II SA/Kr 190/23

II SA/Kr 190/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Mirosław Bator
Sebastian Pietrzyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Dnia 21 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. G. i D. G. na postanowienie nr 2 Wojewody Małopolskiego z dnia 20 grudnia 2022 roku znak: IG-II.7227.19.2022.KB w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, skargę oddala.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez E. G. i D. G. (dalej: skarżąca, skarżący) jest postanowienie Wojewody Małopolskiego (dalej: Wojewoda) nr 2 z dnia 20 grudnia 2022 r., nr IG-II.7227.19.2022.KB utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie Starosty S. (dalej: organ) z 15 listopada 2022 r., znak: WG.661.2.Odw.2.2022, którym odmówiono skarżącej wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Starosty S. z 31 sierpnia 2022 r., znak: WG.661.2.3.2017.2022 zatwierdzającej projekt scalenia gruntów części obszarów wsi Ł..
Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach.
Pismem z dnia 19 października 2022 r. skarżąca zwróciła się do Starosty S. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty S. z 31 sierpnia 2022 r., znak: WG.661.2.3.2017.2022 zatwierdzającej projekt scalenia gruntów części obszarów wsi Ł.. We wniosku skarżąca podniosła, że wyrokiem sygn. II SA/Kr 224/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje organów w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia. Podała też, że w toku ponownie prowadzonego postępowania scaleniowego rozpatrzenie zgłoszonych przez nią zastrzeżeń odbyło się w dniu 21 kwietnia 2022 r., "na którym to zebraniu nic nie uczyniono". Skarżąca wskazała, że mimo zapewnień nie otrzymała żadnego pisma w tej sprawie. Nie otrzymała również odpowiedzi na odwołanie, które złożyła w [...] Biurze Scaleniowym. Na koniec skarżąca podała, że nie doręczono jej "listownie" nowej decyzji scaleniowej. W jej ocenie treść decyzji powinna być "odczytana i ogłoszona w remizie, jak to miało miejsce w czasie pandemii".
Postanowieniem z 15 listopada 2022 r., znak: WG.661.2.Odw.2.2022 Starosta S. odmówił skarżącej wznowienia postępowania scaleniowego zakończonego wydaniem decyzji Starosty S. z 31 sierpnia 2022 r., znak: WG.661.2.3. 2017. 2022 zatwierdzającej projekt scalenia gruntów części obszarów wsi Ł., o łącznej powierzchni 1065,7207 ha. W uzasadnieniu organ wskazał, że każda ze stron postępowania mogła aktywnie uczestniczyć w technicznych pracach scaleniowych. Strony były prawidłowo zawiadamiane o swych prawach i obowiązkach, brały udział w poszczególnych czynnościach, co potwierdzały własnoręcznym podpisem. Skarżący brali udział i byli prawidłowo zawiadamiani jako uczestnicy postępowania scaleniowego, m.in. brali udział w posiedzeniach komisji scaleniowej, na których rozpatrywane były ich zarzuty do prowadzonego postępowania, a także mieli możliwość zapoznania się z obwieszczeniem organu z 25 lipca 2022 r., znak: WG.661.2.19.2022 o przysługującym stronom prawie do zapoznania się z aktami postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów – zawiadomienie wywieszono na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy J. i Starostwa Powiatowego w S. B. oraz zamieszczono w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w S. B. w dniach 25 lipca – 8 sierpnia 2022 r. Organ powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał jako regułę doręczanie zawiadomień o wszczęciu postępowania i orzeczeń wydawanych w toku postępowania scaleniowego w trybie publicznego obwieszczenia, z wyłączeniem trybu określonego art.39-48 k.p.a. Wyjaśnił też, że nie był zobowiązany do odczytania decyzji w remizie, gdy podlegała ona bowiem doręczeniu przez obwieszczenie. W związku z tym organ stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 k.p.a. stanowiąca podstawę wznowienia postępowania. Organ zaznaczył też, że podniesione we wniosku zarzuty dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy należało podnieść w odwołaniu od decyzji.
Postanowienie doręczono skarżącej 18 listopada 2022 r.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podnieśli, że organ wydał decyzję w dniu 31 sierpnia 2022 r. "nikogo nie informując". Skarżący podnieśli też, że w decyzji nie odniesiono się do wyroku sygn. II SA/Kr 224/21 i "nie spełniono" zawartych w nim wytycznych. W dalszej części zażalenia skarżący podnieśli zarzuty dotyczące przebiegu granic.
Postanowieniem nr 1 z 20 grudnia 2022 r., znak: IG-II.7227.19.2022.KB Wojewoda Małopolski stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego na postanowienie Starosty S. z 15 listopada 2022 r. Wojewoda wyjaśnił, że wniosek o wznowienie postępowania scaleniowego złożyła jedynie skarżąca, natomiast skarżący takiego wniosku nie składał. Z wniosku nie wynika też, aby został on złożony w imieniu skarżącego. Zaskarżone postanowienie zostało skierowane i doręczone tylko skarżącej. Wojewoda wskazał, że wniesienie zażalenia przez osobą nieuprawnioną nie może wywoływać dla niej skutków prawnych.
Postanowieniem nr 2 z 20 grudnia 2022 r., znak: IG-II.7227.19.2022.KB Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy postanowienie Starosty Suskiego z 15 listopada 2022 r. Wojewoda wyjaśnił, że skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania powołała się na przesłankę wznowienia określoną art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wskazał też, że zgodnie z treścią art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym wnioskodawca powziął informację o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sprawie. Zdaniem Wojewody, już z samego wniosku o wznowienie postępowania wynika, że brak jest ustawowych podstaw do jego wznowienia i że nie zostało spełnione kryterium z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z bezsprzecznym faktem, że skarżąca była stroną postępowania scaleniowego. Skarżąca nie określiła też we wniosku kiedy dowiedziała się o wydaniu decyzji, natomiast miesięczny termin do dnia doręczenia decyzji w drodze tzw. fikcji doręczeń minął 14 października 2022 r., a zatem jeszcze przed złożeniem wniosku. Zdaniem Wojewody, z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nawet jednoznaczne udowodnienie przez skarżącą spełnienia miesięcznego terminu na złożenie wniosku nie zmieniłoby rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Wojewody z okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, że skarżąca była stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty S. i brała w nim czynny udział, o czym świadczyć może: podpis na wniosku z 9 września 2016 r. o wszczęcie postępowania scaleniowego (karta nr [...] akt organu I instancji), wykazanie skarżącej w wykazie uczestników scalenia (Ip. 329 na karcie 74 akt organu I instancji), złożenie życzeń do karty uczestnika scalenia nr [...] oraz nr [...] oraz wniosku o wydzielenie gruntów o innej wartości szacunkowej niż przed scaleniem, zapoznanie się przez wnoszącą z projektem scalenia oraz złożenie stosownych oświadczeń do kart uczestnika scalania nr [...], notatka z posiedzenia komisji doradczej z 21 kwietnia 2022 r. zwołanego celem omówienia i rozstrzygnięcia zgłoszonych roszczeń, w którym brała udział, a także zawiadomienie skarżącej przez organ pismem z 5 kwietnia 2022 r. o posiedzeniu, pismo Starosty S. z 7 lipca 2022 r. przesłane skarżącej z informacją o stanowisku organu w sprawie zgłoszonych przez nią żądań, wykazanie skarżącej w załączniku nr 2 do decyzji Starosty S. z 31 sierpnia 2022 r. zawierającym wykaz zmian działek przed i po scaleniu (jednostka rejestrowa 375 i 2006) oraz w załączniku nr 6 do ww. decyzji (Ip. 77) zawierającym wykaz podmiotów, którym przysługują w ramach scalenia gruntów wypłaty. W ocenie Wojewody, w sposób oczywisty i jednoznaczny można wskazać, że powołana przez skarżącą przesłanka braku udziału w postępowaniu jest niezasadna. W odniesieniu do zarzutów zażalenia Wojewoda wskazał, że brak bezpośredniego - za pośrednictwem poczty, na adres domowy, doręczania stronie decyzji czy zawiadomienia o wszczęciu postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, wobec prawnie dopuszczonej możliwości zastosowania zawiadomienia o czynnościach organu w trybie obwieszczenia, nie może świadczyć o pozbawieniu strony możliwości udziału w postępowaniu i ziszczeniu się przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto w ramach postępowania wszczętego wnioskiem o wznowienie postępowania zarzuty dotyczące merytorycznej strony sprawy nie mogą podlegać rozpoznaniu przed formalnym wznowieniem tego postępowania.
W skardze na postanowienie Wojewody nr 2 z dnia 20 grudnia 2022 r., nr IG-II. 7227.19.2022.KB skarżący domagali się uchylenia decyzji Starosty S. z 31 sierpnia 2022 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów.
Skarżący podnieśli zarzuty naruszenia przepisów prawa, a w szczególności:
1. "odebranie obecnym właścicielom i podarowanie sąsiadowi, który tak sobie życzył, będąc innym uczestnikiem scalenia";
2. ustawy z 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (t.j. Dz.U. 2018 r., poz.908 ze zm.), w szczególności przez:
a. przez pogorszenie korzystania z gospodarstwa skarżących wskutek wydanych decyzji,
b. art. ust. 1 przez nieuwzględnienie celów ustawy - przyjęcie rozwiązań nieuwzględniających w całości obecnego systemu dróg,
c. art. 2 ust.3 przez brak zgody skarżących jako właścicieli i użytkowników ze stałym adresem zameldowania pod nr [...],
d. art. 2 ust. 3a przez zmianę granic nieruchomości będącej zabudowaną istniejącymi budynkami, stanowiących własność skarżących, składającej się z działek o numerach ewidencyjnych [...].
W uzasadnieniu skarżący podali, że wbrew twierdzeniom Starosty, decyzja z 31 sierpnia 2022 r. nie była wywieszona na tablicach w Ł. . Podobnie nie była zamieszona w Biuletynie Informacji Publicznej. Zdaniem skarżących organ nie poinformował nigdzie o wydaniu decyzji aby nie było możliwości odwołania się od niej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał zajęte w spawie stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w związku z treścią art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania jest w myśl art. 149 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania
administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) - dalej: k.p.a., postanowieniem, na które służy zażalenie.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd uznał, że okazała się ona niezasadna.
W myśl art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z kolei zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydaje się po dokonaniu czysto formalnej oceny podstaw wznowienia (po analizie, czy strona powołała w ogóle okoliczność, która mogłaby stanowić podstawę wznowienia), wtedy, gdy w sposób oczywisty brak jest związku przyczynowego między wskazaną podstawą wznowienia, a treścią decyzji ostatecznej kończącej postępowanie, a ponadto, gdy przeszkody do wznowienia są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskiwania dodatkowych wyjaśnień (np. wyrok NSA z 18 września 2019 r., OSK 1833/19). W orzecznictwie podkreśla się, że w przypadku gdy wnioskujący o wznowienie postępowania powołuje się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z tego powodu, że był stroną postępowania, to możliwa jest w takiej sytuacji odmowa wznowienia postępowania, jednak powinna być ograniczona wyłącznie do przypadków jasnych i oczywistych, niewymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W sytuacjach natomiast wątpliwych, dość skomplikowanych, należy wznawiać postępowanie i przeprowadzić właściwe badanie spełnienia przesłanki stanowiącej podstawę wznowienia dopiero w drugim etapie postępowania wznowieniowego, który zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. przeznaczony jest właśnie dla badania przyczyn wznowienia (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 maja 2018 r., sygn. II SA/Kr 415/18).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie dopuszczalne było przyjęcie "oczywistości" przypadku i wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Podkreślić trzeba, że sama skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania przyznała, że była stroną postępowania i przedstawiała swoje zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów. Już zatem z samej analizy wniosku wynikało, że nie sposób prowadzić wznowionego postępowania. Doszukiwanie się przez skarżących pominięcia ich w postępowaniu - w niedoręczeniu im decyzji za pośrednictwem operatora pocztowego czy nieodczytaniu im decyzji, jak słusznie wskazał Wojewoda, nie może świadczyć o pozbawieniu strony możliwości udziału w postępowaniu i ziszczeniu się przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Już z samego charakteru postępowania scaleniowego, które skarżący chcą wznowić, wynika, że polega ono na uproszczeniu procedury powiadamiania uczestników scalenia o poszczególnych czynnościach postępowania. Uproszczenie to jest realizowane przez doręczanie pism w drodze obwieszczeń, a nie za pośrednictwem operatora pocztowego. Powyższe uzasadnione jest dużą lub bardzo dużą liczbą uczestniczących w postępowaniu scaleniowym stron. Powiadomienie w drodze obwieszczeń o czynnościach postępowania scaleniowego jest wystarczającym sposobem zapewnienia poszczególnym uczestnikom scalenia możliwości aktywnego w tych czynnościach uczestnictwa. Skorzystanie z możliwości uczestnictwa w czynnościach postępowania scaleniowego jest już wyborem uczestników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. II OSK 744/09 i z dnia 18 marca 2010 r., sygn. II OSK 752/09). Skarżący przyznali w skardze, że to zasady ogłaszania decyzji w postępowaniu scaleniowym budzą ich największe zastrzeżenie i stanowią powód ich obecnej aktywności. Wyjaśnić zatem należy, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i na gruncie niniejszej sprawy nie sposób czynić organowi zarzutu, że przy doręczeniu decyzji kończącej postępowanie scaleniowe kierował się zasadami wyrażonymi w ustawie. Jeżeli w istocie skarżący kwestionują zasady uregulowane w art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2022 r. poz. 1223 ze zm.), to właściwym środkiem zaskarżenia jest skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego, kwestionująca wskazane przepisy ustawy.
Nie sposób uciec od konstatacji, że skarżący - niezłożywszy w terminie środka odwoławczego od przedmiotowej decyzji - usiłują podeprzeć argumentację stojącą za wnioskiem o wznowienie postępowania zarzutami, które byłyby właściwe dla odwołania. W ten sposób należy kwalifikować wywody skarżących dotyczące rzekomego zlekceważenia przez organ wskazań wynikających z wyroku WSA w Krakowie z 28 maja 2021 r. sygn. II SA/Kr 224/21. Podkreślić jednak trzeba, że instytucja wznowienia postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i w tej procedurze podnosić można jedynie kwalifikowane wady, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. Instytucja wznowienia postępowania nie może być wykorzystana jako pretekst do merytorycznej kontroli decyzji, właściwej dla postępowania zwyczajnego.
Z okoliczności, że uwagi zarzuty skarżącej zgłoszone Komisji Scaleniowej nie zostały uwzględnione, nie sposób wywodzić, że miało miejsce pominięcie strony w postępowaniu. Wręcz przeciwnie - wynika z powyższego, że skarżącej dano możliwość rzeczywistej obrony własnych interesów i strona z tej możliwości skorzystała.
Zupełnie bez wpływu na sytuację procesową skarżących pozostaje ich twierdzenie, jakoby również pozostali uczestnicy postępowania nie wiedzieli o wydaniu przedmiotowej decyzji ("żadnej decyzji nie było nikt z nas nie wiedział"). Domniemany stan wiedzy pozostałych uczestników nie wiąże się z oceną przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a., która to ocena jest dokonywana w odniesieniu konkretnie do skarżącego.
Mając powyższe na względzie, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.
Wobec powyższego, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.