II SA/KR 191/25

II SA/Kr 191/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Monika Niedźwiedź
Paweł Darmoń /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 293
art. 3, art. 4, art. 10, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skarg S. B. i J. O. na uchwałę nr X/76/24 Rady Gminy Kościelisko z dnia 12 grudnia 2024 r. w sprawie: uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko zwanej "Piątą Zmianą Studium - część B" oraz wprowadzenia ujednoliconego tekstu Studium, wynikającego z tej zmiany oddala skargi.
Uzasadnienie
W dniu 12 grudnia 2024 r. Rada Gminy Kościelisko podjęła uchwałę Nr X/76/24 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościelisko pod nazwą "Piąta Zmiana Studium – część B". Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) w związku z art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) oraz w związku z uchwałą nr XVIII/160/2020 r. Rady Gminy Kościelisko z dnia 29 października 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko pod nazwą "Piąta Zmiana Studium" zmienioną uchwałą nr XXII/188/21 Rady Gminy Kościelisko z dnia 4 marca 2021 r., uchwałą nr XXXVI/293/22 Rady Gminy Kościelisko z dnia 23 czerwca 2022 r. oraz uchwałą nr LIII/406/23 Rady Gminy Kościelisko z dnia 30 listopada 2023 r.
Pismem z dnia 7 stycznia 2025 r. J. O. wniósł skargę na powyższą uchwałę Radę Gminy Kościelisko z dnia 12 grudnia 2024 r. w części, w której wprowadza dla nieruchomości stanowiącej dz. ewid. Nr [...] i dz. ewid. Nr [...] obręb [...] przeznaczenie o symbolu KS4 (§ 24 treści tekstu zmiany), domagając się stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części.
Pismem z dnia 10 stycznia 2025 r. skargę na powyższą uchwałę wniosła również S. B. w części, w której wprowadza dla nieruchomości stanowiącej dz. ewid. nr [...] obręb [...] przeznaczenie o symbolu KS4, (§ 24 treści tekstu zmiany) domagając się stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części.
W jednakowo brzmiących skargach skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) w zw. z art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipa 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w podjęciu przez Radę Gminy Kościelisko uchwały nr X/76/2024 - z przekroczeniem granic szczegółowego upoważnienia ustawowego do uchwalania studium, zawartego w art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wprowadzenie dla nieruchomości stanowiącej dz. ewid. nr [...], [...] i [...] przeznaczenia o symbolu KS4 - teren obsługi komunikacji samochodowej związanej z ruchem turystycznym - bez jakiegokolwiek uwzględnienia wniosków składanych przez skarżących;
2) art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipa 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, poprzez uchwalenie Studium, którego treść jest niezgodna ze Strategią Rozwoju Gminy Kościelisko na lata 2022 - 2030 przyjętą Uchwałą nr XLIV/340/2022 Rady Gminy Kościelisko z dnia 22 grudnia 2022 r.;
3) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nadużycie władztwa planistycznego, tj. nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności nieruchomości należących do skarżących polegające na ustaleniu w studium przeznaczenia nieruchomości jako tereny obsługi komunikacji samochodowej związanej z ruchem turystycznym, jako uzasadnienie takiego przyjęcia wskazanie, iż nieruchomości skarżących oraz sąsiadujące z nimi nieruchomości wykorzystywane są jako tereny parkingów, a jednocześnie nie przedstawienie jakichkolwiek dowodów na takie stwierdzenia;
4) art. 1 ust. 2 pkt 11 i 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nienależyte zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nieuwzględnienie uzasadnionych uwag przy ich sporządzaniu, składanych przez skarżących, a w konsekwencji odrzucenie ich bez wskazania merytorycznego uzasadnienia;
5) art. 64 Konstytucji RP i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1615 ze zm.), poprzez bezprawną i bezpodstawną ingerencję organu stanowiącego Gminy Kościelisko, za pośrednictwem nałożonych w wydanym akcie ograniczeń, w prawo własności skarżących i możliwość korzystania przez nich z nieruchomości zgodnie z własnymi zamierzeniami.
W uzasadnieniu interesu prawnego skarżących we wniesieniu skarg wyjaśniono, że J. O. jest właścicielem nieruchomości stanowiącej dz. ewid. nr [...] i dz. ewid nr [...], zaś S. B. jest właścicielką nieruchomości stanowiącej dz. ewid. nr [...], położonych w obrębie [...] na terenie Gminy Kościelisko. Zdaniem skarżących, zaskarżona uchwała bezpośrednio odnosi się do ich prawa własności, gdyż wprowadza w studium przeznaczenie nieruchomości, które w przyszłości może uniemożliwić im swobodne korzystanie z ich nieruchomości lub doprowadzić do wywłaszczenia na rzecz Gminy Kościelisko. Skarżący podnieśli również, iż przyjęta uchwała przez Radę Gminy Kościelisko będzie w przyszłości oddziaływała na ich prawa, gdyż przyjęte studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowić będzie podstawę do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którego terenie znajdują się nieruchomości stanowiące własność skarżących. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, skarżący wywiedli naruszenie swojego interesu prawnego z tego, że przedmiotowy akt skutkować będzie ingerencją w ich prawo własności, gdyż zaskarżone studium wprowadza przeznaczenie, które może doprowadzić ich do utraty prawa własności ich nieruchomości.
W ocenie skarżących, zaskarżona uchwała w sposób rażący narusza normy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), gdyż stanowi niezgodność ze Strategią Rozwoju Gminy Kościelisko na lata 2022 - 2030 przyjętą uchwałą nr XLIV/340/2022 Rady Gminy Kościelisko z dnia 22 grudnia 2022 r., w której zdefiniowano wizję rozwoju jako opis pożądanego stanu rozwoju gminy Kościelisko w perspektywie długookresowej, która brzmi: Mieszkańcy Gminy Kościelisko tworzą zintegrowaną społeczność dumną ze swojej kultury i tradycji przekazywanych z pokolenia na pokolenie. Oferta edukacyjna, rekreacyjna i kulturalna daje im możliwość do rozwoju na każdym etapie życia, a warunki życia mieszkańców poprawiają się dzięki rozbudowie niezbędnej infrastruktury przy jednoczesnym poszanowaniu dla wyjątkowych zasobów naturalnych. Natomiast zaskarżona uchwała wprowadziła m.in. na terenie nieruchomości będącej własnością skarżących przeznaczenie o symbolu KS4, tj. obsługi komunikacji samochodowej związanej z ruchem turystycznym, w tym dopuszczone zostało: parkingi terenowe, obiekty budowlane infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, realizacja zieleni wyłącznie jako zieleni niskiej z zastosowaniem polnych gatunków miejscowych, minimalna powierzchnia biologicznie czynna - 5% działki budowlanej, zakaz realizacji zabudowy kubaturowej, nawierzchnia parkingu z materiałów wyłącznie przepuszczalnych, co w przypadku podjęcia działań przez organ wykonawczy Gminy Kościelsko, może doprowadzić do degradacji cennych przyrodniczo terenów, w tym również do pogorszenia jakości powietrza. Zdaniem skarżących, w związku z taką zmianą niemożliwe jest poszanowanie wyjątkowych zasobów naturalnych, gdyż nieruchomości objęte symbolem KS4, w przypadku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamienią się z nieruchomości rolnych na nieruchomości przeznaczone na parkingi, w związku z czym ruch pojazdów mechanicznych może doprowadzić do degradacji środowiska naturalnego.
Skarżący podnieśli również, iż przyjęta uchwała nie opisuje i definiuje pojęcia obiekty budowlane infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Zgodnie z art. 143 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami obiekty takie definiuję się jako: Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Skarżący stwierdzili, że właściciele nieruchomości, dla których przyjęto symbol KS4 są nieświadomi, co na ich działkach zostanie zaprojektowane. Podkreślili, że droga dojazdowa do działek nie jest własnością gminy. Zarządcą drogi jest Zarząd wspólnoty [...] wsi uprawnionych w [...]. W przypadku przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przyjętego studium, a następnie wybudowania wzdłuż drogi, która nie jest publiczna, ścieżki rowerowej, ciągu pieszo rowerowego lub chodnika, pozbawi właścicieli działek dojazdów do nieruchomości.
Skarżący zwrócili również uwagę na błędną procedurę przeprowadzania konsultacji społecznych przez organ wykonawczy gminy Kościelisko, który wskazywał, iż nieruchomości objęte symbolem KS4 przeznaczone będą na szlaki pieszo -rowerowe, podczas gdy przyjęty akt całkowicie milczy w kwestii wprowadzenia takiego zapisu i wskazuje, że symbol taki oznacza obsługę komunikacji samochodowej. Na podstawie tak przeprowadzanych konsultacji i wyłożeń organ uchwałodawczy nie uwzględnił uwag składanych przez skarżących, wskazując również w załączniku nr 4 do zaskarżonej uchwały, iż skarżący złożyli sprzeciwy dla oznaczenia KS4 w kwestii wyznaczenia szlaków pieszo rowerowych. Przyjęta tymczasem uchwała, w żadnym miejscu nie wskazuje, iż symbol KS4 odnosi się do szlaków pieszo - rowerowych, w związku z czym takie zachowanie organów może budzić uzasadnione obawy u skarżących, iż działania podejmowane na etapie konsultacji społecznych i składanych uwag, odbiegały całkowicie od przyjętej uchwały.
Skarżący wskazali także na brak merytorycznego uzasadnienia odrzucenia uwag zgłoszonych na etapie wyłożenia studium. Skarżący powołali się przy tym na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym pomimo braku bezpośredniego, ustawowego wymogu uzasadniania rozstrzygnięć w zakresie składanych wniosków, organy gminy powinny odnieść się chociażby w skrócony sposób do tego, z jakich przyczyn zdecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu wniosków. Uzasadnienie merytoryczne rozstrzygnięcia wniosku lub uwagi powinno pozwolić na weryfikację, czy wniosek lub uwaga zostały poddane analizie przez organ, a samo rozstrzygnięcie jest oparte na konkluzjach wynikających z tej analizy. W związku z tym skarżący uważają, że brak uzasadnienia odrzucenia składanych przez nich uwag oraz wprowadzenie symbolu, o który nie wnioskowali, winien stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w tym miejscu.
Skarżący stwierdzili również, iż Rada Gminy Kościelisko przyjmując zaskarżoną uchwałę naruszyła ich prawo własności, poprzez wprowadzenie w studium KS4 - teren obsługi komunikacji samochodowej związanej z ruchem turystycznym tj. ustaliła, iż nieruchomości skarżących wykorzystane zostaną w przypadku przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele obsługi komunikacji samochodowe, w tym parking o maksymalnej szerokości wynoszący 30 m. Działania takie naruszają prawo własności skarżących, którzy na etapie opracowania zmiany studium wnioskowali o wprowadzenie na terenie ich nieruchomości przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową oraz w części na teren usług, jednakże przyjęta uchwała nie tylko nie wprowadziła postulowanej zmiany, ale również wprowadziła zmianę, na którą skarżący nie wyrażali zgody, jednocześnie nie uzasadniając powodów wprowadzenia takich zapisów do studium.
W odpowiedziach na skargi Wójt Gminy Kościelisko wniósł o oddalenie skarg. Odpowiadając na zarzuty dotyczące uchwalenia studium bez uwzględnienia wniosków składanych przez skarżących organ wyjaśnił, że w dniu 5 maja 2022 r. wpłynął wniosek J. O. dotyczący działki o nr [...] nie został uwzględniony ze względu na występujące uwarunkowania - specjalny obszar ochrony siedlisk Natura 2000 [...], wysokie walory przyrodnicze i krajobrazowe polany oraz wnioski instytucji m. in. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Tatrzańskiego Parku Narodowego. Swoje stanowisko powyższe instytucje potwierdziły podczas opiniowania i uzgadniania projektu studium. Z kolei w zakresie drugiej działki objętej skargą, tj. [...] wniosek J. O. został częściowo uwzględniony w zaskarżonej uchwale, ponieważ przeznaczenie części działki ew. [...] to KS4 - teren obsługi komunikacji samochodowej związanej z ruchem turystycznym, co jest zgodne z jedna z wnioskowanych funkcji, tj. parkingiem. Natomiast wniosek S. B. (data wpływu: 4 maja 2022 r.) dotyczący działek o nr [...] i [...] został częściowo uwzględniony w zaskarżonej uchwale, ponieważ przeznaczenie w piątej zmianie studium - część B działki [...] to KS4 - teren obsługi komunikacji samochodowej związanej z ruchem turystycznym, co jest zgodne z jedną z wnioskowanych funkcji tj. parkingami.
Powyższe potwierdza dokumentacja formalno-prawna do powyższej uchwały - wykaz wniosków złożonych na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościelisko pod nazwą "piata zmiana studium - część B" osoby fizyczne i prawne. Brak możliwości wprowadzenia dla działek pozostałych wnioskowanych funkcji wynikał z pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 3 czerwca 2024 r. znak: [...], w którym odmówiono uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko pod nazwą "Piąta Zmiana Studium - część B" w odniesieniu do obszaru nr 1 z uwagi na sprzeczność ustaleń dokumentu z uchwałą w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zatem złożone wnioski były analizowane na etapie projektowym studium w kontekście występujących na terenie gminy uwarunkowań i ograniczeń wynikających m.in. z elementów przyrodniczych do czego obliguje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na zarzut braku zgodności zaskarżonej uchwały ze Strategią Rozwoju Gminy Kościelisko na lata 2022 - 2023 przyjętą Uchwałą nr XLIV/340/2022 Rady Gminy Kościelisko z dnia 22 grudnia 2022 r. organ wskazał, że wprowadzenie terenu KS4 do projektu studium jest odpowiedzią na liczne wnioski mieszkańców w tym rejonie, a możliwość wprowadzenia tych wniosków została dogłębnie przeanalizowana. Ustalenia wprowadzone zaskarżoną uchwałą uwzględniają zatem poszanowanie wyjątkowych zasobów naturalnych gminy Kościelsko, co potwierdzały stanowiska organów opiniujących oraz uzgadniających zmianę studium m. in. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz Dyrektor Tatrzańskiego Parku Narodowego. W związku z powyższym ustalenia zmiany studium są, zdaniem organu, zgodne z ustaleniami Strategii Rozwoju Gminy Kościelisko na lata 2022 - 2023. Organ wyjaśnił, że strategia jest innego rodzaju dokumentem niż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Na bazie obowiązujących przepisów nie jest też wymagane ścisłe powiązanie tych dokumentów. Strategia powinna wskazywać kierunki rozwoju społecznego, gospodarczego i przestrzennego, jest zatem dokumentem mającym charakter bardziej ogólny, zawiera szerszy katalog elementów niż tylko przestrzenny. Strategia opisuje ogólną wizję rozwoju gminy, dążenia i cele. Strategia określiła wizję Gminy Kościelisko do roku 2030. W ramach jednego z celów strategicznych - cel nr 5 "Rozwój infrastruktury dla potrzeb mieszkańców i turystów" określono m.in. jako: "Stałe wspieranie rozwoju infrastruktury turystycznej i służącej prowadzeniu działalności turystycznej, ze szczególnym zwróceniem uwagi na podejście proekologiczne. Rozwój zrównoważonej turystyki regionalnej, mającej na celu maksymalne zminimalizowanie negatywnego na środowisko naturalne i kulturę lokalną i opartej na lokalnym kapitale społecznym. Poprawa dostępności i jakości infrastruktury transportowej gminy, a w tym i. in. Podejmowanie działań na rzecz włączenia komunikacyjnego gminy, w tym poprawy dostępności drogowej do obszarów o największym potencjale rozwoju turystyki poprzez rozwój transportu publicznego, ograniczanie transportu indywidualnego, wyznaczanie miejsc postojowych i uporządkowanie nielegalnych parkingów, ze zwróceniem szczególnej uwagi na zachowanie lokalnych i regionalnych zasobów, zabytków przyrodniczych i kulturowych oraz folkloru." W ocenie organu, uchwalona zmiana studium część B w pełni i wprost odnosi się do przyjętych założeń i wskazanych do realizacji działań. Wprowadzenie obszaru KS4 służy bowiem wyznaczeniu miejsc postojowych i uporządkowaniu nielegalnych parkingów w terenie bardzo licznie odwiedzanym przez turystów, zatem twierdzenie o niezgodności ze strategią jest nieprawdziwe. Zasięg terenów komunikacji wyznaczony został zgodnie ze stanowiskiem organu ochrony przyrody - uzgodnienia RDOS, a więc z zachowaniem reżimów i zasobów ochrony przyrody.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał, że wprowadzone zmianą studium przeznaczenie KS4 wynikało między innymi z wniosków, które zostały złożone przez właścicieli nieruchomości w odpowiedzi na ogłoszenie z dnia 13 kwietnia 2022 r. Wójta Gminy Kościelisko o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko pod nazwą "Piąta zmiana studium" oraz z dotychczasowego zagospodarowania terenu, które potwierdza m. in. ortofotomapa z portalu geoportal oraz wizja lokalna. Rada Gminy Kościelisko przy uchwaleniu Studium poruszała się w granicach obowiązującego prawa, a niedopuszczenie zabudowy kubaturowej na działkach skarżących oraz brak rozszerzenia terenu przeznaczonego pod parkingi wynikało wręcz z konieczności zachowania zgodności z przepisami prawa, tj. art. 10 ust. 1 pkt 2, 3, 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego oraz występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych. Ponadto, brak możliwości wprowadzenia zabudowy kubaturowej w terenie KS4, rozszerzenia jego zasięgu oraz wprowadzenia innych funkcji m. in. usługowych wyraził w swoim stanowisku organ uzgadniający tj. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 3 czerwca 2024 r. nr [...]
W odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 11 i 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ podniósł, że udział społeczeństwa w pracach nad zmianą studium został zapewniony zgodnie z art. 11 pkt 1, 7 oraz 8 i art. 11a tej ustawy. Skarżący brali czynny udział w procesie sporządzania zmiany studium. W odpowiedzi na ogłoszenie z dnia 13 kwietnia 2022 r. Wójta Gminy Kościelisko o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko pod nazwą "Piąta zmiana studium" wpłynęły w dniu 4 i 5 maja 2022 r. wnioski skarżących dotyczące działek o nr [...], [...], [...] i [...]. Ze sposobem ich rozpatrzenia skarżący mogli się zapoznać m. in. podczas wyłożenia do publicznego wglądu. Projekt zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościelisko wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 5 lipca 2023 r. do 3 sierpnia 2023 r., a uwagi można było wnosić do dnia 24 sierpnia 2023 r.
Na skutek uwag, które wpłynęły podczas tego wyłożenia podjęto próbę ich uwzględnienia, dokonano korekty zmiany studium w oparciu o złożone uwagi rozszerzając teren przeznaczony pod KS4 - teren obsługi komunikacji samochodowej związanej z ruchem turystycznym do szerokości całości działek ewidencyjnych zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie drogi KDL oraz dopuszczenia lokalizacji budynku usługowego w zakresie handlu rękodziełem. Ze względu na wprowadzone zmiany projekt skierowano do ponownych opinii i uzgodnień. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie jako organ uzgadniający projekt zmiany studium, pismem z dnia 3 czerwca 2024 r. znak: [...], odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko pod nazwą "Piąta Zmiana Studium - część B" w odniesieniu do obszaru nr 1 z uwagi na sprzeczność ustaleń dokumentu z Uchwałą w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.
W związku z powyższym wprowadzono korekty do projektu i poddano go kolejnemu wyłożeniu do publicznego wglądu. Projekt zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościelisko wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony ponownie do publicznego wglądu w dniach od 31 lipca 2024 r. do 30 sierpnia 2024 r., a uwagi można było wnosić do dnia 23 września 2024 r. Podczas dyskusji publicznej, która odbyła się w dniu 6 sierpnia 2024 r. w siedzibie urzędu gminy zostało szczegółowo wyjaśnione, dlaczego nie ma możliwości poszerzenia terenów przeznaczonych pod KS4 oraz wprowadzenia w ich granicach funkcji usługowej, obiektów kubaturowych. Poszerzenie obszaru KS4 byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi i projekt zawierający powyższe rozwiązania nie uzyskał uzgodnienia organu uzgadniającego, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie. W ustawowym terminie skarżący wnieśli uwagi, których rozpatrzenie zawarte jest w załączniku nr 4 do uchwały oraz w wykazie uwag stanowiącym element dokumentacji formalno-prawnej.
Zdaniem organu, procedura Piątej Zmiany Studium prowadzona była zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wszystkie etapy procedury planistycznej zostały zrealizowane z zachowaniem terminów ustawowych. Osoby działające w imieniu skarżących osobiście brały udział w dyskusjach publicznych oraz składały wnioski i uwagi do sporządzanych dokumentów. W czasie spotkań publicznych szczegółowo przedstawiane były uwarunkowania prawne i możliwości planistyczne m. in. w zakresie zagospodarowania obszaru KS4 i ZE5, a nawet odczytano w całości odmowę uzgodnienia RDOS dla poszerzonego pasa parkingów i możliwości zabudowy. Wielokrotnie informowano o zasadzie związania uzgodnieniami i braku możliwości uchwalenia aktu planistycznego niezgodnego z uzgodnieniem.
Ponadto wszystkie uwagi były szczegółowo przedstawione i omówione w czasie posiedzeń Komisji Planu Zagospodarowania Przestrzennego Rady Gminy Kościelisko. W czasie tych posiedzeń wyjaśniane również były powody odmowy uwzględnienia uwagi. Dwukrotne dyskusje publiczne i otwarte posiedzenia rady gminy umożliwiły więc wszystkim zainteresowanym zapoznanie się z zagadnieniami ogólnymi zmiany studium, a także rozwiązaniami szczegółowymi.
Organ stwierdził, że w dokumentacji planistycznej znajdują się wykazy wniosków i uwag, w których w pozycji "uwagi" wpisano krótkie uzasadnienie rozstrzygnięcia. Uwagi nieuwzględnione przez radę gminy stanowią załącznik nr 4 Piątej Zmiany Studium część B. W czasie sesji rada gminy podejmowała rozstrzygnięcia co do uwag po wcześniejszym szczegółowym zapoznaniu się z rozwiązaniem projektowym studium i każdą indywidualną uwagą. Organ wyjaśnił, że uwagi skarżących w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości nie mogły być uwzględnione z uwagi na uzgodnienie RDOS dopuszczające jedynie pas parkingów terenowych o szerokości do 30 m.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji RP organ wskazał, że na dz. ew. [...], [...] oraz [...] nie jest prowadzona działalność polegająca na prowadzeniu parkingu, natomiast taka działalność prowadzona jest na działkach sąsiednich położonych przy drodze prowadzącej od [...] do [...]. Organ stwierdził, że uwagi wnoszone na etapie wyłożenia do publicznego wglądu przez właścicieli nieruchomości, na których prowadzone są parkingi zawierały żądnie poszerzenia pasa parkingów na co najmniej 60 m od drogi. Żądania takie mocno akcentowane były również w czasie dyskusji publicznych, w których skarżący brali udział. Finalnym efektem zmiany studium ma być uporządkowanie komunikacji i poprawa bezpieczeństwa na drodze łączącej drogę wojewódzką Nr [...] w R. z wejściem do [...]. Wyznaczenie pasa parkingów o szerokości 30 m od tej drogi nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ stwierdził, że nie można w takiej sytuacji mówić o nadużyciu władztwa planistycznego i ograniczeniu prawa własności. Studium nie jest bowiem aktem o randze prawa miejscowego. Studium określa uwarunkowania i wyznacza kierunki zagospodarowania przestrzennego i jako takie pozostaje bez wpływu na własność. Jest to dokument planistyczny o charakterze ogólnym. Przeznaczenie terenu w odniesieniu do poszczególnych działek określa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zasadę związania ustaleń studium z planem zagospodarowania przestrzennego określa art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w tracie opracowywania zmiany studium: ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Organ wskazał, że w odniesieniu do części nieruchomości położonych w obszarze ZE5 nie zostały wprowadzone żadne nowe ustalenia, obszar był i pozostał oznaczony w studium symbolem ZE. Przeznaczanie tego terenu, w przypadku opracowywania planu zagospodarowania, musi być zgodne ze studium i polegać będzie na zachowaniu tego terenu jako użytku zielonego bez możliwości realizacji jakiejkolwiek zabudowy.
Natomiast według organu, dla ok. 650 m2 dz. ew. [...] i ok. 315 m2 dz. ew. [...] położonej w obszarze KS4 założyć można, iż ze względu na stanowisko skarżących teren albo w ogóle nie zostanie objęty planem zagospodarowania lub może zostać z niego wyłączony, jeśli wnioskowane do planu zagospodarowania przeznaczenie nie będzie zgodne z określonym w studium. Jeżeli skarżący nie będą zainteresowani przeznaczeniem tego terenu na parking Gmina go nie wyznaczy w planie zagospodarowania i teren pozostanie w dotychczasowym, faktycznym użytkowaniu. Sytuacja prawna nieruchomości pozostanie bez zmian, tj. teren nadal będzie łąką. Akt kierownictwa wewnętrznego jakim jest studium nie narusza interesu prawnego właścicieli nieruchomości. Przyjęte w Piątej Zmianie Studium rozwiązania w żaden zatem sposób nie naruszają prawa własności ani interesu prawnego właścicieli.
Organ stwierdził zatem, że Rada Gminy Kościelisko przy uchwaleniu Studium poruszała się w granicach obowiązującego prawa, a niedopuszczenie zabudowy kubaturowej na działkach skarżących wynikało wręcz z konieczności zgodności z przepisami prawa, tj. art. 10 ust. 1 pkt 2, 3, 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego oraz występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych. Poza tym brak możliwości wprowadzenia zabudowy kubaturowe] w terenie KS4 oraz wprowadzenia innych funkcji m.in. usługowych wyraził w swoim stanowisku organ uzgadniający, tj. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 3 czerwca 2024 r. znak: [...]
Ponadto odnośnie skargi S. B. organ zauważył, że jesienią 2023 r. nastąpiła istotna zmiana ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle której ważność uchwalonych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego upłynie 31 grudnia 2025 r. Studium zastąpi Plan Ogólny Gminy, akt planistyczny o randze prawa miejscowego. Gmina Kościelisko przyjmowała wnioski do planu ogólnego i w odniesieniu do dz. ew. [...] wniesiono o zagospodarowanie w postaci: usługi turystyczne, handel, gastronomia, parkingi, rekreacja. Skarżąca dopuszcza zatem w przyszłości przeznaczenie działki m.in. na parking. Zdaniem organu, skoro skarżąca do nowego dokumentu planistycznego składa wniosek i wskazuje jako jedną z funkcji obszaru usługi parkingowe, to trudno uznać za prawdziwe twierdzenie, że ustalenia studium dla obszaru KS4 umożliwiające w przyszłości lokalizację parkingu w obrębie dz. ew. [...] naruszają interes skarżącej i prawo własności. Zarzuty skarżącej są więc, według organu, niezrozumiałe i bezpodstawne.
Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył sprawy ze skarg J. O. i S. B. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Kr 191/25 na zasadzie art. 111 § 1 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2024.1267 t.j. z dnia 2024.08.21) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2024.935 t.j. z dnia 2024.06.26), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.) Zgodnie natomiast z art. 134 § p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli jest uchwała z 12 grudnia 2024 r., Rady Gminy Kościelisko Nr X/76/24 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościelisko pod nazwą "Piąta Zmiana Studium – część B".
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały według powyższych kryteriów stwierdzić należy, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie są zasadne.
Powołane w odpowiedzi na skargę przez Radę Gminy w Kościelisku argumenty prawne (dotyczące merytorycznej bezzasadności skargi) są trafne, a Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę podziela te argumenty.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należało, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących S. B. i J. O., co warunkuje dopuszczalność skargi.
Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2024.609 t.j. z dnia 2024.04.22) Stosownie do tej normy prawnej każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest, zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego).
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, opub. w OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, opub. w Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, stąd w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, opub. w LEX nr 171196; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, opub. w LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie, albo przynajmniej wskazanie przez skarżącego naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego lub chociażby prawa chronionego w drodze ustawy, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być jednak bezpośredni i realny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 715/05, opub. w LEX nr 192482; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, opub. w Lex nr 53376; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95, opubl. w ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 764/06 i sygn, akt II SA/Bk 763/05).
Przepisy uchwały mogą wpływać na zagospodarowanie będących własnością skarżących S. B. i J. O. działek [...] oraz [...] w [...] i w ten sposób oddziaływają na sferę praw i obowiązków wynikających z prawa rzeczowych. Ustalenia studium są wiążące w procesie uchwalania planu miejscowego, co docelowo wpływać może na sposób i zakres korzystania z nieruchomości. Uregulowania kwestionowanej uchwały, dotyczące przeznaczenia nieruchomości skarżących zgodnie z symbolem KS4 (wbrew zamierzonym projektom skarżących) mogą wywoływać skutki w sferze ich praw rzeczowych. Tym samym uprawnione jest twierdzenie, że interes prawny skarżących został naruszony kwestionowaną uchwałą, bowiem zaskarżona uchwała nakłada na nich zakres ograniczeń w wykonywaniu prawa własności z którym się nie godzą. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może z tego powodu naruszyć interes prawny właściciela nieruchomości położonej w jego granicach a naruszenie to, mimo wewnętrznego charakteru studium, wynika z jego znaczenia przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, bowiem wiąże organy gminy przy sporządzaniu tych planów.
Ustalenie, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym umożliwia dokonanie merytorycznej oceny podniesionych w skargach zarzutów i przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu.
Organom samorządu gminnego przysługuje, na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) tzw. władztwo planistyczne. Władztwo to realizowane jest przede wszystkim poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Władztwo planistyczne rozumiane, jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nie jest władztwem absolutnym lub władztwem nieograniczonym nie podlegającym żadnej kontroli. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie może oznaczać podejmowania działań arbitralnych. Gminie przysługuje władztwo planistyczne, lecz z uprawnienia tego nie może korzystać w sposób dowolny. Władztwo to nie może być traktowane, jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13, opub. w LEX nr 1483388).
Odnośnie rozumienia władztwa planistycznego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podnosi się, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie (i zmiana) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy, na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te umożliwiają gminie realizację prawa władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, z czym powiązane jest legalne prawo do ingerencji w sferę wykonywania prawa własności innych podmiotów (tzw. władztwo planistyczne). Realizując te uprawnienia gmina działa w granicach przysługującego jej uznania. Polityka przestrzenna gminy nie może - w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - bezpośrednio ingerować w prawo własności. Studium nie zawiera postanowień jednoznacznie uniemożliwiających właścicielom wykonywania przysługującego im prawa własności. Wskazuje jedynie na kierunek rozwoju, który w opinii rady gminy jest najbardziej pożądany. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże jedynie organy przy sporządzaniu planów miejscowych (wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 378/13, opub. w LEX nr 1374579).
Studium jest aktem prawa wewnętrznego wiążącym organy planistyczne gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Stosownie do art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Na podstawie tej normy prawnej zasady sporządzania studium interpretowane są przez orzecznictwo, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy i dotyczą samej zawartości studium (części tekstowej i graficznej). Zawartość studium określa art. 9 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a sam przedmiot (ustalenia) określa art. 10 ust 1 i 2 tej ustawy. W art. 11 określono procedurę sporządzenia studium. Standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118 poz. 1233 ze zm.) W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium ustawa nie wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, ze każde naruszenie zasad sporządzania studium skutkować będzie stwierdzeniem nieważności (niezgodności z prawem) uchwały rady gminy w całości lub części.
Wymogi procedury uchwalania zmiany studium zostały w wystarczającym stopniu zachowane przez Radę Gminy Kościelisko i jej organ wykonawczy – Wójta, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonano stosownych ogłoszeń. Zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgodnienia i opiniowania projektu zmiany studium przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r poz 1688), stosownie do jej art. 65 ust 2 pkt 1. Do opracowania i uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy prawidłowo zastosowano przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym (tzn. sprzed zmiany). Do sporządzenia zmiany studium, przystąpiono już 29 października 2020 r. uchwałą nr XVIII/16/20 Rady Gminy Kościelisko z tej daty.
Wbrew twierdzeniom obu skarg uchwała z 12 grudnia 2024 r. Rady Gminy Kościelisko Nr X/76/24 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościelisko pod nazwą "Piąta Zmiana Studium – część B" nie narusza ustawowych zasad sporządzania studium.
W rozpatrywanej sprawie, choć interes prawny skarżących został naruszony zmianą studium, bowiem działki, których są właścicielami leżą w obszarze oznaczonym KS4 - teren obsługi komunikacji samochodowej związanej z ruchem turystycznym, to jednak dokonano tego w zgodzie z przepisami prawa. Taka sytuacja sprawia, że skargi S. B. i J. O. wniesione na podstawie art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega oddaleniu.
Przez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz o przeznaczeniu terenów (art. 10 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Studium to akt kierownictwa wewnętrznego, określający kierunki rozwoju gminy w perspektywie wieloletniej, wyznaczającego docelowe, oczekiwane i spójne z aktualnymi uwarunkowaniami ekonomicznymi i społecznymi funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu. Kontrola dokonana przez sąd administracyjny następuje wyłącznie pod kątem legalności a nie celowości podjęcia uchwały lub zastosowanych konkretnych rozwiązań. Konsekwencje zamierzeń z zakresu polityki gminnej znajdują odzwierciedlenie w planie, bowiem w nim następuje dopiero ich konkretyzacja, jednak w granicach dozwolonego władztwa planistycznego i w zgodzie z przepisami prawa.
Szczegółowe zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione z następujących powodów:
Piata zmiana studium – cześć B dotyczyła w szczególności konieczności dostosowania zapisów Studium do charakteru potrzeb inwestycyjnych, oraz charakteru istniejącej i planowanej zabudowy. Wyznaczono nowe obszary obiektów turystyczno-wypoczynkowych oraz wyznaczono tereny obsługi komunikacji samochodowej związanej z ruchem turystycznym.
Realizowane zasady i cele kształtowania struktury przestrzennej Gminy Kościelisko przemawiały za podjęciem uchwały o kwestionowanej treści.
Do głównych (najogólniej ) zaliczono: uwzględnienie zasobów środowiska przyrodniczego i kulturowego, uwzględnianie w uporządkowanych relacjach uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno- gospodarczych, środowiskowych, kulturalnych, poprawę jakości życia mieszkańców zarówno przez poprawę infrastruktury społecznej, technicznej i komunikacyjnej, poprawę bazy turystyczno - sportowo –rekreacyjnej, stanu bezpieczeństwa w gminie (mieszkańców i osób odwiedzjących gminę), rozwój infrastruktury turystycznej i okołoturystycznej, poprawę dostępności i jakości infrastruktury transportowej gminy. Wskazano, że celem rozwoju gminy jest osiągnięcie stabilnego rozwoju przez zapewnienie zaspokojenia bieżących potrzeb mieszkańców, warunków umożliwiających wzrost poziomu życia, zaspokojenie potrzeb następnych pokoleń, zapewnienie wysokiego poziomu jakości życia mieszkańców oraz wysokiego standardu obsługi ruchu turystycznego, zachowanie ładu przestrzennego i ochrony istniejących cennych zasobów środowiska przyrodniczego i kulturowego, stosowanie zasady nadrzędności interesu publicznego (gminnego) nad interesem prywatnym.
Innymi słowy przyjęte w Gminie Kościelisko zasady i cele kształtowania struktury przestrzennej służą realizowaniu oczekiwanych standardów nowoczesnej gminy, a przeprowadzona zmiana studium w pełni przystaje do tych przyjętych zasad i celów.
Działki stanowiące własność skarżących znajdują się w specyficznym przestrzennym miejscu Kościeliska (co zostało wykazane w odpowiedzi na skargę). Działki [...], [...], [...] w [...] leżą w sąsiedztwie jednej z najbardziej licznie odwiedzanych dolin tatrzańskich - [...]. Drogi prowadzące do niej (w szczególności odcinek drogi wojewódzkiej nr [...]) obciążone są ogromnym ruchem turystycznym, pieszym, rowerowym i samochodowym. Zainicjowanie zmiany studium spowodowane było zamiarem uporządkowania i uregulowania komunikacji, w szczególności kwestii parkingów - z uwagi na to, że od kilku lat w tym rejonie funkcjonują nielegalne prywatne parkingi (samowole).
W tej sytuacji wymogi odpowiedzialnej polityki przestrzennej dają pełną podstawę Radzie Gminy Kościelisko do podjęcia działań w kierunku uporządkowania zagospodarowania tego terenu. Trafnie wskazano, że zmiana kierunku przyszłego zagospodarowania pozwoli na przekształcenie terenu w kierunku poprawy dostępności i jakości infrastruktury transportowej gminy, włączenia komunikacyjnego, poprawy dostępności drogowej do obszarów o największym potencjale rozwoju turystyki poprzez rozwój transportu publicznego, ograniczenie transportu indywidualnego, wyznaczenie miejsc postojowych i uporządkowanie nielegalnych parkingów istniejących od dłuższego czasu w tej okolicy. Jednocześnie realizowane to będzie ze zwróceniem szczególnej uwagi na zachowanie lokalnych i regionalnych zasobów , zabytków przyrodniczych i kulturowych oraz folkloru.
Prawo własności wynikające z Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym, a doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Wprowadzenie kwestionowanych ustaleń w studium nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), obowiązku ochrony prawa własności (użytkowania wieczystego) i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP). Ustalenia studium nie naruszają powszechnie obowiązujących przepisów prawa
Zasada proporcjonalności została zachowana, a wprowadzone ustaleniami studium ograniczenia dotykają wszystkich właścicieli nieruchomości, bowiem zmiana kierunku zagospodarowania obszaru dotyczy całego obszaru wskazanego wcześniej jako KS4 - teren obsługi komunikacji samochodowej związanej z ruchem turystycznym i nie dotyczy wyłącznie działek skarżących.
Również art. 6 ust 1 i 2 upzp nie został naruszony przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, a zmiany studium zostały dokonane w zgodzie z przysługującym gminie władztwem planistycznym. Zostały wzięte pod uwagę interesy właścicieli nieruchomości prowadzących działalność usługową (nakierowaną na obsługę ruchu turystycznego),a także cele społeczne i publiczne. Prymat interesów społecznych i publicznych na tym terenie został wykazany. Uwzględnienie pierwszeństwa interesu publicznego okazało się konieczne, bowiem nie ma innej możliwości osiągnięcia pożądanego przez wspólnotę samorządową stanu. Wzięto pod uwagę konieczność uwzględnienia wymagań ochrony środowiska (poszanowania wyjątkowych zasobów naturalnych Gminy Kościelisko), charakter prowadzonej dotychczas działalności usługowej w obszarze oraz konieczność rozwoju urbanistycznego i społecznego gminy. Bardzo istotne są potrzeby mieszkańców, w tym organizowanie i zapewnienie wysokiej jakości warunków życia społeczności lokalnej oraz możliwości obsługi ruchu turystycznego i możliwości rozwoju tradycji sportowych, będących często podstawą działalności zawodowej mieszkańców, w zgodzie z zachowaniem dziedzictwa kulturowego i walorów środowiskowych.
Rada Miasta Kościelisko konsekwentnie realizuje przyjęte założenia dla kształtowania struktury przestrzennej gminy. W strategii Rozwoju Gminy Kościelisko na lata 2023- 2030 stwierdzono m. inn. że warunki życia mieszkańców poprawiają się dzięki rozbudowie niezbędnej infrastruktury, przy jednoczesnym poszanowaniu dla wyjątkowych zasobów naturalnych. Tym ogólnie zarysowanym celom ma służyć w ramach jednego z celów strategicznych – cel nr 5 "Rozwój infrastruktury dla potrzeb mieszkańców i turystów", określony m. inn. jako poprawa dostępności i jakości infrastruktury transportowej gminy, podejmowanie działań na rzecz włączenia komunikacyjnego gminy, poprawa dostępności drogowej do obszarów o największym potencjale rozwoju turystyki poprzez rozwój transportu publicznego, ograniczanie transportu indywidualnego, wyznaczanie miejsc postojowych i uporządkowanie nielegalnych parkingów, ze zwróceniem szczególnej uwagi na zachowanie lokalnych i regionalnych zasobów, zabytków przyrodniczych i kulturowych oraz folkloru.
Wprowadzona zmiana wynikała miedzy innymi z wniosków, które zostały złożone przez właścicieli nieruchomości. We wnioskach w zakresie działki [...] domagano się "przeznaczenia działki na cele usługowe (parking) i obiekty turystyczne i noclegowe", w zakresie działki [...] – "przeznaczenia działki na cele usługowe (parking) i obiekty turystyczne i noclegowe", a w zakresie działki [...] – "przeznaczenia na cele usługowo turystyczne; usługi handlowe, parkingi, usługi rekreacyjne, punk sprzedaży regionalnej i gastronomiczne". W tej sytuacji stwierdzić należy, że złożone wnioski zostały częściowo uwzględnione, ale nie w zakresie jaki satysfakcjonowałby skarżących. Uwagi skarżących w odniesieniu do ich nieruchomości nie mogły być uwzględniane ze względu na wymogi ochrony środowiska, wobec stanowiska Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (pismo z 3 czerwca 2024 r., [...] i wcześniejsze z 6 kwietnia 2023, [...]) dopuszczającego jedynie pas parkingów terenowych o szerokości do 30 m (bez możliwości poszerzenia terenów przeznaczonych pod KS4),a także bez możliwości wprowadzenia zabudowy kubaturowej w terenie KS4 oraz wprowadzenia innych funkcji m.in. usługowych, bowiem byłoby to sprzeczne z wymogami ochrony środowiska. Projekt zmiany studium, po korekcie był ponownie uzgadniany z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie przy piśmie Wójta Gminy Kościelisko z dnia 21 czerwca 2024r., PP.6720.2.2022.
W dokumentacji planistycznej znajdują się wykazy wniosków i uwag, w których w pozycji "uwagi" wpisano krótkie uzasadnienie rozstrzygnięcia. Uwagi nieuwzględnione przez radę gminy stanowią załącznik nr 4 Piątej Zmiany Studium część B. Rada Gminy Kościelisko podejmowała rozstrzygnięcia co do uwag, po wcześniejszym szczegółowym zapoznaniu się z rozwiązaniem projektowym studium i każdą indywidualną uwagą.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.