II SA/KR 2/24

II SA/Kr 2/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-03-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź
Sebastian Pietrzyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 28 ust 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. Sp.k. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 20 października 2023 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postepowania skargę oddala.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. sp. k. – dalej jako "Skarżąca" jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 20 października 2023 roku, znak: WI-I.7840.4.2.2023.MA uchylająca zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr 101/6740.1/2023 z 24 stycznia 2023 r., znak: AU-01-1.6740.1.2886.2017.AGR w zakresie sentencji i w tym zakresie orzekająca, że "decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr 1683/2016 z 22 lipca 2016 r. znak: AU-01-3.6740.1.1134.2016.EKO, została wydana z naruszeniem prawa tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, czyli zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, niemniej jednak odmawia się jej uchylenia z powodu upływu terminu określonego w art. 146 § 1 kpa, tj. od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat", a w pozostałym zakresie utrzymująca zaskarżoną decyzję w mocy.
Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.
W dniu 29 września 2015 Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję nr 2448/2015 o znaku: AU-01-3.6740.1.1827.2015.EKO, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego: budowa placu manewrowego Ośrodka [...] wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obr[...] jedn. ewid. N. H. (aktualnie część działki nr [...] obr[...] jedn. ewid. N. ) przy ul. [...] w K.. Została ona przeniesiona na rzecz nowego inwestora tj. Klub Sportowy [...] na mocy decyzji nr 365/5/2015 z 6 listopada 2015 r. znak: AU-01-3.6740.5.417.2015.EKO.
Kolejno, decyzją z 22 lipca 2016 r. nr 1683/2016 znak: AU-01-3.6740.1.1134.2016.EKO, Prezydent Miasta Krakowa zmienił ostateczną własną decyzję nr 2448/2015 z 29 września 2015 r. znak: AU-01-3.6740.1.1827.2015.EKO, w zakresie zakresu terenowego przedmiotowej inwestycji oraz zatwierdził projekt budowlany obejmujący ww. zmiany, uwzględniający ograniczenie terenu objętego granicami inwestycji o część działki nr [...] obr. [...] K. – N. dla Klubu Sportowego [...]. Wobec niezaskarżenia jej w ustawowym terminie przez strony postępowania stała się ona ostateczna 10 sierpnia 2016 r.
Następnie, w dniu 14 listopada 2016 r. organ I instancji wydał decyzję nr 406/5/2016 znak: AU-01-3.6740.5.373.2016.DSZ, którą przeniesiono pozwolenie na budowę na rzecz nowego inwestora tj. M. Sp. z o.o. Sp.k.
Kolejno, w dniu 6 października 2016 r. do organu I instancji wpłynął wniosek o wznowienie A. J. oraz D. J., w którym wskazano przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Żądanie to dotyczyło ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 2448/2015 z 29 września 2015 r. znak: AU-01-3.6740.1.1827.2015.EKO, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ww. inwestycji oraz dwóch kolejnych, powiązanych z nią decyzji tj. nr 365/5/2015 z 6 listopada 2015 r. znak: AU-01-3.6740.5.417.2015.EKO – dotyczącą przeniesienia oraz nr 1683/2016 z 22 lipca 2016 r. znak: AU-01-3.6740.1.1134.2016.EKO o zmianie pozwolenia na budowę.
Po przeanalizowaniu powyższego żądania, Prezydent Miasta Krakowa działając na podstawie art. 150 § 1 i art. 149 § 3 w związku z art. 61a, art. 147 kpa, wydał w dniu 10 listopada 2016 r. postanowienie znak: AU-01-1.6740.1.1942.2016.KMR, którym odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczna decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 2448/2015 z 29 września 2015 r. znak: AU-01-3.6740.1.1827.2015.EKO, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ww. inwestycji przeniesioną decyzją nr 365/5/2015 z 6 listopada 2015 r. znak: AU-01-3.6740.5.417.2015.EKO zmienioną decyzją nr 1683/2016 z 22 lipca 2016 r. znak: AU-01-3.6740.1.1134.2016.EKO.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia na powyższe orzeczenie, Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, postanowieniem z 7 lutego 2017 r. znak: WI-I.7840.4.43.2016.MG, utrzymał je w mocy.
Po rozpatrzeniu skargi A. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 529/17 uchylił ww. postanowienia (Prezydenta Miasta Krakowa i Wojewody Małopolskiego). W jego uzasadnieniu wskazano, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczył kilku sprawy ponieważ zostało wydanych kilka decyzji, na tą okoliczność stwierdzono iż nie ulega wątpliwości, że nie można łącznie czy też zbiorczo orzekać o wznowieniu lub odmowie wznowienia kilku postępowań administracyjnych, które dotyczą różnych spraw w ujęciu materialnoprawnym. Zwrócono również uwagę, że dotychczasowe orzeczenia obu organów zostały wydane przedwcześnie bez należytego wyjaśnienia czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, którego wznowienia się domaga. Dodatkowo podkreślono że większej analizy wymaga kwestia uciążliwości akustycznej inwestycji oraz ewentualnej kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Mając na względzie powyższe zalecenia sądu, Prezydent Miasta Krakowa żądanie A. J. oraz D. J. rozdzielił na trzy postępowania. Niniejsze postępowanie prowadzone pod znakiem AU-01-1.6740.1.2886.2017.AGR dotyczy decyzji nr 1683/2016 z dnia 22 lipca 2016 r. znak: AU-01-3.6740.1.1134.2016.EKO, zmieniającej decyzję nr 2448/2015 z dnia 29 września 2015 r. znak: AU-01-3.6740.1.1827.2015.EKO.
Ponownie rozpatrując powyższy wniosek, organ I instancji działając na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wydał w dniu 18 grudnia 2017 r. postanowienie o znaku: AU-01-1.6740.1.2886.2017.MDY, którym wznowił postępowanie w powyższej sprawie.
Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, Prezydent Miasta Krakowa wydał w dniu 24 stycznia 2023 r. decyzję nr 101/6740.1/2023 znak: AU-01-1.6740.1.2886.2017.AGR, na podstawie art. 151 § 2, art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 104 kpa, której sentencja brzmi, cyt.: "odmawia się uchylenia decyzji i stwierdza się, że decyzja w sprawie jw. została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 10 k.p.a." W uzasadnieniu tego orzeczenia organ I instancji przeprowadził analizę, z której wynikało, iż powołana we wniosku przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa zaistniała w okolicznościach tej sprawy. Niemniej jednak z uwagi na upływ 5 lat od dnia doręczenia spornej decyzji zmieniającej, niemożliwe jest jej uchylenie."
Od tej decyzji odwołanie w terminie wymaganym dla jego skuteczności złożył inwestor tj. M. Sp. komandytowa reprezentowana przez adwokata G. J.. W złożonym środku zaskarżenia zajęto stanowisko, iż działka wnioskodawców nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.
Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 20 października 2023 roku, znak: WI-I.7840.4.2.2023.MA uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr 101/6740.1/2023 z 24 stycznia 2023 r., znak: AU-01-1.6740.1.2886.2017.AGR w zakresie sentencji i w tym zakresie orzekł, że "decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr 1683/2016 z 22 lipca 2016 r. znak: AU-01-3.6740.1.1134.2016.EKO, została wydana z naruszeniem prawa tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, czyli zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, niemniej jednak odmawia się jej uchylenia z powodu upływu terminu określonego w art. 146 § 1 kpa, tj. od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat", a w pozostałym zakresie utrzymująca zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji zajął stanowisko, iż wnioskujący o wznowienie postępowania tj. A. J. oraz D. J. winni być stronami w postępowaniu zakończonym decyzją nr 1683/2016 z 22 lipca 2016 r. znak: AU-01-3.6740.1.1134.2016.EKO, zmieniającą decyzję nr 2448/2015 z 29 września 2015 r. znak: AU-01-3.6740.1.1827.2015.EKO.
Wojewoda wskazał, że brak uznania za stronę postępowania wnioskodawców w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją zmieniającą pozwolenie na budowę, stanowił o naruszeniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co jednocześnie przesądziło o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
Organ odwoławczy zaznaczył, że w ramach zamierzonej inwestycji przewiduje się zmianę zagospodarowania części terenu działki nr [...] (obecnie fragment terenu/działki nr [...]) zlokalizowanej przy ul. [...] w K. na potrzeby Ośrodka [...], w zakresie zmiany układu utwardzenia części terenu oraz uwolnienie części terenu z zakresu wniosku.
Wnioskodawcy są właścicielami działki nr [...]. Nieruchomość ta bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...] (ówczesny numer) objętą planowanymi pracami. Na dzień wydania spornej decyzji zamiennej, zarówno na terenie inwestycji jak i działki wnioskodawców, obowiązywały postanowienia Uchwały Nr LXXXII/1075/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W. ". Ww. nieruchomości znajdowały się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem U/P tj. tereny usług i obiektów produkcyjnych, składów, magazynów:
1/ przeznaczenie podstawowe:
a/ obiekty związane z produkcją, wytwórczością i przetwórstwem,
b/ obiekty magazynowe, składowe, hurtownie,
c/ budynki administracyjne,
d/ obiekty usług z zakresu handlu detalicznego, rzemiosła,
2/ przeznaczenie dopuszczalne:
a/ zaplecze socjalne,
b/ obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej,
c/ drogi dojazdowe, miejsca postojowe, place parkingowe,
d/ zieleń urządzona.
Zatem z powyższego wynika, że przepisy prawa miejscowego w dacie wydawania spornej decyzji zmieniającej, umożliwiały zabudowę nieruchomości wnioskodawców.
Oceniając wpływ projektowanej inwestycji na nieruchomość A. J. i D. J. należy odnieść się do zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie – zwanego dalej warunkami technicznymi, w kontekście ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie należącej do nich działki nr [...].
Na stronie 14 projektu budowlanego wskazano, że planuje się zmiany w utwardzeniu terenu, zmianę lokalizacji 5 miejsc postojowych zgodnie z planem zagospodarowania terenu oraz wyłączenie terenu z zakresu wniosku pod projektowany budynek objęty odrębnym postepowaniem.
Zatem z powyższego wynika, że w ramach tej zmiany nie przewidziano do realizacji żadnego obiektu kubaturowego. W związku z tym przepisy § 11- § 13 warunków technicznych nie mają zastosowania.
Obsługa komunikacyjna będzie się odbywać poprzez istniejący zjazd z ulicy [...], co potwierdza spełnienia § 14 ww. rozporządzenia.
W kwestii przepisów § 18 - § 21, które odnoszą się do parkingów i garaży, wyjaśnić należy że w tym zakresie jak wykazano powyżej w ramach przedmiotowej zmiany, założono zmianę lokalizacji 5 miejsc postojowych, które usytuowane będą w odległościach dużo większych niż wymagają tego ww. przepisy, tj. ponad 42 m od granicy z działką nr [...].
Projekt zamienny nie obejmował swym zakresem zmiany lokalizacji miejsca do gromadzenia odpadów stałych czy też studni, nie przewidziano również do realizacji zbiorników na nieczystości ciekłe oraz co istotne w ramach planowanych prac nie zmieni się ukształtowanie terenu mające wpływ na naturalny spływ wód powierzchniowych. Oznacza to spełnienie przepisów § 22 - § 23, § 28 - § 30, § 31 - § 33, § 36 ww. rozporządzenia.
Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że jak wykazano powyżej wyznaczenie obszaru oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie nie jest uzależnione wyłącznie od spełnienia przepisów rozporządzenia. Każdorazowo w ocenie tej należy uwzględnić indywidualnie zakres danej inwestycji i uciążliwości jakie może generować na tereny sąsiednie. Już samo podejrzenie że planowane zamierzenie budowlane będzie potencjalnie oddziaływać na działki sąsiednie powoduje, iż należy uznać ich właścicieli za strony postępowania.
W okolicznościach tej sprawy planuje się do realizacji m.in. utwardzenie placu manewrowego po którym będą poruszać się różnego rodzaju pojazdy. Biorąc pod uwagę wielkość tego placu jak również rodzaj inwestycji, w opinii organu wojewódzkiego słusznie Prezydent Miasta Krakowa uznał, że działka wnioskodawców nr [...] sąsiadująca bezpośrednio z terenem inwestycji będzie się znajdować w obszarze oddziaływania. Taki rodzaj inwestycji z całą pewnością generować będzie hałas, czy chociażby spaliny pochodzące z ruchu samochodowego (różnego rodzaju).
Z powyższego wynika, że w okolicznościach tej sprawy nie można uznać, iż planowana inwestycja nie będzie w ogóle oddziaływała na działkę nr [...]. Jak wykazano powyżej trzeba wziąć pod uwagę nie tylko spełnienie wymagań określonych w przepisach, ale również rodzaj danego zamierzenia budowlanego. Powyższe skutkować musi uznaniem, że w tej sprawie mamy do czynienia z przesłanką określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
Projektowana inwestycja będzie bowiem oddziaływała (choćby w dozwolony sposób) na działkę skarżących. Jak mowa wyżej, stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę są właściciele nieruchomości, na których zamierzenie inwestycyjne będzie oddziaływać także w dozwolony sposób. Podmioty te mają prawo wglądu do akt sprawy administracyjnej i kontroli czy np. założenia, jakie przyjął projektant i dokonane przez niego wyliczenia, są prawidłowe.
Powyższa analiza dowodzi, że wnioskodawcy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę. To z kolei oznacza, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa ziściła się w okolicznościach niniejszej sprawy.
Niemiej jednak o ile można stwierdzić, że powyższe wnioski były właściwe o tyle za błędne należy uznać treść sentencji rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Zabrakło sformułowania dlaczego odmawia się uchylenia decyzji Prezydent Miasta Krakowa nr 1683/2016 z 22 lipca 2016 r. znak: AU-01-3.6740.1.1134.2016.EKO. Należało w treści rozstrzygnięcia wskazać, że odmawia się uchylenia ze względu na upływ 5 letni, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa. Wynika to wprost z treści przepisu 151 § 2 będącego podstawą zaskarżonej decyzji. Gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 kpa, organ nie ma podstaw do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest wówczas stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji (wyr. NSA z 19.6.2020 r., II OSK 239/20).
Reasumując, stosownie do art. 151 § 2 kpa, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe tut. organ uznając, iż nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 kpa, orzekł jak w sentencji niniejszej decyzji.
Skargę na powyższą decyzję wniosła M. sp. k. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata G. J., w której podniesiono zarzut naruszenie art. 28 ust 2 prawa budowlanego poprzez uznanie, że Wnioskodawcom przysługuje przymiot stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
W związku z tym wniosła Skarżąca o uchylenie decyzji z dnia 20 października 2023 r., znak sprawy WI-I.7840.4.2.2023.MA oraz decyzji poprzedzającej w całości oraz umorzenie postępowania w całości z uwagi na fakt, że wystąpiła podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu wskazano, że zarówno Prezydent Miasta Krakowa Jak i Wojewoda Małopolski dopuścili się naruszenia art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, z uwagi na fakt, że postępowanie wobec zaistniałych okoliczności stało się bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone w całości. Wskazać należy, iż w myśl art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. "Tylko takim właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości położonych w sąsiedztwie inwestycji będzie przysługiwał przymiot strony postępowania o pozwolenie na budowę, gdy realizacja inwestycji może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to musi wynikać z konkretnych przepisów prawa, a nie być wyłącznie wynikiem subiektywnego odczucia podmiotów domagających się uznania za stronę lub wynikiem wyłącznie geograficznie ujętego sąsiedztwa" ( zob. II SA/Bk 1148/14 - wyrok WSA Białystok z dnia 28-01 -2015).
W skardze podkreślono, że działka D. J. i A. J. nie znajduje się w obszarze oddziaływania, a osoby te słusznie nie były stronami postępowania o pozwolenie na budowę, co wynika z akt postępowania zasadniczego oraz znajdującej się w niej analizy urbanistycznoarchitektonicznej, a więc konieczne Jest umorzenie niniejszego postępowania. Brak przymiotu strony osoby wnioskującej o wznowienie postępowania, w przypadku jego wznowienia winno skutkować jego umorzeniem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodu bezzasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem sprawy jest odmowa uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę w wyniku wznowionego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, z powodu upływu terminu określonego w art. 146 § 1 kpa, to jest upływu pięciu lat od dnia doręczenia wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W ocenie Skarżącej spółki postępowanie przez organem powinno być umorzone, a to z tego powodu, że składającym skargę o wznowienie A. J. i D. J. nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.
Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 roku, poz. 290 ze zm.) – dalej jako "PrBud" stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
W myśl natomiast z art. 3 pkt 20 PrBud przez obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Wyznaczając strefę wokół projektowanego obiektu budowlanego (obszar oddziaływania obiektu), organ powinien każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego, tj. jego wielkości, formy, konstrukcji, przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (tak m.in. wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. II OSK 1321/06).
Na gruncie przedmiotowej sprawy inwestycja polega na budowie placu manewrowego Ośrodka [...] wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. (aktualnie część działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H.) przy ul. [...] w K..
W ramach zamierzonej inwestycji przewidziano zmianę zagospodarowania części terenu działki nr [...] (obecnie fragment terenu/działki nr [...]) zlokalizowanej przy ul. [...] w K. na potrzeby Ośrodka [...], w zakresie zmiany układu utwardzenia części terenu oraz uwolnienie części terenu z zakresu wniosku. D. J. i A. J. są współwłaścicielami działki nr [...]. Nieruchomość ta bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...] (ówczesny numer) objętą planowanymi pracami.
W ocenie organu utwardzenie w ramach inwestycji placu manewrowego po którym będą poruszać się różnego rodzaju pojazdy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wielkości tego placu jak również rodzaj inwestycji trzeba uznać, że działka wnioskodawców (to jest A. i D. J.) nr [...] sąsiadująca bezpośrednio z terenem inwestycji znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Taki rodzaj inwestycji z całą pewnością generować będzie hałas, czy chociażby spaliny pochodzące z ruchu samochodowego (różnego rodzaju).
Ze stanowiskiem organu należy się zgodzić. Trafnie podkreśla organ, że bez wątpienia przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływała (choćby w dozwolony sposób) na działkę skarżących. Owo oddziaływanie będzie polegało chociażby na emisji hałasu, co łączy się z pewnymi ograniczeniami w zagospodarowaniu ich (to jest A. i D. J.) nieruchomości. Ograniczenia te, to przykładowo zasadność stosowania określonych materiałów, które pozwolą na wytłumienie hałasu do dopuszczalnych norm w określonych pomieszczeniach np. w nowo realizowanym w przyszłości obiekcie. Powyższe nie oznacza oczywiście, że w realiach tej sprawy dojdzie do przekroczenia określonych norm, ale stanowi o tym, że nieruchomość składająca się z działki nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. To natomiast przesądza o tym, że D. J. i A. J. przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 1683/2016 z dnia 22 lipca 2016 r.
Zauważyć też trzeba, że zawarta w art. 3 pkt. 20) PrBud definicja abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji. W kontrolowanej sprawie organy przyjęły, że D. J. i A. J. mają własny interes prawny, który ma swoje źródło w prawie własności nieruchomości, a więc z prawie, które wynika z treści art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że źródłem interesu prawego w postępowaniu dotyczącym oceny legalności procesu inwestycyjno-budowlanego może być prawo własności. Istotne jest bowiem to, że wskazany przepis jest nośnikiem interesu prawnego podmiotu, który ma prawo wymagać, aby sąsiednia zabudowa nie oddziaływała z naruszeniem prawa na jej nieruchomość.
Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela, określane w literaturze jako tzw. immisje bezpośrednie. Prawo cywilne reguluje również tzw. immisje pośrednie. W myśl art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad określoną w art. 144 k.c. miarę przeciętną. Jednakże takie immisje zawsze będą takie zakłócenia powodowały. Objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 k.c. Każde zatem niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2873/16; NSA z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2603/16; NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. II OSK 2969/13; NSA z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2148/13).
W orzecznictwie przyjął się pogląd, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 PrBud w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji, nawet jeżeli jest to oddziaływanie dopuszczalne wg norm prawa (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. II OSK 208/06; z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2759/14, z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 807/15).
Trzeba też zaznaczyć, że zachowanie minimalnych odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, nie przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora może wynikać zatem z ochrony przysługującemu mu prawa własności. Podkreślić też trzeba, że udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego innych podmiotów, jako stron postępowania, poza inwestorem nie oznacza, że niemożliwe będzie uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu i że tym samym dojdzie do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości (por. np. uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 14 marca 2012 roku, sygn. II OSK 2375/10, NSA z dnia 17 kwietnia 2014 roku, sygn. II OSK 1899/13, NSA z dnia 15 stycznia 2015 roku, sygn. II OSK 1628/13).
Dla objęcia zatem nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu budowlanego wystarczy samo potencjalne oddziaływanie na tę nieruchomość, mieszczące się w granicach norm prawa. Z żadnego przepisu prawa budowlanego, w tym z definicji legalnej obszaru oddziaływania obiektu, nie wynika bowiem, że objęcie nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu uzależnione jest każdorazowo od zakładanego przekroczenia przez sam ten obiekt bądź jego przyszłe użytkowanie dopuszczalnych norm. Innymi słowy, obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zatem zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie może być zatem utożsamiany wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi czy z zakresu ochrony środowiska. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i, co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę (por. A. Ostrowska komentarz do art. 28 teza 22 [w:] pod red. A. Glinieckiego, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, WKP 2016).
Ze względu na powyższe należy uznać, że podniesiony zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 PrBud poprzez "uznanie, że Wnioskodawcom przysługuje przymiot stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę" jest bezzasadny.
Końcowo zaś nawiązując do wniosku skargi o umorzenie postępowania administracyjnego, trzeba przede wszystkim wskazać, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do wydania wyroku, którym umorzy postępowanie administracyjne.
Niezależnie jeszcze w kontekście wniosku skargi warto jednak zauważyć, że w wyniku wznowienia postępowania może dojść do uchylenia dotychczasowej decyzji i wydania nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), jednakże decyzję tę wydaje organ a nie sąd. Za orzeczenie co do istoty sprawy uznaje się w tym wypadku również decyzję umarzającą postępowanie, którą wydaje się w sytuacji, gdy po wznowieniu postępowania i stwierdzeniu wystąpienia podstawy wznowieniowej nastąpiła zmiana stanu prawnego, w wyniku której wyłączone jest w danej sprawie wydanie decyzji administracyjnej. We wznowionym postępowaniu organ orzeka bowiem na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu orzekania (tak. m.in. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 547 i 552).
Wypadnie jednak zauważyć, że jak podnosi się w piśmiennictwie, problem umorzenia postępowania w wyniku wznowienia może występować nader często z uwagi na dynamikę zmian w prawie administracyjnym. Może w związku z tym dochodzić do uchylenia decyzji administracyjnej i umorzenia wznowionego postępowania nawet wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że prawa i obowiązki "głównego adresata" decyzji (np. wnioskującego o ustalenie warunków zabudowy czy o pozwolenie na budowę) zostały określone prawidłowo, a brak udziału w postępowaniu innej strony (np. właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji) nie miał wpływu na istotę decyzji. W rezultacie powyższego ochrona praw stron postępowania innych niż "główny adresat" decyzji (tzw. podmiotów praw refleksowych) może skutkować utratą praw dobrze nabytych przez "głównego adresata". Wznowienie postępowania w razie zaistnienia przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkuje uchyleniem objętej wznowieniem decyzji w całości. Stąd wieloetapowość i wielopodmiotowość postępowań w sprawach budowlanych stwarza dla inwestora ryzyko wyeliminowania w ten sposób ostatecznej decyzji umożliwiającej mu rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych wówczas, gdy on sam spełnił wszelkie przewidziane prawem przesłanki uzyskania pozwolenia na budowę (por. cyt. za: W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, W-wa 2012, s. 141–142).
Z powyższych względów skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.