II SA/Kr 200/17

II SA/Kr 200/17 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2017-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1774
art.136, art.137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 77 par. 1, art.107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skarg Gminy Miejskiej [...] oraz Stowarzyszenia [...] w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 21 grudnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] w K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta Krakowski decyzją z 29 sierpnia 2016 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku K. W., orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,0034 ha, nr [...] o pow. 0,1444 ha, nr [...] o pow. 0,0589 ha i nr [...] o pow. 0,0070 ha, objętych księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...] m. Kraków, w granicach parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. [...] na rzecz K. W. w całości oraz o zobowiązaniu K. W. do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 340,24 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, jak również o sposobie i terminie zapłaty tej kwoty.
Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 5 ust. 4, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1-3 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej "u.g.n." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.".
W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z 9 marca 2000 r. J. K. wystąpiła do Urzędu Miasta Krakowa z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej parceli l. kat. [...] obj. lwh [...] b. gm. kat. [...].
W wyniku przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta Krakowa decyzją administracyjną z dnia 10 czerwca 2003 r. nr [...] orzekł w punkcie 1 o odmowie zwrotu działek: nr [...] o pow. 0,1444 ha, nr [...] o pow. 0,0034 ha, nr [...] o pow. 0,0589 ha i nr [...] o pow. 0,0070 ha, poł. w obr. [...] m. Kraków, odpowiadających części byłej parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. [...] na rzecz J. K. oraz w punkcie 2 o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,1289 ha poł. w Krakowie, obręb [...] odpowiadającej części byłej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...].
Wojewoda Małopolski ostateczną decyzją z dnia 5 grudnia 2003 r. nr [...] uchylił zaskarżona decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 10 czerwca 2003 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ drugiej instancji wskazał, iż w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 podjętej w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzono, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, jednocześnie sprawujący funkcje starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. W konsekwencji wyłącza to możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.
Mając na uwadze, iż właścicielem wnioskowanej do zwrotu nieruchomości była Gmina Kraków Wojewoda Małopolski wskazał, że przeprowadzone w tym zakresie postępowanie administracyjne i wydanie decyzji dokonane zostało przez organ podlegający wyłączeniu. W tej sytuacji Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 26 § 2 w związku z art. 26 § 3 K.p.a. postanowieniem nr [...] z 5 grudnia 2003 r. wyznaczył Starostę Krakowskiego do załatwienia sprawy.
W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta Krakowski decyzją z dnia 6 października 2005 r. nr [...] orzekł w punkcie 1 o odmowie zwrotu na rzecz J. K. działek: nr [...] o pow. 0,1444 ha, nr [...] o pow. 0,0034 ha, nr [...] o pow. 0,0589 ha i nr [...] o pow. 0,0070 ha, poł. w obr. [...] m. Kraków, w granicach parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. [...] oraz w punkcie 2 o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,1289 ha poł. w obr. [...] m. Kraków, odpowiadającej części byłej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...]
Wojewoda Małopolski decyzją z 3 stycznia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 6 października 2005 r. nr [...]
J. K. wniosła na powyższą decyzję organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy zwrotu działek: nr [...], nr [...], nr [...] li nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2008r. sygn. II SA/Kr 271/08 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja odnosząca się do ustalenia celu i jego realizacji wymaga uzupełnienia. Ponadto Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w której będzie brał udział biegły geodeta, oraz pozyskanie jednoznacznego dowodu potwierdzającego, iż działki będące przedmiotem postępowania powstały z wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...], stanowiącej własność W. G..
Dalej organ I instancji wskazał, że 4 grudnia 1997 r. Oddział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w Krakowie wydał decyzję o zwrocie m. in. działki nr [...] poł. w obr. [...] m. Kraków b. gm. kat. [...] na rzecz J. z G. K. w całości. Powyższa decyzja w dniu 20 grudnia 1997 r. stała się ostateczna. Tym samym już w momencie wydania postanowienia z dnia 5 grudnia 2003 r. nr [...] przez Wojewodę Małopolskiego nie istniała przesłanka do wyłączenia się Prezydenta Miasta Krakowa ze sprawy z ponownego wniosku o zwrot działki nr [...].
Decyzją z 17 grudnia 2014 r. znak [...] Starosta Krakowski orzekł w punkcie 1 o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,0034 ha, nr [...] o pow.0,1444 ha, nr [...] o pow. 0,0589 ha i nr [...] o pow. 0,0070 ha, objętych księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...] m. Kraków, w granicach parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. [...] na rzecz J. K. w całości; w punkcie 2 o zobowiązaniu J. K. do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 17.320,50 zł.
Decyzją z 23 listopada 2015 r. znak [...] Wojewoda Małopolski uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego z 17 grudnia 2014 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji wskazał, iż: "na obecnym etapie postępowania wyjaśniającego i zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego podziela ocenę dokonaną przez Starostę Krakowskiego w zakresie zbędności ww. nieruchomości na cel wywłaszczenia. Natomiast z uwagi na nieprawidłowe wskaźniki zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych w decyzji organu I instancji błędnie została obliczona kwota zwaloryzowanego odszkodowania, do zwrotu której zobowiązana została spadkobierczyni poprzedniego właściciela nieruchomości. Ponadto Wojewoda Małopolski zobowiązał Starostę Krakowskiego do dokonania kwerendy akt znajdujących się w Centralnym Archiwum Wojskowym w W..
Następnie organ I instancji wskazał, że podstawą rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości są przepisy u.g.n., a w szczególności art. 136 i art. 137 powołanej ustawy.
Prawomocnym orzeczeniem Województwa Krakowskiego z dnia 26 października 1929 r. nr [...] wywłaszczono na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w gm. kat. [...] m.in. parcelę l. kat. [...] o pow. 0,3652 ha obj. lwh [...] b. gm. kat. [...] stanowiącą własność W. G. w całości.
W trakcie postępowania nie udało się odnaleźć wskazanego orzeczenia. Pozyskano jednak szereg dokumentów pośrednio opisujących okoliczności i cel wywłaszczenia.
Na podstawie mapy stanu prawnego działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...] m. Kraków, wykonanej przez geodetę uprawnionego ustalono, iż wywłaszczona parcela l. kat. [...] b. gm. kat. [...] stanowi obecnie działki ewidencyjne: nr [...], nr [...], nr [...], i nr [...] poł. w obr. [...] m. Kraków.
Poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości W. G. zmarł. J. K. nabyła spadek po W. G. na podstawie postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] sygn. akt. [...] z [...] września 1950 r. Z kolei w toku niniejszego postępowania zmarła J. K.. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] maja 2015 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłej w dniu 22 lutego 2015 r. J. K. z mocy testamentu notarialnego nabyła w całości wprost wnuczka K. W..
Zatem organ uznał, że z wnioskiem o zwrot wystąpiła osoba uprawniona zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., a odjęcie własności nastąpiło w drodze instytucji wywłaszczenia.
Następnie organ badał, czy wszystkie przesłanki zwrotu zostały spełnione, dokonując także oceny kwestii zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, w świetle wskazanego art. 137 ust. 1 u.g.n.
Zgodnie z obwieszczeniem Starostwa Powiatowego w Krakowie z dnia 13 września 1929 r. w sprawie wywłaszczenia gruntów w gminie kat. [...] pod lotnisko w [...] "(...) Celem komisyjnego ustalenia potrzeby, przedmiotu i rozciągłości wywłaszczenia, zarządzam na zasadzie art. 46 ustawy z dnia 15 lipca 1925 (o zakwaterowaniu wojsk w czasie pokoju oraz art. 23 Rozporządzenia Prezydenta R. P. z dnia 14 maja 1928 r. w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu, w celu budowania i utrzymania w ruchu kolei żelaznych - rozprawę wywłaszczeniową na miejscu w Czyżynach z udziałem znawcy technicznego i stron interesowanych - na dzień 8 października 1929 o godzinie 9-tej rano (...)".
Wywłaszczenie powyższym orzeczeniem nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymania w ruchu kolei żelaznych. Takie zastosowanie podstawy wywłaszczenia przewidywał przepis art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli. Organ przywołał art. 43 oraz art. 10 i art. 11 ww. rozporządzenia.
Wskazał, że konkretny cel jaki miał być zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości ustalono na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu oraz dokumentu "Podział parcel gruntowych" - jako rozszerzenie lotniska wojskowego.
Następnie organ I instancji szczegółowo odtworzył z dokumentów historycznych kolejne przebudowy terenu lotniska w Czyżynach w latach 1910 – 1939 oraz po 1954 r.
Powołując się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", organ opisał jak zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie z 30 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 271/08, w szczególności poprzez opisanie map i zdjęć, szeroko zakrojone poszukiwanie dokumentów celem uzupełnienia materiału dowodowego i przeprowadzenie rozpraw administracyjnych, w tym z udziałem geodety.
Organ powołał się na wyrok WSA w Krakowie z 23 stycznia 2009 r. sygn. II SA/Kr 1118/08 dotyczący analogicznej sprawy (inna działka położona w sąsiedztwie wywłaszczona tym samym orzeczeniem z 26 października 1929 r.).
Dalej organ I instancji wskazał, iż w świetle całości zgromadzonego wyprawie materiału dowodowego zawnioskowane do zwrotu działki, w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...], służyły na cele lotniska cywilnego, zamiast planowanego "poszerzenia lotniska wojskowego", w związku z czym nieruchomości te należało, w ocenie organu I instancji, uznać za zbędne na cel ich wywłaszczenia.
Od tej decyzji odwołania złożyły niezależnie: Gmina Kraków oraz Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K., wnosząc o jej uchylenie.
Gmina Kraków podniosła m.in., że na podstawie przytoczonego w uzasadnieniu decyzji opracowania wykonanego w Zakładzie Geografii Ekonomicznej w K. w lipcu 1962 r. przez M. M. "Monografii Cywilnego Portu Lotniczego Kraków – Czyżyny" ustalono, iż w 1923 roku powstał na wojskowym lotnisku w Rakowicach trzeci w Polsce, po Warszawie i Lwowie, cywilny port lotniczy, a dotychczasowe lotnisko wyłącznie wojskowe, stało się obiektem wojskowo-cywilnym. (...) Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności na podstawie analizy map znajdujących się w aktach sprawy przyjęto, iż zarówno betonowy plac położony bezpośrednio przy hangarze lotniczym jak i nieruchomości położone w strefie przed hangarowej w tym między innymi działki będące przedmiotem niniejszej decyzji, już na początku lat 30-tych stanowiły teren zagospodarowany na cele lotniska. Poza tym z załączonej do niniejszego odwołania notatki służbowej Głównego Inspektora Lotnictwa z 1963 r. skierowanej do Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego wynika, że "Lotnisko Kraków - Rakowice istniało przez 1939 r. jako lotnisko wojskowe i komunikacyjne o nawierzchni trawiastej. (...)".
Prezydent Miasta Krakowa przywołał wyroki WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 270/08 z 14 października 2008 r. i sygn. akt. II SA/Kr 978/08 z 20 listopada 2011 r., w których ww. Sąd stwierdzał, że przedmiotowy teren był niezbędny dla poszerzenia przestrzeni lotniska wojskowego oraz że budowa lotniska cywilnego nastąpiła w ramach infrastruktury lotniska wojskowego i po uzgodnieniu tej inwestycji z odpowiednimi władzami wojskowymi jak również, iż "materiały zgromadzone w tej sprawie pokazują, że pod względem rodzajowym nie nastąpiło odstąpienie od zamierzonego celu wywłaszczenia. Rozbudowa lotniska wojskowego nastąpiła w zwartym kompleksie. Ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wojskowych, które wymagały rozbudowy, znajdowały się obiekty lotniska cywilnego, skutkowało to koniecznością ich przeniesienia na obrzeża zasadniczego lotniska wojskowego. Słusznie więc wywodzi Wojewoda, że przeniesienie tych obiektów i wywłaszczenie nieruchomości pod ich realizację było spowodowane rozbudową lotniska wojskowego i dlatego tak został sformułowany cel wywłaszczenia." Prezydent Miasta Krakowa podniósł również, że zrealizowanie lotniska cywilnego zamiast poszerzenia lotniska wojskowego powinno być traktowane jako dopuszczalna modyfikacja celu wywłaszczenia, nie zaś jako zmiana celu wywłaszczenia. Wątpliwości strony odwołującej budzi również wysokość zwaloryzowanego odszkodowania.
Z kolei Stowarzyszenie [...]" w K. zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 10 § 1 K.p.a. przez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu; art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy; art. 81 K.p.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych w sytuacji gdy strona nie miała możliwości odniesienia się do przedmiotowych okoliczności; art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez jej niezastosowanie i brak ustalenia wartości nieruchomości z uwzględnianiem dokonywanych na nią nakładów powodujących zwiększenie wartości nieruchomości; art. 140 ust. 2 i 4 u.g.n. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak ustalenia w uzasadnieniu decyzji czy organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego w kwestii zwiększenia lub zmniejszenia wartości zwracanej nieruchomości oraz w zakresie wartości nieruchomości wyliczonej na dzień jej zwrotu; art. 140 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak ustalenia w uzasadnieniu decyzji sposobu i podstawy waloryzacji; art. 142 ust. 1 u.g.n. poprzez brak ustalenia terminu zwrotu nieruchomości; art. 141 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 107 § 2 K.p.a. poprzez brak ustalenia w decyzji informacji o sposobie zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 21 grudnia 2016 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego.
Organ II instancji stwierdził, iż w omawianej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez których zaistnienia nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiła uprawnione do tego osoba, tj. K. W., co potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy stosowne dokumenty. Po drugie zaś, ww. nieruchomość może zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu u.g.n., gdyż jej nabycie nastąpiło na mocy orzeczenia Województwa Krakowskiego z 26 października 1929 r. znak [...], wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych (Dz.U. Pr. Austr. Nr 30) - zgodnie z art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r. Nr 23, poz. 202).
Natomiast w kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia organ odwoławczy wskazał, iż w tym zakresie podziela ocenę dokonaną w zaskarżonej decyzji Starosty Krakowskiego.
Wojewoda Małopolski zwrócił uwagę na pogląd prawny zawarty w wydanym w analogicznej sprawie wyroku WSA w Krakowie z 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1118/08, dotyczącej nieruchomości, która również została wywłaszczona na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w Czyżynach ww. orzeczeniem Województwa Krakowskiego z 26 października 1929 r. znak [...], zgodnie z którym parcela wskazana w tym wyroku została wywłaszczona na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w Czyżynach, co przemawia za uznaniem, iż funkcjonujący do momentu wybuchu II wojny światowej port lotniczy w Czyżynach był w istocie lotniskiem cywilnym, a tym samym nie można uznać go za realizację celu wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem Województwa Krakowskiego z 26 października 1929 r. znak [...] tj. poszerzenie lotniska wojskowego w Czyżynach. W powołanym orzeczeniu ww. Sąd wskazał, że "nie ma tożsamości między wywłaszczeniem terenu na cele lotniska wojskowego, a wywłaszczeniem na cele lotniska cywilnego lub na cele cywilne istniejącego lotniska".
Organ odwoławczy zauważył, iż choć ww. orzeczenie WSA w Krakowie nie wiąże formalnie organów rozpatrujących niniejszą sprawę, gdyż to nie na jej gruncie ono zapadało, to okoliczność, że zostało ono wydane w sprawie o zbieżnym stanie faktyczno-prawnym, gdyż dotyczyło nieruchomości, która położona jest w sąsiedztwie działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], biorąc pod uwagę autorytet orzeczniczy sądów administracyjnych, nie może ono pozostać bez wpływu na ocenę realizacji celu wywłaszczenia również w przedmiotowym postępowaniu.
Organ II instancji podniósł jednocześnie, iż na zasadność powyższego stwierdzenia zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia nie ma wpływu wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 13 marca 2014 r., sygn.: P38/11. Skoro bowiem w przedmiotowej sprawie w ogóle nie można mówić o zrealizowaniu celu wywłaszczenia określonego jako "poszerzenie lotniska wojskowego", gdyż funkcjonujące na tym obszarze lotnisko miało charakter cywilny, to wykładnia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, zaprezentowana w tym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, pozostaje bez wpływu na uznanie przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel jej wywłaszczenia.
W dalszej kolejności Wojewoda Małopolski uznał działki: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...] m. Kraków za zbędne na cel wywłaszczenia oraz ustalił, że wobec braku przeszkód prawnych działki te nadają się do zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. obr. [...], m. Kraków stanowią własność Gminy Kraków, części działek [...], nr [...] i nr [...] objęte są umową użyczenia nieruchomości zawartą między Gminą Kraków, a M. M., zaś działka nr [...] objęta jest umową dzierżawy pomiędzy Gminą Kraków, a Klubem Sportowym [...] Ponadto organ I instancji wskazał, iż zgodnie z treścią przepisu art. 138 ust. 2 u.g.n.. ww. umowy dzierżawy i użyczenia wygasną z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna.
Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji słusznie wskazał, iż powołując się na brzmienie art. 139 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim się znajduje w dniu jej zwrotu, co oznacza, iż właścicielowi zwracanej działki nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, jak również żądanie odszkodowania za zmianę stanu nieruchomości powstałą po dacie wywłaszczenia.
W związku z zarzutem odwołania Gminy Kraków odnośnie kwoty odszkodowania ustalonego w poprzedniej decyzji zwrotowej, Wojewoda Małopolski ocenił dokonaną przez organ I instancji waloryzację odszkodowania od roku 1950 r. i stwierdził, iż jest ona prawidłowa i zgodna z aktualnie obowiązującą ustawą o gospodarce nieruchomościami.
Odnosząc się do zarzutów Klubu Sportowego [...]" w K., organ odwoławczy zauważył, że ten odwołujący był informowany o stanie sprawy, a zawiadomieniem Starostwa Powiatowego w Krakowie z 4 maja 2016 r. nr [...] poinformowano wszystkie strony, iż został zgromadzony materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji w sprawie, z którym stosownie do przepisu art. 10 § 1 K.p.a. strony mogą się zapoznać w siedzibie organu I instancji.
W kwestii nakładów poczynionych na przedmiotowej nieruchomości organ II instancji wskazał, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych brakuje podstaw, aby przy ustaleniu wysokości odszkodowania przewidzianego w art. 140 ust. 2 u.g.n., uwzględniać nakłady na nieruchomości wynikające z działań, które nie zostały podjęte w związku z realizacją celu wywłaszczenia.
Organ odwoławczy wskazał przy tym, że wbrew twierdzeniom odwołującego, w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż ze względu na niestwierdzenie jakichkolwiek nakładów związanych z realizacją celu, na jaki wywłaszczono przedmiotową nieruchomość (skoro realizacji tego celu w ogóle nie zrealizowano), nie było potrzeby do ustalenia stopnia zwiększenia wartości przedmiotowej nieruchomości.
Ponadto organ II instancji odmówił także zasadności zarzutom dotyczącym braku ustalenia w uzasadnieniu decyzji sposobu podstawy waloryzacji oraz sposobu zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa.
Powołując się na treść przepisu art. art. 142 ust. 1 u.g.n. organ odwoławczy wskazał, że organ nie jest władny do określenia terminu zwrotu nieruchomości, gdyż następuje to z dniem uzyskania przez decyzję przymiotu "wykonalności" po upływie 14 dniowego terminu do wniesienia skargi, bądź z dniem prawomocności orzeczenia oddalającego lub odrzucającego skargę na taką decyzję, jeśli ją wniesiono.
Gmina Miejska Kraków oraz Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. wniosły na powyższą decyzję organu odwoławczego niezależne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Gmina Kraków zarzuciła naruszenie art. 7 i 11 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, iż na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia oraz naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wydania wadliwego orzeczenia o zwrocie nieruchomości.
Stowarzyszenie [...]" z siedzibą w K. zarzuciło naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak dokonania oceny legalności całej decyzji niezależnie od podniesionych zarzutów; art. 10 § 1 K.p.a. przez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału na etapie postępowania odwoławczego; art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy; art. 81 K.p.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych w sytuacji gdy strona nie miała możliwości odniesienia się do przedmiotowych okoliczności; art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i brak ustalenia wartości nieruchomości z uwzględnieniem dokonywanych na nią nakładów powodujących zwiększenie wartości nieruchomości; art. 140 ust. 2 i 4 u.g.n. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak ustalenia w uzasadnieniu decyzji, czy organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego w kwestii zwiększenia lub zmniejszenia wartości zwracanej nieruchomości oraz w zakresie wartości nieruchomości wyliczonej na dzień jej zwrotu; art. 140 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak ustalenia w uzasadnieniu decyzji sposobu i podstawy waloryzacji; art. 142 ust. 1 u.g.n. poprzez brak ustalenia terminu zwrotu nieruchomości; art. 141 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 107 § 2 K.p.a. poprzez brak ustalenia w decyzji informacji o sposobie zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa.
Strony skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.
Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. wniosło ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedziach na skargi Wojewoda Małopolski wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a., na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Kr 200/17 oraz II SA/Kr 295/17 i postanowił prowadzić je pod wspólną sygn. akt II SA/Kr 200/17. Powyższy przepis stanowi, że sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą.
Sąd postanowił o połączeniu tych dwóch spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, bowiem obie strony skarżące zaskarżyły odrębnie tę samą decyzję. Ponieważ obie skargi mogłyby być objęte jedną skargą, uzasadnione było więc połączenie obu postępowań sądowych, wszczętych odrębnymi skargami, do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia.
W piśmie z 26 czerwca 2017 r. uczestniczka postępowania K. W. wniosła o oddalenie skarg. Na poparcie swojego stanowiska przywołała orzeczenia sądów administracyjnych, w tym orzeczenia NSA i WSA w Krakowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.
Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skargi są zasadne, choć nie wszystkie zawarte w nich zarzuty podlegają uwzględnieniu.
Jednakże zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu i instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym usunięcie ich z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2016 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 29 sierpnia 2016 r., znak [...], orzekającą o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako : nr [...] o pow. 0,0034 ha, nr [...] o pow. 0,1444 ha, nr [...] o pow. 0,0589 ha i nr [...] o pow. 0,0070 ha, objętych księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...] m. Kraków, w granicach parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. [...], na rzecz K. W. oraz o zobowiązaniu ww. osoby do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwoty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w łącznej wysokości 340,24 zł, jak również o sposobie i terminie zapłaty tej kwoty.
Podstawowy przedmiot sporu pomiędzy stronami skarżącymi, a Wojewodą Małopolskim stanowiła kwestia realizacji celu wywłaszczenia i w konsekwencji kwestia oceny wystąpienia przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Sąd w tym miejscu wskazuje, że przedmiotem rozpoznania przez WSA w Krakowie były już niemal tożsame sprawy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z terenu byłej gminy katastralnej Czyżyny, w których Sąd wyraził pogląd, że teren wywłaszczonej nieruchomości nie został w żaden sposób wykorzystany ani zagospodarowany na cel publiczny wynikający z celu wywłaszczenia (por. wyroki WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 922/16, II SA/Kr 104/16, II SA/Kr 876/15, II SA/Kr 1118/08 – wszystkie powołane wyroki dostępne na stronie www. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z drugiej strony należy wskazać, że w tej kwestii były też wydane prawomocne, a przy tym prezentujące odmienny pogląd, wyroki sądów administracyjnych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 13 marca 2001 r. sygn. II SA/Kr 1988/00, wyroki WSA w Krakowie z 14 października 2008 r. sygn. II SA/Kr 270/08 oraz z 20 listopada 2011 r. sygn. II SA/Kr 978/08, a także wyrok NSA z 8 marca 2017 r. sygn. I OSK 1958/16).
Trzeba przy tym podkreślić, że przywołany przez organy wyrok WSA w Krakowie z 23 stycznia 2009 r. sygn. II SA/Kr 1118/08, od którego skargi kasacyjne zostały oddalone wyrokiem NSA z 3 lutego 2010 r. sygn. I OSK 522/09, wprawdzie odnosił się do gruntu, który początkowo stanowił jedną dawną parcelę katastralną l. kat. [...] b. Gm. Kat. [...], ale okoliczność ta w żaden sposób nie powodowała, że wyrok ten – z tej właśnie tylko przyczyny – winien w sprawie niniejszej odgrywać szczególne znaczenie.
Wyjaśnić zatem należy, że żaden z ww. wyroków (poza wyrokiem z 30 czerwca 2008 r. sygn. II SA/Kr 271/08, w którym odniesiono się jedynie do niewystarczającego wyjaśnienia sprawy, nie przesądzając oceny przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia) nie wiązał prawnie w niniejszej sprawie organów, jak i Sądu orzekającego. Mamy zatem do czynienia z sytuacją wielości wyroków, zawierających odmienne oceny prawne, a które zostały wydane w podobnych sprawach i dotyczyły generalnie jednego obszaru objętego jednym aktem wywłaszczeniowym.
Biorąc pod uwagę powyższe rozbieżne orzeczenia, skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że chociaż już w odwołaniu od decyzji I instancji skarżąca Gmina Kraków powołała się na wyroki WSA w Krakowie z 14 października 2008 r. sygn. II SA/Kr 270/08 i z 20 listopada 2011 r. sygn. II SA/Kr 978/08, w których wyrażono odmienny pogląd - co do celu wywłaszczenia i jego realizacji - od oceny zawartej w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. II SA/Kr 1118/08, Wojewoda Małopolski do kwestii owej rozbieżności poglądów w ogóle się nie odniósł w kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji.
Organ ograniczył się bowiem jedynie do odwołania się do treści jednego z wyroków, który zapadł w przedmiocie omawianej materii.
Zaskarżona decyzja przytacza treść decyzji Starosty Krakowskiego, w pozostałych kwestiach odwołując się do treści wspomnianego wyżej wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. II SA/Kr 1118/08 tak, jakby w tej sprawie wyrok ten miał moc prawnie wiążącą. Organ nie dokonał natomiast szczegółowej analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy w kontekście zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Z tych powodów należało uznać, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a naruszenie to ma charakter istotny.
Oceniając ponownie zaistnienie przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia, organy powinny zwrócić uwagę na pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 marca 2017 r. sygn. I OSK 1958/16 i szczególną specyfikę rozpoznawanej sprawy. Wyraża się ona zaś w tym, iż przedmiotowa sprawa dotyczy wywłaszczenia dokonanego jeszcze w 1929 r., a zatem przed niemalże wiekiem. Z uwagi zaś na tak znaczny upływ czasu (w tym brak samego orzeczenia wywłaszczającego), a także fakt, iż w 1939 r. wybuchła II Wojna Światowa, która z oczywistych względów wpłynęła na sytuację w Państwie, okoliczności takie, jak cel wywłaszczenia oraz związana z nim jego realizacja, mogą być w tym przypadku ustalane jedynie w oparciu o nieliczne dowody pośrednie. Skutkuje to m. in. tym, że w powołanych wyżej wyrokach cel wywłaszczenia był tak różnie określany. Generalnie jednak wiązał się on z budową (przebudową, poszerzaniem) lotniska, którego charakter był sporny (wojskowe, cywilne, czy cywilno-wojskowe). Świadczy o tym zresztą treść wytycznych, zawartych w wyroku NSA z 3 lutego 2010 r. sygn. I OSK 522/09, czyli w wyroku, w którym oddalono skargi kasacyjne od wyroku WSA w Krakowie z 23 stycznia 2009 r. sygn. II SA/Kr 1118/08. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że (cyt.): "W przedmiotowej sprawie celem postępowania dowodowego ma być ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. W przypadku gdyby nie wynikało to wprost ze zgromadzonego materiału dowodowego, organy administracji publicznej powinny uzasadnić, dlaczego ich zdaniem przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości dla potrzeb lotnictwa cywilnego nie oznacza zmiany celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu." Podkreślić trzeba zatem, że ww. wyrok nie przesądzał w sposób kategoryczny o tym, czy w rozpoznawanej wówczas przez Sąd sprawie, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
Nawiązując zaś do wypowiedzi NSA z wyroku z 8 marca 2017 r. sygn. I OSK 1958/16, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę także akcentuje, że z uwagi na bezsporny postęp myśli technologicznej, jaki nastąpił pomiędzy datą wywłaszczenia, a czasami obecnymi, nie można takiej samej miary stosować do lotnisk, które powstawały w latach 20-tych i 30-tych ubiegłego wieku, jak do lotnisk budowanych aktualnie. Jest rzeczą oczywistą dla wszystkich, że w tamtym czasie w Polsce zarówno ilość samolotów pasażerskich, jak i wojskowych, a także ich wymagania techniczne, a co za tym idzie, wymagania dotyczące lotnisk, są nieporównywalne z obecnymi. Z tego powodu, chociaż dawne przepisy prawne – ze względów w pełni zrozumiałych - różnicowały podział na lotniska cywilne i wojskowe, to jednak należy wspomnianą wyżej specyfikę w niniejszej sprawie uwzględnić. Decydujące bowiem w tej sytuacji znaczenie ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania (rozbudowania, poszerzenia) lotniska. Okoliczność zaś, kto był w danym momencie jego dysponentem i jaki zakres ta dyspozycja miała – w realiach analizowanego stanu faktycznego - jest rzeczą wtórną.
Wskazać w tym miejscu należy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne oceniając legalność decyzji wydanych w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wielokrotnie, a zwłaszcza w ostatnich latach, odwoływało się do pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia, traktując go jako sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji, a poddano go jedynie pewnej zmianie. Kategoria ta ma z pewnością charakter ocenny, tym niemniej może mieć ona zastosowanie w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza gdy cel wywłaszczenia dotyczył dużych założeń lub inwestycje były planowane jako wieloletnie czy wieloetapowe (vide: wyroki NSA z 18 grudnia 2014 r. sygn. I OSK 1417/13, z 27 listopada 2014 r. sygn. I OSK 846/13, z 9 marca 2016 r. sygn. I OSK 1281/14, z 20 stycznia 2016 r. sygn. I OSK 1186/15 oraz I OSK 3237/14).
Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Taka regulacja w przedmiocie określenia zakresu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznacza, że roszczenie to przysługuje także w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Istotne jest bowiem to, czy nieruchomość była objęta wywłaszczeniem, bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy własność została odjęta na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, czy też przepisów dawnych, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany.
Regulacja ta oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, oceniany w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie został) zrealizowany. Określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Użycie w omawianym przepisie sformułowania "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot nie będzie mogło być uwzględnione. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ.
W tej sprawie podstawowym obowiązkiem organów dla rozstrzygnięcia żądania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej parceli gruntowej (nieruchomości) było dokonanie ustalenia, na jaki cel przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona oraz czy nastąpiło użycie wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w akcie (orzeczeniu) o jej wywłaszczeniu.
Organy orzekające w sprawie na podstawie dowodów zasadnie przyjęły, że celem wywłaszczenia przedmiotowej parceli gruntowej (obecnie działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]), które nastąpiło na mocy orzeczenia Województwa Krakowskiego z dnia 26 października 1929 r. znak [...] o wywłaszczeniu kompleksu gruntów na cel rozszerzenia lotniska wojskowego, było "rozszerzenie lotniska wojskowego w Czyżynach".
Wprawdzie w aktach sprawy nie ma samego orzeczenia z dnia 26 października 1929 r. znak [...], jednakże cel tego wywłaszczenia pośrednio wynika z innych dokumentów zebranych przez organy administracji. W szczególności wywłaszczenie ww. terenu na cel wojskowy ("rozszerzenie lotniska wojskowego") wynika z wniosku Oddziału Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej do Sądu Powiatowego w K. z dnia 10 grudnia 1930 r. numer [...]
W tej sprawie organy administracji uzyskały dokument wydany przez Urząd Katastralny w Krakowie z dnia 11 maja 1933 r., stanowiący podział parcel gruntowych wywłaszczonych pod rozszerzenie lotniska wojskowego w gminie katastralnej [...] z którego wynika, że podział obejmował między innymi także parcelę l. kat. [...]. Potwierdzenie wywłaszczenia ww. parceli na cele budowy lotniska wojskowego jest także uwierzytelniona kserokopia kart: A, B i C lwh [...], w której parcela l. kat. [...] b. gm. kat. [...] była wpisana przed datą wywłaszczenia, stanowiąc własność W. G. oraz odpis z lwh [...] "informacja z księgi wieczystej dawnej", do której m. in. parcela l. kat. [...] b. gm. kat. [...] została przełączona po wywłaszczeniu i w której jako właściciela ujawniono Skarb Państwa.
Także i pozostałe dowody zgromadzone w sprawie przez organy (zwłaszcza przez organ I instancji) nie pozostawiają wątpliwości, że wywłaszczenie w 1929 r. parceli l. kat. [...] nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa na cel lotniska wojskowego.
W ocenie Sądu organy rzetelnie ustaliły, że celem wywłaszczenia było przeznaczenie ww. parceli gruntowej pod lotnisko wojskowe, a zrealizowano na niej lotnisko cywilne. Brak jednak było podstaw do uznania przez organy, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w orzeczeniu o jej wywłaszczeniu. W oparciu bowiem o materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie organy błędnie oceniły sposób wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości przez zrealizowanie elementów lotniska cywilnego i jego infrastruktury, jako niebędący dopuszczalną modyfikacją celu poszerzenia lotniska wojskowego.
Niewątpliwie ustalenie stanu faktycznego koniecznego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy mogło nastąpić i nastąpiło za pomocą różnorodnych środków dowodowych, w tym opracowań historycznych, zwłaszcza w przypadku niemożliwości pozyskania dowodów bezpośrednich. Opracowania historyczne wymagają posłużenia się przez organ domniemaniami faktycznymi, a domniemania te muszą być logiczne i opierać się na szczególnie starannym omówieniu dostępnych organowi źródeł. Takie postępowanie dowodowe zostało w tej sprawie przeprowadzone, a wnioski wysnute z opracowań "Monografia Cywilnego Portu Lotniczego Kraków – Czyżyny" oraz "Atlasu Lotnisk Polskich" są logiczne i przekonujące. Lotnisko Kraków-Czyżyny, funkcjonujące do wybuchy II wojny światowej, miało charakter portu lotniczego cywilnego.
Trafnie organy w tej sprawie ustaliły, że na wywłaszczonej nieruchomości nie powstało lotnisko wojskowe, ani też nie nastąpiło na nim rozszerzenie istniejącego już lotniska wojskowego. Tak wywłaszczony teren nie służył żadnym celom wojskowym i w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu wskazującego na jakikolwiek wojskowe znaczenie tego fragmentu lotniska.
Ze zgromadzonych materiałów wynika, że obszar wywłaszczonej nieruchomości od co najmniej 1929 r. miał stanowić i stanowił teren lotniska cywilnego. Trafnie organy przyjęły, że pomimo wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na cele wojskowe (poszerzenie lotniska wojskowego) w istocie pierwotnym przeznaczeniem ww. działek było wybudowanie lotniska cywilnego.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że cel wywłaszczenia nie może być domniemywany, ani interpretowany w sposób dorozumiany.
W niniejszej sprawie organy winny jednak wziąć pod uwagę, że mimo, iż nie ma tożsamości między wywłaszczeniem terenu na cele lotniska wojskowego, a wywłaszczeniem na cele lotniska cywilnego lub na cele cywilne istniejącego lotniska, to istotne w sprawie jest przede wszystkim zrealizowanie lotniska, bez względu na jego faktycznego dysponenta.
Organy administracji słusznie wskazały na podstawę wywłaszczenia jako ustawę z dnia 18 lutego 1878 r. (Dz. U. P. austr. Nr 30) o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych. Takie zastosowanie podstawy prawnej wywłaszczenia mogło nastąpić na podstawie art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r. Nr 23, poz. 202). Zgodnie z tym przepisem do czasu wydania ogólno-państwowej ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości ze względów wyższej użyteczności, wywłaszczenie w wypadkach przewidzianych w tym rozporządzeniu, następuje: w Warszawie i w województwach: białostockiem, kieleckiem, lubelskiem, łódzkiem, nowogródzkiem, poleskiem, warszawskiem, wileńskiem i wołyńskiem w trybie przewidzianym w dekrecie z dnia 7 lutego 1919 r. w przedmiocie przepisów tymczasowych o wywłaszczeniu na użytek dróg żelaznych i innych dróg komunikacyjnych lądowych i wodnych oraz wszelkich urządzeń użyteczności publicznej (Dz. P. P. P. z 1919 r. Nr 14, poz. 162), w województwach poznańskiem i pomorskiem - w trybie ustawy o wywłaszczeniu własności nieruchomej z dnia 11 czerwca 1874 r. (Zbiór Ust. Prus. str. 221), w województwach: krakowskiem, lwowskiem, stanisławowskiem i tarnopolskiem w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. (Dz. U. P. austr. Nr 30) o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych.
To rozporządzenie o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli określało dopuszczalne cele wywłaszczenia, a tryb tego wywłaszczenia określała ww. ustawa z 18 lutego 1878 r. Zgodnie zaś z art. 43 rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli w drodze wywłaszczenia można było nabywać tereny, przeznaczone na cele określone w artykule 10 punkcie 1 lit. a, b i c oraz w artykule 11 lit. a, a także skrawki gruntów nie nadających się do zabudowania w myśl przepisów obowiązujących lub według planu zabudowania, o ile takie skrawki zostały utworzone przez linie zabudowania. Pomijając dopuszczalność wywłaszczenia skrawków terenów nie nadających się do zabudowania, to w 1929 r. celem wywłaszczeń mogła być:
1) budowa wszelkich arterii komunikacyjnych, razem z urządzeniami pomocniczymi (art. 10 pkt 1 lit. a i art. 11 lit. a rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli);
2) budowa budynków, zakładów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 10 pkt 1 lit. b rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli);
3) budowa placów publicznych, skwerów, parków, ogrodów, placów sportowych i innych podobnych urządzeń, przeznaczonych do użytku publicznego (art. 10 pkt 1 lit. c rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli).
Należy również mieć na uwadze i to, że z dniem 18 maja 1928 r. (17 miesięcy przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu) weszło w życie rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 14 marca 1928 r. o prawie lotniczem (Dz. U. z 1928 r. Nr 31, poz. 294), które w art. 23 przewidywało możliwość wywłaszczenia terenu pod budowę lub powiększenie lotniska. Lotnisko wojskowe nie było tożsamym z lotniskiem cywilnym.
Jednakże mimo, że powyższe przepisy nie zawierały żadnych przeszkód wywłaszczenia na cele lotniska konkretnie opisanego jako cywilne - arterii komunikacyjnej z urządzeniami pomocniczymi bądź urządzeniami przeznaczonymi do użytku publicznego, to niezastosowanie takiego właśnie opisu rozstrzygnięcia w orzeczeniu o wywłaszczeniu, w zestawieniu z faktycznie zrealizowaną inwestycją, nie może odnieść skutku definitywnej oceny braku realizacji celu wywłaszczenia, a winno być zakwalifikowane jako jego modyfikacja.
Należy wskazać, że Sądowi znane są także przywołane wyżej orzeczenia, w których wyrażono odmienny pogląd co do celu wywłaszczenia i jego realizacji - od oceny zawartej w niniejszym wyroku. Jednakże Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku zaprezentowanym w niniejszym uzasadnieniu z powodów w nim przedstawionych.
Podsumowując trzeba wskazać, że skoro teren wywłaszczonej nieruchomości został wykorzystany i zagospodarowany na cel publiczny wynikający ze zmodyfikowanego celu wywłaszczenia, to nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, że jak wynika z akt sprawy, od lat 60-tych XX wieku nie funkcjonuje lotnisko Kraków-Czyżyny i od tego okresu teren ten w istocie nie był wykorzystywany na cele publiczne, poza częściowym jego wykorzystywaniem przez przedsiębiorstwo komunikacyjne, której to okoliczności żadna ze stron nie kwestionuje.
Pomiędzy lotniskiem wojskowym, a lotniskiem cywilnym w przeszłości istniały mniejsze różnice niż obecnie, zarówno w zakresie celów, jak i wymagań infrastruktury technicznej obu rodzajów lotnisk. Lotniska te łączy okoliczność, że na obu lądują i startują samoloty lub inne statki powietrzne. To za mało, aby uznać identyczność celu wywłaszczenia, ale wystarczająco, by uznać za zrealizowanie celu zmodyfikowanego w przypadku, gdy wywłaszczono nieruchomość na realizację lotniska wojskowego, a wybudowano lotnisko cywilne lub odwrotnie. Decydujące bowiem w tej sytuacji znaczenie ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania (rozbudowania, poszerzenia) lotniska. Okoliczność zaś, kto był w danym momencie jego dysponentem i jaki zakres ta dyspozycja miała – w realiach analizowanego stanu faktycznego - jest rzeczą wtórną.
Zmiana sposobu wykorzystania takiej nieruchomości nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację. O modyfikacji można mówić również wówczas, gdyby daną nieruchomość wywłaszczono np. pod budowę pasa startowego dla lotniska, a jej rzeczywiste wykorzystanie dotyczyłoby np. budowy pasa kołowania samolotów lub budowy hangaru lotniczego na lotnisku. Innymi słowy modyfikacja oznacza zmianę wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym cel wywłaszczenia, a nie zmianę samego celu wywłaszczenia. Wywłaszczenie pod lotnisko wykorzystywane wojskowo, a wykorzystanie nieruchomości pod lotnisko wykorzystywane cywilnie to ten sam, choć zmodyfikowany, cel wywłaszczenia.
Wobec stwierdzenia opisanego powyżej uchybienia organu, polegającego na naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w kwestii oceny dowodów w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego niniejszej sprawy, organy prowadząc ponownie postępowanie administracyjne winny - z uwzględnieniem poglądu prawnego wyrażonego przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu – precyzyjnie ustalić wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości i uzasadnić podjęte na gruncie zebranych dowodów ponowne rozstrzygnięcie, odnosząc się do oceny wystąpienia przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia przez pryzmat dopuszczalnej modyfikacji tego celu.
Mając powyższe na uwadze odnoszenie się obecnie przez Sąd do pozostałych zarzutów skarg, w szczególności dotyczących sposobu ustalenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania oraz kwestii poniesionych nakładów, byłoby niecelowe i przedwczesne.
Natomiast odnosząc się do zarzutu Klubu Sportowego [...]" w K. naruszenia art. 10 i art. 81 K.p.a. należy wskazać, że nie był on zasadny. Jak słusznie bowiem organ odwoławczy zauważył, strona była prawidłowo informowana o stanie sprawy, a zawiadomieniem Starostwa Powiatowego w Krakowie z 4 maja 2016 r. nr [...] poinformowano wszystkie strony, iż został zgromadzony materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji w sprawie, z którym stosownie do przepisu art. 10 § 1 K.p.a. strony mogą się zapoznać w siedzibie organu I instancji.
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym usuniecie ich z obrotu prawnego, o czym Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia Klub Sportowy [...] w K. 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez tę stronę skarżącą wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł - wynagrodzenie pełnomocnika adwokata określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).