II SA/Kr 197/22

II SA/Kr 197/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Mirosław Bator
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 1784/22 - Wyrok NSA z 2025-03-05
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
II SA/Kr 197/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Firma A z siedzibą w W. na uchwałę nr XCI/2401/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Azory-rejon ulic Stachiewicza i Czerwieńskiego," oddala skargę.
Uzasadnienie
A. sp. z o.o. z siedzibą w W, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XCI/2401/17 z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Azory - rejon ulic: Stachiewicza i Czerwieńskiego" (Dz. Urz. Woj. Małop. poz.9167, dalej "Uchwała" lub "mpzp") w części tj. § 4 ust. 1 pkt 28 Uchwały oraz § 7 ust. 11 pkt 2 lit. a i d Uchwały, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 87 ust 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 777, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i:
a) wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej "u.g.n."), na całym terenie objętym m.p.z.p;
b) ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej;
2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części Uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
3. art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u,p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 670, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą, jak również przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE");
4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz, 162, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 łipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz, 576, dalej "Pt") poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem Skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.
Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że A. jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr [...] . Postanowienia Uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt: II SA/Gl 254/11).
W dalszej części uzasadnienia Skarżąca wskazuje, że zgodnie z:
1. art. 3 u.p.z.p. uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "plan") jest zadaniem własnym gminy;
2. art. 4 ust. 1, u.p.z.p. w planie ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu;
3. art. 15 ust. 2 pkt. 10) u.p.z.p. w planie obligatoryjnie zamieszcza się zapisy dotyczące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;
4. art. 46 ust. 1-la ustawy o wspieraniu rozwoju m.p.z.p. nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów u.g.n.;
5. art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 8 P.t. i art. 4 pkt 18 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 31 P.t. realizacja infrastruktury z zakresu łączności publicznej (tj. infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, czyli usług dostępnych dla ogółu użytkowników) jest inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej.
W dalszej części skargi wskazano, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Zasada ta odnosi się także do uchwał rady gminy, a zatem i Uchwały w zaskarżonej części. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a zatem wobec Uchwały w zaskarżonej części powinna być stwierdzona jej nieważność. Art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe rozwiązania są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie, w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planem nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W dalszej części uzasadnienia wskazano, że § 7 ust. 11 pkt 2 lit. a i d Uchwały określają zasady realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na elewacjach budynków frontowych, a także zakaz lokalizowania anten wolnostojących czy tych na budynkach w taki sposób, aby były dominantami, czy stanowiły przesłony osi widokowych i kompozycyjnych wyznaczonych na rysunku planu. Takie postanowienia są niezgodne z prawem. Nie ma żadnego przepisu odrębnego, z którym lokalizacja anten, masztów i innych urządzeń telekomunikacyjnych na elewacjach frontowych budynków byłaby sprzeczna. Po drugie, takie rozwiązanie bez żadnego powodu skutkuje wyłączeniem na całym terenie objętym planem instalowania stacji bazowych telefonii komórkowej z wykorzystaniem istniejących budynków, czyli na terenach miejskich. Na terenie objętym Uchwałą nie występuje zabudowa o charakterze zabytkowym podlegająca w całości ochronie konserwatorskiej, a zatem brak jest podstaw do podwyższonej ochrony elewacji frontowej budynków. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje musi "górować" nad istniejącą zabudową. Dodatkowo zwrócono uwagę, że skarżone przepisy posługują się nieprawidłowym pojęciem anteny wolnostojącej.
Podniesiono, że inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie może być ograniczona istniejącym stanem zabudowy danego obszaru. Zawsze inwestycja z zakresu łączności publicznej będzie odbiegać od sposobu zabudowy, otaczającej ją przyrody czy ukształtowania terenu, zarówno co do wysokości, kształtu, jak i koloru. Dlatego w ocenie Skarżącego tego typu inwestycje korzystają z preferencji inwestycyjnych służąc realizacji celu publicznego ponad ochronę ładu przestrzennego.
Skarżący podnosi także, że m.p.z.p., jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenia zasad sporządzania planu, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP skutkują nieważnością planu. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądowe wskazuje, że w jego świetle kwestionowana jest prawidłowość ustanawiania przez organ uchwałodawczy gminy ograniczeń w możliwości lokalizowania na terenie objętym planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w szczególności poprzez odniesienie się do pojęć nieostrych takich jak pojęcie "dominanty" czy "przesłony osi widokowych i kompozycyjnych". Użyte w Uchwale wieloznaczne, pozaprawne pojęcia ("dominanta", "osie widokowe") w istocie uzależnia możliwość lokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji. W konsekwencji Uchwała w skarżonym zakresie rażąco narusza art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8, art. 4 ust.1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Racjonalnie stanowione prawo powinno być jasne, precyzyjne, w szczególności w zakresie określania praw i obowiązków adresatów oraz zrozumiałe i jednoznaczne dla każdego. Uchwała w zaskarżonej części powoduje także bezprawne ograniczenie Skarżącej możliwości prowadzenia na terenie objętym m.p.z.p. działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna w świetle postanowień rangi konstytucyjnej, na co wskazywał m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 978/20. Skarżąca podnosi, że taki stan rzeczy jest sprzeczny także z przewidzianą przez prawodawstwo unijne zasadą neutralności technologicznej.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności streścił przebieg procedury planistycznej. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ poddał w wątpliwość wykazanie przez Skarżącą legitymacji skargowej do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały. Pełnomocnik organu wskazuje, że Skarżąca nie wykazała, że kwestionowane zapisy Uchwały faktycznie wyłączają możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej na całym obszarze planu. Ponadto art. 46 ust. 1 tzw. Megaustawy (ustawy szerokopasmowej) nie powinien być interpretowany jako wykluczający in genere zawarcie w planie miejscowym ograniczeń lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej, gdyż takie jego rozumienie czyniłoby iluzoryczną kompetencję samorządu terytorialnego do kształtowania polityki przestrzennej na poziomie gminnym. Z orzecznictwa sądów administracyjnych nie wynika ponadto, aby niedopuszczalne były jakiekolwiek ograniczenia w lokalizowaniu tego typu urządzeń.
Obszar planu charakteryzuje się tym, że obejmuje on tereny silne zurbanizowane, o czytelnej i skończonej strukturze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej. Poszczególne tereny wyznaczone w planie miejscowym stanowią enklawy zabudowy o jasno sprecyzowanym charakterze, funkcji oraz parametrach zabudowy. W obszarze objętym planem występują lokalne osie widokowe stanowiące osie kompozycji poszczególnych enklaw zabudowy wzdłuż dróg publicznych. Stanowią one wartości krajobrazowe nierozerwalnie związane z charakterem ukształtowanych enklaw zabudowy, nierzadko zrealizowanych jako spójne projekty całości zagospodarowania urbanistycznego poszczególnych jednostek mieszkalnych. Pełnomocnik organu nie podziela także stanowiska, jakoby pojęcie dominanty należało do pojęć nieokreślonych. Pojęcie to jest znane i często używane w literaturze fachowej i języku specjalistycznym z zakresu architektury krajobrazu, a w § 4 ust. 1 pkt 28 Uchwały zawarto definicję dominanty. Zwrócono uwagę na okoliczność, że przepisy ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie pozbawiają gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów i ograniczeń i nie wykluczają one władztwa planistycznego w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie poddając kontroli sądowej uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XCI/2401/17 z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Azory- rejon ulic Stachiewicza i Czerwieńskiego" zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Dokonując weryfikacji legitymacji Skarżącej wskazać należy, że Skarżąca trafnie wywiodła swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 777), który stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wobec powyższego Skarżąca była legitymowana do złożenia skargi.
Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga podlega oddaleniu.
Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17). Formalny tok sporządzania i uchwalania zaskarżonej uchwały był prawidłowy i nie był kwestionowany przez Skarżącą.
Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi stwierdzić należy, co następuje.
Przedmiotowa Uchwała została zaskarżona w zakresie § 4 ust. 1 pkt 28 w zw. z § 7 ust. 11 pkt 2 lit. a i d Uchwały, bowiem jak wskazuje Skarżąca posługuje się pojęciami niedookreślonymi (dominanty, ciągów i osi widokowych), co jest sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji.
Kwestionowane przepisy Uchwały mają następujące brzmienie. W § 4 pkt 28 zdefiniowano pojęcie dominanty jako obiekt budowlany, który ze względu na gabaryty lub formę architektoniczną wyróżnia się w stosunku do otaczającej przestrzeni. Z kolei w § 7 ust. 11 pkt 2 Uchwały określono zasady odnoszące się do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej wprowadzając przepis:
2) odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej:
a) zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na elewacjach budynków frontowych,
b) wysokość anten nie może przekraczać wysokości ustalonej w § 7 ust. 8,
c) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej w terenach oznaczonych symbolami MN.1-MN.11, MNi.1-MNi.6, MN/U.3, Uks.1, Uks.2, ZP.1 - ZP.12, KDX.2,
d) anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie, ani nie mogą stanowić przesłony osi widokowych i kompozycyjnych wyznaczonych na rysunku planu.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że poszczególne przepisy Uchwały nie mogą być czytane w odosobnieniu, jako że stanowią integralną część m.p.z.p. Tak więc w myśl § 3 celem planu jest:
1) stworzenie warunków oraz podstaw przestrzennych dla realizacji rehabilitacji procesu rewitalizacji - rehabilitacji osiedla [...]
2) zapobieganie niekorzystnym przemianom przestrzeni;
3) uporządkowanie procesów inwestycyjnych;
4) zapewnienie prawidłowej obsługi komunikacyjnej ulic [...]
W § 7 określono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i kształtowania zabudowy. Oczywistym jest, że zasady te zostały określone z uwzględnieniem wartości, które podlegają ochronie w ramach władztwa planistycznego gminy. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem takie wartości, jak wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni. Ze względu na te wartości wprowadzono ograniczenia zawarte m.in. w kwestionowanym § 7 ust. 11 pkt. 2 Uchwały.
W świetle orzecznictwa NSA brak jest podstaw do przyznania bezwzględnego prymatu lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, NSA w wyroku z dnia 23 września 2020 r. II OSK 1925/20, wskazał, że przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych określają reguły w zakresie tworzenia przepisów dotyczących sytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w nowo uchwalanych planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego, jak też są wskazówkami w zakresie wykładni postanowień planów miejscowych, które obowiązywały w dacie wejścia w życie powołanych przepisów. Przepisy te mają w pewnym sensie korygować postanowienia planu, a z pewnością postanowienia planu muszą być interpretowane zgodnie z celem ustawy wyrażonym w jej art. 46. Ratio legis art. 46 ust. 2 ustawy jest zatem prawo do zabudowy inwestycji w zakresie łączności publicznej, chyba że jej realizacja naruszałaby zakazy lub ograniczenia ustanowione w planie. Regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie miejscowym. Zgodnie z regułą excepciones non sunt extendae należy przyjąć, że wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej muszą być interpretowane ściśle. Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w planie miejscowym muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy. Jednocześnie w innym wyroku NSA wskazał, że "Przepis art. 46 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie przyznaje przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej. Podkreślić bowiem należy, że art. 46 ust. 1 ustawy dopuszcza także możliwość istnienia określonych zakazów i ograniczeń, które wiążąco będą kształtowały uprawnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do określenia lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r. II OSK 2627/18). Zatem zakazy z art. 46 ust. 1 mają charakter celowy, a nie absolutny. Cel ten został precyzyjnie wskazany w wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. II OSK 2487/19, w którym Sąd stwierdził, że istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy.
Wartość polegająca na stworzeniu jak najlepszych warunków realizacji inwestycji z zakresu łączności oraz ład przestrzenny mogą wprawdzie kolidować, jednak żadna z nich nie mam absolutnego prymatu. W szczególności nie można tego powiedzieć w świetle art. 46 ustawy szerokopasmowej o inwestycjach z zakresu łączności publicznej. Wartości te powinny być wyważone, dopuszczalne jest ich ograniczenie, jeśli środki podjęte dla ochrony danej wartości są konieczne i proporcjonalne. W przedmiotowej sprawie zarówno z postanowień Uchwały, jak i dokumentów planistycznych oraz wyjaśnień organu, wyraźnie wynika, że ograniczenia w lokalizacji stacji bazowych zostały wprowadzone w ściśle określonych miejscach. Miejsca te zostały wyznaczone precyzyjnie. Po pierwsze, nie jest dopuszczalna lokalizacja anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na dachach i elewacjach budynków frontowych. Po drugie, wysokość anten nie może przekraczać wysokości ustalonej w § 7 ust. 8 Uchwały. Po trzecie, maszty z zakresu łączności publicznej nie mogą być zlokalizowane w terenach oznaczonych symbolami MN.1-MN.11, MNi.1-MNi.6, MN/U.3, Uks.1, Uks.2, ZP.1 - ZP.12, KDX.2. Po czwarte, anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie, ani nie mogą stanowić przesłony osi widokowych i kompozycyjnych wyznaczonych na rysunku planu. Wprowadzone ograniczenia, wyliczone w Uchwale pozwalają na realizacje celów określonych w § 3 Uchwały oraz ochrony wartości w postaci ładu i zagospodarowania przestrzeni, które – jak wynika z orzecznictwa – nie ustępują wartości w postaci rozwoju sieci usług łączności. Organ w przypadku kolizji tych wartości w zgodzie z zasadą proporcjonalności wprowadza tylko takie ograniczenia, które są niezbędne dla ochrony tych drugich, nie uniemożliwiając realizacji tych pierwszych. Jak wyjaśnia organ, a na co wskazuje m.in. rysunek graficzny planu, w obszarze objętym planem występują lokalne osie widokowe stanowiące osie kompozycji poszczególnych enklaw zabudowy wzdłuż dróg publicznych. Stanowią one wartości krajobrazowe nierozerwalnie związane z charakterem ukształtowanych enklaw zabudowy, nierzadko zrealizowanych jako spójne projekty całości zagospodarowania urbanistycznego poszczególnych jednostek mieszkalnych. W dokumencie "Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru "[...] ". Uzasadnienie przyjętych rozwiązań" (tom V, k.1929) wskazano, że przez teren planu przy wschodniej granicy (skrzyżowanie ulic [...] ,[...] przebiega oś widokowa skierowana na fortyfikacje [...] Zagospodarowanie obszaru opracowania ma zatem wpływ na powiązania widokowe pomiędzy obiektami fortecznymi [...] Sposób zagospodarowania osiedla domów jednorodzinnych ograniczonego ulicami [...] .[...] ,[..] kształtuje przedpole widokowe dla otoczenia obiektów tworzących panoramę miasta.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad poprawnej legislacji należy zwrócić uwagę na okoliczność, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje zarówno część tekstową i część graficzną. Dopiero te dwa elementy tworzą całość.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, co następuje:
Zarzut naruszenia prawa przez wprowadzenie w Uchwale § 7 ust. 11 pkt 2 lit. a uznać należy za nieuzasadniony. Przepis ten wyraźnie wskazuje, gdzie lokalizacja anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności jest niedopuszczalna. Nie może ona mieć miejsca na elewacjach budynków frontowych, a pojęcie to zostało w Uchwale zdefiniowane jako "budynek posadowiony najbliżej drogi publicznej" (§ 4 ust. 1 pkt 24 Uchwały). W ocenie Sądu stosowanie normy prawnej wywiedzionej z w/w przepisów nie pozostawia organom administracji publicznej dowolności, a jednostkom pozwala na określenie treści wynikających z nich ograniczeń.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa przez § 4 ust. 1 pkt 28 w zw. z § 7 ust. 11 pkt 2 lit. d Uchwały w zakresie, w jakim stanowi, że anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie stwierdzić należy, co następuje.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi jeden z rodzajów aktów prawa miejscowego, co znajduje umocowanie w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz w art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jego normatywny charakter jest jednak specyficzny, bowiem – zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa administracyjnego – jest usytuowany pomiędzy normatywnymi a indywidualnymi aktami stosowania prawa (zob. S. Pawłowski, Definiowanie pojęć w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, Studia Prawa Publicznego, 2015, nr 9 (4), s. 103). Niekwestionowanym jest fakt, że sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego podlega regulacjom odnoszącym się do zasad techniki prawodawczej określonym w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenia zasad sporządzania planu, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP skutkują nieważnością planu. Podkreślenia wymaga okoliczność, że z powyższego wynika, że nie każde naruszenie zasad techniki legislacyjnej automatycznie skutkuje nieważnością planu, lecz jedynie takie, które nosi znamiona naruszenia "istotnego". W tym kontekście wskazuje się w orzecznictwie, że drobne uchybienia definicyjne nie muszą pociągać za sobą automatycznego skutku w postaci stwierdzenia nieważności kwestionowanych postanowień. Konieczność taka powstanie dopiero wówczas, gdy wynikające z m.p.z.p. zakazy, nakazy i obowiązki w zagospodarowaniu terenu będą na tyle nieprecyzyjne, że otworzą pole do niejednoznacznej wykładni, a w konsekwencji do naruszenia zasad kształtowania zabudowy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 26 lipca 2013, II SA/Gl 501/13, zob. S. Pawłowski, Definiowanie pojęć, dz.cyt., s. 105-106). W miejscowych planach obok pojęć nawiązujących do definicji legalnych zawartych w ustawach czy rozporządzeniach, coraz częściej pojawiają się definicje mające samoistnie prawotwórczy charakter i odnoszące się do terminów z zakresu architektury i urbanistyki. Do pojęć takich należy także pojęcie "dominanty". Jest to pojęcie istotnie odziaływujące na przestrzeń publiczną. Pojęcie "dominanty" jest znane i używane w literaturze fachowej i języku specjalistycznym, a zawarta w § 4 ust.1 pkt 28 definicja dominanty do tego pojęcia nawiązuje. Dominanta to główny, wysuwający się na pierwszy plan element architektoniczny, stanowiący najważniejszy akcent architektonicznej budowli, główny akcent kompozycji architektonicznej lub urbanistycznej. Dominanta może mieć charakter wysokościowy albo odnosić się do formy architektonicznej budynków. Stanowi zatem pojęcie o znaczeniu podstawowym dla ładu przestrzennego. Należy także zwrócić uwagę, że wraz z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Nowych Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pojęcie "dominanty" (a także "osi i punktów widokowych") za sprawą § 2 tego pojawia się w akcie normatywnym innym niż akt prawa miejscowego. Ponadto zauważyć należy, że akty prawa powszechnie obowiązującego nierzadko posługują się pojęciami niedookreślonymi, których doprecyzowanie następuje w procesie wykładni kształtującej desygnaty tych pojęć. Tytułem przykładu można wskazać art. 61 § 3 p.p.s.a., który mówi o "znacznej szkodzie" lub "trudnych do odwrócenia skutkach".
Norma prawna nie zawsze daje się zrekonstruować wyłącznie z jednego przepisu. Stąd badając, czy kwestionowany przepis w istocie nie pozwala na odczytanie jednoznacznej normy prawnej należy uwzględnić także inne przepisy Uchwały, a także jej cele. Treść normy prawnej jest niejednoznacznie określona, jeżeli nie jest możliwa do ustalenia w drodze zabiegów interpretacyjnych. Dopiero wówczas można mówić o naruszeniu zasad prawidłowej legislacji w sposób istotny.
Jak już wskazano powyżej, z dokumentacji planistycznej wynika, że przez teren planu przy wschodniej granicy (skrzyżowanie ulic [...] przebiega oś widokowa skierowana na fortyfikacje [...] Zagospodarowanie obszaru opracowania ma zatem wpływ na powiązania widokowe pomiędzy obiektami fortecznymi [...] Sposób zagospodarowania osiedla domów jednorodzinnych ograniczonego ulicami [...] , kształtuje przedpole widokowe dla otoczenia obiektów tworzących panoramę miasta. Dodatkowo, jak wskazano w § 7 ust. 8 Uchwały, na obszarze objętym planem, ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu statków powietrznych, obowiązuje nieprzekraczalne ograniczenie wysokości zabudowy, wynoszące do 370 m. n. p. m. Ograniczenie wysokości zabudowy obejmuje również wszystkie urządzenia umieszczone na obiektach budowlanych, z zastrzeżeniem, że nie będą to obiekty trudno dostrzegalne z powietrza. Obiekty trudno dostrzegalne z powietrza, w tym napowietrzone linie, maszty, anteny (także inwestycje dla celu publicznego z zakresu łączności), muszą być niższe, o co najmniej 10 m od dopuszczalnej wysokości zabudowy wyznaczonej przez powierzchnie ograniczające lotniska [...] ".
Z powyższych uwarunkowań planu wynika, że pojęcie "dominanty" w nim użyte odnosi się do dominanty wysokościowej i nie jest użyte w powiązaniu z żadnym obiektem budowlanym, lecz jedynie z urządzeniami (antenami). W rezultacie pojęcie dominanty jest znacznie bardziej precyzyjne, niż wynika to z samej analizy definicji tego pojęcia. Jest to dominanta wysokościowa, która przewyższa wysokość istniejącej zabudowy. Przepis ten, mając na uwadze brzmienie, cele i kontekst przestrzenny Uchwały, nie pozostawia organom dowolności.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa przez § 7 ust. 11 pkt 2 lit. d w zakresie, w jakim stanowi, że anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić przesłony osi widokowych i kompozycyjnych wyznaczonych na rysunku planu Sąd zważył, co następuje. Odczytując skarżone postanowienia Uchwały wraz z częścią graficzną planu stwierdzić należy, że pojęcie osi widokowych i głównych punktów widokowych zostały w nim wskazane w ramach elementów informacyjnych (§ 5 ust. 2 części tekstowej i załącznik graficzny do Uchwały). Jest to rozwiązanie dopuszczalne. Zgodnie z § 7 pkt 9 obowiązującego w dacie uchwalenia planu rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać, w razie potrzeby, oznaczenia elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego. Badanie załącznika graficznego do Uchwały prowadzi do wniosku, że osie widokowe zostały na nim naniesione. Z wyjaśnień organu wynika, że osie widokowe pełnią rolę osi kompozycyjnych dla poszczególnych enklaw zabudowy. W tym kontekście pojęcie osi kompozycyjnej nie stanowi odrębnej, niewyznaczonej na rysunku planu, kategorii pojęciowej.
Tym samym skarżone przepisy, odczytywane w kontekście celów Uchwały oraz załącznika graficznego nie noszą znamion dowolności. W oparciu o postanowienia m.p.z.p. organy administracji publicznej będą mogły jednoznacznie ustalić, czy lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej bądź anten nie narusza § 7 ust. 11 pkt 2 lit. a i lit. d Uchwały.
Raz jeszcze podkreślić należy, że stanowisko dopuszczające wprowadzenie pewnych ograniczeń z punktu widzenia art. 46, jest wyrażane i akceptowane w orzecznictwie. NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 3131/18, trafnie wskazał, że plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią (podobnie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. II SA/Gd 541/19).
Wobec powyższego Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności wskazanych przepisów skarżonej Uchwały, wobec czego skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a.