II SA/Kr 189/24

II SA/Kr 189/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Jacek Bursa /przewodniczący/
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 71, 73, 80
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 października 2023 r., znak: SKO.OŚ/4170/315/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia skargę oddala.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 23 czerwca 2023 r., znak WS-04.6220.84.2022.KS, na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023r. poz. 775 z późn. zm.) oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. poz. 803), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 12.07.2022 r., spółki: P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., odmówił: wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn.: "Budowa zespołu magazynowo - usługowego wraz z segmentami socjalno-biurowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną zlokalizowana na działce nr [...] obręb [...]".
Uzasadniając opisaną wyżej decyzję z dnia 23 czerwca 2023 r., organ I instancji stwierdził, że wskazana (objęta wnioskiem z dnia 12.07.2022 r.) inwestycja ma zostać zlokalizowana na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Opatkowice-Wschód w Krakowie" przyjętym Uchwałą Nr CIII/1040//06 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2006 r. i w obrębie terenu oznaczonego symbolem "24U(c)" – teren zabudowy usługowej – usług komercyjnych. Tymczasem, w ocenie Prezydenta Miasta Krakowa, zabudowa o charakterze magazynowym nie mieści się w katalogu przeznaczeń podstawowych ani dopuszczalnych w ramach terenu oznaczonego na rysunku planu tym symbolem.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając: naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy poprzez bezzasadną odmowę wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji ze względu na rzekomą niezgodność przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Opatkowice - Wschód"; naruszenie art. 7, art. 77 oraz 8 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy; niedokładne zbadanie materiału dowodowego oraz naruszenie zasady zaufania do organów Państwa; naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść inwestora stwierdzonych przez organ wątpliwości co do wykładni treści postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo tego, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do zastosowania wykładni korzystnej dla inwestora i uwzględniającej jego uzasadnione interesy; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętej decyzji, które nie jest wystarczające do pełnego poznania motywacji, jaką kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 30 października 2023 r., znak SKO.OS/4170/315/2023, po rozpatrzeniu odwołania spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 czerwca 2023 r., znak WS-04.6220.84.2022.KS, odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - działając na podstawie przepisów art. 71, art. 73 i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. 2023, poz.1094) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2023, poz. 775) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
SKO w Krakowie uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przede wszystkim stwierdziło, że zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest - w świetle art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839; dalej: ustawa środowiskowa) - kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Dalej Kolegium wywiodło, że z akt wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmować będzie budowę zespołu magazynowo- usługowego wraz z segmentami socjalno-biurowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną zlokalizowana na działce nr [...] obręb [...]. Projektowany zespół wykorzystywany będzie jako magazyn pod wynajem powierzchni dla prowadzenia działalności logistycznej, magazynowo-usługowej związanej z hurtową sprzedażą artykułów przemysłowych i spożywczych.
Działka, na której zlokalizowane ma być przedsięwzięcie, objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Opatkowice-Wschód w Krakowie" (Uchwała Nr CIII/1040/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2006 r., Małop.2006.407.2562).
Planowana inwestycja znajduje się w obrębie terenu oznaczonego w miejscowym planie symbolem ,,24U(c)" - teren zabudowy usługowej - usług komercyjnych.
Kolejno Kolegium przytoczyło, że zgodnie z § 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:
1.Wyznacza się na rysunku planu teren oznaczony symbolem 24U(c), ustalając podstawowe przeznaczenie pod usługi komercyjne.
2.Na wyznaczonym terenie wyklucza się lokalizację inwestycji, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 lit a i c.
3.W wyznaczonym terenie dopuszcza się możliwość przeznaczenia gruntów pod:
1) usługi publiczne
2) urządzenia sportowe,
3) zieleń publiczną,
4) ścieżki rowerowe i ciągi piesze,
5) urządzenia komunikacji, w tym parkingi,
6) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej.
4.W granicach wyznaczonego terenu, w zakresie sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy tych terenów, obowiązują przepisy ogólne określone w §5 - § 8, a ponadto ustala się:
1)Nakazy:
a)uwzględnienia w sposobie zagospodarowania terenu wyznaczonych na rysunku planu:
- obowiązujących linii zabudowy,
- nieprzekraczalnych linii zabudowy,
b)uwzględnienia w sposobie zabudowy terenu uwarunkowań wynikających z oddziaływania węzła autostradowego,
c)zachowania w sposobie zagospodarowania działki budowlanej, powierzchni terenu biologicznie czynnej, o wielkości nie mniejszej niż 30% powierzchni całej działki,
d)wykonania - w ramach lokalizowanej inwestycji - pasa zieleni izolacyjno-krajobrazowej od strony węzła autostradowego, o szerokości nie mniejszej niż 20 m,
e)ukształtowania zharmonizowanego zespołu zabudowy na wysokim poziomie rozwiązań architektonicznych,
f)utrzymania wysokości i formy zabudowy:
- do 9 m dla budynków z dachem płaskim, przy czym dla budynków kształtowanych w formie hal przestrzennych nie więcej niż 7 m,
- do 14 m dla budynków z dachem tradycyjnym kształtowanym według zasad określonych w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. i,
g)zapewnienia, na terenie działki, niezbędnych miejsc parkingowych w ilości przyjętej w oparciu o wskaźniki określone w § 30;
2)Zakazy:
zabudowy działki budowlanej w stopniu przekraczającym wartość wskaźnika powierzchni zabudowanej, w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 11, ustaloną na poziomie 0,25."
Z zapisów tego paragrafu wynika, że podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem 24U(c) są usługi komercyjne rozumiane jako usługi finansowane ze środków niepublicznych, w szczególności w zakresie handlu, gastronomii, rzemiosła, rzemiosła produkcyjnego itp. (§ 3 pkt 9 miejscowego planu). Natomiast dopuszcza się przeznaczenie tego obszaru na: usługi publiczne, urządzenia sportowe, zieleń publiczną, ścieżki rowerowe i ciągi piesze, urządzenia komunikacji, w tym parkingi, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej.
Organ I instancji zwrócił uwagę na zapisy §16 miejscowego planu, który wyznacza w miejscowym planie teren oznaczony symbolem 25U(c) i który ustala podstawowe przeznaczenie pod usługi komercyjne, a zatem takie samo podstawowe przeznaczenie jak w obszarze oznaczonym symbolem 24U(c), w którym planowane jest przedmiotowe przedsięwzięcie.
Następnie organ zwrócił uwagę na zapisy § 16 miejscowego planu, który wyznacza w miejscowym planie teren oznaczony symbolem 25U(c) i który ustala podstawowe przeznaczenie pod usługi komercyjne, a zatem takie samo podstawowe przeznaczenie jak w obszarze oznaczonym symbolem 24U(c), wskazując w § 16:
"1. Wyznacza się na rysunku planu teren oznaczony symbolem 25U(c), ustalając podstawowe przeznaczenie pod usługi komercyjne.
2. Na wyznaczonym terenie wyklucza się lokalizację inwestycji, o których mowa w § 6, ust. 1, pkt 2, lit. a i c.
3. W wyznaczonym terenie dopuszcza się możliwość przeznaczenia gruntów pod:
1) tereny komunikacji, w szczególności wynikające z potrzeb modernizacji drogi krajowej nr 7,
2) usługi publiczne,
3) zieleń izolacyjno-krajobrazową,
4) urządzenia komunikacji, w tym parkingi,
5) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej,
6) magazyny związane z prowadzonymi usługami komercyjnymi. (...)"
W tej sytuacji Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że miejscowy plan "Opatkowice-Wschód w Krakowie" wyznacza wprost teren, w którym dopuszczona jest lokalizacja magazynów związanych z prowadzonymi usługami komercyjnymi i nie jest to teren na którym planowane jest przedmiotowe przedsięwzięcie, tj. obszar o symbolu 24U(c), a obszar o symbolu 25U(c). Oznacza to, zdaniem SKO, że sporna inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego co – w ocenie organu - uzasadniało odmowę wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych - ze względu na niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 października 2023 r., znak SKO.OS/4170/315/2023, skargę do WSA w Krakowie wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W..
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, tj.:
- art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej poprzez bezzasadną odmowę wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji ze względu na rzekomą niezgodność przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Opatkowice - Wschód",
- art. 7 k.p.a. przez brak uwzględnienia w postępowaniu słusznego interesu strony,
- art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego,
- art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść inwestora stwierdzonych przez organ wątpliwości co do wykładni treści postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo tego, że w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania wykładni korzystnej dla inwestora i uwzględniającej jego uzasadnione interesy,
- art. 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,
- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętej decyzji, które nie jest wystarczające do pełnego poznania motywacji jaką kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję.
Biorąc powyższe pod uwagę skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w ocenie skarżącej, powyższa decyzja narusza zarówno przepisy postępowania jak i przepisy prawa materialnego, w związku z czym w sprawie niewątpliwie zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji.
Organ, wskazując na rzekomą niezgodność przedsięwzięcia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dokonał nieprawidłowej wykładni treści tego planu. W tym zakresie należy wskazać na § 15 ust. 1 i 3 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 24U(c) są usługi komercyjne, a przeznaczeniem dopuszczalnym: 1) usługi publiczne, 2) urządzenia sportowe, 3) zieleń publiczna, 4) ścieżki rowerowe i ciągi piesze, 5) urządzenia komunikacji, w tym parkingi, 6) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Jednocześnie zgodnie z § 15 ust. 2 na terenie oznaczonym symbolem 24U(c) wykluczono lokalizację inwestycji, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 lit a i c, a więc:
- przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 62, z późn. Zm.), z wyjątkiem drogi ekspresowej, oraz - lokalizacji inwestycji z zakresu działalności usługowo - produkcyjnej na terenach i działkach wydzielonych oraz w formie lokali użytkowych, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, w zabudowie jednorodzinnej, których oddziaływanie na środowisko mogłoby sięgać poza obszar pozostający we władaniu prowadzącego działalność gospodarczą, powodując obniżenie, wymaganych na podstawie przepisów odrębnych, poziomów dopuszczalnych w zakresie standardów środowiskowych na terenach działek sąsiednich, a także na terenie lokalizacji inwestycji w odniesieniu do znajdujących się na nim pomieszczeń mieszkalnych.
Z treści omawianego planu miejscowego wynika, że przeznaczenie podstawowe na jego gruncie jest rozumiane jako rodzaj przeznaczenia, które zostało ustalone planem jako przeważające na danym terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi na rysunku planu i na rzecz którego należy rozstrzygać wszelkie ewentualne konflikty przestrzenne, przy zachowaniu zgodności z obowiązującymi przepisami prawa (§ 3 pkt 6 mpzp), a przeznaczenie dopuszczalne jako rodzaj przeznaczenia inny niż podstawowe, który dopuszczony został na danym terenie jako uzupełnienie podstawowego przeznaczenia tego terenu, na warunkach określonych w ustaleniach szczegółowych dla tego terenu, zawartych w Rozdziale 2 uchwały (§ 3 pkt 7 mpzp).
Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy szczególnie istotne jest to, że usługi komercyjne zostały z kolei zdefiniowane w § 3 pkt 9 planu miejscowego jako: "usługi finansowane ze środków niepublicznych, w szczególności w zakresie handlu, gastronomii, rzemiosła, rzemiosła produkcyjnego, itp.". Przyjęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego definicja usług komercyjnych jest definicją bardzo szeroką, ponieważ obejmuje wszystkie rodzaje usług, które są finansowane ze środków niepublicznych. W zasadzie jedynym kryterium, które decyduje o zaliczeniu danej usługi do katalogu usług komercyjnych jest - zgodnie z tą definicją - sposób jej finansowania, który musi mieć charakter niepubliczny, a więc pochodzić ze środków prywatnych. Analizowana definicja podaje przykłady dziedzin, w których te usługi mogą być wykonywane, ale nie wyczerpuje katalogu tych dziedzin, ponieważ po kilku przykładach został zamieszczony skrót "itp.", który oznacza "i tym podobne". W związku z powyższym należy rozumieć, że na terenie oznaczonym na rysunku planu jako 24U(c) mogą zostać zlokalizowane wszystkie usługi, które są finansowane z środków prywatnych, za wyjątkiem usług objętych zakazem określonym w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a i c.
Projektowana zabudowa ma służyć jako powierzchnia pod wynajem dla prowadzenia działalności logistycznej, magazynowo - usługowej związanej z hurtową sprzedażą artykułów przemysłowych i spożywczych. Użyty dla określenia projektowanej działalności przymiotnik "logistyczny" odnosi się do pojęcia logistyki, które to pojęcie zgodnie z Encyklopedią PWN posiada obecnie trzy znaczenia: 1) wojskowy termin stosowany na określenie teorii i praktyki działalności wojskowej w zakresie zaopatrywania, dowozu i komunikacji, administracji, konserwacji, remontów, ewakuacji rannych i chorych, wykorzystywania miejscowych zasobów, realizacji przedsięwzięć budowlanych oraz inwestycji wojskowych; 2) termin ekonomiczny oznaczający zintegrowany system i proces sprawnego i efektywnego działania w sferze produkcji i nieprodukcyjnej, w skali mikro (przedsiębiorstwo) i makro (gospodarka narodowa); 3) termin logiczny używany na początku XX w. nazwa logiki formalnej i matematycznej.
Biorąc pod uwagę kontekst użycia tego wyrazu w analizowanym zadaniu, mamy do czynienia ze znaczeniem drugim. Logistyka jest obecnie rozwiniętą dziedziną wiedzy ekonomicznej, będącą przedmiotem studiów wyższych.
Na gruncie ekonomii pojęcie to posiadana szereg definicji. Według "Encyklopedii zarządzania. Wszystko o zarządzaniu." (https://mfiles.pl - internetowa encyklopedia tworzona przez pracowników Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie) jest to proces planowania, realizowania i kontrolowania sprawnego i efektywnego ekonomicznie przepływu surowców, materiałów, wyrobów gotowych oraz odpowiedniej informacji z punktu pochodzenia do punktu konsumpcji w celu zaspokojenia wymagań klienta. Z kolei wyraz "magazynowanie" oznacza według Słownika Języka Polskiego PWN w pierwszym znaczeniu "składać, przechowywać coś w jakimś pomieszczeniu lub pojemniku" lub w znaczeniu drugim "gromadzić, odkładać coś w celu późniejszego wykorzystania". Według "Encyklopedii Zarządzania. Wszystko o zarządzaniu." magazynowanie to zespół czynności związanych z gospodarowaniem zapasami lub organizowanie "wejścia i wyjścia", "przypływów i odpływów" towarów w organizacji. Do podstawowych zadań magazynowania należy: utrzymywanie zapasów dla potrzeb bieżącej działalności przedsiębiorstwa, konfekcjonowanie, czyli zestawianie różnych produktów różnych wytwórców w jednym miejscu według zamówień odbiorców, konsolidowanie, czyli kompletowanie małych partii towarów w jedną dużą partię wysyłkową, dekonsolidowanie, czyli proces odwrotny do wyżej wymienionego - rozdzielanie danej partii towarów na partie mniejsze zgodnie z zapotrzebowaniem odbiorców (W. Szczepankiewicz, Logistyka marketingowa, wyd. AE Kraków, 1996 za Encyklopedia Zarządzania). Zdaniem W. Szczepankiewicza, autora artykułu pt.: Obsługa logistyczna sektora handlu. Uwarunkowania i kierunki zmian" (Zeszyty Naukowe, Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Serie Specjalne, Monografie, Nr 151, Rocznik 2002, str. 259) możliwość redukcji czasu obsługi, stosowanie nowych technologii w gospodarce magazynowej, rozszerzenie oferty usługowej, redukcja kosztów dystrybucji tworzy korzystne warunki dla powstania i rozwoju nowych form obsługi przepływów fizycznych w handlu. Krajowi przedsiębiorcy coraz częściej korzystają z usług firm logistycznych, najczęściej (dane z 1999 r.) są to firmy transportowe, ale także konfekcjonowanie, cross docking czy czynności spedycyjne (fakturowanie, ubezpieczenie przesyłki). Powstanie centrów dystrybucyjnych tworzonych przez producentów, które z jednej strony umożliwiają redukcję kosztów, z drugiej zaś stają się narzędziem aktywnego oddziaływania na sprzedaż swoich wyrobów oraz centrów logistycznych świadczących usługi (dotyczące kompletowania asortymentu, magazynowania, czynności spedycyjnych, transportu) na zlecenie odbiorców lub zaopatrzeniowców tworzy nową jakość powiązań między wytwórcą a sprzedawcą, a także odchodzenie od klasycznego podziału funkcji handlowych między uczestników dystrybucji.
Przytoczone definicje i opinie naukowe jednoznacznie pokazują, że działalność logistyczna i magazynowa są usługami świadczonymi przez wyspecjalizowane podmioty gospodarcze na rzecz innych podmiotów gospodarczych. W analizowanym przypadku usługi te będą świadczone dla przedsiębiorstw zajmujących się hurtową sprzedażą artykułów przemysłowych i spożywczych. Taką działalność prowadzą wyłącznie przedsiębiorstwa prywatne, a więc kupowane przez nich usługi logistyczne i magazynowe finansowane będą ze środków niepublicznych. Tym samym przedmiotowe usługi spełniają określony miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego warunek zaliczenia ich do usług komercyjnych i mogą być zlokalizowane na terenie oznaczonym symbolem 24U(c), o ile nie będą podlegały zakazom określonym § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a i c.
Jak wykazano wcześniej, projektowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza zakazu określonego w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, natomiast oddziaływanie opisane w lit. c wymaga zbadania w trakcie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z powyższym skoro usługi logistyczne i magazynowe stanowią usługi komercyjne, to nie ma powodu poszukiwania możliwości ich realizacji w przeznaczeniu dopuszczalnym, ponieważ mieszczą się w przeznaczeniu podstawowym.
Zgodnie z zasadami wykładni przepisów prawa wynikającymi zarówno z doktryny prawa administracyjnego, jak i orzecznictwa sądów, do interpretacji postanowień planu stosuje się metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych (tak stwierdził m.in.: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym wcześniej wyroku z 12 października 2011 roku, sygn. akt: IV SA/Po 259/11 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lipca 2016 roku, sygn. akt: II OSK 2775/14). W przypadku zatem, gdy interpretacja postanowień planu jest konieczna, powinna być dokonana z uwzględnieniem wykładni językowej (poprzez odkodowanie norm prawnych na podstawie znaczenia wyrazów i wyrażeń zawartych w treści aktu prawnego, przy uwzględnieniu zasad gramatyki i składni językowej oraz zasad logiki), celowościowej i systemowej, mającej na względzie cel uregulowania i analizującej znaczenie zapisu planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem pozostałych postanowień tego aktu prawnego (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 10 listopada 2010 roku, sygn. akt: II SA/Gd 408/10).
Przyjmuje się, że w pierwszej kolejności przy interpretacji zapisów planów miejscowych zastosowanie znajdzie wykładnia językowa. A gdy uzyskane na jej podstawie rezultaty będą niewystarczające do kwalifikacji faktów oraz ustalenia normatywnych konsekwencji tej kwalifikacji, dopuszczalnym jest stosowanie innych reguł wykładni prawa. Okolicznością uzasadniającą odejście od sensu językowego przepisu jest przede wszystkim taki przypadek, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięć, które w świetle powszechnie obowiązujących wartości mogą być uznane za rażąco niesłuszne lub niesprawiedliwe lub gdy sens językowy jest ewidentnie sprzeczny z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 28 czerwca 2011 roku, sygn. akt: II SA/Lu 314/11).
Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że organ administracyjny dokonując oceny zgodności planowanego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i mając wątpliwości w tym zakresie, posłużył sią w pierwszym rzędzie wykładnią systemową i dokonał porównania zapisów dotyczących dwóch różnych obszarów mpzp o takim samym przeznaczeniu podstawowym: 24U(c) i 25U(c) w zakresie ich przeznaczenia dopuszczalnego, dochodząc do wniosku, że skoro w jednym w nich (25U(c)) jako przeznaczenie dopuszczalne wymieniono magazyny powiązane z usługami komercyjnymi, a w drugim nie, to oznacza to, że tylko na tym obszarze takie obiekty mogą być lokalizowane. Tym samym organ naruszył zasady wykładni przepisów prawa, nie dokonując w pierwszym rzędzie wykładni językowej, która w analizowanym przypadku pozwala na uzyskanie jednoznacznych wniosków, co do zgodności z planem planowanej działalności. W uzasadnieniu swojej decyzji organ całkowicie pominął wykładnię językową analizowanych przepisów prawa, nie tylko nie podjął próby jej przeprowadzenia, ale również nie wykazał, że nie pozwala ona na kwalifikację faktów, czy ustalenie konsekwencji tych faktów i konieczne jest zastosowanie innej wykładni.
Organ I instancji nie podjął także próby odpowiedzi na pytanie, jaki byłby cel wprowadzenia zakazu lokalizacji magazynów na terenach o przeznaczeniu podstawowym określonym jako usługi komercyjne innych niż teren o symbolu 25U(c). Analiza procesu uchwalania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pokazuje, że projekt planu przedstawiony Radzie Miasta Krakowa nie zawierał zapisu dot. dopuszczenia magazynów powiązanych z usługami komercyjnymi na terenie 25U(c), podobnie jak prognoza oddziaływania na środowisko przygotowana dla przedmiotowego planu (str. 17). Co więcej, autor prognozy analizując oddziaływanie na terenach usług komercyjnych stwierdza (str. 26): "Ustalenia planu regulują zasady zabudowy tych terenów, głównie z uwagi na ich położenie w bliskim sąsiedztwie osi jednego z głównych wjazdów do miasta, co wymaga odpowiedniego kształtowania zabudowy, stosownie do rangi miejsca, pozostawiając jednak pewien margines swobody rozwiązań wg potrzeb funkcjonalnych, zwłaszcza w zakresie zagospodarowania działki. Tym samym zagospodarowanie tych terenów będzie podporządkowane wymogom ładu przestrzennego i kształtowania widokowego wjazdu do miasta.".
Opinia ta znajduje potwierdzenie w dyskusji, jaka toczyła się w trakcie uchwalania mpzp na sesji Rady Miasta, w czasie której głównym tematem była dopuszczona planem wysokość zabudowy i wskaźnik powierzchni zabudowanej na terenie 25U(c) w kontekście ich wpływu na kwestie widokowe i istniejący krajobraz z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Jeżeli chodzi o inne oddziaływania zabudowy komercyjnej autor prognozy stoi na stanowisku, że jest to oddziaływanie podobne do zabudowy mieszkaniowej, ale o większym natężeniu, nie przekraczające jednak poziomów dopuszczalnych, przy czym:
"niektóre rodzaje usług komercyjnych, zwłaszcza duże obiekty handlu (supermarkety, hurtownie, magazyny, obiekty rozrywkowe i gastronomiczne), mimo formalnego nie przekraczania norm oddziaływań na środowisko, mogą być uciążliwe - zwłaszcza w zakresie hałasu - dla bezpośredniego sąsiedztwa zabudowy mieszkaniowej.
Dotyczy to zwłaszcza nocnego transportu zaopatrzeniowego obiektów handlu i prac przeładunkowych. Z powodu położenia względem potencjalnych dróg dojazdu i rozmieszczenia terenów o rożnych funkcjach w sąsiedztwie terenów usługowych, wydaje się stosunkowo łatwe do przeprowadzenia takie ich zagospodarowanie, by zminimalizować oddziaływanie tych czynności na środowisko pobliskich terenów mieszkaniowych, "(str. 27).
Z przytoczonej opinii wynika, że nie ma żadnych merytorycznych powodów, dla których lokalizacja magazynów powiązanych z usługami komercyjnymi miałaby zostać potraktowana jako wymagająca ograniczenia tylko do jednego określonego planem terenu. Poza tym skoro - zgodnie z opinią autora prognozy - oddziaływania magazynu i hurtowni są podobne, dlaczego na terenie 24U(c) lokalizacja hurtowni byłaby zgodna z mpzp, a lokalizacja magazynu już nie jest? Czym różnią się te dwie usługi? Każda z nich związana jest z przywożeniem i rozładunkiem towarów, ich czasowym przechowywaniem, konfekcjonowaniem, załadunkiem i wywożeniem. Różnica może polegać jedynie na tym, że hurtownia przyjmuje płatność za sprzedane towary na swoje konto, a magazyn będzie jedynie dokonywać odpłatnie wymienionych czynności, a zapłata za towary będzie przekazywana na konto ich właściciela, którym będzie na przykład przedsiębiorstwo handlu hurtowego.
Ponadto dokonując wykładni postanowień planu w oparciu o wykładnię systemową, z pominięciem wykładni językowej, organ ograniczył możliwość korzystania z nieruchomości w zakresie jej przeznaczenia. Tymczasem przy wykładni postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy mieć na względzie maksymalną ochronę uprawnień właścicielskich (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 8 lutego 2013 roku, sygn. akt: II SA/Po 1006/12). Plan miejscowy upoważnia zaś jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści tekstowej i graficznej. Wszelka rozszerzająca wykładnia planu na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby naruszenie ustaleń tego planu (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 2011, sygn. akt: II OSK 353/10).
Dodatkowo, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 roku, w sprawie o sygn. II OSK 490/05: "Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności".
Ponadto należy odwołać się do treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2019 r., sygn. II SA/Kr 449/19, w którym Sąd stwierdził, że: Jednocześnie zważyć należy, że miejscowy pian zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który określając w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania objętych nim terenów, ingerując w sferę wykonywania prawa własności. W związku z czym ustalenie planu miejscowego dotyczące możliwej zabudowy na określonej powierzchni działki będące zawsze ograniczeniem właściciela nieruchomości w korzystaniu z rzeczy nie powinny być w razie wątpliwości interpretowane przez organy administracji publicznej w sposób rozszerzający. W szczególności w sytuacji gdy wykładnia literalna nie pozostawia wątpliwości znaczeniowych i zakresowych jak to ma miejsce rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu dokonywana w oparciu o ustalenia planu miejscowego ingerencja organów w uprawnienia właścicielskie nie powinna skutkować wprowadzeniem ograniczeń, ponad wynikające wprost z jego przepisów, (por. wyrok WSA w Krakowie z 17. 06. 2016 r. sygn. akt 565/16). Zauważyć też należy, że poszukiwania w wykładni pozajęzykowej właściwych sensów uregulowań prawnych, które tak jak w rozpatrywanej sprawie dotyczą uprawnień właścicielskich powinno uwzględniać zasadę życzliwej interpretacji, zgodnie z którą rozszerzające można interpretować prawa i wolności, natomiast ich ograniczanie powinno być dokonywane w sposób ścisły łub zawężający (por. wyrok WSA w Krakowie z 17. 06. 2016 r. sygn. akt 565/16, postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r, IKZP6/07, OSNKW2007/5/37). W konsekwencji zastosowana przez organy wykładnia prawa ograniczająca uprawnienia właścicielskie skarżącej spółki wskazuje na naruszenie ogólnej zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.)".
Niezależnie od powyższego należy mieć na uwadze to, że uchybienie jakiego dopuścił się organ wydając zaskarżoną decyzję stanowi naruszenie szeregu zasad postępowania administracyjnego. W tym zakresie należy przede wszystkim stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 7a § ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W związku z powyższym nawet przyjmując, że organ mógł mieć wątpliwości co do treści aktualnie obowiązującego planu miejscowego, to w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść wnioskodawcy ze względu na przywołaną powyżej zasadę. Równocześnie należy zauważyć, że w ramach przeprowadzonego postępowania nie ujawniły się okoliczności, które wskazywałyby na to, iż przyjęcie wykładni postanowień planu na korzyść wnioskodawcy sprzeciwiałoby się jakimkolwiek spornym interesom stron albo interesów osób trzecich, na które postępowanie to ma bezpośredni wpływ.
Ponadto skarżąca podniosła, że treść uzasadnienia faktycznego i prawnego, zgodnie z art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, musi zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, gdy zaś chodzi o uzasadnienie prawne - obligatoryjne jest wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia z podaniem przepisów prawa. W omawianej sytuacji rozstrzygnięcie organu II instancji nie zawiera wszystkich wymienionych powyżej elementów składających się na prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, pozwalające na ustalenie motywów, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W szczególności organ nie wskazał dlaczego pomimo stwierdzonych wątpliwości interpretacyjnych co do treści planu miejscowego zastosował w sprawie wykładnię skrajnie niekorzystną dla reprezentowanej przeze mnie spółki. Jest to o tyle istotne, że jak wykazano powyżej, w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do zastosowania zupełnie innej interpretacji ustaleń obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, która niewątpliwie jest bardziej uzasadniona mając na uwadze podstawowe reguły wykładni przepisów prawa oraz powszechnie wyrażaną regułę nakazującą uwzględniać zasadę życzliwej interpretacji, zgodnie z którą rozszerzające można interpretować prawa i wolności, natomiast ich ograniczanie powinno być dokonywane w sposób ścisły lub zawężający.
Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a jej uzasadnienie nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 12 kwietnia 2024 r. skarżąca, w nawiązaniu do złożonej skargi, podtrzymała złożoną skargę w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdziła, że wykładnia postanowień obowiązującego planu miejscowego zastosowana przez organy obu instancji jest całkowicie błędna. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, budowa zespołu magazynowo - usługowego mieści się bowiem w zakresie przeznaczenia podstawowego przewidzianego w miejscowym planie dla terenu, na którym obiekt miałby powstać. W tym zakresie skarżąca powołała się w całości na szczegółową argumentację zaprezentowaną w złożonej skardze. Dodatkowo podniosła, że w ocenie spółki skarżącej to, iż w innej części przedmiotowego planu miejscowego organ planistyczny posłużył się pojęciem "magazynów związanych z prowadzonymi usługami komercyjnymi", odróżniając taki sposób przeznaczenia terenu od ogólnego przeznaczenia pod usługi komercyjne, nie oznacza, że magazyny, nawet jeśli są związane z działalnością usługową, nie mieszczą się wedle zapisów planu w zakresie pojęcia usług komercyjnych w zakresie obszaru, w granicach którego znajduje się nieruchomość inwestycyjna.
Dodatkowo skarżąca podniosła, że nawet gdyby uznać interpretację organów za prawidłową, co kwestionuje spółka skarżąca, organy obu instancji dokonując wykładni obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Opatkowice - Wschód" w Krakowie całkowicie pominęły uregulowaną w treści art. 7a § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Zgodnie z tym przepisem jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zauważenia bowiem wymaga, że przepisy obowiązującego planu miejscowego bezsprzecznie nie są jednoznaczne i mogą prowadzić do przyjęcia zupełnie odmiennego ich znaczenia w zależności od zastosowanej wykładni, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Dokonując wykładni literalnej oraz celowościowej jak wykazano w złożonej skardze można dojść do wniosku, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z obowiązującym planem miejscowym. Natomiast zdaniem organów obu instancji, które z kolei koncentrują się na wykładni systemowej, inwestycja ta jest z tym planem niezgodna. Z tego też powodu, w ocenie skarżącej, w sprawie zachodzą jednoznaczne podstawy do uwzględnienia ww. zasady, która dotychczas została przez organy całkowicie pominięta. Pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, sposoby rozumienia danego przepisu. Dochodzi zatem do swoistego pata interpretacyjnego, który jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, uzasadnia zastosowanie ww. przepisu. Takie stanowisko zostało zaprezentowane między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.04.2023 r., sygn. akt: II OSK 2867/21. Powyższa zasada została również potwierdzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6.09.2019 r., sygn. akt: II SA/Kr 449/19, w którym Sąd stwierdził, że: "Ustalenia planu miejscowego dotyczące możliwej zabudowy na określonej powierzchni działki, będące zawsze ograniczeniem właściciela nieruchomości w korzystaniu z rzeczy, nie powinny być w razie wątpliwości interpretowane przez organy administracji publicznej w sposób rozszerzający, w szczególności w sytuacji gdy wykładnia literalna nie pozostawia wątpliwości znaczeniowych i zakresowych ".
Równocześnie, zdaniem skarżącej, poszukiwania w wykładni pozajęzykowej właściwych sensów uregulowań prawnych, które tak jak w rozpatrywanej sprawie dotyczą uprawnień właścicielskich, powinno uwzględniać zasadę życzliwej interpretacji, zgodnie z którą rozszerzająco można interpretować prawa i wolności, natomiast ich ograniczanie powinno być dokonywane w sposób ścisły lub zawężający (por. wyrok WSA w Krakowie z 17. 06. 2016 r. sygn. akt 565/16, postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37). W konsekwencji zastosowana przez organy wykładnia prawa, ograniczająca uprawnienia właścicielskie skarżącej spółki, wskazuje na naruszenie ogólnej zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.)".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, w skrócie: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie ulega wątpliwości, że w obowiązującym w sprawie stanie prawnym, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej).
W sprawie nie są też sporne ustalenia faktyczne i Sąd również w całości je podziela przyjmując, że planowana inwestycja pod nazwą "Budowa zespołu magazynowo - usługowego wraz z segmentami socjalno-biurowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną zlokalizowana na działce nr [...] obręb [...]" miała zostać – zgodnie z wnioskiem skarżącej spółki - zlokalizowana na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Opatkowice-Wschód w Krakowie", przyjętym Uchwałą Nr CIII/1040//06 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2006 r. i w obrębie terenu oznaczonego symbolem "24U(c)" – a konkretnie na działkach nr [...] obręb [...] w Krakowie.
Oś sporu sprowadza się do oceny, czy organ w sposób prawidłowy stwierdził niezgodność lokalizacji wskazanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu. Organy stwierdziły bowiem, że magazyny związane z prowadzonymi usługami komercyjnymi nie mogą być – jako wprost nieprzewidziane jako dopuszczalne przeznaczenie – zlokalizowane na obszarze określonym w tym planie na trenie o symbolu 24U(c). Skarżąca, podważając stanowisko organu twierdzi, że sam fakt, iż planowana inwestycja ma szeroko pojęty charakter usług komercyjnych przesądza, że spełniony jest warunek przeznaczenia podstawowego terenu oznaczonego symbolem "24U(c)", w związku z tym nie ma potrzeby odwoływania się do przeznaczenia dopuszczalnego.
Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zapisy cytowanego wyżej planu miejscowego brzmią następująco:
Uchwała Nr CIII/1040/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Opatkowice - Wschód w Krakowie:
§ 3.
Ilekroć w uchwale oraz na rysunku planu jest mowa o:
(...)
9) usługach komercyjnych - należy przez to rozumieć usługi finansowane ze
środków niepublicznych, w szczególności w zakresie handlu, gastronomii,
rzemiosła, rzemiosła produkcyjnego itp.,
§ 6.
1. W zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu ustala się:
1) Nakazy (...),
2) Zakazy:
a) lokalizacji na całym obszarze objętym planem, inwestycji stanowiących
przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których
wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko,
na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo
ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 62, z późn. zmianami.), z wyjątkiem drogi ekspresowej (...),
c) lokalizacji inwestycji z zakresu działalności usługowo - produkcyjnej
na terenach i działkach wydzielonych oraz w formie lokali użytkowych,
w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, w zabudowie
jednorodzinnej, których oddziaływanie na środowisko mogłoby sięgać
poza obszar pozostający we władaniu prowadzącego działalność
gospodarczą, powodując obniżenie, wymaganych na podstawie przepisów
odrębnych, poziomów dopuszczalnych w zakresie standardów
środowiskowych na terenach działek sąsiednich, a także na terenie
lokalizacji inwestycji w odniesieniu do znajdujących się na nim
pomieszczeń mieszkalnych(...),
§ 15.
1. Wyznacza się na rysunku planu teren oznaczony symbolem 24U(c), ustalając
podstawowe przeznaczenie pod usługi komercyjne.
2. Na wyznaczonym terenie wyklucza się lokalizację inwestycji, o których mowa
w § 6 ust. 1 pkt 2 lit a i c.
3. W wyznaczonym terenie dopuszcza się możliwość przeznaczenia gruntów pod:
1) usługi publiczne,
2) urządzenia sportowe,
3) zieleń publiczną,
4) ścieżki rowerowe i ciągi piesze,
5) urządzenia komunikacji , w tym parkingi,
6) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej(...)
§ 16.
1. Wyznacza się na rysunku planu teren oznaczony symbolem 25U(c), ustalając
podstawowe przeznaczenie pod usługi komercyjne.
2. Na wyznaczonym terenie wyklucza się lokalizację inwestycji, o których mowa
w § 6, ust. 1, pkt 2, lit. a i c.
3. W wyznaczonym terenie dopuszcza się możliwość przeznaczenia gruntów pod:
1) tereny komunikacji, w szczególności wynikające z potrzeb modernizacji drogi
krajowej nr 7,
2) usługi publiczne,
3) zieleń izolacyjno – krajobrazową,
4) urządzenia komunikacji , w tym parkingi,
5) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej,
6) magazyny związane z prowadzonymi usługami komercyjnymi(...)
Jak już wyżej wskazano istota sporu sprowadza się w niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia, czy planowane zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy zespołu magazynowo-usługowego mieści się w zakresie przeznaczenia podstawowego przewidzianego w miejscowym planie dla terenu, na którym obiekt miałby powstać. Zgodnie z § 15 planu miejscowego teren ten oznaczony został symbolem 24U(c), gdzie przewidziano jako podstawowe przeznaczenie "pod usługi komercyjne". Definicję tych zaś usług komercyjnych zawiera § 3 pkt 9 planu, wedle którego ilekroć w uchwale oraz na rysunku planu jest mowa o usługach komercyjnych - należy przez to rozumieć usługi finansowane ze środków niepublicznych, w szczególności w zakresie handlu, gastronomii, rzemiosła, rzemiosła produkcyjnego itp. Pomimo zawarcia tej definicji w treści samego planu, nadal pozostawia ona pewien margines nieprecyzyjności, który musi być rozstrzygnięty w drodze zastosowania reguł interpretacyjnych. W ocenie Sądu, skoro sam organ uchwałodawczy w innej części przedmiotowego planu miejscowego posługuje się pojęciem "magazynów związanych z prowadzonymi usługami komercyjnymi" – vide § 16 pkt 3 ppkt 6 - wyraźnie odróżniając taki sposób przeznaczenie terenu od ogólnego przeznaczenia pod usługi komercyjne – to jednoznacznym jest, iż magazyny, nawet jeśli są związane z działalnością usługową, nie mieszczą się wedle zapisów planu w zakresie pojęcia usług komercyjnych. Zgodnie z wolą i zamysłem uchwałodawcy, zabudowa w postaci magazynów została wyraźnie odróżniona i wyłączona z "zabudowy pod usługi komercyjne". Rozróżnienie takie wynika i jest zgodne z obowiązującym - w dacie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Opatkowice-Wschód w Krakowie" przyjętego Uchwałą Nr CIII/1040//06 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2006 r. - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003.164.1587 z dnia 19.09.2003 r.), gdzie tereny składów i magazynów określono jako rodzaj zabudowy techniczno-produkcyjnej, a nie jako rodzaj terenów zabudowy usługowej (vide Załącznik nr 1 "Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego" do cytowanego Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r.).
Podobne rozróżnienie znajduje się również w aktualnie obowiązującym Rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2021.2404 z dnia 2021.12.23 - vide Załącznik nr 1 do cytowanego Rozporządzenia).
Zatem odróżnienie terenów przeznaczonych pod magazyny od terenów przeznaczonych pod usługi nie jest przypadkowe w analizowany planie miejscowym "Opatkowice-Wschód w Krakowie". Oznacza to, że zgodnie ze stanowiskiem organów a wbrew stanowisku skarżącej, planowane przedsięwzięcie nie mieści się w zakresie przeznaczenia podstawowego przewidzianego dla terenu oznaczonego symbolem 24U(c), na którym zamierzano zrealizować inwestycję. Powyższe powoduje, że należało rozważyć, czy w świetle zapisów planu miejscowego o przeznaczeniu dopuszczalnym danego terenu, możliwym jest zrealizowanie zamierzonej inwestycji. Analizę taka przeprowadził organ, który słusznie doszedł do wniosku, że w obszarze 24U(c), na którym inwestor planował realizację przedsięwzięcia - zgodnie z zapisem § 15 ust. 3 cytowanego planu, nie dopuszczono możliwości przeznaczenia gruntów pod magazyny związane z prowadzeniem usług komercyjnych. Możliwość taką przewidziano natomiast na obszarze 25U(c), niemniej jednak planowania inwestycja, której dotyczy kwestionowana decyzja, jest w całości położona w obszarze 24U(c).
Wobec wykluczenia możliwości zrealizowania planowanej inwestycji na wybranym przez inwestora terenie (z przyczyn wskazanych wyżej) zbędnym staje się analiza dalszych ograniczeń i wykluczeń wynikających z zapisów § 15 pkt 2 w związku z § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a i c cytowanego planu.
Wobec powyższego twierdzenia skargi o wypełnieniu przez planowaną inwestycję przeznaczenia podstawowego przewidzianego planem miejscowym należy uznać za niezasadne. Inwestycja nie mieści się też w przeznaczeniu uzupełniającym, co nie budzi wątpliwości Sądu. Skoro tak, to niezasadny jest też argument skarżącej, że organy obu instancji dokonując wykładni obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Opatkowice - Wschód" w Krakowie całkowicie pominęły uregulowaną w treści art. 7a § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Zdaniem organów i Sądu, w tej sprawie wątpliwości takie nie występują, a zatem norma art. 7a § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania.
Analogiczne stanowisko WSA w Krakowie zajął w innej podobnej sprawie o sygn. akt. II SA/Kr 1590/23, które Sąd w niniejszej sprawie w pełni podzielił.
Sąd wskazuje również, mając na względzie ramy niniejszego uzasadnienia, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem - wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, lecz wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty skarżącego mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20; z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20; opubl. CBOSA). Za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia argumentacji organów, skoro sąd rozpoznający sprawę uznał tę argumentację za trafną w obowiązującym stanie prawnym (por. wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2559/20; z dnia 16 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2913/18; opubl. CBOSA).
Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 p.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził takich wad i uchybień, które mogłyby skutkować koniecznością wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.