II SA/Kr 183/24

II SA/Kr 183/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Magda Froncisz /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 1881/24 - Wyrok NSA z 2024-12-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 37 bv ust 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Asesor WSA Anna Kopeć Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2024 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w N. T., J. C. i M. H. na uchwałę Nr XVI/166/2019 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 27 grudnia 2019 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie Miasta Nowy Targ oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez spółkę N. sp. z o.o. z siedzibą w N. , J. C. i M. H. – dalej też jako "Skarżący" jest uchwała Nr XVI/166/2019 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 27 grudnia 2019 roku w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie Miasta Nowy Targ (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 22 stycznia 2020 roku, poz. 731).
Jak wynika z treści skargi spółka N. sp. z o.o. z siedzibą w N. jest współwłaścicielem działek nr [...] [...], [...] położonych w Nowym Targu objętych księgą wieczystą nr [...] Współwłaścicielami tej nieruchomości są również Skarżący J. C. i M. H.. Nieruchomości te położone są w terenie objętym regulacją zaskarżonej uchwały. Skarżący J. C. i M. H. są ponadto właścicielami innych nieruchomości znajdujących się na terenie Nowego Targu, tj. na terenie objętym regulacją zaskarżonej uchwały.
Skarżący J. C. jest właścicielem działek położonych w N. T. nr [...]. [...], [...], [...], objętych księgą wieczystą nr [...], natomiast Skarżący M. H. jest właścicielem nieruchomości składających się z dz. nr [...] i [...] położonych w N. T. objętych księgą wieczystą nr [...] Jak wskazano w skardze na działce nr [...] położonej w Nowym Targu stanowiącej część placu targowego znajduje się ogrodzenie szczelne z płyt blaszanych. Ogrodzenie to powstało zgodnie z planem w maju 2018 roku z uwzględnieniem zapisów obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego NOWY TARG 6.1 Waksmundzka - Oczyszczalnia. Zaskarżona uchwała wprowadza jednak zakaz sytuowania takich ogrodzeń, a nawet w § 16 ust 4 pkt 3 nakazuje jego dostosowanie poprzez usunięcie lub wymienienie. W tym stanie rzeczy właściciel ogrodzenia na podstawie zaskarżonej uchwały zmuszony jest do jego usunięcia lub wymiany. Zaskarżona uchwała zakazując mu sytuowania takich ogrodzeń oraz zmuszając go do dostosowania istniejących narusza jego prawa i interes prawny, wobec czego ma on legitymację do wystąpienia z niniejszą skargą.
W skardze podkreślono, że zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia, co do sytuowania reklam, ogrodzeń, obiektów małej architektury na terenie całego Nowego Targu. Dotyczy zatem wszystkich działek położonych w Nowym Targu. Każdy ze skarżących jest właścicielem nieruchomości położonych w Nowym Targu. Uchwała ta wprowadzając ograniczenia co do sytuowania reklam i innych obiektów narusza ich uprawnienia oraz interesy prawne, ingerując w przysługujące im prawo własności. W skardze zaznaczono także, że wskazane działki znajdują się w obrębie placu targowego prowadzonego przez wszystkich skarżących wspólnie. Na nieruchomościach tych znajdują się szyldy, reklamy, obiekty małej architektury, których sytuowania dotyczy zaskarżona uchwała.
Wprowadzenie ograniczeń sytuowania reklam stanowi również naruszenie uprawnień i interesów prawnych skarżących w kontekście reklam, których są oni właścicielami, a które to reklamy zostały przez nich posadowione na terenie Nowego Targu. Właścicielem reklam posadowionych na terenie objętym uchwałą jest w szczególności skarżąca spółka N. sp. z o.o. na dowód czego przedłożyła umowy dzierżawy, zdjęcia wykonane przez skarżącą jak również faktury za realizację reklam. Na podstawie zaskarżonej uchwały spółka zmuszona będzie do ich usunięcia, wymiany, przeniesienia bądź zmiany ich gabarytów, co narusza jej uprawnienia oraz interesy prawne.
We wniesionej skardze podniesiono zarzuty:
1. naruszenia art. 37 a ust 1 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak określenia terminu dostosowania istniejących ogrodzeń pełnych z wypełnieniami z elementów żelbetowych i betonowych oraz szczelnych z płyt blaszanych zlokalizowanych na terenach dostępnych publicznie oraz placach targowych, o których mowa w § 16 ust 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały;
2. naruszenia art 37 b ust 1 w zw. z art 37 a ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie w Uchwale Rady Miasta Nowy Targ Nr XXV/214/2016 z 27 czerwca 2016 roku kwestii dotyczących gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów z jakich mogą być wykonane obiekty małej architektury, tablice reklamowe, urządzenia reklamowe oraz ogrodzenia sytuowane na terenie miasta Nowy Targ, pomimo, że kwestie te są regulowane w zaskarżonej uchwale, co stanowi wyjście poza ramy uchwały zakreślone Uchwałą Rady Miasta Nowy Targ Nr XXV/214/2016 z 27 czerwca 2016;
3. naruszenia art 37 b ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art 18 ust 2 pkt 5 i art 18 ust 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wszczęcie procedury uchwałodawczej w trybie przewidzianym dla uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, pomimo że dla podjęcia uchwały w przedmiocie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń został przewidziany odrębny tryb, a kwestie te nie mogą być podejmowane w trybie przewidzianym dla uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;
4. naruszenia art. 37 b ust. 2 pkt 3-4 i pkt 6-7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezasięgnięcie opinii oraz zaniechanie uzgodnienia wersji projektu uchwały z 17.05.2019, która to wersja została wyłożona do publicznego wglądu oraz ostatecznej wersji tego projektu;
5. naruszenia art. 37 b ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak rozpatrzenia wszystkich uwag zgłoszonych przez podmioty, o których mowa w art. 37 b ust. 2 ww. ustawy i tym samym brak sporządzenia przez burmistrza listy wszystkich nieuwzględnionych uwag do projektu, a w szczególności nie umieszczenia na tej liście uwag zgłoszonych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie;
6. naruszenia art. 37 b ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie projektu zaskarżonej uchwały po upływie 1,5 roku od dnia podjęcia uchwały o przygotowaniu przez wójta projektu uchwały, o której mowa w art 37a ust 1 ww. ustawy, który to termin nie stanowi niezwłocznego sporządzenia projektu uchwały;
7. naruszenia art 37 b ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podanie informacji o podjęciu Uchwały Rady Miasta Nowy Targ Nr XXV/214/2016 z 27 czerwca 2016 do publicznej wiadomości przez burmistrza dopiero po 4 miesiącach od podjęcia uchwały co nie stanowi niezwłocznego podania tych informacji do publicznej wiadomości;
8. naruszenia art 14 ust 4 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów w zw. z § 146 pkt 1 w zw. z art Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" poprzez dopuszczenie w § 6 ust 3c zaskarżonej uchwały sytuowania miejskich tablic reklamowych i miejskich słupów ogłoszeniowych bez sformułowania definicji tych pojęć, pomimo że pojęcia te są nieostre i wieloznaczne i mogą być rozumiane w różny sposób;
9. niezgodności pomiędzy zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego NOWY TARG 6.I, a w szczególności § 9 ust 3 pkt 4 e oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego NOWY TARG 6.11 (uznanego za nieważny), a w szczególności: § 8 pkt 4 d, których zapisy zezwalają na lokalizowanie ogrodzeń pełnych na działkach będących przedmiotem własności skarżących.
Powołując się na powyższe Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Gmina Nowy Targ wniosła o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności.
Wyrokiem z dnia 15 października 2020 roku, sygn. II SA/Kr 810/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.
W uzasadnieniu do tego wyroku wskazano, że kierując się zasadą, orzekania jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego dokonano merytorycznej kontroli w odniesieniu do zarzutów ujętych w pkt. 1 i 9. Pozostałe natomiast zarzuty skargi wykraczają – zdaniem Sądu – poza granice wyznaczone prawną ochroną przysługującą skarżącym ze względu na przysługujący im tytuł prawny do oznaczonych nieruchomości objętych ustaleniami uchwały krajobrazowej.
Poddając kontroli zakwestionowany przez skarżących § 16 ust. 2 uchwały Sąd wskazał, że odkodowanie jego treści powinno nastąpić w oparciu o § 16 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały. W § 16 ust. 2 Rada ustaliła, że: "utrzymuje się z zastrzeżeniem ust. 4 pkt 3 istniejące w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały ogrodzenia, za wyjątkiem ogrodzeń o których mowa w § 15 ust. 1 pkt 2, które należy dostosować do zawartych w uchwale zasad i warunków, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały". W § 16 ust. 4 pkt 3 ww. uchwały natomiast podano, że "ogrodzenia pełne z wypełnieniami z elementów żelbetowych i betonowych oraz szczelnych z płyt blaszanych zlokalizowane na terenach dostępnych publicznie oraz ogrodzenia na placach targowych winny zostać usunięte lub wymienione w taki sposób, aby były zgodne z zapisami uchwały". W ocenie Sądu wskazany wyżej termin 12 miesięcy na dostosowanie ogrodzeń istniejących w dniu wejścia w życie uchwały dotyczy również przypadku przewidzianego w ust. 4 pkt 3 uchwały.
Ustosunkowując się do zarzutu zawartego w pkt. 9, dotyczącego niezgodności pomiędzy zaskarżoną uchwałą i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nowy Targ 6.1, a w szczególności § 9 ust. 3 pkt 4e oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nowy Targ 6.11 (uznanego za nieważny), a w szczególności: § 8 pkt 4d, których ustalenia zezwalają na lokalizowanie ogrodzeń pełnych na działkach będących przedmiotem własności skarżących, Sąd wskazał, że we wcześniej obowiązującym stanie prawnym (do 11 września 2015 r.) art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. umożliwiał ustalenie w planie miejscowym postanowień dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Jednakże przepis ten został uchylony. Jak wynika zaś z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774 z późn. zm.) oraz w związku z wejściem w życie zaskarżonej uchwały w dniu 6 lutego 2020 r., ustalenia zawarte w planach miejscowych. dotyczące obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, utraciły moc obowiązującą.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli N. sp. z o.o. z siedzibą w N. , J. C., M. H., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2023 roku, sygn. II OSK 857/21 uchylił zaskarżony wyrok w całości przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
W uzasadnieniu do wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji, podejmując się rozpoznania skargi, której podstawa wniesienia została wywiedziona z art. 101 ust.1 u.s.g., uznał (słusznie), że skarżący legitymują się interesem prawnym, ponieważ skarżący są odpowiednio właścicielami i współwłaścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały. Ponadto, co jest wymogiem koniecznym do tego by taka skarga podlegała rozpoznaniu, Sąd prawidłowo ocenił, że ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny skarżących, albowiem ograniczają ich prawa do korzystania z przedmiotu własności, w tym zobowiązują ich do dostosowania istniejących ogrodzeń do standardów i parametrów określonych w zaskarżonej uchwale. Skoro zatem warunki określone w art. 101 ust.1 u.s.g. zostały spełnione, Sąd powinien dokonać weryfikacji legalności zaskarżonej uchwały w zakresie zarówno treści, jak i trybu sporządzania jej projektu oraz trybu jej podejmowania, z perspektywy podniesionych w skardze zarzutów i nie tylko, ponieważ zgodnie art 134 § 1 p.p.s.a.: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Jeżeli po przeprowadzeniu takiej weryfikacji dojdzie do wniosku, że zaskarżona uchwała naruszająca interes prawny skarżących równocześnie (mając na względzie dyspozycje wynikające z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.) w sposób istotny narusza prawo, stwierdza nieważność takiej uchwały w całości bądź w części. Nie ma przy tym powodów do przyjęcia, że istotne naruszenie prawa odnosi się wyłączenie do naruszenia prawa materialnego. Owszem, interes prawny skarżących powinien być wywodzony z przepisów prawa materialnego, natomiast nie jest wykluczone, że interes ten mógł zostać naruszony przez istotne naruszenie przepisów proceduralnych. Sąd I instancji, przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej uchwały, nie wypowiedział się w tym zakresie w sposób dostateczny.
Stąd też należało uznać za zasadny zarzut błędnej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., ograniczającej ochronę interesu prawnego, przez przyjęcie że do naruszenia interesu prawnego skarżących nie może dojść na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały w trybie niezgodnym z obowiązującym porządkiem prawnym. Kontrola uchwały krajobrazowej podobnie jak kontrola planu miejscowego zainicjowana skargą wniesioną na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g., wymaga dokonania oceny zgodności z prawem nie tylko samej zaskarżonej uchwały, ale również poprzedzającej ją całej procedury, począwszy od uchwały inicjującej tę procedurę (por. wyrok NSA z 25.08.2017 r., sygn. II OSK 2986/15).
Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37a ust. 1 pkt 9 u.p.z.p., polegającego na uznaniu przez Sąd I instancji, że w zaskarżonej uchwale został wskazany termin na dostosowanie ogrodzeń usytuowanych na terenie targowisk, należy zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że przewidziany w § 16 ust. 2 zaskarżonej uchwały termin 12 miesięcy odnosi się do ogrodzeń trwale związanych z gruntem w terenach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolnicze, leśne, zieleni, natomiast w § 16 ust. 4 pkt 3, jest mowa ogrodzeniach pełnych z wypełnieniami z elementów żelbetowych i betonowych oraz szczelnych płyt blaszanych zlokalizowanych na terenach dostępnych publicznie oraz ogrodzeniach na placach targowych, które winny zostać usunięte lub wymienione w taki sposób, aby były zgodne z zaskarżoną uchwałą. Redakcja § 16 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do twierdzenia, by przewidziany w nim termin 12 miesięcy uznać za odnoszący się do ogrodzeń opisanych w § 16 ust. 4 pkt 3.
W tym stanie rzeczy, sprawa została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.), w przeciwnym wypadku skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Sąd nie ocenia celowości podjętych przez organ rozwiązań. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XVI/166/2019 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 27 grudnia 2019 roku w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie Miasta Nowy Targ (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z 22 stycznia 2020 roku, poz. 731) – dalej jako "uchwała reklamowa", "uchwała".
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 tej ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
W przepisie art. 91 ust. 4 u.s.g. przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przy podejmowaniu uchwał przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne. Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
W orzecznictwie wskazuje się, że do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Za interpretatio restrictiva pojęcia sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. przemawia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który kreuje zarówno kardynalną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jak i to, że podlega ona ochronie sądowej. Tym samym organy mogą i powinny wkraczać z aktami nadzoru w działalność jednostek samorządu terytorialnego, ale tylko w przypadkach określonych ustawami i o ile zachodzi przesłanka "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 15 września 2017 r., sygn. I OSK 1136/17, NSA z dnia 9 stycznia 2024 roku, sygn. I OSK 2012/22).
Tak więc za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19, NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. III OSK 7598/21).
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem, przy czym naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a na skarżącym ciąży obowiązek wykazania związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną (por. np. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 17 października 2017 roku, sygn. II OSK 2559/16, z dnia 14 lutego 2019 roku, sygn. II OSK 64/17).
Na gruncie niniejszej sprawy Skarżąca Spółka N. sp. z o.o. z siedzibą w N. wskazuje, że jest współwłaścicielem działek nr [...], [...], [...] położonych w Nowym Targu objętych księgą wieczystą nr [...] Współwłaścicielami tej nieruchomości są również skarżący J. C. i M. H.. Nieruchomości te położone są w terenie objętym regulacją zaskarżonej uchwały. Skarżący J. C. i M. H. są również właścicielami innych nieruchomości znajdujących się na terenie Nowego Targu, tj. na terenie objętym regulacją zaskarżonej uchwały. Skarżący J. C. jest właścicielem działek położonych w Nowym Targu nr [...], [...], [...], objętych księgą wieczystą nr [...], a Skarżący M. H. jest właścicielem dz. nr [...] i [...] położonych w Nowym Targu objętych księgą wieczystą nr [...] Na dz. nr [...] położonej w Nowym Targu stanowiącej część placu targowego znajduje się ogrodzenie szczelne z płyt blaszanych. Ogrodzenie to powstało zgodnie z planem w maju 2018 roku z uwzględnieniem zapisów obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego NOWY TARG 6.1 Waksmundzka-Oczyszczalnia. Zaskarżona uchwała wprowadza zakaz sytuowania takich ogrodzeń, a nawet w § 16 ust 4 pkt 3 nakazuje jego dostosowanie poprzez usunięcie lub wymienienie. W tym stanie rzeczy właściciel ogrodzenia na podstawie zaskarżonej uchwały zmuszony jest do jego usunięcia lub wymiany. Zaskarżona uchwała zakazując mu sytuowanie takich ogrodzeń oraz zmuszając go do dostosowania istniejących narusza jego prawa i interes prawny, wobec czego ma on – jak wskazano w skardze – legitymację do wystąpienia z niniejszą skargą.
W skardze zaznaczono, że zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia co do sytuowania reklam, ogrodzeń, obiektów małej architektury na terenie całego Nowego Targu. Dotyczy zatem wszystkich działek położonych w Nowym Targu. Każdy ze skarżących jest właścicielem nieruchomości położonych w Nowym Targu. Uchwała ta zatem wprowadzając ograniczenia co do sytuowania reklam i innych obiektów narusza ich uprawnienia oraz interesy prawne. Wprowadza bowiem ograniczenia w zakresie przysługującego im prawa własności.
Podkreślono też, że wprowadzenie ograniczeń sytuowania reklam stanowi również naruszenie uprawnień i interesów prawnych skarżących w kontekście reklam, których są oni właścicielami, a które to reklamy zostały przez nich posadowione na terenie Nowego Targu. Właścicielem reklam posadowionych na terenie objętym uchwałą jest w szczególności skarżąca spółka N. sp. z o.o. na dowód czego przedkładam umowy dzierżawy, zdjęcia wykonane przez skarżącą jak również faktury za realizację reklam. Na podstawie zaskarżonej uchwały spółka zmuszona będzie do ich usunięcia, wymiany, przeniesienia bądź zmiany ich gabarytów, co narusza jej uprawnienia spółki oraz jej interesy prawne.
Wobec tego należy uznać, że Skarżący wykazali, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą i są legitymowani do wniesienia skargi na wskazaną uchwałę.
W kontekście wykazanego naruszenia interesu prawnego, odnosząc się do reguł obowiązujących przy rozpatrywaniu skarg na uchwały dotyczące planów miejscowych, należy zaznaczyć, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie przez Sąd dotyczy bowiem tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości.
Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości – jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia 5 czerwca 2014 roku, sygn. II OSK 117/13, z dnia 24 listopada 2016, sygn. II OSK 1565/16, z dnia 18 czerwca 2020, sygn. II OSK 334/20).
W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionych zarzutów naruszenia procedury sporządzania uchwały Nr XVI/166/2019 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 27 grudnia 2019 roku w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie Miasta Nowy Targ, należy wskazać, że procedura ta uregulowana jest w art. 37b ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1945 ze zm.) – dalej jako "uPlan".
Zgodnie z art. 37b ust. 1 uPlan przed sporządzeniem projektu uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 (to jest uchwały reklamowej), rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania projektu uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1.
Należy zwrócić uwagę, że uchwała, o której mowa w art. 37b ust. 1 uPlan jest uchwałą inicjującą całą procedurę. Regulacja zacytowanego przepisu sprowadza się jedynie do wskazania, że uchwałę tę podejmuje rada gminy a jej podjęcie obliguje organ wykonawczy do podjęcia stosownych czynności, o których mowa w art. 37b ust. 2 uPlan.
Rolą uchwały inicjującej jest jedynie zainicjowanie procedury, o której mowa w art. 37b ust. 2 uPlan, którą realizuje organ wykonawczy. Powinna ona wskazywać czego ma dotyczyć uchwała, to jest – jak wynika z art. 37a ust. 1 uPlan – zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Z treści art. 37a ust. 5 uPlan wynika, że uchwała reklamowa dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu. W związku z tym skoro ustawa określa jaki obszar ma objąć uchwała, to należy przyjąć, że uchwała inicjująca nie musi już tej kwestii regulować. Wskazanie obszaru całej gminy stanowiłoby powielenie zapisu ustawowego, co jednak nie stanowiłoby w tym przypadku o istotnym naruszeniu przepisów.
Zaznaczyć też trzeba, że o ile uchwała inicjująca obliguje organ wykonawczy do podjęcia stosownych kroków (por. art. 37b ust. 2 uPlan) to jednak jej podjęcie nie jest elementem procedury którą realizuje wójt (burmistrz, prezydent) a jedynie ją poprzedza i stanowi asumpt do jej podjęcia.
Rada gminy w tym zakresie nie posiada żadnych kompetencji do wskazywania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) sposobu regulacji jak i nawet kierunków, które miałyby być punktem odniesienia dla organu wykonawczego przy przygotowywaniu projektu uchwały.
Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że bezzasadny jest podniesiony zarzut "naruszenie art 37b ust 1 w zw. z art 37 a ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie w uchwale Rady Miasta Nowy Targ Nr XXV/214/2016 z 27 czerwca 2016 roku kwestii dotyczących gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów z jakich mogą być wykonane obiekty małej architektury, tablice reklamowe, urządzenia reklamowe oraz ogrodzenia sytuowane na terenie miasta Nowy Targ".
Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że przedmiotowa skarga nie dotyczy uchwały Rady Miasta Nowy Targ Nr XXV/214/2016 z 27 czerwca 2016 roku. Na marginesie natomiast można wskazać, że uchwała inicjująca nie reguluje i nie powinna regulować "kwestii dotyczących gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów z jakich mogą być wykonane obiekty małej architektury, tablice reklamowe, urządzenia reklamowe oraz ogrodzenia sytuowane na terenie miasta Nowy Targ", ponieważ to stanowi przedmiot uchwały Nr XVI/166/2019 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 27 grudnia 2019 roku. Rolą uchwały, o której mowa w art. 37b ust. 1 uPlan jest jedynie zobligowanie organu wykonawczego gminy do przystąpienia do sporządzania projektu uchwały reklamowej i do tego też wskazana uchwała się ogranicza.
Z powyższych względów podniesiony zarzut jest bezzasadny.
Skarżący zarzucają dalej, że doszło do "naruszenia art 37b ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art 18 ust 2 pkt 5 i art 18 ust 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wszczęcie procedury uchwałodawczej w trybie przewidzianym dla uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, pomimo że dla podjęcia uchwały w przedmiocie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń został przewidziany odrębny tryb, a kwestie te nie mogą być podejmowane w trybie przewidzianym dla uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego".
Zgodnie z art. 37b ust. 1 uPlan przed sporządzeniem projektu uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania projektu uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1.
Zarzut skargi jest sformułowany niejednoznacznie, albowiem art. 37b ust. 1 uPlan dotyczy uchwały inicjującej, to jest uchwały Rady Miasta Nowy Targ Nr XXV/214/2016 z 27 czerwca 2016 roku a nie uchwały reklamowej.
Niemniej jednak przyjmując, że zarzut skierowany jest do uchwały reklamowej, to należy wskazać, że w podstawie prawnej uchwały z dnia 27 czerwca 2016 roku o ile w istocie powołano art 18 ust 2 pkt 5 u.s.g., to jednak – wbrew twierdzeniom Skarżących – nie powołano już art 18 ust 2 pkt 15 u.s.g. Z tego jednakże nie sposób z tego wyprowadzić wniosku, że na gruncie tej sprawy doszło do "wszczęcia procedury uchwałodawczej w trybie przewidzianym dla uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego".
Zgodnie z art. 18 ust 2 pkt 5 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, natomiast w myśl art. 18 ust 2 pkt 15 u.s.g. stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.
Dodatkowo trzeba jednak wskazać, co pomija Skarżąca, że jako podstawę do podjęcia uchwały Nr XXV/214/2016 z 27 czerwca 2016 roku wskazano zarówno art. 18 ust 2 pkt 5 u.s.g. jak i art. 37b ust. 1 uPlan.
W świetle natomiast przytoczonego powyżej art. 37b ust. 1 uPlan nie budzi wątpliwości, że rada gminy jest uprawniona do podjęcia uchwały przystąpieniu do sporządzania projektu uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1. Taka też uchwała w dniu 27 czerwca 2016 roku została przyjęta. W jej następnie natomiast wójt przystąpił do procedowania projektu uchwały reklamowej stosownie do zapisów art. 37b ust. 2 uPlan.
W świetle powyższych uwag podniesionych zarzut ten jest pozbawiony uzasadnionych podstaw.
Nie jest również uzasadniony podniesiony zarzut naruszenia art. 37b ust. 2 pkt 3-4 i pkt 6-7 uPlan poprzez niezasięgnięcie opinii oraz zaniechanie uzgodnienia wersji projektu uchwały z 17.05.2019, która to wersja została wyłożona do publicznego wglądu oraz ostatecznej wersji tego projektu.
Trzeba zwrócić uwagę, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzono niezależne, odrębne tryby dla przygotowywania projektów i uchwalania uchwał reklamowych, jak i dla innych uchwał, dotyczących studium czy planów miejscowych.
Zawarta w art. 37b uPlan procedura przyjmowania uchwały reklamowej jest niewątpliwie odrębna od regulacji dotyczących przyjmowania tak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (por. art. 11 uPlan) jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 17 uPlan oraz art. 19 i 20 uPlan).
Przy czym w odniesieniu do uchwały reklamowej zapisy uPlan w żaden sposób nie odnoszą się ani też nie zawierają żadnego odesłania do powołanych powyżej przepisów regulujących przyjmowanie studium czy planu miejscowego. Określony w art. 37b uPlan katalog czynności związanych z procedurą sporządzania projektu uchwały reklamowej jest zatem niezależnym, odrębnym, autonomicznym i kompleksowym uregulowaniem.
W przypadku złożenia uwagi do projektu uchwały i jej uwzględnienia, uchwała podlega stosownej korekcie, natomiast w razie nieuwzględnienia uwagi organ wykonawczy gminy zamieszcza ją w wykazie uwag nieuwzględnionych i wraz z projektem uchwały reklamowej przedkłada radzie gminy, co wynika z treści art. 37b ust. 3 u.p.z.p. Ustawodawca nie przewidział w tym przypadku obowiązku ponowienia procedury, w szczególności uzgodnień, opiniowania lub wyłożenia do publicznego wglądu (por. np. uzasadnienia do wyroków: WSA w Gdańsku z 10 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Gd 397/18, WSA w Łodzi z dnia 5 października 2017 r. o sygn. Akt II SA/Op 196/17, WSA w Poznaniu sygn. II SA/Po 610/19).
Nie sposób zatem podzielić zarzutu Skarżącej, iż w odniesieniu do uchwał reklamowych, przez analogie winy mieć zastosowanie regulacje dotyczące ponawiania procedury uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazano wyżej procedura sporządzania projektu uchwały reklamowej jest odrębnym, autonomicznym i kompleksowym uregulowaniem. Przepisy te są jednoznaczne pod względem językowym. Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zawiera on zatem normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Konstytucyjny wymóg podstawy prawnej jest równoznaczny z żądaniem, by taka podstawa faktycznie istniała. Analogia jako metoda wykładni nie może prowadzić do tworzenia nowych norm, które racjonalny ustawodawca nie przewidział, kompleksowo regulując daną kwestię. Takie działanie jest działaniem wbrew obowiązującym przepisom prawa i prowadzi do domniemywania kompetencji przez organy władzy publicznej. To z kolei godzi w wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę państwa prawa (art. 2) oraz zasadę praworządności (art. 7). Z tych względów zarzut ten jest bezzasadny.
Niejako na marginesie można wskazać, że ustawą z dnia z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688) wprowadzono zmiany do art. 37b uPlan. Zgodnie z art. 1 pkt 38 lit. b tiret piąte dodano w art. 37b ust. 2 punkt 10 w brzmieniu "w niezbędnym zakresie ponawia czynności, o których mowa w pkt 2a, 4, 5 i pkt 7a lit. b", co ma związek z wprowadzonymi zmianami wynikającymi z przeprowadzonych konsultacji społecznych (por. art. 37b ust. 2 pkt. 8 i 9 uPlan w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 września 2023 roku). Niemniej jednak te przepisy z oczywistych względów nie mają zastosowania w tej sprawie.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 37b ust. 3 uPlan poprzez nierozpatrzenie wszystkich uwag zgłoszonych przez podmioty, o których mowa w art. 37b ust. 2 uPlan i tym samym brak sporządzenia przez burmistrza listy wszystkich nieuwzględnionych uwag do projektu, a w szczególności nie umieszczenia na tej liście uwag zgłoszonych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie.
W pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę, że stosownie do art. 37b ust. 2 pkt. 3) uPlan wójt (burmistrz, prezydent miasta) niezwłocznie zasięga opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska o projekcie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1. Jak wynika z akt sprawy o taką opinię Burmistrz Miasta Nowy Targ wystąpił (por. pismo z dnia 3 lipca 2018 roku) i opinię taką Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie – dalej też jako "RDOŚ" wydał (por. pismo z dnia 27 lipca 2018 roku).
Niezależnie Burmistrz wystąpił o opinie lub uzgodnienia również do innych podmiotów, to jest do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie (uzgodnienie), Marszałka Województwa Małopolskiego (opinia), Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej (opinia). Nie budzi zatem wątpliwości, że procedura opiniowania jak i uzgadniania zostało przeprowadzone.
Niezrozumiałe są przy tym twierdzenia Skarżącej spółki, jakoby Burmistrz nie sporządził listy wszystkich nieuwzględnionych uwag do projektu, a w szczególności nie umieszczenia na tej liście uwag zgłoszonych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie. Przede wszystkim Regionalny Dyrektor nie składał uwagi do projektu uchwały, lecz projekt ten opiniował, w związku z tym nie mógł Burmistrz umieścić na liście uwag zgłoszonych do projektu uchwały, uwagi RDOŚ.
Niezależnie można jeszcze wskazać, że do wyłożonego do publicznego wglądu złożono łącznie 9 uwag i wszystkie te uwagi zostały przez Burmistrza rozpatrzone, w tym niektóre z nich częściowo nie zostały uwzględnione. Stosownie do wymagań art. 37b ust. 3 uPlan sporządzono listę nieuwzględnionych uwag. Ściślej rzecz ujmując lista ta jest elementem rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag złożonych do projektu uchwały, co odpowiada w tym zakresie wymaganiom ustawy.
Ze względu na powyższe podniesiony zarzut jest bezzasadny.
Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia art. 37b ust. 2 pkt 2 uPlan poprzez sporządzenie projektu zaskarżonej uchwały po upływie 1,5 roku od dnia podjęcia uchwały o przygotowaniu przez wójta projektu uchwały, o której mowa w art 37a ust 1 ww. ustawy, jak i naruszenia art. 37b ust. 2 pkt. 1 uPlan, poprzez podanie informacji o podjęciu Uchwały Rady Miasta Nowy Targ Nr XXV/214/2016 z 27 czerwca 2016 do publicznej wiadomości przez burmistrza dopiero po 4 miesiącach od podjęcia uchwały co nie stanowi niezwłocznego podania tych informacji do publicznej wiadomości.
Zgodnie z art. 37b ust. 2 pkt. 1 i 2 uPlan:
Wójt (burmistrz, prezydent miasta) niezwłocznie
1) ogłasza, w sposób określony w art. 8h ust. 1, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania projektu uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1;
2) sporządza projekt uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1.
Z treści art. 37b ust. 2 uPlan wynika, że wszystkie czynności proceduralne Wójt (burmistrz, prezydent miasta) realizuje niezwłocznie. Zgodzić się należy ze Skarżącymi, że podanie informacji o podjęciu Uchwały Rady Miasta Nowy Targ Nr XXV/214/2016 z 27 czerwca 2016 do publicznej wiadomości po 4 miesiącach, względnie sporządzenie projektu zaskarżonej uchwały po upływie 1,5 roku od dnia podjęcia uchwały o przygotowaniu przez wójta projektu uchwały, trudno uznać za działania niezwłoczne, jednakże samo to nie stanowi takiego naruszenia przepisów, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Tylko jednak istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym., do których zaliczyć należy m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Natomiast opieszałe działania podejmowane przez Burmistrza czy też chociażby niewystarczająco szybko nie stanowią takiego naruszenia przepisów, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, z tego też względu podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Niezależnie od powyższych uwag, analiza przedłożonej dokumentacji prowadzi do wniosku, że procedura przygotowywania projektu uchwały reklamowej została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Burmistrz uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia do projektu uchwały. Sam projekt został wyłożony do publicznego wglądu, a złożone uwagi zostały rozpatrzone przez Burmistrza. Następnie projekt został przekazany do rady gminy.
Odnosząc się do dalszych zarzutów, należy wskazać, że nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 14 ust 4 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów w zw. z § 146 pkt 1 w zw. z art Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" poprzez dopuszczenie w § 6 ust 3c zaskarżonej uchwały sytuowania miejskich tablic reklamowych i miejskich słupów ogłoszeniowych bez sformułowania definicji tych pojęć, pomimo że pojęcia te są nieostre i wieloznaczne i mogą być rozumiane w różny sposób.
Stosownie do art. 14 ust. 4 pkt. 1) ustawy o Radzie Ministrów, Prezes Rady Ministrów po zasięgnięciu opinii Rady Legislacyjnej ustala, w drodze rozporządzenia zasady techniki prawodawczej.
Zgodnie natomiast z § 146 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 roku, poz. 283 ze zm.) w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości.
Jak wskazuje przy tym w piśmiennictwie, zaistnienie potrzeby ustalenia nowego znaczenia danego określenia ze względu na dziedzinę regulowanych spraw występuje zarówno wówczas, gdy istnieje powszechnie przyjęte znaczenie danego określenia, ale jest odmienne od znaczenia, którego wymaga regulacja danej dziedziny spraw, jak i wtedy, gdy nie istnieje powszechnie przyjęte znaczenie danego określenia (por. Wierczyński G., Komentarz do zał. § 146 ust. 1 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Oficyna 2009). Zatem umieszczenie definicji określenia użytego w akcie prawnym jest niezbędne tylko wtedy, gdy dane pojęcie jest wieloznaczne, nieostre, niezrozumiałe lub użyte w nowym znaczeniu. Gdy żadna z tych sytuacji nie występuje, a w szczególności określenie jest używane w znaczeniu potocznym, podstawowym, powszechnie przyjętym, tworzenie definicji nie jest niezbędne (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 5 lutego 2014 roku, sygn. II GSK 2393/13).
Dodatkowo trzeba zwrócić uwagę, że art. 2 uPlan stanowiący słowniczek ustawowy zawiera definicje "tablicy reklamowej" (art. 2 pkt. 16b uPlan) i "urządzenia reklamowego" (art. 2 pkt. 16c uPlan).
Przez tablicę reklamową należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.
Natomiast przez urządzenie reklamowe przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.
W świetle powyższego nie było potrzeby dodatkowego jeszcze definiowania w zaskarżonej uchwale pojęcia "miejskiej tablicy reklamowej" czy "miejskich słupów ogłoszeniowych", co stanowi bezzasadności podniesionego zarzutu.
Odnosząc się z kolei do podniesionego zarzutu, dotyczącego niezgodności pomiędzy zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego NOWY TARG 6.I, a w szczególności § 9 ust 3 pkt 4e oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego NOWY TARG 6.II (uznanego za nieważny), a w szczególności: § 8 pkt 4 d, których zapisy zezwalają na lokalizowanie ogrodzeń pełnych na działkach będących przedmiotem własności skarżących, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt. 9) uPlan w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 września 2015 r. możliwe było ustalenia w planie miejscowym zapisów dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.
Wskazany art. 15 ust. 3 pkt. 9) uPlan został uchylony przez art. 7 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. Urz. z 2015 r. póz. 774), a zasady dotyczące reguł i warunków sytuowania np. obiektów małej architektury i ogrodzeń są ustalane w uchwale reklamowej (por. 37a uPlan).
Stosownie natomiast do art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. Urz. z 2015 r. póz. 774 z późn. zm.) zapisy zawarte w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dotyczące obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń utraciły ważność z dniem wejścia w życie uchwały reklamowej. Jednocześnie trzeba wskazać, że rolą uchwał reklamowych nie jest powielanie odpowiednich zapisów zawartych w planach miejscowych, lecz wprowadzenie nowej regulacji. Z tych względów bezzasadny jest zarzut sprzeczności między zapisami uchwały reklamowej a zapisami planu miejscowego.
Odnosząc się do zarzutu "naruszenia art. 37a ust 1 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak określenia terminu dostosowania istniejących ogrodzeń pełnych z wypełnieniami z elementów żelbetowych i betonowych oraz szczelnych z płyt blaszanych zlokalizowanych na terenach dostępnych publicznie oraz placach targowych, o których mowa w § 16 ust 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały", trzeba wskazać, że w uzasadnieniu do wyroku z dnia 19 grudnia 2023 roku, sygn. II OSK 857/21, NSA wskazał, że "w zaskarżonej uchwale został wskazany termin na dostosowanie ogrodzeń usytuowanych na terenie targowisk, należy zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że przewidziany w § 16 ust. 2 zaskarżonej uchwały termin 12 miesięcy odnosi się do ogrodzeń trwale związanych z gruntem w terenach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolnicze, leśne, zieleni, natomiast w § 16 ust. 4 pkt 3, jest mowa ogrodzeniach pełnych z wypełnieniami z elementów żelbetowych i betonowych oraz szczelnych płyt blaszanych zlokalizowanych na terenach dostępnych publicznie oraz ogrodzeniach na placach targowych, które winny zostać usunięte lub wymienione w taki sposób, aby były zgodne z zaskarżoną uchwałą. Redakcja § 16 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do twierdzenia, by przewidziany w nim termin 12 miesięcy uznać za odnoszący się do ogrodzeń opisanych w § 16 ust. 4 pkt 3."
Zgodnie z § 16 ust. 2 uchwały reklamowej, utrzymuje się z zastrzeżeniem ust. 4 pkt 3 istniejące w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały ogrodzenia, za wyjątkiem ogrodzeń, o których mowa w § 15 ust. 1 pkt 2, które należy dostosować do zawartych w uchwale zasad i warunków, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały.
W świetle przytoczonego powyżej, wiążącego stanowiska NSA, wskazany w § 16 ust. 2 uchwały reklamowej termin 12 miesięcy nie dotyczy "ogrodzeń pełnych z wypełnieniami z elementów żelbetowych i betonowych oraz szczelnych płyt blaszanych zlokalizowanych na terenach dostępnych publicznie oraz ogrodzeniach na placach targowych", o których mowa w § 16 ust. 4 pkt. 3 uchwały.
Zgodnie z tym przepisem, to jest § 16 ust. 4 pkt. 3 uchwały, ogrodzenia pełne z wypełnieniami z elementów żelbetowych i betonowych oraz szczelnych z płyt blaszanych zlokalizowane na terenach dostępnych publicznie oraz ogrodzenia na placach targowych winny zostać usunięte lub wymienione w taki sposób, aby były zgodne z zapisami uchwały.
Stosownie do art. 37a ust. 9 uPlan uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.
Zacytowany § 16 ust. 4 pkt. 3 uchwały nie zawiera terminu, w którym należy dostosować do wymagań uchwały ogrodzenia pełne z wypełnieniami z elementów żelbetowych i betonowych oraz szczelnych z płyt blaszanych, co stanowi o naruszeniu wskazanej normy 37a ust. 9 uPlan.
Jak wskazano już powyżej, stosownie do art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. dopiero stwierdzenie, że uchwała jest sprzeczna z prawem i w istotnym zakresie narusza przepisy prawa, prowadzi do stwierdzenia jej nieważności. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
W ocenie Sądu wskazane naruszenie art. 37a ust. 9 uPlan, nie może jednak skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały ani w całości ani też w części. Należy bowiem zaznaczyć, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie w jakim nie zawiera ona określonej regulacji. Stwierdzenie natomiast, w realiach niniejszej sprawy, nieważności zaskarżonej uchwały w całości, czy też w zakresie całego § 16 uchwały skutkowałoby w istocie unieważnieniem tych zapisów uchwały, które jednak przepisów prawa nie naruszają. Z tego też względu Sąd nie stwierdził nieważności uchwały w tym zakresie.
Niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części.
Z tych względów skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.