II SA/Kr 198/05

II SA/Kr 198/05 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda /przewodniczący/
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 469/06 - Wyrok NSA z 2006-10-04
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski AWSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2004 r. Nr [...] w części dotyczącej § 97 w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej I. stwierdza nieważność § 97 zaskarżonej uchwały II. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącego K. S. kwotę 555 / pięćset pięćdziesiąt pięć / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 22 kwietnia 1998 r., Nr CXIV/1025/98 przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej w Krakowie.
Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 14 czerwca 2002 r. do dnia 12 lipca 2002 r.
Zarzut do w/w projektu wniósł K. S. współwłaściciel działki nr [...], obręb [...] podnosząc, iż protestuje przeciwko przebiegowi granicy terenów zielonych przez teren jego działki i wnosząc o to, aby granica terenów zielonych przebiegała wzdłuż granicy działki do niego należącej.
Rada Miasta Krakowa w § 97 uchwały z dnia 7 października 2004 r., Nr [...] odrzuciła powyższy zarzut. Uzasadnienie tej uchwały zostało podzielone na "faktyczne" i "prawne".
W części obejmującej uzasadnienie faktyczne w pierwszej kolejności wskazano, że zarzut wniesiony przez K. S. został szczegółowo zbadany przez Zarząd Miasta Krakowa w oparciu o materiał dowodowy, który stanowiły: dokumenty formalno-prawne obrazujące przebieg procesu planistycznego (Uchwała Rady Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania planu, komunikaty, obwieszczenia i zawiadomienia, wnioski zgłoszone do planu, opinie i uzgodnienia dotyczące projektu planu, zgłoszone zarzuty i protesty, informacja o. zbadaniu spójności rozwiązań projektu z polityką przestrzenną Miasta określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa), dowodowe materiały merytoryczne (materiały analityczne stanu istniejącego i występujących uwarunkowań, koncepcja planu, projekt planu oraz prognoza wpływu ustaleń planu na środowisko, ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa zatwierdzonego Uchwałą Nr LXI/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r., obowiązującego do dnia 1 stycznia 2003 r.) oraz obowiązujące przepisy szczególne mające wpływ na przyjęte rozwiązania.
Wskazano również, że Miasto Kraków przystąpiło do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej w oparciu o Uchwałę Nr CXIV/1025/98 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 kwietnia 1998 r. określającą zasięg opracowania planu oraz ogólną problematykę opracowania. Sporządzony projekt planu został zaopiniowany i uzgodniony z właściwymi organami, a następnie wyłożony do publicznego wglądu. Wniesione zarzuty zostały rozpatrzone przez Zarząd Miasta, a wśród nich zarzut K. S. Zarząd Miasta działając w ramach kompetencji przyznanej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym rozpatrzył zarzut i postanowił o jego nieuwzględnieniu, i stosownie do ustawowych wymogów w części nieuwzględnionej skierował go do ostatecznego rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Krakowa.
Rada Miasta Krakowa rozpatrując treść zarzutu wzięła pod uwagę kilka okoliczności. Wskazano, że:
- projekt planu ustala lokalizację działki nr [...] obr. [...] w obszarze przeznaczonym na budownictwo mieszkaniowe o intensywności zabudowy do 0,4 oznaczone symbolem 18M4 oraz tereny otwarte z zielenią o symbolu 7ZO,
- w obowiązującym do 1 stycznia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa zatwierdzonym Uchwałą Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. przedmiotowy teren położony był w obszarze miejskiej zieleni publicznej (ZP), a przeważająca część działki mieściła się w liniach rozgraniczających rezerwy terenów dla Trasy Zwierzynieckiej wg wariantu,
- wprowadzone ustalenia planu z uwagi na konfigurację terenu określają zasięg terenów budowlanych oznaczonych na rysunku planu na głębokości 40m od linii rozgraniczających ul. [...]. Pozostała część działki winna być zagospodarowana zielenią,
- przeznaczenie na cele budowlane większej powierzchni działki wiązałoby się z pomniejszeniem terenów zielonych oraz wpłynęłoby na pogorszenie warunków w tym zakresie,
- rozpatrując zarzut w nawiązaniu do całości rozstrzygnięć planistycznych w przedmiotowym obszarze oraz możliwości wprowadzenia korekty satysfakcjonującej składającego zarzut uznano, że powyższe rozstrzygnięcie jest rozwiązaniem prawidłowym służącym zasadniczemu celowi, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego i jest zgodne z polityką przestrzenną utrzymywaną dla tego terenu w kolejnych dokumentach planistycznych oraz w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,
- złożony zarzut został również rozpatrzony w kontekście relacji interesu prawnego właścicieli, wynikającego z prawa własności terenu i interesu publicznego, jakim jest zapewnienie i utrzymanie zieleni w mieście. W świetle złożonego zarzutu konflikt interesu właściciela z interesem publicznym jest w pierwszym rzędzie konfliktem z powszechnie obowiązującym prawem, które jest nadrzędne w stosunku do tworzonego prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,
Stwierdzono, ze wymienione wyżej okoliczności wpływają na brak podstaw do uwzględnienia przez Radę Miasta Krakowa zarzutu.
W uzasadnieniu prawnym uchwały o odrzuceniu zarzutu wniesionego przez K. S. wskazano, że generalną podstawą prawną odrzucenia złożonego zarzutu (w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717) jest przepis art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) stanowiący, że "o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne". Przepis ten zobowiązuje radę gminy do rozpatrzenia zarzutu, nie obliguje natomiast rady do jego uwzględnienia. Rada gminy ma więc prawo do odrzucenia zarzutu, a tym samym naruszenia w przypadkach uznanych za , konieczne interesu prawnego zainteresowanej osoby, jeżeli takim rozstrzygnięciem nie narusza prawa. Z uwagi na opisany wcześniej stan faktyczny Rada uznała, że w rozważanym przypadku istnieją przesłanki merytoryczne przemawiające za odrzuceniem zarzutu, co wprawdzie powoduje naruszenie interesu prawnego właściciela, ale nie stwarza stanu naruszenia prawa taką decyzją. W omawianym przypadku naruszenie interesu prawnego można określić jako brak możliwości zagospodarowania nieruchomości w sposób oczekiwany przez właściciela. Projekt planu nie tworzy dodatkowych nowych ograniczeń w zakresie sposobu wykonywania prawa własności.
Podkreślono także, iż plan miejscowy kształtuje wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) - może więc wprowadzać ograniczenia w tym zakresie, jeżeli tak jak w rozpatrywanym przypadku zachodzi niesprzeczność takich rozstrzygnięć z Konstytucją RP, kodeksem cywilnym oraz innymi ustawami. Poprzez opis stanu faktycznego i prawnego oraz związków między nimi wykazano, że ograniczenia dla sposobu zagospodarowania działek wynikające z odrzucenia przedmiotowego zarzutu, chociaż naruszają interes prawny właściciela, nie powodują stanu naruszenia prawa, mogą zatem być skutecznie wprowadzone do ustaleń planu. Rada Miasta Krakowa odrzucając zarzut nie działała zatem w sposób dowolny ani nie nadużyła przysługującego jej na mocy przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "władztwa planistycznego".
Organ planistyczny zaznaczył ponadto, że rozważana była również ewentualność uwzględnienia przedmiotowego zarzutu. Uznano jednak, że uwzględnienie zarzutu wiązałoby się z przekreśleniem celu, dla którego postanowiono o potrzebie sporządzenia planu, w związku z czym zarzutu nie można uwzględnić.
Podniesiono wreszcie, że sposób rozstrzygnięcia zarzutu znajduje także uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.), które wśród wielu zadań własnych gminy wyliczają sprawy ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1), a także sprawy terenów rekreacyjnych (art. 7 ust. 1 pkt 10), zaś jednym z podstawowych sposobów realizacji tego zadania jest sporządzanie i uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, póz. 139 z późn. zm.), w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 nakazującego uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym wymogów ładu przestrzennego, urbanistyki, walorów krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi. Zaznaczono, że Rada Miasta Krakowa rozważała sposób rozstrzygnięcia zarzutu także i w aspekcie wymogów wynikających z pkt 5 cyt. przepisu, który mówi o walorach ekonomicznych przestrzeni i prawie własności oraz art. 3 ustawy stanowiącego, że "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny", w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., Prawo ochrony środowiska oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. S. wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2004 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według przepisów prawa. Skarżący wnosił także o przeprowadzenie dowodu z pisma Zastępcy Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2004 roku, znak: [...] na okoliczność naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Skarżący zarzuca naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2a, pkt 5 lit. a) i pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała narusza przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym regulujące procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie interes prawny skarżącego poprzez dowolne i niczym nie uzasadnione ograniczenie prawa własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] utworzonej z działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...].
Podniesiono, że procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wysoce sformalizowana. Składa się z kilkunastu czynności, które powinny być, jak wynika z brzmienia przepisu art. 18 ust. 2 in principio, podejmowane kolejno. Oznacza to, że nie jest możliwe odstąpienie od jakiejkolwiek czynności procedury planistycznej ani też od ustalonego w tym przepisie porządku czynności. Konsekwencją naruszenia trybu postępowania, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W przedmiotowym postępowaniu naruszono procedurę planistyczną co najmniej trzykrotnie.
Skarżący wskazuje, że przede wszystkim doszło do naruszenia art. 18 ust. 2 pkt. 2a ustawy polegającego na niezachowaniu kolejności podejmowania odpowiednich czynności w trakcie procedury planistycznej. Zgodnie z tym przepisem, zarząd gminy (obecnie wójt, burmistrz, prezydent miasta) bada spójność projektu planu ze studium, po zawiadomieniu organów właściwych do uzgadniania projektu planu oraz zarządu województwa i powiatu o przystąpieniu do sporządzania tego planu, a przed wystąpieniem o opinie do właściwych organów administracji rządowej i przed dokonaniem uzgodnień. Procedura taka jest uzasadniona ponieważ logicznym jest, że plan musi być zgodny przede wszystkim z ogólnymi zasadami polityki przestrzennej gminy. Gdyby taka zgodność nie występowała, nonsensownym byłoby opiniowanie i uzgadnianie przez organy współdziałające. Tymczasem organ wykonawczy gminy (po zmianie przepisów Prezydent Miasta Krakowa) zbadał spójność studium z projektem planu dopiero w 2003 roku, podczas gdy w procedurze planistycznej już dawno zakończono etap wnoszenia zarzutów (można je było wnosić do dnia 26 lipca 2002r). Nie została więc zachowana kolejność wymagana expressis verbis przepisem art. 18 ust. 2 in fine ustawy. Działanie takie spowodowało, że praktycznie cała procedura planistyczna jest nieprawidłowa i nie może przynieść oczekiwanego efektu w postaci uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący wskazuje, że studium nie jest wprawdzie aktem prawa miejscowego, ale jako akt kierownictwa wewnętrznego wiąże organy podejmujące czynności w procesie kreowania polityki zagospodarowania przestrzennego. Wobec tak ukształtowanej instytucji studium, zbadanie zgodności studium z gotowym i uzgodnionym projektem planu jest działaniem zupełnie pozbawionym sensu, a cel jakim jest wpływ studium na projekt planu nie został spełniony, zwłaszcza, że prace planistyczne w zasadniczej części były prowadzone w czasie, kiedy studium nie istniało. Pogląd, iż to sporządzenie studium powinno poprzedzać przystąpienie do opracowywania projektu studium a nie odwrotnie jest oczywisty. Wynika to zarówno z redakcji przepisu art. 6 ust. 1 ustawy, wykładni systemowej ustawy (umieszczenie przepisów dotyczących studium przed przepisami dotyczącymi miejscowego planu) oraz wykładni systemowej art. 18 ust. 2 u.z.p. Nie przypadkiem racjonalny ustawodawca umieścił obowiązek badania spójności projektu ze studium w punkcie 2a art. 18 ust. 2, a nie na przykład w pkt 12 tego ustępu. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia 25 czerwca 2002r., sygn. II SA/Kr 608/02, publ. OSS 2002/4/103, w uzasadnieniu którego stwierdza się: "jednym z warunków przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest "badanie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy, określoną w studium" (art. 18 ust. 2 pkt 2a cyt. ustawy), przy czym pominięcie tego obowiązku oznacza nieważność uchwały w sprawie planu (art. 27 ust. 1). Z przepisu tego wynika, że studium determinuje przyszły plan zagospodarowania przestrzennego o tyle, że plan ten powinien być z nim spójny, tzn. nie tylko powinien być niesprzeczny, ale i jego układ oraz treść powinny odpowiadać konstrukcji studium." Podobny pogląd dwukrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniach wyroków z dnia 21.11.2000 r., sygn. II SA 2437/99, publ.: LEX nr 55333 i z dnia 16.01.2002, sygn. II SA 1960/00, publ.: LEX nr 81967. Pogląd taki jest również aprobowany w doktrynie (Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne, Samorząd Terytorialny 1995, nr 6, s. 53).
W konsekwencji nieprawdziwe jest - w ocenie skarżącego - stwierdzenie zawarte w punkcie 1 tiret 1 uzasadnienia faktycznego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa zostało bowiem uchwalone w dniu 16 kwietnia 2003 roku. Natomiast uchwała Zarządu Miasta Krakowa w sprawie odrzucenia między innymi zarzutu skarżącego została podjęta w dniu [...] sierpnia 2002 roku. W 2003 roku nie istniał już Zarząd Miasta Krakowa, a zatem, z natury rzeczy, nie mógł on badać czegokolwiek. A zatem doszło do naruszenia trybu postępowania, co zgodnie z art. 27 ustawy skutkuje nieważnością uchwały Rady i koniecznością powtórzenia tej procedury począwszy od czynności określonych w art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Dodatkowo skarżący podkreśla, że uzasadnienie uchwały nie spełnia wymogu z art. 24 ustawy ponieważ nie jest prawdziwe i jak wynika z pisma zastępcy Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2004 roku znak [...] o terminie wyłożenia projektu planu nie zawiadomiono niektórych współwłaścicieli nieruchomości utworzonej z działki [...] – F. B. i S. B. O terminie tym nie zawiadomiono też żadnego ze współwłaścicieli nieruchomości utworzonej z działki nr [...] i [...]. Zgodnie z powołanym pismem, Zarząd Miasta Krakowa nie znał adresów J. G. i J. S. Natomiast zawiadomienia dla A. S., J. S. i S. Ż. zostały wysłane bez podania pełnego adresu. Przesyłki zostały zwrócone przez pocztę z adnotacją "proszę podać nr mieszkania". Oznacza to, że Zarząd Miasta Krakowa nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt. 5 u. z. p. ponieważ w takiej sytuacji Zarząd powinien był sięgnąć do ewidencji ludności i dokonać ponownego doręczenia. Wskazani wyżej adresaci zamieszkują w Krakowie przy ul. [...]. A zatem dane o numerze ich mieszkania znajdują się w zbiorze danych (ewidencji ludności) administrowanym przez organy gminy Kraków. Uzyskanie powyższych informacji nie nastręczało żadnych trudności, a powyższe zaniedbanie stanowi oczywiste i rażące naruszenie przepisów regulujących procedurę uchwalenia planu.
Skarżący podkreśla także, że przedmiotowa procedura planistyczna była prowadzona z .naruszeniem przepisu art. 18 ust. 1 u. z. p. przyznającego wyłączną kompetencję do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarządowi gminy. W dniu 22 kwietnia 1998 roku Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr CXIV/1024/98. Na podstawie tej uchwały wybrano jeden z wariantów przebiegu Trasy Zwierzynieckiej. Uchwała ta została podjęta na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej - art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (obecnie - gminnym). Wskazując przebieg Trasy
Zwierzynieckiej Rada Miasta Krakowa wykroczyła zatem poza swoje ustawowe kompetencje. Określenie przebiegu dróg publicznych oraz wskazanie zasad zagospodarowania terenu należało bowiem, zgodnie z art. 18 ust. 1 u. z. p., do wyłącznej kompetencji Zarządu Miasta Krakowa. To Zarząd sporządza plan i określa jego treść. Rada Miasta Krakowa mogła wpłynąć na treść planu tylko w jeden sposób uchwalając studium. A tego, jak wskazano wyżej, nie zrobiono.
Zaskarżona uchwała jest zdaniem skarżącego sprzeczna z art. 24 ust. 3 ustawy oraz narusza art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy i art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 3 ustawy, uchwała musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy uznać, że ustanawiając taki wymóg ustawodawca chciał zapewnić ochronę interesów prawnych jednostek i ograniczyć swobodę rady gminy w ich naruszaniu. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku NSA w Warszawie z dnia 3 listopada 1999r., sygn. IV SA 1638/98, publ. LEX nr 48261, w uzasadnieniu uchwały Rada musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie. Przesłanki i powody te muszą być konkretne. W przeciwnym przypadku wymóg uzasadniania faktycznego i prawnego uchwały staje się przepisem martwym. A kontrola zgodności z prawem rozstrzygnięcia niemożliwa. Ponadto, zgodnie z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaprezentowanym w wyroku z dnia 12 października 2004 r. sygn. II SA/Kr 858/04 niepubl., uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu winno indywidualizować sytuację skarżącego, odnosić się do sformułowań wniesionego zarzutu i nawiązywać do sytuacji prawnej poszczególnych nieruchomości (przed i po wprowadzeniu planu w życie). Takie same wymogi powinno również spełniać uzasadnienie prawne.
Zdaniem skarżącego wyżej określonych wymogów nie spełnia uzasadnienie faktyczne i prawne uchwały w sprawie odrzucenia jego zarzutu. Rada, uzasadniając odrzucenie zarzutu dotyczącego poszerzenia obszaru przeznaczonego na cele budowlane, wskazała tylko, że wiązałoby się to z pomniejszeniem terenów zielonych oraz wpłynęłoby na pogorszenie warunków w tym zakresie. Zdanie takie można uznać za pewien wywód natury logicznej a nie merytoryczne uzasadnienie. Jest oczywiste, że jeśli na nieruchomości są tylko 2 strefy (zieleni i zabudowy), to zwiększenie jednej spowoduje zmniejszenie drugiej. Takiego stwierdzenia Rada mogła równie dobrze nie zamieszczać wcale. Taką metodą można za pomocą kilku zdań odrzucić absolutnie każdy zarzut zmieniając tylko numer działki i symbol strefy. A przecież zarzut jest środkiem ochrony wysoce zindywidualizowanym. Odnosi się do niepowtarzalnych naruszeń interesów prawnych właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w strefie projektowanego planu. W konsekwencji Rada powinna określić dlaczego zmniejszenie, w tym konkretnym przypadku, powierzchni przeznaczonej na zieleń publiczną nie jest możliwe czy wskazane. Ponadto Rada powinna również uzasadnić, z jakich powodów uznała, że zasięg terenów budowlanych powinien zostać ograniczony do 40 metrów od linii rozgraniczających ul. [...]. Ponadto, porównując otrzymany wyciąg uchwały z wyciągami, jakie zostały dostarczone innym osobom można stwierdzić, że uzasadnienia odrzucenia poszczególnych zarzutów są prawie identyczne. Przykładowo, odrzucenie zarzutu pana H. O. w kwestii powiększenia terenu działki na zabudowę Rada uzasadniła w sposób identyczny, czyli, że skutkowałoby to pomniejszeniem powierzchni zieleni (w tym kontekście pojawia się proste pytanie, czy na nieruchomości tej występuje identyczna konfiguracja terenu).
Również uzasadnienie prawne uchwały jest w ocenie K. S. wadliwe, ponieważ w żaden sposób nie indywidualizuje sytuacji skarżącego. Rada powołuje się wprawdzie na Konstytucję, Kodeks cywilny i inne ustawy ale z faktu tego nic absolutnie nie wynika. W szczególności Rada Miasta Krakowa w ogóle nie rozważa ograniczenia naszego prawa własności w kontekście konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Rada gołosłownie stwierdza, że skutki uwzględnienia zarzutu wiązałyby się z przekreśleniem celu dla którego postanowiono o potrzebie sporządzenia planu. Nie precyzuje już jednak o jakiż to istotny cel chodzi. Tym bardziej, że zgodnie z tytułem uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podobno tworzony dla terenów zwolnionych spod rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej. Tymczasem okazuje się, że projekt planu obejmuje samą Trasę, tereny zwolnione i całe mnóstwo innych terenów, które pozostają w co najmniej luźnym związku z Trasą lub rezerwą, a mają tak zróżnicowane przeznaczenie, że w sytuacji braku studium określenie jakiegokolwiek uzasadnionego prawnie celu jest obiektywnie niemożliwe. Być może należy poprzestać na stwierdzeniu, że cel taki nie istnieje i nigdy nie istniał. Tym bardziej, że pomysł tworzenia Trasy Zwierzynieckiej ma już ponad 20 lat i prawdopodobnie przez kolejne 20 nie będzie realizowany ze względu na astronomiczne koszty (z opublikowanych w prasie symulacji wynika, że gdyby Trasę wybudować ze środków prywatnych i wprowadzić opłaty za przejazd nią, inwestycja zwróciłaby się po 80 latach).
Podniesiono w skardze, że w uzasadnieniu prawnym Rada Miasta powołuje również szereg innych przepisów. Wydaje się jednak, że ma to na celu jedynie zwiększenie objętości uzasadnienia prawnego. Większość powołanych przepisów ma charakter kierunkowy. W sposób bardzo ogólny wskazuje zakres działania organów gminy i nie odnosi bezpośredniego skutku w sferze indywidualnych praw i wolności jednostki. A w każdym razie skutek taki nijak z uzasadnienia nie wynika. W szczególności, nie wiadomo w jakiej relacji z moim prawem własności pozostają zadania gminy. Nie wiadomo również, jakie wymogi ładu przestrzennego urbanistyki, ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia lub bezpieczeństwa ludzi przemawiają za przyjętym rozwiązaniem. Rada nie wskazuje również jakie walory krajobrazowe mogą być w ten sposób realizowane. W uzasadnieniu stwierdza się wprawdzie, że Rada rozważała sposób rozstrzygnięcia zarzutu w kontekście walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, ale wynik tych rozważań pozostał wewnętrzną tajemnicą Rady i autora projektu uzasadnienia. Z uzasadnienia nie wynika również, w jaki sposób kwestionowany zapis zapewnia kompleksowe rozwiązanie problemu zabudowy miasta oraz jakie cele ochrony przyrody realizuje (w szczególności jakie ewentualnie cenne elementy przyrodnicze znajdują się na nieruchomości skarżącego). Nie wiadomo również co ma wspólnego z prywatną nieruchomością nałożony na gminę obowiązek zakładania i utrzymywania w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewień. Rada nie rozważa również, czy przyjęcie opisanego w uzasadnieniu faktycznym pasa zabudowy jest zgodne z zasadą proporcjonalności. Nie wskazuje, czy zasada ta nie przemawiałaby za przyjęciem pasa szerszego.
W odpowiedzi na skargę organ planistyczny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, odniósł się do stanowiska strony skarżącej i wniósł o oddalenie skargi.
Podniesiono, że po uchwaleniu studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwałą z dnia 16 kwietnia 2003 r., zbadano i stwierdzono spójność rozwiązań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej w Krakowie z polityką przestrzenną Miasta określoną w Studium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) regulując kolejne etapy procesu planistycznego, zawiera szczególne rozwiązania w zakresie konfrontacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z interesami indywidualnymi. Rozwiązania te polegają na możliwości zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Jak stanowi art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że w uzasadnieniu uchwały powinna znaleźć się analiza złożonego zarzutu wraz z jej wynikami oraz wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do sytuacji faktycznej nieruchomości osoby wnoszącej zarzut oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, a także przedstawienie sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie uchwały nabiera szczególnego znaczenia, gdyż pozwala skontrolować sposób korzystania przez organy gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, chociaż sama uchwała nie wywiera skutków prawnych w obrębie planu zagospodarowania przestrzennego.
Podkreślenia wymaga okoliczność, że skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu nie może z istoty rzeczy dotyczyć rozwiązań planu (na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy odrębna skarga do sądu administracyjnego), skoro na etapie jej wnoszenia istnieje dopiero projekt planu. Skarga ta - jak wynika z powyższych uwag - może dotyczyć jedynie prawidłowości odpowiedzi na wniesiony zarzut.
Uzasadnienie zaskarżonej uchwały - tak faktyczne, jak i prawne - nie jest prawidłowe. Wprawdzie podnoszony zarzut był bardzo ogólny, nie mniej jednak nie uprawniało to organu planistycznego do udzielenia odpowiedzi ogólnikowej i szablonowej, na co zasadnie zwraca uwagę skarżący. Uzasadnienie prawne i znaczna część uzasadnienia faktycznego nie różni się niczym od innych - znanych sądowi z urzędu - uzasadnień uchwał odrzucających zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej w Krakowie. Należy podkreślić, że zarzuty mają charakter indywidualny i wymagają indywidualnego rozpatrzenia. Tymczasem argumentacja Rady Miasta Krakowa wskazana w uzasadnieniu zaskarżonego aktu ma charakter generalny i jedynie opisuje stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości, a nie wyjaśnia podjętego rozstrzygnięcia, w tym także w kontekście przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie. Przepisy te zostały wprawdzie przez organ przytoczone, ale nie zaprezentowano ich interpretacji na gruncie przedmiotowej sprawy, która to interpretacja uzasadniałaby podjęte rozstrzygnięcie. W tej sytuacji nie można przyjąć, że zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnienie zaskarżonej uchwały spełnia swoją zasadniczą funkcję, jaką jest przekonanie adresata uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia i wskazanie mu motywów rozstrzygnięcia.
Zarzuty skargi zasługują zatem w całości na uwzględnienie w zakresie, w jakim dotyczą nieprawidłowości uzasadnienia zaskarżonej uchwały.
W art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrzenie protestów i zarzutów składanych do projektu planu może mieć miejsce dopiero po m.in. zbadaniu spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (obowiązek zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ciąży na organie planistycznym od dnia 24 grudnia 1997 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 1997 r., nr 111, poz. 726) oraz po etapie uzgodnień z właściwymi organami. Oznacza to, że ustalenia projektu planu muszą uwzględniać rezultaty dotychczasowego postępowania i w ich kontekście można dopiero przystępować do udzielania odpowiedzi na zarzuty i protesty złożone do projektu planu. Nie chodzi w tym wypadku o ocenę prawidłowości trybu postępowania poprzedzającego uchwalenie planu, która ma miejsce dopiero na etapie kontroli uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze skutkami przewidzianymi w art. 27 ust. 1 ustawy, lecz o ocenę prawidłowości odpowiedzi na złożone zarzuty lub protesty. Odpowiedź ta nie może być dowolna i musi nawiązywać do treści projektu planu, a tym samym również do elementów mających na tę treść wpływ. Niewątpliwie zatem musi odnosić się nie tylko do obowiązujących w zakresie procedury planistycznej przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz również do ustaleń w zakresie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wyników uzgodnień przeprowadzonych z właściwymi organami. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia, co oznacza, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999 r., IV SA 1638/98, publ.: LEX nr 48261). Skoro ustawodawca zagwarantował obywatelom możliwość kwestionowania treści projektu planu dopiero w momencie, w którym musi ona obejmować rezultaty poszczególnych etapów procedury planistycznej, to konieczne jest przyjęcie, że odpowiedź na składane zarzuty lub protesty musi być nie tylko poprzedzona prawidłowo przeprowadzoną procedurą planistyczną, lecz jest również zdeterminowana dotychczasowymi rezultatami tej procedury. Oznacza to, że udzielenie odpowiedzi na złożone zarzuty lub protesty do projektu planu, którego treść została ustalona w następstwie uchybień organu planistycznego w toku prowadzonej procedury, nie może być odpowiedzią prawidłową, a uchwała zawierająca taką odpowiedź uznana za zgodną z prawem.
W okresie od podjęcia uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 22 kwietnia 1998 r., Nr CXIV/1025/98 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej w Krakowie, aż do wyłożenia projektu tego planu do publicznego wglądu w dniu 14 czerwca 2002 r. na obszarze Krakowa nie obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zostało bowiem uchwalone dopiero uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XCVI/910/01 z dnia 28 grudnia 2001 r., a następnie Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym nr PR II 911/19/2002 z dnia 1 lutego 2002 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały powodując tym samym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Kolejne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zostało uchwalone uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r.
W zaistniałej sytuacji należy stwierdzić, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odpowiedź na złożony zarzut nie może być uznana za odpowiedź opartą na należycie ustalonym stanie rzeczy i spełniającą swoją zasadniczą funkcję, jaką jest dążenie do przekonania adresatów uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia, a w konsekwencji również i uchwała o odrzuceniu zarzutu złożonego do projektu planu nie spełnia wymogu zgodności z prawem. Niezależnie więc od przedwczesności zarzutów podnoszonych w skardze a dotyczących samej procedury uchwalania planu miejscowego należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała (§ 97) jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie podlega ona stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270).
Fakt, iż zbadano i stwierdzono spójność rozwiązań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej w Krakowie z polityką przestrzenną Miasta określoną w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym uchwałą z dnia 16 kwietnia 2003 r., nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia, albowiem treść studium nie mogła determinować treści sporządzonego wcześniej projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Fakt ten będzie natomiast podlegał ocenie poprawności zachowania trybu postępowania planistycznego na etapie kontroli uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odniesieniu do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z pisma Zastępcy Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2004 roku, znak: [...] na okoliczność naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy wskazać, iż wniosek ten - w świetle zgromadzonej dokumentacji - nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zgodnie z art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).
Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały jest zbędne.