VII SA/Wa 1933/15

VII SA/Wa 1933/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Mirosława Kowalska /przewodniczący/
Tomasz Stawecki /sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3  par. 1 i 2,  art. 134  par. 1,  art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 15, 28, 30  par. 4, 110, 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 51, 52, 54
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2016 r. sprawy ze skarg S.S. i I. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargi oddala
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
Skargi na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również "GINB") odrębnie złożyli w dniu [...] sierpnia 2015 r. S. S. oraz I. J., zwani dalej "skarżącymi".
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu [...] sierpnia 2009 r. Starosta [...] decyzją Nr [...] , znak: [...] , zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kategoria obiektu I) wraz z instalacjami, zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] w miejscowości [...]. Obiekt obejmujący trzy poziomy miał być zbudowany w zabudowie szeregowej, przy czym powierzchnia użytkowa obiektu miała wynosić 99 m2.
Dokładnie po dwóch latach, w dniu [...] sierpnia 2011 r. S. S.l złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej również "PINB") zawiadomienie o zakończeniu budowy. W wyniku prowadzonej z urzędu kontroli robót budowlanych stwierdzono, że inwestor legitymuje się odrębnymi decyzjami o pozwoleniu na budowę trzech samodzielnych budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, a jednocześnie w procesie prac budowlanych dokonano odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, mających charakter istotnych w rozumieniu przepisów art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: "pr.bud."). Odstąpienia polegały m.in. na zmianie funkcji obiektu i zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego poprzez wyodrębnienie samodzielnych lokali mieszkalnych, przy czym klatka schodowa została wykonana odmiennie niż w zatwierdzonym projekcie, a ściany pomiędzy budynkami szeregowymi nie spełniały wymogów oddzielenia przeciwpożarowego przewidzianych w § 210 i § 232 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Dodatkowo, roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] września 2011 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] sprzeciwił się zamiarowi użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] na działkach nr [...] oraz [...]. Kolejno, postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przedmiotową inwestycją oraz zobowiązał S.S. jako inwestora do przedłożenia oceny technicznej wraz z inwentaryzacją wykonanych robót budowlanych opracowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane wraz z przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego.
Postanowienie PINB z dnia [...] października 2011 r. stało się przedmiotem postępowań odwoławczych dotyczących zarówno terminu złożenia przez organ sprzeciwu, jak i faktycznego zakresu wykonanych robót. Ten etap sporów zakończył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 796/12, oddalający skargę S. S. na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również: "MWINB").
W kolejnym roku, PINB w [...] zawiadomił S. S. w dniu [...] listopada 2012 r. o wszczęciu postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego znajdującego się na działce ewidencyjnej nr [...], a także o istotnych odstępstwach od warunków pozwolenia na budowę stwierdzonych w trakcie kontroli mających miejsce w lipcu i listopadzie 2012 r. Zgodnie z art. 59 ust. 7 pr.bud. ww. zawiadomienie zostało skierowane wyłącznie do S. S. jako inwestora.
Następnie, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. PINB w [...] zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. nałożył na S. S. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] kwietnia 2013 r. projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego wraz z instalacjami. W ostatnim dniu terminu do PINB wpłynęło pismo S. S. z prośbą o wydłużenie terminu wykonania projektu o dwa miesiące. Wniosek w tej sprawie nie posiadał uzasadnienia. Po analizie zgromadzonych materiałów, PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], odmówił wydłużenia terminu przedłożenia projektu zamiennego.
Istotną okolicznością jest również to, że decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] Starosta [...] uchylił swoją decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą S. S. pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Stanowiło to konsekwencję wydania przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud.
W następstwie powyższych faktów prawnych, PINB w [...] w dniu [...] czerwca 2013 r. wydał decyzję nr [...], znak: [...], nakazującą S. S., na podstawie art. 51 ust. 5 pr.bud., dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...]w miejscowości [...]. Prace rozbiórkowe należało zakończyć w terminie do dnia [...] czerwca 2014 r.
Decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2013 r. była przedmiotem odwołania do wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego, które zostało jednak wniesione z uchybieniem 14-dniowego terminu, a także skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odrzuconej postanowieniem z dnia 16 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 702/14) z uwagi na przekroczenie przez inwestora 30-dniowego terminu na złożenie skargi.
Po upływie terminu rozbiórki, w dniu [...] września 2014 r. PINB w [...] skierował do S.S. upomnienie z wezwaniem do wykonania obowiązku rozbiórki nałożonego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 (k.168 akt PINB). Wobec braku reakcji organ uzyskał wydruk z bazy danych ewidencji gruntów i budynków wydany w dniu [...] września 2014 r. informację, że współwłaścicielami działki o numerze ewid. [...], o powierzchni 233 m2, wcześniej wyodrębnionej z działki nr ewid. [...], będącej przedmiotem robót budowlanych, są: I. J. (córka S., zam. w [...], udział: [...]) oraz J. J. (zam. w [...], gm. [...], udział: [...]) (k. 170 akt PINB).
Dlatego w dniu [...] października 2014 r. PINB w [...] skierował do I. J. oraz J. J. upomnienie, załączając decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. nakazującą inwestorowi dokonanie rozbiórki wskazanego obiektu budowlanego. Organ poinformował także adresatów upomnienia o obowiązku organu prowadzenia postępowanie egzekucyjnego względem aktualnego właściciela nieruchomości, jeśli dotychczasowy adresat decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego zbył nieruchomość będącą przedmiotem tej decyzji. Powyższe upomnienie PINB zostało powtórzone w dniu [...] listopada 2014 r.
Reakcją na powyższe upomnienia był wniosek złożony przez I. J. do [...]WINB w [...] w dniu [...] stycznia 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nakazującej S.S. dokonanie w terminie do dnia [...] czerwca 2014r. rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami, wybudowanego niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostę [...] w dniu [...] sierpnia 2009 r. We wniosku, wnioskodawczyni zarzuciła ww. decyzji PINB rażące naruszenie: (1) art. 51 ust. 5 pr.bud. poprzez nieprawidłowe ustalenie przez organ kręgu stron uprawnionych do uczestnictwa w postępowaniu naprawczym, (2) art. 59 ust.7 pr.bud. poprzez ograniczenie przez organ kręgu stron postępowania wyłączenie do inwestora, podczas gdy, w przekonaniu organu, inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od projektu budowlanego oraz warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co wyklucza zastosowania art. 59 ust. 7 pr.bud., oraz (3) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej "k.p.a.", poprzez ustalenie przez organ, iż wnioskodawczyni pomimo dysponowania prawem własności nieruchomości nie jest stroną postępowania.
We wniosku o stwierdzenie nieważności I. J. uzasadniła wymienione zarzuty odwołując się do faktu, że na mocy umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego dnia [...] listopada 2012 r., sporządzonego przed W. Z., notariuszem w [...] (rep. [...] nr [...]), doszło do podziału działki nr [...] w ten sposób, że właścicielką działki [...] (powstałej z podziału działki [...]) została wnioskodawczyni (vide: akt notarialny w aktach [...]WINB: k. 3-7, a także 24-28). Własnością wnioskodawczyni stał się również budynek mieszkalny oznaczony nr [...], położony na ul. [...] w [...], którego dotyczy postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania, prowadzone przez PINB. Warto zauważyć, że w akcie notarialnym I. J. oraz pozostałe obdarowane: żona S. S. i jego druga córka oświadczyły, że jest im znany stan techniczny budynków posadowionych na przedmiotowej nieruchomości i nie wnoszą one w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. Akt notarialny nie zawiera natomiast oświadczeń obdarowanych dotyczących stanu prawnego nieruchomości będących przedmiotem darowizny.
Po rozpatrzeniu wniosku I.J., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdzając, że nie jest ona dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Organ wojewódzki stwierdził m.in., że nakładając na inwestora obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania obowiązek rozbiórki ww. budynku organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 51 ust. 5 pr.bud. Wynikało to z faktu nieprzedłożenia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, jak również sprzeczności wybudowanego obiektu m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Brak jest zatem podstaw do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, a przez to zasadnym jest nałożenie obowiązku rozbiórki. Podnoszona przez wnioskodawczynię kwestia nałożenia obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego na inwestora, który w dacie wydania weryfikowanej decyzji nie był już jednak jego właścicielem, nie jest okolicznością, która należy do przesłanek mogących uzasadnić stwierdzenie nieważności weryfikowanej decyzji. Art. 52 pr.bud. jest kierowany nie tylko do inwestora, ale i do właściciela oraz zarządcy obiektu budowlanego. Orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest w omawianej kwestii jednolite, lecz dopuszcza się kierowanie decyzji o rozbiórce do inwestora nawet, jeśli nie już on właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt. Z kolei niezapewnienia I. J .udziału w prowadzonym przez PINB w [...] postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. mogłoby ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, ale nie podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Decyzji PINB w [...] nie sposób również zarzucić cechy niewykonalności.
W odwołaniu z dnia [...] maja 2015 r. skarżąca I. J. powtórzyła argumenty przedstawione we wniosku uznając, że wady zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w pełni odpowiadają przesłankom nieważności decyzji wskazanym w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności, według skarżącej, niewykonalność decyzji PINB polega na tym, że inwestor nie może dokonać rozbiórki nie dysponując tytułem do nieruchomości a przez to i prawem wstępu na tę nieruchomość.
Odwołanie złożył też pełnomocnik skarżącej wskazując na naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza art. 8, 10 oraz 35 k.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. art. 51 ust. 5, art. 52 oraz art. 59 ust.7 pr.bud.
Odnosząc się do obu odwołań Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., zaskarżonej do niniejszego Sądu, ustosunkował się do wszystkich istotnych kwestii podnoszonych przez skarżącą oraz jej pełnomocnika, przede wszystkim do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 52 pr.bud. Organ drugiej instancji stwierdził, że nie kwestionuje prawa skarżącej do udziału w postępowaniu toczącym się na podstawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB, zatem zarzut braku udziału stron w postępowaniu w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki jest badany przez organ. GINB podkreślił jednak, że pozwolenie na budowę nie zostało przeniesione na właścicieli ww. nieruchomości, a sam inwestor nie zawiadomił organu nadzoru architektoniczno-budowlanego o przeniesieniu tytułu do nieruchomości.
Skargi na powyższą decyzję organu drugiej instancji złożyli S. S. oraz I. J.. Oboje skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB i poprzedzającej ją decyzji [...]WINB z dnia [...] maja 2015 roku nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB oraz rozstrzygnięcie co do meritum, że decyzja PINB dotknięta jest wadą nieważności. Powyższe wnioski stanowiły – zdaniem skarżących – naruszenie przepisów postępowania, a także przepisów prawa materialnego. W szczególności skarżący zgodnie zarzucili decyzji organu drugiej instancji naruszenie:
1. art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe stosowanie prawa w przedmiotowej sprawie;
2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz zaniechanie prawidłowego ustalenia stron postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku;
3. art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronom, w tym osobom zamieszkującym w budynku i osobom, które zawarły umowy sprzedaży lokali, czynnego udziału w postępowaniu;
4. art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy indywidualnego rozpoznania sprawy i oparcie się jedynie na wnioskach organu pierwszej instancji;
5. art. 28 k.p.a. poprzez nie zapewnienia udziału w postępowaniu podmiotom posiadającym przymiot strony, m.in. innym mieszkańcom budynku będącego przedmiotem inwestycji;
6. art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art 156 k.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie w decyzji, czy decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2013 r. nie jest dotknięta innym brakiem powodującym jej nieważność niż określony w art 156 § pkt 2 k.p.a.;
7. art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, a także powodów dla których nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących;
8. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2013 roku nie jest dotknięta brakiem nieważności;
9. art. 36a ust. 5 pr.bud. w związku z art. 51 ust 5 pr.bud. polegające na przyjęciu przez organ pierwszej instancji, że błędnej kwalifikacji odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego;
10. art. 52 pr.bud. poprzez przyjęcie, iż decyzja o nakazie rozbiórki może zostać skierowana do inwestora niebędącego właścicielem nieruchomości i pozbawionego faktycznej możliwości jej wykonania.
Dodatkowo, bezpośrednio przed rozprawą, w dniu [...] sierpnia 2016 r., do Sądu wpłynęło pismo skarżącej I. J., w którym uzupełnia ona swoją skargę z dnia [...] sierpnia 2015 r. o zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 54 pr.bud. w zw. z art. 110 oraz art. 156 k.p.a., poprzez uznanie, że decyzja PINB z dnia [...] września 2011 r. nie została uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa pomimo doręczenia jej skarżącej po upływie terminu 21 dni przewidzianego dla zgłoszenia przez organ sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.
W odpowiedziach na obie skargi organ drugiej instancji podtrzymał wcześniejsze stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie co do adresata obowiązku rozbiórki nie pozwalają na przyjęcie wniosku, że decyzja PINB obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Natomiast zarzuty dotyczące prawidłowości dokonanej przez PINB oceny odstępstw przy realizacji spornego budynku mieszkalnego wykraczają poza zakres postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, gdyż jej przedmiotem było zbadanie, czy w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji doszło spełnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniu skarżących organ pierwszej instancji wziął pod uwagę wszystkie przesłanki, których ewentualne wystąpienie obligowałoby organ do stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...]. Dlatego też organ drugiej instancji wniósł o oddalenie obu skarg.
Na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. Sąd zarządził na podstawie art. 11 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") połączyć sprawę o sygnaturze akt VII SA/Wa 1935 ze skargi I. J. z rozpatrywaną sprawą o sygnaturze akt VII SA/Wa 1933 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że skargi S. S. oraz I. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., są bezzasadne.
Uzasadnienie stanowiska Sądu w świetle jedenastu zarzutów podniesionych przez skarżących wymaga odniesienia się w pierwszej kolejności do trzech kluczowych kwestii:
– prawidłowości zastosowania art. 51 ust. 5 pr.bud., w tym kwestia istotność odstąpień od projektu budowlanego w kontekście art. 36a pr.bud.;
– prawidłowości rozstrzygnięcia o adresacie decyzji o rozbiórce wadliwie zrealizowanego obiektu budowlanego w świetle art. 52 pr.bud.; oraz
– prawidłowości oceny aktów i czynności podejmowanych przez organy w świetle art. 156 k.p.a.
Rozstrzygnięcie o zasadności pozostałych zarzutów będzie możliwe po przedstawienia stanowiska Sądu w zakresie trzech wymienionych kwestii.
Oceniając prawidłowość zastosowania art. 51 ust. 5 pr.bud. należy podkreślić, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego została wydana na podstawie tego właśnie przepisu. W świetle stanu faktycznego przedstawionego powyżej taka kwalifikacja stanu faktycznego powinna być uznana za prawidłową. Art. 51 ust. 5 pr.bud. należy bowiem stosować w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Ten ostatni przepis znajduje natomiast zastosowanie w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego z takim stanem faktycznym mieliśmy w rozpatrywanej sprawie. Odstąpienia, które stwierdzono w czasie kontroli obiektu budowlanego we wrześniu 2011 r. zostały uznane za istotne i zasadność takiej kwalifikacji oraz czynności podejmowanych przez organy nadzoru architektoniczno-budowlanego ostatecznie potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 796/12.
Kolejnym aktom i czynnościom organów nadzoru budowlanego również nie można zarzucić niezgodności z prawem: PINB w [...] wszczął postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego, przeprowadzał w tym zakresie kolejne kontrole, a w grudniu 2012 r. nałożył na S. S. obowiązek przedłożenia do dnia [...] kwietnia 2013 r. projektu budowlanego zamiennego. Obowiązku tego inwestor, S.S., nie wykonał w wyznaczonym terminie. Tym samym ziścił się warunek zawarty w hipotezie normy prawnej wynikającej jasno z powołanego wyżej art. 51 ust. 5 pr.bud.: nie wykonano w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Skoro jednocześnie Starosta [...] uchylił swoją wcześniejszą decyzję o udzieleniu S. S. pozwolenia na budowę, PINB w [...] miał pełne podstawy, aby zgodnie z art. 51 ust. 5 pr.bud. nakazać rozbiórkę wadliwie i bezprawnie zrealizowanego obiektu budowlanego.
Pierwsza z trzech wskazanych powyżej kluczowych kwestii została zatem wyjaśniona. Tym samym zarzut skarżących wymieniony wyżej w pkt 9 i dotyczący naruszenia art. 36a ust. 5 pr.bud. w zw. z art. 51 ust. 5 pr.bud. jest bezpodstawny. Równie pozbawiony podstaw jest także zarzut nr 1 sugerujący naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez niestosowanie prawa w trakcie prowadzenia postępowania w sprawie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających go decyzji.
Druga kwestia to określenie adresata decyzji o rozbiórce wadliwie zrealizowanego obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 52 pr.bud. obowiązek dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 51 pr.bud. spoczywa na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Powołany przepis wskazuje też, że czynności nakazane w decyzji [m.in. decyzji o rozbiórce budynku] adresat decyzji jest obowiązany dokonać na swój koszt. Zdaniem organu drugiej instancji, które to stanowisko Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznaje za uzasadnione, skierowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki do S. S. jako inwestora, znajdowało swoją podstawę prawną. Nawet jeśli możliwe są w tym zakresie różne wątpliwości, działanie organu nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.
Zdaniem Sądu przedstawione stanowisko wynika z następujących przesłanek. Przede wszystkim, art. 52 pr.bud. wymienia trzy kategorie adresatów wspomnianych decyzji: inwestora, właściciela obiektu budowlanego oraz alternatywnie jego zarządcę. Inwestor jest jednym z adresatów, zatem nie można twierdzić, że "decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie", co na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiłoby przesłankę nieważności kwestionowanej decyzji.
Ponadto, zdaniem Sądu, z art. 52 pr.bud. nie wynika bezwzględny obowiązek skierowania nakazu rozbiórki do wszystkich podmiotów, które mieszczą się w zakresie kategorii wymienionych explicite w powołanym przepisie. Taki wniosek wykładni można uzasadnić w wieloraki sposób. Po pierwsze, znamienne jest użycie w art. 52 pr.bud. spójnika "lub", a nie spójnika oznaczającego koniunkcję ("i", "oraz", "a także" itp.). Użycie spójnika "lub" oznacza, że ustawodawca wskazuje narównorzędne części zdania, wyrażając tym samym ich możliwą wymienność albo wzajemne wyłączanie się. W polskiej kulturze prawnej podkreśla się też, że spójnik "lub" oznacza tzw. alternatywę nierozłączną, zatem w zwrocie "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego" obowiązek wyznaczony przez przepis nałożony jest na jednego z wymienionych adresatów, dwóch, bądź trzech, w zależności od konkretnego stanu faktycznego (vide: Słownik współczesnego języka polskiego, red. nauk. Bogusław Dunaj, Warszawa 1996, s. 472; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, wyd. XXVI, Warszawa 2007, s. 86-87). Nie jest jednak tak, że przepis bezwzględnie nakazuje organowi kierować decyzje wydane na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a, albo art. 51 pr.bud. do wszystkich wymienionych podmiotów.
Po drugie, wykładnia językowa art. 52 pr.bud. jest istotnym argumentem interpretacyjnym, chociaż nie rozwiązuje sporu o znaczenie omawianego przepisu. Skarżący nie sugerują konieczności skierowania decyzji o nakazie rozbiórki do inwestora oraz równocześnie do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, na której prowadzone są prace budowlane. Skarżący, opierając się na wykładni funkcjonalnej art. 52 pr.bud., twierdzą, że ww. decyzja nie mogła być kierowana do inwestora skoro w dacie wydania decyzji nie przysługiwał mu tytuł prawny do nieruchomości. Tymczasem PINB w [...] za adresata swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. uznał tylko inwestora, S.S., a nie współwłaścicieli przedmiotowych działek. Nie jest oczywiste, czy takie rozwiązanie stanowi naruszenie przepisu prawa. Sąd podziela jednak pogląd organu drugiej instancji, że nawet jeśli organ nie uwzględnił kontekstu funkcjonalnego stosowanego przepisu, to takie działanie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd przyjmuje w tym zakresie pogląd dominujący w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego rażącym naruszeniem prawa będzie tylko takie działanie, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (tj. na podstawie zwykłej analizy języka aktu prawnego), albo gdy skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa nie sposób zaakceptować z punktu widzenia konstytucyjnych zasad praworządności i sprawiedliwości społecznej (vide: J. Borkowski, Komentarz do art. 156 Nb 34 i 35, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 664-665).
Po trzecie, w powyższej spornej kwestii przepisy prawne nie uchylają możliwych wątpliwości. W takim razie, myśląc o spójności praktyki stosowania prawa oraz o jego przewidywalności dla obywatela, należy kierować się dotychczasowymi ustaleniami sądów administracyjnych. Orzecznictwo rekomenduje w tym zakresie elastyczne stanowisko, kształtowane każdorazowo w kontekście konkretnego stanu faktycznego.
Najjaśniej właściwe rozwiązanie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pisząc, że: "W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora (...) rozstrzyganie w konkretnej sprawie zawsze wymaga uwzględnienia konkretnego stanu faktycznego. Wszelkie rozstrzygnięcia wydawane na podstawie przepisów wymienionych w przepisie art. 52 p.b. powinny być kierowane do tych osób, które zostały w nim wskazane. Nie oznacza jednak, że zawsze muszą być kierowane do wszystkich tych osób, najczęściej bowiem adresatem jest inwestor. Dopiero gdy z jakichś powodów (jak np. niemożności ustalenia inwestora lub brak po jego stronie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) i nie jest możliwe nałożenie obowiązków na inwestora, należy je nałożyć na właściciela lub zarządcę" (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 916/15; LEX nr 1939357). Podobnie rzecz ujął Naczelny Sąd Administracyjny: "Ustalenie, że adresatem decyzji może być wyłącznie jeden podmiot określony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, uwalnia od konieczności kierowania decyzji także do pozostałych możliwych stron tego postępowania. Wobec tego skierowanie decyzji o rozbiórce wyłącznie do inwestorów i współwłaścicieli nieruchomości, której rozbiórka dotyczy nie prowadzi do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie gwarancji udziału stron w postępowaniu prowadzonym przez organ tj. art. 10 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 109 § 1 k.p.a. (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 844/14, LEX nr 1989251). W innym orzeczeniu, i na kanwie nieco odmiennego stanu faktycznego (osoba prawna inwestorem), NSA dodał: "Artykuł 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. należy wykładać w ten sposób, że przepisy te stanowią podstawę do nałożenia na podmioty wymienione w art. 52 p.b., a więc przede wszystkim inwestora, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych" (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 927/14, podkreślenie niniejszego Sądu). W innych orzeczeniach dodano wreszcie wyraźne wskazanie: co do zasady organy powinny badać, czy inwestorowi przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, na której realizuje inwestycję, choć powinien to czynić zwłaszcza wtedy, gdy istnieją przesłanki, aby wątpić, czy ten warunek prowadzenia inwestycji jest spełniony. To jednak przede wszystkim na inwestorze ciąży obowiązek zachowania tytułu prawnego do nieruchomości aż do zakończenia procesu inwestycyjnego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 103/13; w wyroku z dnia 7 października 2015 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 320/14, NSA oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku WSA).
Z powołanych orzeczeń wynikają najważniejsze zasady interpretowania i stosowania art. 52 pr.bud.: organy administracji powinny sprawdzać, czy inwestor, na którego ma być nałożony obowiązek rozbiórki obiektu budowalnego, będzie miał możność taki obowiązek wykonać. Przemawia za tym imperatyw stosowania prawa w sposób skuteczny, który jest jednak wywodzony z naszych przekonań o potrzebach praktyczności (pragmatycznej efektywności naszego działania), a nie z konkretnych przepisów prawa. Ów domniemany obowiązek organu nie zwalnia jednak inwestora z prowadzenia prac budowlanych zgodnie z prawem i na pewno inwestor nie może powoływać się na okoliczności uniemożliwiające doprowadzenie do zamierzonego rezultatu, jeśli sam do nich doprowadził poprzez czynności faktyczne (np. istotne odstępstwa od projektu) lub czynności prawne (np. dobrowolne zbycie własności nieruchomości). Takie działanie inwestora, które przez dokonanie dopuszczalnej czynności prawnej powoduje uniknięcie lub ograniczenie obowiązku prawnego mogłoby być uznane za działanie o charakterze obejścia prawa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3524/15, z powołaniem się na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej).
Stosując powyższe zasady ukształtowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych do rozpatrywanej sprawy Sąd doszedł do następujących wniosków:
1) bezpośrednio przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki PINB w [...] nie dokonał sprawdzenia, czy tytuł do nieruchomości nadal przysługuje inwestorowi. W tym zakresie działanie organu nie było zgodne z interpretacją art. 52 pr.bud. często prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych;
2) organ miał jednak w czerwcu 2013 r. dobre podstawy, aby zakładać (domniemywać faktycznie), że prawna zdolność inwestora do kontynuowania prac w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji nie uległa zmianie: S.S. po dokonaniu w dniu [...] listopada 2012 r. aktu darowizny na rzecz żony i dwóch córek nie zawiadomił o tym organów administracji, mimo że organy nadzoru prowadziły wówczas postępowanie w sprawie bezprawności użytkowania budynku. Nie doszło do tego ani w trakcie kontroli prowadzonych na miejscu budowy w listopadzie 2012 r., ani po otrzymaniu w dniu [...] listopada 2012 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez PINB, ani po dniu [...] grudnia 2012 r., w którym nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, ani w dniu [...] kwietnia 2013 r., gdy inwestor występował do organu o przedłużenia terminu na przygotowanie projektu, ani wreszcie w maju 2013 r., gdy Starosta [...] uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę. Fakt zmiany właściciela działek, na których realizowana był inwestycja ujawnił sam organ dopiero w końcu września 2014 r., piętnaście miesięcy po wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki. W opisanym okresie wszystkie pisma kierowane do S.S. były odbierane przez niego osobiście, bądź przez członków jego rodziny jako "pełnoletnich domowników".
3) S. S. realizując jako profesjonalista inwestycję budowlaną i prowadząc od co najmniej 2009 r. postępowania administracyjne nie mógł nie wiedzieć o treści art. 41 § 1 k.p.a. zobowiązującego stronę postępowania do zawiadomienia organu administracji publicznej o każdej zmianie adresu. Zmiana właściciela nieruchomości, na której prowadzone są prace budowlane i w stosunku do której toczą się postępowania administracyjne wszczynane z urzędu, a także przez inwestora, nie jest zmianą adresu, lecz analogia obowiązku strony w takim przypadku jest w tym przypadku więcej niż oczywista;
4) ani skarżący S. S. po zbyciu w drodze darowizny własności nieruchomości, na której realizowana była przedmiotowa inwestycja, ani skarżąca I. J. po nabyciu udziału wynoszącego [...] własności tej nieruchomości, nie wystąpili do właściwego organu w trybie art. 40 ust. 1 pr.bud. o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na nabywców prawa własności. Skarżąca I. J. nie poinformowała też organu, czy jest gotowa przyjąć wszystkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy przy tym pamiętać, że decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona dopiero w dniu [...] maja 2013 r., a więc pół roku po dokonaniu ww. darowizny między skarżącymi;
5) W skargach oboje skarżący podnosili, że błędne zastosowanie prawa przez powiatowy organ nadzoru budowlanego polegało na skierowaniu nakazu rozbiórki do inwestora nie będącego właścicielem nieruchomości i pozbawionego faktycznej możliwości jej wykonania. Takie twierdzenie opiera się na ukrytym założeniu, że nowi właściciele nieruchomości, w szczególności skarżąca I.J., nie wyrażą zgody na prowadzenie prac budowlanych, ani tym bardziej zgody na rozbiórkę przedmiotowego budynku. Podnoszenie takiego zarzutu jest jednak nieuzasadnione, gdyż PINB w upomnieniu skierowanym w dniu [...] października 2014 r. do skarżącej I. J., wyjaśnił, że nowy właściciel nieruchomości z mocy ustawy wstępuje w prawa i obowiązki poprzedniego adresata decyzji administracyjnej, w tym decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Stanowi to konsekwencję art. 30 § 4 k.p.a. Obowiązek rozbiórki wynika bowiem z norm prawa materialnego i w razie niewykonania powinien być przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Wskazana zasada następstwa prawnego znalazła swoje potwierdzenie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 39/03 oraz wyroku WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 463/09.
6) W przedstawionym stanie rzeczy postępowanie skarżących można zatem uznać za uporczywe utwierdzanie organu w przekonaniu, że S.S. nadal prowadzi roboty budowlane, nie mając w tym zakresie żadnych przeszkód ani ograniczeń, a skarżąca I. J. jest nadal tylko "pełnoletnim domownikiem" uprawnionym do odbierania korespondencji. Postępowanie inwestora mogło również uchylać wszelkie wątpliwości faktyczne, które mógłby powziąć organ co do roli pełnionej przez inwestora. Skoro zaś nie było wątpliwości w kwestii zdolności prawnej inwestora, to trudno uznać zaniechanie organu w zakresie ustalania tytułu do nieruchomości za poważne, a tym bardziej za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
W świetle powyższych wniosków kolejne zarzuty skarżących należy uznać za bezpodstawne. W szczególności dotyczy to: (a) zarzutu nr 2 odnoszącego się do art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w kwestii niejasności art. 52 pr.bud.; (b) zarzutu nr 6 sugerującego naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art 156 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia o innych wadach prawnych decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2013 roku niż określona w art 156 § pkt 2 k.p.a.; (c) zarzutu nr 7 odnoszącego się do art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Wszystkie bowiem okoliczności faktyczne wskazane w powyższych wnioskach Sądu zostały opisane w zaskarżonej decyzji bądź poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, albo wynikały z pism organów administracji doręczanych skarżącym i znajdujących się w aktach sprawy, a zatem mogły być traktowane jako dobrze znane stronom; (d) zarzutu nr 8 odnoszącego się bezpośrednio do art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i sprowadzającego się do opinii skarżących, że decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2013 roku jest dotknięta brakiem nieważności; oraz (e) zarzutu nr 10 odnoszącego się do art. 52 pr.bud. Według skarżących decyzja o nakazie rozbiórki nie mogła być skierowana do inwestora nie będącego właścicielem nieruchomości i pozbawionego faktycznej możliwości jej wykonania. Wstąpienie skarżącej I.J. w rolę osoby związanej decyzją o rozbiórce z mocy art. 30 § 4 k.p.a., sprawia, że odmowa podporządkowania się prawu nie zasługuje na ochroną prawną, a zarzut traci swoją siłę przekonywania.
Również pozostałe zarzuty podniesione przez skarżących Sąd uznanej za niezasadne. Zaskarżona decyzja GINB została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. W takim postępowaniu tożsamość stron ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. Jednak kluczowa decyzja kwestionowana przez skarżących to decyzja PINB w [...] z dnia [...]czerwca 2013 r. zawierająca nakaz rozbiórki obiektu budowlanego powstałego z naruszeniem prawa. W związku z tym brak udziału współwłaścicieli nieruchomości w postępowaniu przed PINB w [...], a także brak udziału właścicieli lokali mieszkalnych zamieszkujących w przedmiotowym budynku w postępowaniu nieważnościowym (zarzuty nr 3 i 5 wymienione powyżej) mogłoby być traktowane jako przesłanka wznowienia postępowania, ale nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji PINB. Zatem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodna z prawem.
W powyższym kontekście Sąd nie może uznać za zasadny również zarzutu nr 4 odwołującego się do art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu, a wbrew skarżącym, organ wydający zaskarżoną decyzję dysponował dostatecznie bogatym materiałem dowodowym zgromadzonym w trakcie wcześniejszych postępowań i nie ma przesłanek aby zarzucić mu oparcie się jedynie na wnioskach organu pierwszej instancji. Tym bardziej nieuzasadniony jest zarzut zaniechania przez organ odwoławczy indywidualnego rozpoznania sprawy.
W rozpatrywanej sprawie Sąd pominął także jedenasty zarzut skarżącej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 54 pr.bud. w zw. z art. 110 oraz art. 156 k.p.a., poprzez uznanie, że decyzja PINB z dnia [...] września 2011 r. nie została uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa pomimo doręczenia jej skarżącej po upływie terminu 21 dni przewidzianego dla zgłoszenia przez organ sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W postępowaniu zwykłym kwestia skuteczności sprzeciwu została bowiem rozstrzygnięta negatywnie dla S. S. w powołanym powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 796/12, oddalającym skargę S. S. na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Natomiast kwestia uznania niedotrzymania przez organ terminu do zgłoszenia sprzeciwu za przesłankę nieważności decyzji PINB z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], jest przedmiotem rozpoznania w sprawie o sygnaturze akt [...] toczącej równocześnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.
Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a obie skargi: S. S. oraz I. J., są całkowicie niezasadne.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.