II SA/KR 189/25

II SA/Kr 189/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Piotr Fronc
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
art 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr LXIV/560/2023 Rady Gminy Gdów z dnia 26 kwietnia 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części sołectwa Fałkowice - obszar "Fałkowice - 2" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 6 ust. 6 pkt 1 lit. c; II. zasądza od Gminy Gdów na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Gdów z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr LXIV/560/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części sołectwa Fałkowice – obszar "Fałkowice -2". Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
1/ art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisów wykraczających poza materię planu miejscowego, określoną w tym przepisie;
2/ art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez wprowadzenie do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisu wskazującego kompetencje wojewódzkiego konserwatora zabytków w zakresie nadzoru nad obszarami niewpisanymi do rejestru zabytków, a objętymi ochroną konserwatorską na mocy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w obecnym stanie prawnym uprawnienia takie wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków nie przysługują.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski podniósł, że po dokonaniu analizy zawartości i treści przedmiotowej uchwały wraz z załącznikami w zakresie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wskazać, że podejmując zaskarżoną uchwałę naruszono art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Za niezgodny z przywołanymi przepisami należy uznać zapis zawarty w § 6 ust. 6 pkt 1 lit. c tekstu uchwały, gdzie ustalono, że ustanawia się ochronę obszarów o najwyższych walorach kulturowych poprzez utworzenie stref ścisłej ochrony konserwatorskiej oraz częściowej ochrony konserwatorskiej wyznaczonych na rysunku planu, dla których ustala się nakazy: 1) w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej: c) wszelkie działania o których mowa w lit. b, stosownie do przepisów odrębnych, wymagają uzgodnienia z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Kwestionowane ustalenia planu miejscowego są niezgodne z art. 39 ustawy Prawo budowlane, który po zmianie przez art. 3 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z obowiązującej od dnia 5 czerwca 2010 r., pozbawił kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków w zakresie nadzoru nad obszarami niewpisanymi do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na mocy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obecnie obowiązujące przepisy nie przyznają organom planistycznym kompetencji do żądania przedłożenia tego rodzaju uzgodnienia. Procedura uzgodnieniowa, o której mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest w żaden sposób uzależniona od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji tego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może nakładać obowiązków niewynikających z przepisów prawa. Ponadto wyliczenie zawarte w przywołanym wyżej przepisie art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym materii podlegających regulacji w planie miejscowym ma charakter enumeratywny i tym samym wyklucza dopuszczalność stanowienia przez organ stanowiący gminy kwestionowanych regulacji. Strona skarżąca podkreśla, że obowiązek ustalenia w planie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wskazany w pkt 4 cytowanego przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie uprawnia do dowolnego, uznaniowego sformułowania tych zasad, ale wyłącznie do zapisania norm prawa miejscowego zgodnych z prawem powszechnie obowiązującym. Cytowany zapis planu miejscowego narusza wyżej przywołane przepisy prawa, ustalając normy kompetencyjne i nakładając dodatkowe wymogi, wykraczające poza powszechnie obowiązujące prawo. W zakresie kwestionowanym niniejszą skargą ustawodawca nie przewidział bowiem w ogóle wymogu uzgodnienia organu nadzoru konserwatorskiego, a Rada Gminy Gdów wprowadzając drodze uchwały taki obowiązek przekroczyła kompetencje jako organ stanowiący gminy. Należy też wskazać, że w myśl art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zdaniem strony skarżącej wskazane uregulowania uchwały wykraczają więc poza przyznaną Radzie Gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie. Ponadto tylko w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły - obowiązuje zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Mając powyższe na uwadze Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie nieważności części tekstowej uchwały w § 6 ust. 6 pkt 1 lit c w zakresie słów "c) wszelkie działania, o których mowa w lit. b, stosownie do przepisów odrębnych, wymagają uzgodnienia z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków".
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gdów wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi na skorzystanie przez organ z uprawnień autokontrolnych. Organ podniósł, że zgadzając się z przedstawionym w skardze zarzutem uwzględnił skargę Wojewody i na mocy art. 54 § 3 P.p.s.a. w dniu 27 czerwca 2024 r. podjął uchwałę w sprawie uwzględnienia skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części sołectwa Fałkowice - obszar "Fałkowice - 2", którą stwierdził nieważność zakwestionowanej uchwały, w części objętej § 6 ust. 6 pkt 1 lit. c, w zakresie słów: "c) wszelkie działania, o których mowa w lit. b, stosownie do przepisów odrębnych, wymagają uzgodnienia z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków". Rada Gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a, skorzystała zatem z możliwości autokontroli, na które wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, uwzględniając stanowisko zawarte m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 12 grudnia 2017 r, III SA/Kr 1027/17, w którym Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 18 listopada 2014 r., II OSK 2377/14, zgodnie z którym Rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzić jej nieważność. Pogląd przeciwny prowadziłby do wyłączenia możliwości zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a. w przypadkach, gdy przedmiotem skargi jest uchwala rady gminy (analogicznie również rady powiatu, sejmiku województwa) będąca aktem prawa miejscowego, czy też inne uchwały lub akty, których mowa wart. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Tak szerokiego wyłączenia zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a. nie można wyprowadzać w drodze wykładni, lecz wymagałoby to wyraźnej regulacji ustawowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Jak stanowi przepis art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93).
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2024.1130), istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazanie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawy nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z podstaw, wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie Z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust 2). Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Przepisy te nie tylko wymieniają źródła prawa obowiązującego w Polsce ale też wprowadzają zasadę hierarchiczność aktów prawnych. I tak podstawowym źródłem prawa na terenie RP jest Konstytucja, aktami niższej rangi ustawy. Dalej uplasowały się ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Aktem najniższej rangi a stanowiącym źródło prawa są akty prawa miejscowego, w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wydawane podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Hierarchiczność źródeł prawa to reguła zgodnie z którą, akt niższego rzędu nie może stać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu oraz przekraczać kompetencje regulacyjne, jaka wynika z aktu wyższego rzędu. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. II SA/Bd 629/16 ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu.
W tym stanie rzeczy zapis zawarty w § 6 ust 6 pkt 1c zaskarżonej uchwały w brzmieniu "wszelkie działania, o których mowa w lit. b, stosownie do przepisów odrębnych, wymagają uzgodnienia z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków" należy uznać za nielegalny. Przepis art. 15 ust 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.) określa obowiązkowe (ust 2) oraz fakultatywne tj. w zależności od potrzeb (ust 3) elementy miejscowych planów zagospodarowania. Przepisy te stanowią zarazem granice kompetencji prawodawcy lokalnego do stanowienia prawa miejscowego. Organ uchwałodawczy gminy stanowiąc prawo, nie może wychodzić poza ramy, jakie wyznaczają mu przepisy ustawy tj. nie może stanowić norm, które nie mają oparcia w upoważnieniu jakie daje mu ustawa. Kompetencji rady gminy do stanowienia prawa nie można też domniemywać ani rozszerzać. Uprawnień tego organu do stanowienia w planie miejscowym wymogu dokonywania uzgodnień konkretnych działań inwestycyjnych, w obszarach objętych zapisami tego planu, nie można wywodzić z art. 15 ust 1 pkt 4 (zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 lutego 2018 r. II SA/Bd 589/17 w którym wywiedziono, że "Za niedopuszczalne należy uznać wprowadzanie w akcie prawa miejscowego wymogu uzyskania opinii konserwatorskiej w przypadkach, gdy ustawa tego nie wymaga. Jedną z form ochrony zabytków są zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednak podkreślić należy, że ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a ponadto winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia. Zauważyć też należy, że skoro kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkami zostały już kompleksowo uregulowane w ustawie - Prawo budowlane i w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to określenie tej materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalna, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.
Jak stanowi art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418) Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (ust 1). Decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydana po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków (ust 2). W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (ust 3). Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych (ust 4).
Wyżej wskazane przepisy, kompleksowo regulują kompetencję organów konserwatorskich w procesie inwestycyjnym dotyczącym czy to zabytków, czy to zainwestowania w obszarach wpisanych do rejestru zabytków. Niedopuszczalnym jest rozszerzanie czy modyfikacja tych kompetencji przez prawodawcę lokalnego w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W pełni zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły - obowiązuje zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Skarżony zapis reguły, o których mowa wyżej, naruszył.
Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.