II SA/Kr 186/05

II SA/Kr 186/05 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Brachel - Ziaja /przewodniczący/
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 stycznia 2006r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel -Ziaja Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski AWSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2006r . sprawy ze skargi na § 10 ust. 3 uchwały Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 30 maja 2003 r. Nr VII/59/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czarny Dunajec stwierdza nieważność §10 ust. 3 uchwały Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 30 maja 2003 r., nr VII/59/2003
Uzasadnienie
Pismem z dnia 6 stycznia 2005 r. Wojewoda Małopolski złożył za pośrednictwem Gminy Czarny Dunajec skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Nr N/ll/59/2003 Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 30 maja 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czarny Dunajec wnosząc o stwierdzenie nieważności § 10 ust. 3 uchwały względnie stwierdzenie nieważności § 10 ust. 3 in fine.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 30 maja 2003 r. Rada Gminy Czarny Dunajec podjęła uchwałę Nr VII/59/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czarny Dunajec. W § 10 ust. 3 uchwały postanowiono, iż "w przypadkach szczególnych, zwłaszcza w przypadku rozwiązań nowatorskich, o wysokich walorach estetycznych i nie stwarzających dysharmonii z otaczającym krajobrazem, ustala się możliwość odstąpienia od niektórych z określonych w planie wymogów w zakresie gabarytu i formy architektonicznej budynków, na podstawie opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej, wyrażonej na wniosek wójta gminy".
Zdaniem skarżącego przepis powyższy ma charakter normy blankietowej, dopuszcza bowiem możliwość odstąpienia, w szczególnych przypadkach, od ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia i zasad zabudowy i zagospodarowania terenów. Wątpliwości strony skarżącej budzi kwestia dopuszczalności zamieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tzw. norm blankietowych (otwartych), z których wynika możliwość odstąpienia od ustaleń zawartych w planie. Z jednej strony bowiem ustalenie i przeznaczenie zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) stanowiącej podstawę dla podjęcia kwestionowanej uchwały. Stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalnie lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy. W konsekwencji należałoby przyjąć za niedopuszczalne rozwiązania, zgodnie z którymi istnieje możliwość odstąpienia od ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z drugiej jednak strony skarżący podnosi, że należy mieć na uwadze, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, mają charakter ogólny, a dążenie do ich maksymalnej kazuistyki jest nie tylko niewykonalne, ale także nie wydaje się być działaniem właściwym. Nie można bowiem wykluczyć, że w pewnych przypadkach zachodzi konieczność uszczegółowienia tych ogólnych norm poprzez uwzględnienie kwestii indywidualnych. Zdaniem strony skarżącej przyjmując (choćby tylko hipotetycznie) dopuszczalność zamieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tzw. norm otwartych, a zatem przyjmując, że dopuszczalne jest - zgodnie z § 10 ust. 3 zaskarżonej uchwały - odstąpienie w przypadkach szczególnych od ustaleń zawartych w miejscowym planie, stwierdzić trzeba, że w takiej sytuacji ocena tego, czy zachodzą przesłanki do takiego odstąpienia winna należeć do wójta gminy jako organu powołanego do wydawania pozwoleń na budowę.
Skarżący podnosi również, że wprowadzony w przywołanym zapisie § 10 ust. 3 wymóg zobowiązujący wójta gminy do wystąpienia do gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej z wnioskiem o wyrażenie opinii, stanowi dodatkową, nie wynikającą z ustawy, normę proceduralną. Norma ta z jednej strony obliguje wójta gminy do występowania do gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej o wyrażenie opinii, a z drugiej - przyznaje tejże komisji uprawnienia o charakterze opiniodawczym (a także - w przypadkach wskazanych w przywołanym zapisie obowiązek wyrażenia opinii przez tę komisję). Rozwiązanie takie budzi wątpliwości strony skarżącej z uwagi na to, że w ramach planu tworzy ono dodatkowe normy proceduralne. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym komisje urbanistyczno-architektoniczne są organami o charakterze doradczym, których powołanie jest fakultatywne. W opinii strony skarżącej, przyznanie komisji urbanistyczno-architektonicznej uprawnień do wydawania opinii jest stworzeniem norm proceduralnych, które nie znajdują oparcia w obowiązującym ustawodawstwie, a zatem brak jest podstaw prawnych do zamieszczenia ich w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
Uzupełniająco strona skarżąca dodaje, iż także zgodnie obecnie obowiązującą ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 9 ustawy). Ponadto, w aktualnym stanie prawnym, zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt gminy jest zobowiązany do powołania komisji urbanistyczno-architektonicznej. W odróżnieniu zatem od poprzednio obowiązującej regulacji, funkcjonowanie komisji urbanistyczno-architektonicznej jest obligatoryjne, a nie fakultatywne. Zarazem jednak, tak jak w poprzednim stanie prawnym, ustawodawca nie precyzuje zakresu uprawnień tego rodzaju komisji, stanowiąc jedynie, iż organ ten pełni funkcje doradcze. Wobec powyższego aktualne pozostają wątpliwości związane z przyznaniem komisji urbanistyczno-architektonicznej uprawnień o charakterze opiniodawczym.
W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 10 ust. 3 przedmiotowej uchwały, a gdyby Sąd nie uwzględnił wniosku o stwierdzenie nieważności § 10 ust. 3 w całości oraz uznał dopuszczalność zamieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tzw. norm blankietowych, wniósł o stwierdzenie nieważności § 10 ust. 3 in fine w zakresie słów: "na podstawie opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej, wyrażanej na wniosek wójta gminy.
W skardze zawarto również informację, iż Wojewoda Małopolski wydał dnia 7 lipca 2003 r. rozstrzygnięcie nadzorcze Nr PN.II.0911/82/03 stwierdzające nieważność uchwały Nr N/ll/59/2003 Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 30 maja 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czarny Dunajec w zakresie jej § 4 ust. 3 i ust. 4
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Czarny Dunajec stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona i wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutu, iż zapis § 10 ust. 3 zaskarżonej uchwały ma charakter normy blankietowej, podniesiono, że niezasadny jest pogląd skarżącego, iż przedmiotowy zapis w uchwale dopuszcza możliwość odstąpienia w szczególnych przypadkach od ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia i zasad zabudowy i zagospodarowania terenów. Podniesiono, że kwestionowany zapis w żadnym przypadku nie dopuszcza możliwości odstąpienia od ustalonego w planie przeznaczenia terenu. Z treści zapisu wynika jednoznacznie, że możliwość odstępstwa może dotyczyć wyłącznie gabarytu i formy architektonicznej budynków, a więc tylko tej części ustaleń planu, które są przedmiotem regulacji § § 10-13 ustaleń planu. Stanowią one tylko niewielki wycinek ustalonych w planie zasad dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenów. Kwestionowany zapis nie oznacza zatem dowolności w sposobie zagospodarowania terenu.
Podkreślono, że podważany zapis nie może być stosowany bez ograniczeń. Możliwość jego zastosowania przewidziano bowiem tylko "w przypadkach szczególnych, zwłaszcza w przypadku rozwiązań nowatorskich, o wysokich walorach estetycznych i nie stwarzających dysharmonii z otaczającym krajobrazem". Ponadto możliwość nadużywania odstępstw ogranicza wymóg uzyskania opinii komisji urbanistyczno-architektonicznej, wyrażonej na wniosek Wójta Gminy.
W ocenie organu, zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, póz. 139 z późn. zmianami) gmina ma prawo określenia zakresu ustaleń planu miejscowego ("w planie ustala się w zależności od potrzeb"). Zatem ustalenie w planie m.in. zasad i standardów kształtowania zabudowy, w tym gabarytów obiektów nie jest obligatoryjne lecz fakultatywne. W rozpatrywanym przypadku gmina uznała za pożądane określenie zasad kształtowania formy architektonicznej zabudowy, w tym gabarytów budynków. Gmina uznała jednocześnie za celowe określenie sytuacji i warunków, w których dopuszczalna jest możliwość odstąpienia od tych wymogów. Przyjęcie takiego rozwiązania jest w przekonaniu gminy w pełni uprawnione, jeśli bowiem gmina nie jest zobligowana do ustalenia w planie "sztywnych" zasad kształtowania zabudowy, to ma także prawo określić sytuacje, w których stosowanie przyjętych zasad nie będzie bezwzględnie obowiązujące.
Podzielono w odpowiedzi na skargę stanowisko skarżącego, iż "należy mieć na uwadze, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego mają charakter ogólny, a dążenie do ich maksymalnej kazuistyki jest nie tylko niewykonalne, ale także nie wydaje się być działaniem właściwym. Nie można bowiem wykluczyć, że w pewnych przypadkach zachodzi konieczność uszczegółowienia tych norm ogólnych poprzez uwzględnienie kwestii indywidualnych".
Wskazano w odpowiedzi na skargę, że wniosek o stwierdzenie nieważności § 10 ust. 3 In fine uchwały w zakresie słów: "na podstawie opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej, wyrażonej na wniosek wójta gminy" pozostaje w sprzeczności z wcześniejszą argumentacją strony skarżącej, twierdzącej, iż stosowanie w planie norm otwartych, tzw. "blankietowych" jest niedopuszczalne. Uwzględnienie wniosku w powyższym zakresie doprowadziłoby bowiem do sytuacji, w której kwestionowany zapis faktycznie stałby się normą blankietową.
Ponadto wskazano, że wymóg uzależniający odstąpienie od określonych warunków od uzyskania opinii komisji urbanistyczno-architektonicznej na wniosek wójta gminy jest niezwykle ważny dla prawidłowego funkcjonowania i stosowania spornego zapisu. Wymóg ten jest elementem zapewniającym możliwość merytorycznej oceny zasadności dopuszczenia odstępstwa od niektórych warunków określonych w planie. Podkreślono, że komisja urbanistyczno-architektoniczna, jako posiadający umocowanie ustawowe organ doradczy wójta gminy, jest praktycznie jedynym organem mogącym dokonać obiektywnej, merytorycznej oceny jakości rozwiązań projektowych i celowości dopuszczenia odstępstw. Do takiej merytorycznej oceny nie jest uprawniony organ właściwy w sprawach wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie nieważności zapisu w części dotyczącej opinii komisji urbanistyczno-architektonicznej uniemożliwiłoby zatem dokonanie merytorycznej oceny rozwiązań projektowych i mogłoby doprowadzić do zbyt daleko idącej dowolności w stosowaniu przepisu, co nie było intencją organów gminy uchwalających plan miejscowy.
W odpowiedzi na skargę wskazano wreszcie, że z ustaleń planu wynika, iż projektowane obiekty budowlane winy spełniać wymogi określone w planie, w tym w zakresie formy architektonicznej i gabarytów obiektów. Jeżeli projektowany obiekt odpowiada tym wymogom, nie są przewidziane żadne dodatkowe wymagania proceduralne. Gmina uważa natomiast, iż rozwiązanie dopuszczające możliwość odstąpienia (w określonych sytuacjach i na określonych warunkach) powinno być uzależnione od spełnienia dodatkowych wymogów formalnych (w tym przypadku uzyskania stosownej opinii). Jeżeli dla inwestora lub projektanta procedura związana z jej uzyskaniem będzie postrzegana jako uciążliwa i niepożądana - może zrezygnować z jej podjęcia, projektując obiekt spełniający wszystkie określone w planie wymogi w zakresie kształtowania formy zabudowy. Kwestionowany przepis zakłada, że jeżeli inwestor (projektant) ma istotne powody dla wnioskowania o możliwości odstąpienia od "standardowych" rozwiązań, to jest gotów poddać swe propozycje ocenie komisji, co jest jedynym rozwiązaniem umożliwiającym dokonanie merytorycznej oceny proponowanych rozwiązań.
Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2006 r. strona skarżąca nie stawiła się. Za stronę przeciwną stawili się pełnomocnicy - radca prawny M. W., kierownik referatu budownictwa A. C. oraz autor planu zagospodarowania przestrzennego J. B.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139.Z późn. zm.).
Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie był zaskarżony przez organ nadzoru § 10 ust. 3 uchwały Nr N/ll/59/2003 Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 30 maja 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czarny Dunajec.
Zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 ustawy.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zakres treści planu nie został precyzyjnie określony w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie ulega jednak wątpliwości, że organ uchwalający plan nie jest umocowany do stanowienia w zakresie kompetencji organów administracji. Przede wszystkim bowiem normy prawne, które regulują zarówno podstawy, jak i kierunki i cele działania administracji nie mogą być w państwie praworządnym, w którym obowiązuje zasada trójpodziału władz, stanowione przez nią samą. Po drugie wyłącznie do materii ustawowej w zakresie prawa administracyjnego należy ustalanie obowiązków i praw obywateli i ich sytuacji wobec państwa, regulowanie organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów administracji. Po trzecie należy podzielić pogląd, że ustawa nie może dopuszczać do normowania w przepisach rangi podustawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej mierze, a przepisy podustawowe, wydane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, niezasadnicze elementy regulacji prawnej (zob.: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 1997 r., K 25/97, publ.: OTK z 1997 r., nr 3-4, poz. 35). W konsekwencji należy przyjąć, że dekodowanie norm kompetencyjnych może mieć miejsce wyłącznie na gruncie przepisów rangi ustawowej. W literaturze (zob.: J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 120) i orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, że wyłącznym i jedynym źródłem norm kompetencyjnych, a co za tym idzie również i kompetencji administracyjnych mogą być akty rangi ustawowej. Zakaz subdelegacji, tj. zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne bez specjalnego upoważnienia ustawowego wynika właśnie stąd, że kompetencja organów administracyjnych jest z zasady wyznaczana ustawowo i należy do tzw. materii ustawowej, czyli do obszaru, który nie może być regulowany aktami niższego rzędu. Wynika to z podstaw demokratycznego państwa prawa determinujących cele, istotę i role administracji publicznej i prawa administracyjnego, w tym z .zasady wyłączności ustawy. W najnowszym orzecznictwie podkreśla się, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2, poz. 43). Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob.: uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 1, J. Trzciński: Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r, III ZP 12/01, publ.: Rzeczpospolita z 2001 r., nr 12, s. 5). Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji (w znaczeniu upoważnienia do działania) powinno być - w konsekwencji realizacji zasady wyłączności ustawy - równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji.
Uwagi powyższe należy odnieść do treści art. 5 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego mogą powoływać komisje urbanistyczno-architektoniczne, jako organy doradcze w sprawach zagospodarowania przestrzennego, ustalając ich regulamin, określający organizację oraz zasady działania tych komisji. Mając na uwadze z jednej strony okoliczność, że organizacja oraz zasady działania komisji urbanistyczno-architektonicznych nie są regulowane w drodze aktów o randze ustawy, lecz w drodze regulaminów ustalanych przez organy samorządu terytorialnego, a z drugiej strony uwzględniając fakt, że ustawodawca nie przewidział kompetencji komisji urbanistyczno-architektonicznych w zakresie wydawania opinii warunkujących odstąpienie od ustaleń przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ani też kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta) do występowania z wnioskami o wydanie opinii przez komisje urbanistyczno-architektoniczne, wprowadzenie do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kompetencji wskazanych § 10 ust. 3 uchwały Nr VII/59/2003 Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 30 maja 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czarny Dunajec należy ocenić jako działanie podjęte z naruszeniem właściwości Rady Gminy w Czarnym Dunajcu i w związku z tym jako nielegalne.
Należy podkreślić, że przepis § 10 ust. 3 uchwały Nr VII/59/2003 Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 30 maja 2003 r. stanowi integralną całość (także pod względem technicznym jest to jedno zdanie), a to z kolei powoduje, że stwierdzenie niezgodności z prawem zawartej w nim regulacji obliguje do wyeliminowania w całości § 10 ust. 3 cytowanej uchwały.
W odniesieniu do kwestii dopuszczalności zamieszczania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego norm blankietowych należy w pierwszej kolejności zasygnalizować, że art. 94 Konstytucji stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych - niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż - tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym kontekście należy rozpatrywać treść art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 10 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy była związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie mogła określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 10 ustawy. W literaturze wyrażono zasadny pogląd, że wyjście poza katalog spraw określonych w przepisie rangi ustawowej oznaczałoby wydanie aktu normatywnego z naruszeniem granic ustawowego upoważnienia i akt taki w związku z tym dotknięty byłby wadą nieważności, albowiem nie mieściłby się w konstytucyjnym porządku, a w szczególności w konstytucyjnie określonym systemie źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego w rozumieniu Konstytucji i z tego względu musi on odpowiadać wymogom określonym w art. 94 Konstytucji (zob.: M. Szewczyk w: Z. Leoński i M. Szewczyk: Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 87). Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym miały być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych), co - niezależnie od oceny treści cytowanego art. 10 ustawy nie należącej do kompetencji sądu administracyjnego -nie wykluczało zamieszczania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego tzw. norm blankietowych rozumianych jako takie normy, które - w przeciwieństwie do norm o treści merytorycznej - jedynie określają, w jaki sposób mają być określone czyny przez normę nakazane czy zakazane do spełnienia (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 82).
Zaskarżony § 10 ust. 3 uchwały Nr VII/59/2003 Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 30 maja 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czarny Dunajec jest wynikiem naruszenia właściwości przez Radę Gminy w Czarnym Dunajcu i uzasadnia zatem zastosowanie art. 27 ust. 1 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie uchwała powyższa w zakresie ustaleń § 10 ust. 3 podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).
Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.
Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia-2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały jest zbędne.