozostałych obiektów, dla których należy w świetle przepisów określić maksymalną wysokość. Pojęcie "wysokości budynku" nie jest tożsame z "wysokością zabudowy". W okresie sporządzania przedmiotowego planu miejscowego definicja "wysokości zabudowy" nie została ustalona w żadnym akcie prawnym. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wysokość budynku została określona w §6, natomiast zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm.), należało ustalić maksymalną wysokość zabudowy, dlatego właściwym było definiowanie szerszego zagadnienia jak "wysokości zabudowy" w pianie miejscowym. Brak rozróżnienia w planie miejscowym między "wysokością zabudowy", a "wysokością budynków" był wielokrotnie wskazywany gminom, w wyrokach sądowych jak i orzeczeniach organów nadzoru, jako istotne naruszenie prawa. Przykładowo na terenie zabudowy usługowej (mieszkaniowej czy i innym przeznaczeniu również) mogą powstawać obiekty budowlane inne niż budynki, m.in. maszty, czy słupy - brak określenia maksymalnej wysokości dla takich obiektów w planie miejscowym spowoduje powstawanie obiektów o dowolnej wysokości, co nie jest zgodne z polityką przestrzenną gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz.1634), dalej p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do kwestii legitymacji skarżącego do wniesienia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Działki nr [...] (KW [...]) i nr [...] ([...]), obr. K. w C. stanowią własność skarżącego. Bezsprzecznie są położone na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.Dokonując oceny legitymacji skargowej Sąd doszedł do wniosku, że skarżący w istocie posiada legitymację do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę bowiem w przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu wpływa na korzystanie z jej nieruchomości.
Jako, że skarga jest dopuszczalna rzeczą Sądu będzie zbadanie, czy skarżona regulacja odpowiada prawu.
W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 977, dalej u.p.z.p) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).
Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08).
Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).
W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p,, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.
W pierwszej kolejności Sąd zbadał prawidłowość trybu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna została opisana w art. 17 u.p.z.p. Analiza dokumentacji planistycznej prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był prawidłowy. Dnia 9 lutego 2021 r. Rada Miejska w Chrzanowie podjęła uchwałę z dnia 9 lutego 2021 r. nr XXIX/290/2021 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] w Chrzanowie (s. 5, tom 1 akt planistycznych). Informacja o przystąpieniu do sporządzenia planu została podana do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia (s. 9, tom 1 akt planistycznych). W toku procedury planistycznej pozyskano opinie i uzgodnienia. Wykaz opinii i uzgodnień zamieszczono na s. 731, tom 2 akt planistycznych). W aktach planistycznych znajduje się także ogłoszenie i obwieszczenie Burmistrza Miasta Chrzanowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz ze strategiczna oceną oddziaływania na środowisko (s. 841, tom 3 akt planistycznych) Projekt m.p.z.p. był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 17.06.2022 r. do 15 lipca 2022 r. oraz przeprowadzono dyskusję publiczną nad przyjętymi rozwiązaniami planu w dniu 27 czerwca 2022 r. (s. 860 i n., s. 980, tom 3 akt planistycznych). Następnie Burmistrz Miasta Chrzanowa rozpatrzył złożone uwagi do projektu planu i rozstrzygnął w tym przedmiocie (s. 990, tom 3 akt planistycznych). Stosownie do stanu procedury planistycznej ponowiono opinie i uzgodnienia, po czym ogłoszono o ponownym wyłożeniu projektu m.p.z.p. do publicznego wglądu (s. 1110, tom 3 akt planistycznych) i przeprowadzono dyskusje publiczną nad przyjętymi rozwiązaniami w dniu 14 listopada 2022 r. (s. 1256, tom 3 akt planistycznych). Następnie Burmistrz Miasta Chrzanowa rozpatrzył uwagi złożone do projektu (s. 1270, tom 3 akt planistycznych). Trzecie wyłożenie planu do publicznego wglądu zostało poprzedzone dokonaniem opinii i uzgodnień w niezbędnym zakresie (s. 1355 i n., tom 4 akt planistycznych). O wyłożeniu projektu m.p.z.p. do publicznego wglądu poinformowano w drodze obwieszczenia (s. 1466, tom 4 akt planistycznych). Ponownie nad projektem odbyła się publiczna dyskusja (s. 1607, tom 4 akt planistycznych), a Burmistrz Miasta i Gminy Chrzanów rozpatrzył złożone uwagi w zakresie wprowadzonych zmian w części tekstowej i graficznej planu (s. 1616, tom 4 akt planistycznych). Dnia 24 października 2023 r. uchwalono m.p.z.p. W dokumentacji planistycznej znajdują się wymagane prawem opracowanie ekofizjograficzne (k. 265, tom 1 akt planistycznych) oraz prognoza skutków finansowych (k. 335, tom 1 akt planistycznych).
Przechodząc do oceny zarzutów skargi Sąd zważył, co następuje. Nieskuteczne okazały się zarzuty dotyczące sprzeczności ze Studium oraz naruszenia zasad techniki prawodawczej. Natomiast w przedmiotowej sprawie skuteczny okazał się zarzut nadużycia władztwa planistycznego.
W skarżonym m.p.z.p. działki skarżącego znajdują się w obszarach oznaczonych symbolem 3KP i 14Z.
Zgodnie z § 24 m.p.z.p. wyznacza się tereny parkingów, oznaczone na rysunku planu symbolem 1KP - 7KP, dla których ustala się:
1) przeznaczenie podstawowe: parkingi, garaże (podziemne, naziemne i nadziemne) dla samochodów osobowych oraz rowerów wraz z urządzeniami budowlanymi i uzbrojeniem terenu niezbędnymi do ich funkcjonowania;
2) jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji:
a) obiektów usług związanych z zagospodarowaniem parkingu,
b) schowki typu self storage,
c) zieleni urządzonej,
d) urządzeń informacyjnych,
e) ciągów pieszych i rowerowych,
f) infrastruktury technicznej.
Z kolei w myśl § 29 m.p.z.p. wyznacza się tereny zieleni nieurządzonej, oznaczone na rysunku planu symbolami 1Z-14Z, dla których ustala się:
1) przeznaczenie podstawowe:
a) zieleń nieurządzona, pełniąca funkcję lokalnych powiązań przyrodniczych, w formie: otwartych terenów trawiastych, zespołów zadrzewień i łąk,
b) zieleń będąca otuliną biologiczną potoku Luszówka i częściowo rzeki Chechło,
c) w terenach 1Z i 2Z oraz 13Z - zieleń wzdłuż cieku naturalnego Luszówka i rzeki Chechło umożliwiająca dostęp do cieku i zabezpieczająca teren dla działań konserwacyjnych;
2)jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji:
a)urządzeń turystycznych, np. dla szlaków turystycznych pieszych i rowerowych,
b)niewydzielonych na rysunku planu dojazdów, ciągów pieszych, tras rowerowych,
c)urządzeń, obiektów i sieci infrastruktury technicznej,
d)budowli i urządzeń wodnych związanych z działaniami przeciwpowodziowymi i przeciwpożarowymi.
2. Dla terenów, o których mowa w ust. 1, ustala się:
1) zakaz lokalizacji nowych budynków;
2) w terenach 8Z-11Z i 14Z możliwość przebudowy, odbudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy, przy zachowaniu parametrów kształtowania zabudowy ustalonych odpowiednio dla terenów MN;
3) w terenach w 8Z-10Z i 14Z - wszelkie działania w zakresie istniejącej zabudowy, o których mowa w pkt 2, powinny uwzględniać ograniczenia w pasie izolującym tereny cmentarne od innych terenów (50m), zgodnie z § 9 pkt 8.
Odnosząc się do przeznaczenia działek skarżącego w Studium to znajdują się one w obszarze oznaczonym symbolem WMN – tereny wielofunkcyjne z dominacją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na s. 12, cz. II Kierunki i polityka przestrzenna Studium wskazano, że dominującą funkcją tych terenów jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Funkcją uzupełniającą są usługi zapewniające obsługę mieszkańców oraz inne usługi, a także istniejące składy i istniejąca drobna produkcja nie kolidujące z funkcją podstawową. Na obszarze tym nie dopuszcza się funkcjonowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wymagana lub może być wymagana, za wyjątkiem inwestycji infrastrukturalnych. W ramach tego wydzielenia możliwe jest wskazywanie w planach zagospodarowania następujących terenów funkcjonalnych: a. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, b. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (istniejącej), c. zabudowy mieszkaniowo-usługowej, d. usług publicznych, e. pozostałych usług, f. istniejących nieuciążliwych składów i produkcji, g. zieleni publicznej, h. pozostałych terenów zieleni, i. terenów sportu i rekreacji, j. terenów urządzeń infrastruktury technicznej - niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania tych terenów, k. komunikacji publicznej i prywatnej. Szczegółowe określenie funkcji i linie rozgraniczające pomiędzy nimi zostaną określone na etapie opracowania planu miejscowego. W obszarze tym, co wynika także z załącznika graficznego do Studium, występują istotne ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenów związane z umiejscowieniem strefy sanitarnej cmentarza (s. 18-19, cz. II Studium, Kierunki i polityka przestrzenna). Ograniczenia te wynikają z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, w szczególności z § 3 tego rozporządzenia. W pasie w odległości 50 m od granicy terenu cmentarza, w którym obowiązuje zakaz sytuowania budynków mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studni, źródeł i strumieni służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych. W pasie w odległości od 50m do 150 m od granicy terenu cmentarza, w którym wszystkie budynki korzystające z wody powinny być podłączone do sieci wodociągowej.
W świetle postanowień Studium było zatem w istocie możliwe wyłączenie w obszarze WMN części terenów spod zabudowy i przeznaczenie ich na inne cele (parkingów i zieleni publicznej).
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia zasad techniki legislacyjnej to po pierwsze należy odnotować pogląd, że nawet ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji, nie może co do zasady stanowić podstawy do uznania, że uchwalając plan miejscowy naruszono zasady jego sporządzania (tak wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2705/16). Jedynie wyjątkowo, gdyby akt stawał się zupełnie nieczytelny i nie nadawał się do stosowania można byłoby rozważać skuteczność takiego zarzutu. Ponadto w przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu wyjaśnienia Gminy odnośnie do użytych pojęć są wystarczające i pozwalają przyjąć, że nie istnieje zagrożenie, o którym wspomniano powyżej. W odpowiedzi na skargę Gmina wyjaśniła, że rodzaj powyższego wskaźnika ilości miejsc parkingowych dostosowany został do szczególnego charakteru usług, co jest powszechną praktyką w gminach, czy większych miastach. W takim przypadku minimum, jakie inwestor musi spełnić nie opiera się na powierzchni użytkowej, a na liczbie osób przebywających równocześnie w budynku. Warto podkreślić, że nowe rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 23 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, już uwzględnia odniesienie wskaźników parkingowych do powierzchni powiązanej z liczbą osób mogących jednocześnie przebywać w budynku, co argumentuje potrzeba bardziej szczegółowego określania liczby dla szczególnych typów funkcji. Z kolei w związku z powyższym nie można się zgodzić z tezą że zostały naruszone zasady techniki prawodawczej w zakresie §5-§7 uchwały, w których mowa o zwięzłym i zrozumiałam zapisie, bez nadmiernej szczegółowości. Zdaniem organu gminy zapisy są potrzebne i precyzyjnie odnoszą się do zasad parkowania w Chrzanowie. Brak definicji dla pojęcia "miejsca konsumpcyjne" nie jest naruszeniem prawa. W planie wskaźniki parkingowe ustalone dla gastronomii powiązane zostały z miejscami, które należy przewidzieć dla konsumentów, stąd określenie "miejsca konsumenckie", a nie jak napisano w skardze "miejsca konsumpcyjne". Organ wyjaśnia, że zgodnie z ustaleniami planu definicja wysokości zabudowy zawarta w m.p.z.p. w §5 ust. 1 pkt 15, cyt.: "wysokości zabudowy - należy przez to rozumieć ustaloną w planie maksymalną wysokość budynków w rozumieniu przepisów odrębnych oraz innych obiektów budowlanych, dla których wysokość mierzy się od poziomu najniżej położonego terenu przy obiekcie do najwyżej położonego punktu obiektu budowlanego". Przy formułowaniu definicji celowo rozróżnione zostało pojęcie budynku od pozostałych obiektów, dla których należy w świetle przepisów określić maksymalną wysokość. Pojęcie "wysokości budynku" nie jest tożsame z "wysokością zabudowy". W okresie sporządzania przedmiotowego planu miejscowego definicja "wysokości zabudowy" nie została ustalona w żadnym akcie prawnym. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wysokość budynku została określona w §6, natomiast zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm.), należało ustalić maksymalną wysokość zabudowy, dlatego właściwym było definiowanie szerszego zagadnienia jak "wysokości zabudowy" w pianie miejscowym. Brak rozróżnienia w planie miejscowym między "wysokością zabudowy", a "wysokością budynków" był wielokrotnie wskazywany gminom, w wyrokach sądowych jak i orzeczeniach organów nadzoru, jako istotne naruszenie prawa. Przykładowo na terenie zabudowy usługowej (mieszkaniowej czy i innym przeznaczeniu również) mogą powstawać obiekty budowlane inne niż budynki, m.in. maszty, czy słupy - brak określenia maksymalnej wysokości dla takich obiektów w planie miejscowym spowoduje powstawanie obiektów o dowolnej wysokości, co nie jest zgodne z polityką przestrzenną gminy.
Jeśli chodzi o nadużycie władztwa planistycznego przypomnieć należy, że Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Cele powinny być osiągane przy pomocy optymalnych środków. Jeśli dla ochrony danego celu można wskazać środki mniej restrykcyjne, należy sięgnąć właśnie do tych środków mniej restrykcyjnych, aby nie narazić się na zarzut podjęcia działań nieproporcjonalnych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że w świetle Studium zasadne jest generalne założenie Gminy, oparte na uwarunkowaniach tego obszaru, o ograniczeniu zabudowy mieszkaniowej i usługowej i wprowadzenie w obszarze strefy sanitarnej cmentarza terenów KP i Z (parkingi i zieleń nieurządzona). Takie rozwiązanie pozwoli na zachowanie wokół cmentarza strefy wolnej od zabudowy oraz będzie chroniło otoczenie cmentarza wpisanego do gminnej ewidencji zabytków. Przy czym z dokumentacji planistycznej wynika, że z punktu widzenia realizowanych celów publicznych zarówno przeznaczenie KP (parkingi), jak i Z (zieleń) nadają się w ocenie Gminy do osiągniecia tego celu. Zatem, z punktu widzenia realizacji celu publicznego tereny KP lub Z są adekwatne. Inaczej jednak jest z perspektywy interesu indywidualnego, bowiem wyznaczenie obszarów oznaczonych symbolem KP oznacza mniejszą, zaś oznaczonych symbolem Z większą ingerencję w sferę prawa własności jednostki. Zarzuty skarżącego wiążą się ściśle właśnie z rozgraniczeniem na jego działkach terenów o funkcji KP na rzecz terenów oznaczonych symbolem Z, w sytuacji, gdy nie było ku temu wyraźnych podstaw. W ocenie Sądu Gmina przekroczyła władztwo planistyczne, a wprowadzone regulacje pozostają nadmierne (nieproporcjonalne) do zamierzonego celu. Skoro tereny KP i Z w jednakowy sposób nadają się do realizacji postulatu ograniczania zainwestowania wokół cmentarza (z uwagi na to, że jest to strefa sanitarna oraz, że cmentarz jest wpisany do GEZ), to gmina ustanawiając tereny zielone na działkach skarżącego powinna uzasadnić dlaczego ustanowiono tereny zieleni, a nie tereny KP, odnosząc się do uwarunkowań przestrzennych i zagospodarowania terenu.
W przypadku działki [...] zauważyć należy, że jest tam budynek gospodarczy Zgodnie z planem może być m.in. wyremontowany, ale zważywszy na to, co może powstać w terenie Z w świetle § 29 m.p.z.p., jego pozostawienie czy nawet ewentualne wyremontowanie niczemu służyć nie będzie. W zasadzie staje się on wraz z wejściem w życie planu i ustanowienie terenów 14Z bezużyteczny. Zatem z punktu widzenia interesu prywatnego istnieją argumenty za zmianą przeznaczenia, przy jednoczesnej możliwości zrealizowania interesu publicznego (skoro KP jest równie dobre dla realizacji celu eksponowania i braku zabudowy wokół cmentarza).
W przypadku zaś działki [...] w ocenie Sądu nie jest pozbawiony znaczenia argument, że działka stanowi całość gospodarczą z terenami położonymi w terenach usługowych i mieszkaniowych. Skoro zatem KP i Z równie dobrze nadają się do realizacji celu ogólnego, to organ powinien rozważyć interes prywatny także w tym kontekście. Argumenty o naruszeniu kompromisu z innymi właścicielami oraz o posiadaniu już wielu innych działek w obszarze usług nie są zdaniem Sądu przekonywujące w kontekście przeznaczenia tej konkretnej działki. Sąd zapoznał się z protokołem dyskusji publicznej w dniu 3 lipca 2023 r. nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie planu (k. 1608 i n., tom 4 akt planistycznych). Nie wynika z niego, aby szczególne uwarunkowania obu działek były rozważane w kontekście możliwości realizacji celu ogólnego, w szczególności wyważenia interesu ogólnego i interesu indywidualnego.
Wobec powyższego orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie 797 zł złożyły się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł; koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2017 r., poz. 1797) i opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa 17 zł.